74_I_157

32. Auszug aus dem Urteil vom 24. Juni 1948 i. S. Direktion

der Volkswirtschaft des Kantons Zürich gegen Eidgen. Versicherungsgericht Luzern.

Kompetenzkonflikt geJ/'lW8S Art. 13 Abs. 2 des BB vom 28. März

1917 betreffend die Organisation und das Verfahren des Eidgen.

Versicherungsgerichtes.

Parteien, Legitimation, Natur des Anstandes, Entscheid über die

Zuständigkeit (Erw. 1-5).

Bindung der Gerichte an gestaltende Verwaltungsakte (Erw. 9).

Überprüfung von Vorfragen durch das Eidgen. Versicherungsgericht (Erw. 10).

Oonflit de competence au sens de l'art. 13 al. 2 de l'AF du 28 mars

1917 concernant l'organisation du Tribunal fBderal des assurances

et la procBdure a suivre devant ce tribunal.

Parties, qua.lite pom: agir, nature du conflit, prononce sur 130

competence (consid. 1 a 5).

Les tribunaux: sont lies par les dooisions de l'administration de

nature constitutive (consid. 9).

Pouvoir du Tribunal fooeral des assurances de trancher des questions prejudicielles (consid. 10).

Oonflitto di competenza a'sensi dell'art. 13 cp. 2 del DF 28 ma'f'ZO

1917 concernente l'organizzazione e la procedura del Tribunale

federale delle assicurazion~.

Parti, qualitil. per agire, natura deI conflitto, decisione sulla cornpetenza (consid. 1-5).

I tribunali sono vincolati daUe decisioni amministrative di natura

costitutiva (consid. 9).

Potere deI Tribunale federale delle assicurazioni per decidere

questioni pregiudiziali (consid. 10).

A. -

Ernst Wägeli betätigte sich bis 1943 in der Landwirtschaft. Er war längere Zeit Knecht bei Landwirt

Stiefel in Truttikon (ZH). Anfangs 1943 wurde das Dienstverhältnis aufgelöst. Da Wägeli sich zu verehelichen beabsichtigte, suchte er ausserhalb der Landwirtschaft Beschäftigung. Im August 1943 kehrte er nach Truttikon zurück

und nahm dort im Einverständnis mit der Arbeitseinsatzstelle der Gemeinde Arbeit an bei der Torlausbeutung

158

Staatsrecht.

Ossingen. Die Gemeindestelle gab hievon der kantonalen

Arbeitseinsatzstelle Kenntnis, worauf diese Wägeli aufforderte, sich zwecks Arbeitseinsatzes zu melden. In der

Folge konnte' Wägeli die Tätigkeit in Ossingen fortsetzen.

Im Oktober 1943 verehelichte er sich. Da er keine Wohnung

fand, wurde die Familie provisorisch von Landwirt Stiefel

aufgenommen, bei dem Wägeli seit Beginn des Winters

wieder Arbeit fand. Später betätigte er sich auf verschiedenen Arbeitsstellen. Während dieser Zeit war er bei der

Arbeitseinsatzstelle als eine aus der Landwirtschaft entlassene Arbeitskraft registriert. Auf den 26. Juni 1944

wurde er zu Landwirt Stiefel zum Arbeitsdienst aufgeboten. Von da ab war er als zusätzlich in der Landwirtschaft eingesetzte Arbeitskraft eingetragen. Er bezog die

Versetzungsentschädigung gemäss Art. 13 Abs. 1 des

BRB vom 11. Februar 1941 über den Arbeitseinsatz in

der Landwirtschaft, und der Arbeitgeber bezahlte für ihn

die Unfallversicherungsprämien gemäss Art. 15 des erwähnten Erlasses. Am 24. Juli 1945 verunfallte Wägeli

tötlioh. Die SUV AL lehnte eine Entschädigungspflicht ab,

weil der Verunglückte nicht eine zusätzlich in der Landwirtschaft eingesetzte Arbeitskraft, sondern angestammter

Landarbeiter gewesen sei.

Die Erben Wägeli klagten beim Versicherungsgericht

des Kantons Zürich gegen die SUV AL auf Bezahlung der

Bestattungsentschädigung und von Hinterlassenenrenten

im Sinne der Art. 84 f. KUVG. Die Klage wurde mit Urteil vom 10. März 1947 abgewiesen, weil der Verunfallte

eine in der Landwirtschaft angestammte Arbeitskraft gewesen und daher nicht unter die Versicherungspflicht gefallen

seLAuf eine staatsrechtliche Beschwerde der Erben Wägeli

hiegegen ist das Bundesgericht mit Urteil vom 22. April

1947 nicht eingetreten, weil ein Kompetenzkonflikt im

von Sinne Art. 13. Abs. 2 des BB vOm 28. März 1917

betreffend die Organisation und das Verfahren des Eidgen.

Versicherungsgerichtes (Organisationsbeschluss) noch nicht

vorliege. Die Berufung der Erben Wägeli gegen das Urteil

Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N0 32.

159

des kantonalen Versicherungsgerichtes hat das Eidgen.

Versicherungsgericht am 31. Dezember 1947 abgewiesen.

B. -

Mit staatsrechtlicher Klage beantragt die Direktion der Volkswirtschaft des Kantons Zürich, das Bundesgericht wolle feststellen, dass das kantonale Arbeitsamt sachlich zuständig gewesen sei, darüber zu entscheiden,

ob Wägeli im Siilne der bundesrechtlichen Vorschriften

über den Arbeitseinsatz als zusätzliche, der Versicherung

unterstellte Arbeitskraft zu gelten habe, und demgemäss

die Verfügung des kantonalen Arbeitsamtes, mit der

Wägeli als zusätzliche landwirtschaftliche Arbeitskraft

aufgeboten und der Versicherung unterstellt worden sei,

für das Eidgen. VeI'ilicherungsgericht als verbindlich

erklären; dessen Urteil sei daher aufzuheben und das

Gericht anzuweisen, die Versicherung als zu Recht bestehend anzuerkennen und die Klage gutzuheissen.

C. -

Das Eldgen. Versicherungsgericht verweist auf

die Erwägungen seines Entscheides und auf diejenigen in

einem Urteil vom 30. November 1946 i. S. Frei. Die SUVAL

beantragt Nichteintreten auf die Klage, eventuell deren

Abweisung.

D. -

Der Organisationsbeschluss bestimmt in Art. 13

Abs. 2:

Entsteht über die sachliche Zuständigkeit des Gerichtes ein

Konflikt mit einer kantonalen Behörde, die rechtskräftig über

ihre Zuständigkeit entschieden hat, so hat das Bundesgericht auf

Begehren einer Partei im staatsrechtlichen Verfahren endgültig

hierüber zu entscheiden.

Das Bundesgericht hat die Klage im Sinne der Erwägungen gutgeheissen, d. h. die Sache zur Ausfällurig eines

neuen Urteils an dasEidgen. Versicherungsgericht zurückgewiesen.

A'U8 den Erwägungen :

1. -

Wenn über die sachliche Zuständigkeit des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes ein Konflikt entsteht

mit einer kantonalen Behörde, die rechtskräftig über ihre

Zuständigkeit entschieden hat, so wird dieser Konflikt

160

Staatsreoht.

nach Art. 13 Abs. 2 des Organisationsbeschlusses auf

Begehren einer Partei endgültig durch das Bundesgericht

im staatsrechtlichen Verfahren entschieden. Da weder die

Partei, auf" deren Begehren hin, das Bundesgericht den

endgültigen Entscheid zu fällen hat, noch das staatsrechtliche Verfahren, in dem er zu fällen ist, bezeichnet wird,

liegt die Annahme nahe, dass als Partei eine der· zuvor

genannten Behörden (Eidgen. Versicherungsgericht, kantonale Behörde) aufzutreten habe, und dass unter dem

staatsrechtlichen Verfahren die Kompetenzkonfliktsklage

im Sinne von Art. 113 Ziff. 1 BV, bezw. Art. 83 lit. a OG

(alt Art~ 175 Ziff. 1) zu verstehen sei, dass also Art. 13

Abs. 2 des Organisationsbeschlusses einen Anwendungsfall

von Art. 113 Ziff. 1 BV, bezw. Art. 83 lit. a OG darstelle.

Aus den Materialien zum Organisationsbeschluss ergibt

sich jedoch, dass dem Art. 13 Abs. 2 eine andere oder doch

weitergehende Bedeutung zukommt. Er wurde durch den

Ständerat in den Bundesbeschluss eingefügt unter Berufung auf ein von Bundesrichter Schurter am 8. Februar

1916 erstattetes Rechtsgutachten, das zu folgendem

Ergebnis gelangt war: Das Bundesgericht habe schon

gestützt auf Art. 113 Ziff. 1 BV, bezw. Art. 175 Ziff. 1 a

OG einen Kompetenzkonflikt zwischen dem Versicherungsgericht einerseits und kantonalen Behörden anderseits zu

beurteilen; es rechtfertige sich, auf dem der Hoheit des

Eidgen. Versicherungsgerichtes unterstellten Rechtsgebiet,

da hier die Interessen privater Personen sowie die Leistungen staatlicher Anstalten und nicht die Interessen

an der Wahrung der Staatshoheit im Vordergrunde

stünden, die Initiative und die Durchführung des Kompetenzkonfliktsverfahrens den beteiligten Privaten zu ermöglichen und zu diesem Zwecke in den Organisations- .

beschluss eine Bestimmung aufzunehmen, die den Prozessparteien das Recht einräume, bei einem Kompetenzkonflikt zwischen dem Eidgen. Versicherungsgericht und

kantonalen Behörden den Entscheid des Bundesgerichtes

anzurufen. In dem vom Ständerat übernommenen Vor-Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N0 32.

161

schlag Schurter's hiess es denn auch, dass das Bundesgericht über einen solchen Kompetenzkonflikt auf Begehren der beschwerten Partei zu entscheiden habe. Beschwert

kann aber nur eine Partei des Versicherungsprozesses sein,

nicht auch die Behörde, deren Zuständigkeit in Fr.age

steht. Vom Nationalrat wurde das Wort « beschwert»

gestrichen. Doch ergibt sich aus der Beratung einwandfrei,

dass daInit an der Bedeutung der Vorschrift nichts geändert werden sollte (Gutachten von Bundesrichter Schurter

vom 8. Februar 1916, S. 4 ff.; Steno Bulletin 1916, Ständerat S. 70, Nationalrat S. 140). Art. 13 Abs. 2 des Organisationsbeschlusses will also danach auch den Prozessparteien das Recht einräumen, einen Kompetenzkonflikt

zwischen dem Eidgen. Versicherungsgericht einerseits und

einer kantonalen Behörde anderseits. dem Bundesge~icht

im staatsrechtlichen Verfahren (gemeint ist damit das

staatsrechtliche Beschwerdeverfahren) zur Entscheidung

vorzulegen. Ausser den Parteien des Versicherungsprozesses steht bei einem solchen Kompetenzkonflikt das

Recht zur Anrufung des llundesgerichtes schon auf Grund

von Art. 113 Ziff. 1 BV, bezw. Art. 83 lit. a OG auch den

beteiligten Behörden zu. Hieran wollte und konnte der

Organisationsbeschluss nichts ändern, der nicht allgemein

verbindlicher Natur (vergl. das Votum von Bundesrat

Schulthess, Steno Bulletin 1916, Ständerat S. 60) und daher

auch dem Referendum nicht unterstellt worden ist (Art.

113 Abs. 3 BV; BGE 22 S. 629).

2. -

Auf die von einer Behörde gemäss Art. 113 Ziff. 1

BV, bezw. Art. 83 lit a OG erhobene Kompetenzkonfliktsklage kann Art. 88 OG über die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde unmöglich Anwendung finden.

Der von einer Behörde erhobene Kompetenzkonflikt ist

kein Streit um subjektive Rechte, sondern ein solcher

um die Auslegung des objektiven Rechts, d. h. der kompetenzverteilenden Rechtssätze (HUBER, Der Kompetenzkonflikt zwischen dem Bund und den Kantonen, S. 12,

19). Wohl wäre auf einen Kompetenzkonflikt, der ohne

11

AS 74 I -

1948

162

Staatsrecht.

konkreten Anlass, einzig zum Zwecke der KlarsteIlung

eines theoretisch streitigen Verhältnisses, erhoben würde,

nicht einzutreten. Wird aber in einem konkreten Falle die

Kompetenzfiage aufgeworfen, so ist sie zu entscheiden, es

sei denn, dass der Entscheid weder für die Angelegenheit,

die den Konflikt hervorgerufen hat, noch für künftige

Streitlalle von praktischer Bedeutung sein sollte (BGE 24 I

91 Erw. 4). Im vorliegenden Falle ist der Kompetenzkonflikt schon für die Angelegenheit, die ihn· hervorgerufen

hat, den Prozess zwischen der Familie des verunfallten

Wägeli und der SUV AL, von praktischer Bedeutung; denn

die Gutheissung der Kompetenzkonfliktsklage hat die Aufhebung des die Versicherungsansprüche der Erben Wägeli

abweisenden Urteils des Eidgen. Versicherungsgerichtes

vom 31. Dezember 1947 zur Folge.

3. -

Zur Erhebung der Kompetenzkonfliktsklage

gemäss Art. 113 Ziff. 1 BV und Art. 83 lit. a OG ist zuständig sowohl die Behörde, die die streitige Zuständigkeit beansprucht, wie auch die oberste vollziehende

Behörde, also in den Kantonen der Regierungsrat, dieser

auch bei einem Eingriff in die Rechte der Gemeindel)e-

hörden. (HUBER, 1. c. S; 16; BGE 33 I 102, 61 I 349). Die

vorliegende Klage ist von der Volkswirtschaftsdirektion

des Kantons Zürich eingereicht worden. Dieser kann die

Legitimation zur Erhebung der Klage nicht abgesprochen

werden. Streitig ist, ob das Eidgen. VersicherUngsgericht

in die Rechte übergegriffen hat; die den zürcherischen

Verwaltungsbehörden auf Grund der Erlasse des Bundes

über den Arbeitseinsatz für die Landwirtschaft zustehen.

Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat aber durch

den Beschluss vom 6. März 1941 den Vollzug dieser Vorschriften der Volkswirtschaftsdirektion übertragen, die

ihn durch das kantonale Arbeitsamt und die diesem

unterstellten ·Gemeindearbeitseinsatzstellen vornehmen

lässt, sodass ein Übergriff in die Befugnisse der kantonalen

oder kommunalen Arbeitseinsatzstelle als ein solcher in

die Befugnisse der Volkswirtschaftsdirektionaufgefasst

werden kann. Um die Bedenken, die in dieser Hinsicht

Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N0 32.

163

bestehen können, zu beseitigen, hat die Volkswirtschaftsdirektion nachträglich auf Ersuchen des Instruktionsrichters eine Erklärung des zürcherischen Regierlingsrates

eingereicht, mit der dieser die Volkswirtschaftsdirektion

zur Durchführung der Kompetenzkonfliktsklage ermächtigt. Diese erst nachträglich eingereichte Vollmacht darf

aber jedenfalls berücksichtigt werden, weil für die Einreichung der Kompetenzkonfliktsklage keine Frist besteht

(BGE 24 I 81, 61 I 349).

4. -

Der Kompetenzkonflikt ist ein Anstand zwischen

dem Bund und einem oder mehreren Kantonen darüber,

ob ein Gegenstand in den Bereich· des Bundes oder der

Kantonalsouveränität gehört (BGE 49 r 283 und dort

zitierte frühere Entscheide; BURCKHARDT, Kommentar

zur BV, 3. Auflage, S. 773, BmCHMEIER, Handbuch des

Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege, Art. 83, lit. B, Ziff. la, S. 290). Ein solcher Konflikt liegt nicht nur vor, wenn. sowohl der Bund als ein

Kanton in einer Angelegenheit die ausschliessliche Zuständigkeit für sich in Anspruch nehmen, sondern auch,

wenn nur das eine der beiden Gemeinwesen die ausschliessliche Zuständigkeit beansprucht, während das andere

·lediglich Anspruch darauf erhebt, in der gleichen Sache

vorfrageweise abweichend zu entscheiden (BGE 61 1351).

Um einen solchen· Streit handelt es sich hier. Die zürcherische 'Volkswirtschaftsdirektion nimmt für den Kanton

das ausschliessliche Recht in Anspruch, Wägeli als zusätzliche Arbeitskraft zur Dienstleistung in der Landwirtschaft aufzubieten; das Eidgen. Versicherungsgericht

aber hält sich für berechtigt, bei Beurteilung der von den

Erben Wägeli gegen die SUVAL erhobenen Versicherungsansprüche vorfrageweise dieses Aufgebot auf seine Gesetzmässigkeit und Arigemessenheit zu überprüfen.

5. -

Dass die kantonale Behörde die Zuständigkeit

zum Erlass des dem Wägeli am 26. Juni 1944 zugestellten

Aufgebotes nicht durch einen formellen Entscheid für

sich in Anspruch genommen, sondern dieses Aufgebot

erlassen hat, ohne . sich über die Zuständigkeitsfrage aus-

164

Staatsrecht.

drücklich auszusprechen, ist unerheblich. Art. 13 Abs. 2

des Organisations beschlusses spricht freilich von einem

Konflikt des Eidgen. Versicherungsgerichtes mit einer

kantonalen· Behörde, « die rechtskräftig über ihre Zuständigkeit entschieden hat ». Doch kann damit nur

gesagt sein, dass die kantonale Behörde ihre Zuständigkeit

rechtskräftig in Anspruch genommen haben muss. Es

wäre sinnlos, die Zulässigkeit einer Kompetenzkonfliktsklage von der Fällung eines formellen, die Zuständigkeit

bejahenden Entscheides der kantonalen Behörde abhängig

zu machen und daher für den Fall zu verneinen, dass die

kantonale Behörde ihre Zuständigkeit zum Erlass einer

Verfügung ohne weiteres für gegeben betrachtet und

sofort entscheidet. Übrigens lässt sich eine Beschränkung

der schon gemäss Art. 113 Ziff. 1 BV, bezw. Art. 83 lit. a

OG zulässigen Kompetenzkonfiiktsklage aus Art. 13 Abs.

2 des Organisations beschlusses auch deshalb nicht ableiten, weil, wie unterZiff. 1 ausgeführt ist, die auf Verfassung

und Gesetz beruhende Klage nicht durch einen nicht

allgemein verbindlichen Bundesbeschluss beschränkt werden konnte. Die Praxis zu Art. Il3 Ziff. 1 BV, bezw.

Art. 83 lit. a OG hat die Kompetenzkonfliktsklage stets

zugelassen, wenn in der gleichen Sache die Zuständigkeit

von einer Bundesbehörde und einer kantonalen Behörde

in Anspruch genommen worden war, ohne Rücksicht

darauf, ob formelle Entscheide über die Zuständigkeit

ergangen waren oder nicht (BGE 61 I 345, wo der Bund,

bezw. die Abteilung für Landwirtschaft des EVD, die

Zuständigkeit durch Einforderung eines Geldbetrages, des

sog. Krisenrappens, beansprucht hatte).

9. -

Nach der in der schweizerischen Lehre und Rechtsprechung allgemein herrschenden Auffassung sind die

Behörden befugt, zur Begründung ihrer Entscheidungen

auch solche Rechtsfragen zu lösen, die dem Erkenntnisgebiet einer andern Behörde angehören, über die sie selber

also nicht einen an der Rechtskraft der Entscheidung

teilnehmenden Spruch fällen können (-BGE 17 426 f.; 31

Kompetenzkonfiikte zwischen Bund und Kantonen. N0 32.

165

II 893; 41 II 161; 711 387). Dieser Grundsatz ist allgemein nur für den Fall. anerkannt, dass. die präjudizielle

Rechtsfrage durch· die an sich zuständige Behörde noch

nicht entschieden ist.

Während die staatsrechtliche Abteilung des Bundes~

gerichtes im nicht publizierten Entscheid vom 26. März

1914 i. S. der Gemeinde St. Antönien-Castels (8. 17/18)

angenommen hat, dass die Bindung der Gerichte an Verwaltungsverfügungen, auch rechtskräftige, nicht zu vermuten sei, hat sich der Kassationshof des Bundesgerichtes

in einem Urteil vom 19. Dezember 1921 {ZR Bd. 22 Nr.

149) auf den Standpunkt gestellt, dass auf dem Gebiete

des Verwaltungsstrafrechts die Bindung des Strafrichters

an rechtskräftige Verwaltungsverfügungen gebräuchlich

sei. In spätem Entscheiden haben sowohl der Kassationshof wie die staatsrechtliche Abteilung die Frage, ob der

Richter an eine bereits ergangene Entscheidung eines

öffentlichrechtlichen Präjudizialpunktes durch die zuständige Verwaltungsbehörde gebunden sei, als streitig

bezeichnet (BGE 72 IV 81; nicht publizierter Entscheid

des Bundesgerichtes vom 4. Juli 1947 i. S. Gisler).

Müsste die Streitfrage entschieden werden, so wäre

sie wohl, abweichend von dem Entscheide i. S. der Gemeinde St. Antönien-Castels, aus den von LEucH (Komm.

bern. ZPO, 2. Aufi. Art. 1 Note la Abs. 1) angegebenen

Gründen dahin zu entscheiden, dass die Bindung der

Gerichte an bereits ergangene Entscheide und Verfügungen

der Verwaltung zu vermuten sei (vgL auch den Entscheid

des zürch. Obergerichts in SJZ 1947 S. 9ff.; FEHR, Die

Verwaltungsrechtspflege im Kanton Zürich S. 185 ff.).

Doch kann die Frage offen bleiben. Selbst wenn man

annehmen wollte, dass die Bindung der Gerichte an bereits

ergangene Entscheide und Verfügungen der Verwaltung

nicht zu vermuten sei, so müsste doch eine Ausnahme

gemacht werden für die sog. gestaltenden Verwaltungsakte (ROSENBERG, Lehrbuch des deutschen Zivilprozessrechts, 2. Aufl. 8. 29; STEIN, Grenzen und Beziehungen

zwischen Justiz und Verwaltung S. 104 f.) oder, wie

166

Staatsrecht.

andere Schriftsteller sich an&drücken, für jene Verwaltungsakte, die die Gerichte laut gesetzlicher Vorschrift

als Tatbestand hinzunehmen haben (sog. Tatbestandswirkung der Verwaltungsakte; vgL JELLINEK, Verwaltungsrecht, 1. Aufl. S. 16/17; HATsCHEK, Institutionen

des deutschen und preussischen Verwaltungsrechts S. 34

ff.); denn in diesen Fällen schliesst, wie allgemein anerkannt ist, die Natur des Verwaltungsaktes eine Überprüfung durch die Gerichte aus.

10. ~ Die unter Erwägung Ziff. 9 entwickelten Grundsätze gelten für das Verhältnis zwischen Zivil- und

Strafgericht einerseits und Verwaltungsbehörden anderseits. Das Eidgen. Versicherungsgericht ist ein Verwaltungsgericht (BGE 47 I 358). Da zu den Hauptaufgaben

der Verwaltungsgerichte die Überprüfung von Entscheiden

und Verfügungen der Verwaltungsbehörden auf Gesetzmässigkeit und- unter Umständen auch -

Angemessenheit gehört, kann den Verwaltungsgerichten das Recht,

diese Überprüfung auch vorfraglich vorzunehmen, selbst

dann nicht abgesprochen werden, wenn angenommen wird,

dass die Zivil- und Strafgerichte im Zweifel zu einer

Überprüfung bereits ergangener Entscheide und Verfügungen der Verwaltung nicht berechtigt seien. Für eine

solche weitgehende Überprüfungsbefugnis des Eidgen.

Versicherungsgerichtes --spricht auch der Umstand, dass

ihm in Art. 60ter KUVG (und Art. 26 ff. VO I hiezu)die

vorfragliche Überprüfung' gewisser Verwaltungsverfügun -

gen ausdrücklich untersagt wird. Doch kann kein Zweifel

darüber bestehen, dass sich auch ein Verwaltungsgericht

nicht über rechtskräftige Verwaltungsverfügungen hinwegsetzen darf, wenn sie rechtsgestaltende Wirkung haben

oder laut gesetzlicher Vorschrift von den Gerichten als

Tatbestand hinzunehmen sind; denn die Natur' solcher

Verwaltungsakte schliesst eine Überprüfung durch die

Gerichte aus.

.

Verfa.hren. N0 33.

X. VERFAHREN

PROCEDURE

167