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11. HANDELS- UND GEWERBEFREIHEIT
LIBERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE
43. Arret du 11 juin 1937 dans 180 cause 'l'ravelletti
contre Conseil d'E~at du Canton du Valais.
Liberte du commerce: L'interdiction d'employer des mschines
teIles que les peIles mecsniques est incompstible svec le prin-
cipe de Is liberte du commerce et de I'industrie, meme lors-
qu'eIle s pour but de lutter contre le chömsge.
Les mesures que l'Etst prend pour msintenir l'ordre public doivent
etre sdsptees aux circonstances et dirigees contre ceux qui
mettent cet ordre en danger.
Vu les pieces du dossier d'ou il ressort
en tait :
A. -
Par contrat du 5 mars 1937, le recourant s'est
engage avec J. Rau a executer les travaux de terrasse-
ment pour un batiment que J. Metry et Jos. Bruchez
voulaient edifier a 180 Place du Midi, a Sion, et pour lequel
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Staatsrecht.
le Conseil communal de Sion avait accorde, le 19 fevrier
1937, une autorisation de batir.
Les travaux de terrassement devaient commencer le
8 mars 1937. Ils devaient etre acheves le 31 mars suivant,
sous peine d'une indemnite de 50 francs par jour de
retard. Le devis sur la base duquel les travaux de ter-
rassement avaient ete adjuges prevoyait expressement
l'emploi de la pelle mecanique.
Celle-ci fut mise en activite le 9 mars a 7 h. du matin.
Mais, des la veille, son apparition sur le chantier avait
provoque de l'eflervescence dans le monde ouvrier et
dans la population et des demarches avaient ete faites
aupres des autorites pour obtenir que son emploi fUt
interdit.
Le meme jour, le Bureau municipal adressa aux pro-
prietaires du bä.timent une lettre par la quelle il les priait
de renoncer a l'emploi de la pelle mecanique, vu le chö-
mage dont souffrait la main.d'reuvre sedunoise.
Le 9 mars, la Federation des ouvriers sur bois et bati-
ment (FOBB) invitait le public a une assemblee de pro-
testation qui devait avoir lieu a 13 h. 30 sur la Place
du Midi, c'est-a-dire au lieu meme Oll fonctionnait la
pelle mecanique. En meme temps, une petition rapide-
ment signee par de nombreux citoyens demandait l'inter-
diction de cet engin.
D'urgence, le Conseil municipal fut convoque pour
11 heures du matin. Il prit connaissance d'une lettre par
laquelle le membre socialiste du Conseil, Georges Spahr,
annon9ait que si une decision n'intervenait pas avant
midi, les ouvriers de la FOBB sequestreraient la machine
a 13 h. 30.
Le Conseil prit sur-Ie-champ la decision suivante :
({ Le Conseil Municipal de Sion,
II Constatant qu'une pelle mecanique est employee sur
la Place du Midi, Chantier ({ Les Rochers)),
II VU le chömage qui sevit a Sion,
I) Base sur les demarches deja entreprises hier par le
Handels· und Gewerbefreiheit. N° 43.
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Bureau Municipal, demarches qui sont approuvees par le
Conseil,
)) En compIement de l'autorisation de bä.tir concernant
la construction Bruchez-Metry, autorisation accordee le
19 fevrier 1937,
II decide :
» 1. D'interdire l'emploi de la pelle mecanique utilisee
pour les fouilles de ladite construction. Cette decision est
immediatement executoire.
II 2. De repousser la menace de sequestre de la pelle
mecanique, faite par la FOBB, menace qui est illegale et
inadmissible. II •••
Contre cette decision de la Municipalite, F. Travelletti
recourut au Conseil d'Etat en faisant valoir qu'elle n'avait
aucune base legale.
Par decision du 13 mars 1937, le Conseil d'Etat a
rejete le recours. Il argumente, en bref, comme suit :
L'interdiction prononcee par l'autorite communale cons-
titue une mesure destinee a ameliorer les conditions du
marche du travail sur la place de Sion. Elle se justifie
par le fait que le chömage impose de tros lourdes charges
a la commune. Elle rentre, d'ailleurs, dans les attribu-
tions des autorites communales qui sont chargees d'in-
tervenir pour faire respecter l'or~_e public (II.rt. 5 ch. 9
de la loi du 2 juin 1851 sur le regime communal -
LRC).
Elle ne pourrait donc donner lieu a un recours que si
elle etait arbitraire, ce qui ne saurait etre soutenu en
l'espece.
Le 13 mars 1937, en meme temps qu'il rejetait le recours
de Travelletti, le Conseil d'Etat du Canton du Valais
prenait l'arrete suivant :
({ Le Conseil d'Etat du Canton du Valais,
II VU la situation actuelle du marche du travail dans
le canton;
)) Vu l'article 53, ch. 3, de la Constitution cantonale;
)) Sur la proposition du Departement de I'Interieur,
» arrete :
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Staatsrecht.
» Article premier. -
L'emploi de pelles mecaniques est
interdit en principe sur tout le territoire du canton, sauf
autorisation prealable et formelle de l'administration
communale interessee.)) ...
B . -
En temps utile, Ferdinand Travelletti a forme
un recours de droit public au Tribunal federal contre :
a) la decision du Conseil communal de Sion du 9 mars
1937;
b) la decision du Conseil d'Etat du 13 mars 1937
rejetant le recours forme contre la decision designee
sous lettre a);
c) l'arrete du Conseil d'Etat du 13 mars 1937 concer-
nant l'emploi des pelles mecaniques.
Le recourant conclut a l'annulation de ces trois deci-
sions et, tres subsidiairement, a l'annulation des deux
premieres.
Le recours est, en resume, motive de la fa~on suivante :
La decision du 9 mars 1937 manque de tout fondement
legal. Le seul motif invoque par le Conseil communal,
est Ie chömage persistant. Or, une commune ne peut,
POur se soulager des charges que lui impose le chömage,
prendre des mesures qui portent atteinte a la liberte
du commerce et de l'industrie teIle que Ia garantit la
Constitution federale. D'ailleurs, Ia commune n'avait fait
aucune reserve en accordant l'autorisation de bä.tir et
elle ne pouvait bouleverser les conditions economiques de
l'entreprise en interdisant aux entrepreneurs des procedes
de travail sur Iesquels ils avaient compte pour etabIir
leurs prix. La decision est, de ce fait, arbitraire.
Le Conseil d'Etat, pour justifier la me sure prise par
le Conseil communaI, invoque I'art. 5 eh. 9 LRC. Mais
il n'y a eu, en l'espece, ni desordre ni violence. L'ordre
public n'a jamais ete trouble. D 'ailleurs, meme s'il y
avait eu violences et desordres, la commune n'aurait
pas eu le droit d'interdire a un particulier l'emploi d'une
machine. Vu l'illegalite flagrante de la me sure prise par
l'autorite communale, le Conseil d'Etat ne pouvait rejeter
Han dels. und Gew<'rheCreiheit. No 43.
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le recours auquel elle avait donne lieu sans commettre
un deni de justice.
Quant a l'arrete du Conseil d'Etat, il se borne a invoquer
l'art. 53 eh. 3 de la Constitution cantonale, qui prevoit
que le Conseil d'Etat « pourvoit a toutes les parties de
l'administration et au maintien de l'ordre public». Mais
si l'on voulait interdire l'emploi de la pelle mecanique
parce qu'il serait contraire a l'ordre public, c'est tout le
machinisme qu'il faudrait condamner. L'interdiction de
la pelle mecanique porte une atteinte directe a la liberte
du travail que garantit l'art. 31 CF. Seule la loi peut
restreindre cette liberte. L'executif s'est indument subs-
titue au legislatif. Reconnaitre cette competence au
Conseil d'Etat serait instaurer un regime de dictature.
Subsidiairement et pour le cas ou le Tribunal admet-
trait que le Conseil d'Etat avait le droit d'interdire l'em-
ploi de la pelle mecanique sur tout le territoire du canton,
il faudrait neanmoins admettre que la decision du Conseil
communal etait irregu!iere et illegale pour leB raisons
indiquees plus haut.
C. -
La Commune de Sion et le Conseil d'Etat ont
conclu au rejet du recours.
Les considerations qu'ils font valoir Bont, en bref, les
suivantes :
En vertu de son reglement sur Ia police des construc-
tions, la Commune de Sion jouit d'une large souverainetC
en ce qui concerne les autorisations de bä.tir. Elle peut
refuser l'autorisation sans devoir, pour cela, aucune
indemnite (art. 2 i. f. et 100 du reglement precite). Le
reglement prevoit (art. 8) que la demande d'autorisation
de bä.tir sera examinee specialement au point de vue de
la salubrite et de la securitC publiques.
Le recourant parait admettre lui-meme que la commune
aurait pu, au moment de la delivrance de l'autorisation
de bä.tir, interdire l'emploi de la pelle mecanique. 01',
lorsqu'elle adelivre cette autorisation, la MunicipalitC
ignorait qu'i! serait fait emploi de cet engin. Elle pouvait,
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Staatsrecht.
des lors, poser dans la suite une condition suppIementaire
a. ce sujet, etant donnees surtout les circonstances dans
lesquelles elle s'est trouvoo.
Il y a eu commencement de troubles et menace de
desordres plus graves. La reponse de la commune signale
a. ce sujet que le machiniste de la pelle mecanique declara
lui-meme au Bureau municipal qu'iI preferait partir.
Des femmes d'ouvriers l'invectivaient et lui lan9aient
des pierres. Il sentait, disait-il, que la machine etait sous
la menace direete d'un sabotage dangereux. L'art. 5
eh. 9 LRC justifiait l'intervention de la Municipalite.
Du point de vue de l'ordre publie, l'arrete du Conseil
d'Etat etait justifie par l'art. 53 ch. 3 Const. cant. val.
Les evenements survenus ces mois derniers dans quantite
de villes et loealites suisses apportent abondamment la
preuve des desordres souvent graves que suscite l'utilisa-
tion de la pelle mecanique. L'intervention du Conseil
d'Etat etait egalement fondoo au regard de l'art. 14 de
la Const. cant. val. qui prevoit que l'Etat ediete des
prescriptions concernant la protection ouvriere et la
liberte de travail. En pleine periode de crise economique
et de chömage, les pouvoirs publics ont le droit de prendre
des mesures propres a assurer a la main-d'oouvre des
possibilites de travail aussi etendues que possible. n
s'agit la d'un acte sense de protection ouvriere, propre
8. attenuer le malaise profond dont souffre la population
qui travaille et a. diminuer dans la mesure du possible
les charges considerables que la lutte contre le chömage
impose a la eolleetivite.
La situation critique de l'industrie du batiment a ete
reconnue par l'autorite federale qui, par son arrete du
23 decembre 1936, prevoit des subventions pour les tra-
vaux de batiment executes soit par des eorporations
publiques, soit par des particuIiers. Ce semit un veritable
non -sens que de depenser des sommes enormes pour
augmenter les occasions de travail et de toIerer en meme
temps des moyens techniques qui diminuent dans une
Handels. und Gewerbefreiheit. No .1.3.
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proportion considerable les possibilites d'engagement de
main-d'oouvre. La Confederation n'ayant pris aucune
mesure interdisant l'emploi d'outils tels que les pelles
mecaniques, il yavait pour le canton obligation morale
d'introduire de teIles dispositions pour eviter que l'octroi
des subsides federaux ne se revele completement inutile.
L'arrete du Conseil d'Etat valaisan ne constitue, d'aiI-
leurs, pas une nouveaute, des mesures analogues ont ete
prises dans le canton de Geneve (arrete du Conseil d'Etat
du 23 fevrier 1937). De plus, iI ne pose qu'une interdiction
de principe et non pas une interdiction absolue et laisse
aux communes le soin de prendre les decisions d'especes.
Celles-ci peuvent, en outre, etre deferoos au Conseil d'Etat
par la voie du recours.
ConsüUrant en droit .'
1. -
Toute activite professionnelle exercoo ades fins
lueratives est comprise dans la notion du commerce ou
de l'industrie de I'art. 31 CF (RO 59 I Ill, consid. 1)'.
La liberte garantie par cette disposition constitution-
nelle comprend, notamment et en principe, le droit po~r
chacun de faire de l'utilisation de n'importe quelle
machine, de n'importe quel instrument ou procede tech-
nique l'objet de son activite professionnelle comme aussi,
naturellement, le droit de se servir de ces machines,
instruments ou proeedes dans le eadre et pour les besoins
d'une activite professionnelle plus
etendue
(RO 52
I 300; 54 I 288; SALIS-BuRCKHARDT, Droit federal
n° 451 n). Ainsi l'interdiction faite a un entrepreneur
d'employer une pelle mecanique pour ses travaux de
terrassement constitue sans conteste une restriction a. la
liberte du commerce et de l'industrie.
Cette liberte n'est, il est vrai, pas absolue, mais elle
ne peut etre restreinte que dans les limites fixoos par
I'art. 31 CF lui-meme (RO 56 I 440, consid. 3).
Par la nature des choses, c'est la reserve de l'art. 31
lit. e CF qui, dans le cas particuIier, entre en ligne de
220
St ...... tI;recht.
compte. Seule une disposition constitutionnelle federale
pourrait autoriser les cantons aderoger a l'art. 31 dans
une me sure plus large. Or, la Constitution ne contient
pas de disposition semblable. Sur le terrain federal,
l'art. 34 te'r CF pourrait peut-etre justifier une derogation
a la liberte du commerce et de l'industrie (BURCKHARDT
p. 295; RÄßER, Die rechtliche Tragweite des Art. 34 ter
des Schw. Bundesverfassung pp. 107 ss.). Il n'y a pas
lieu, toutefois, de trancher cette question puisque
l'art. 34 ter ne confere aucun droit aux cantons. Il faut
donc juger, en l'espece, du point de vue de l'art. 31 lit. e.
Cette disposition autorise uniquement l'Etat a prendre
des mesures de police pour proteger l'ordre, la seeurite,
la moralite et la sante publiques, ainsi que la bonne foi
commerciale (RO 51 I 108; 59 I lU). Mais elle prevoit
que ces mesures de police ne peuvent pas etre contraires
a 180 liberte du commerce et de l'industrie.' Elles ne devront
donc pas, en particulier, entraver le libre jeu de la concur-
rence sous pretexte, par exemple, de corriger les conse-
quences de teIle activite professionnelle dans le domaine
economique (RO 52 I 300; 59 I U2). En effet, l'art. 31 CF
consacre le systeme de la libre concurrence (RO 59 I 61
consid. 2 et les arrets cites).
2. -
La decision du Conseil municipal de Sion confir-
mee, le 13 mars 1937, par le Conseil d'Etat, d'une part,
l'arrete du Conseil d'Etat du 13 mars 1937, d'autre part,
sont fondes, en premiere ligne, sur le fait que le chömage
sevit a Sion et que l'emploi de 180 pelle mecanique sup-
prime les occasions de travail dont pourrait beneficier la
population ouvriere.
Ces arguments ne ressortissent en aucune maniere a 180
police du commerce et de l'industrie, teIle qu'il faut
l'entendre au sens de l'art. 31 lit. e CF. Ils ne peuvent
justifier une me sure qui porte atteinte a 180 liberte du
commerce et de l'industrie, en general, et au principe de
la libre concurrence, en particulier (RO 59 I ll3). Or, il
resulte des principes poses plus haut que les mesures
dont est recours constituent bien une pareille atteinte :
H ... ndels· und Gewerbefreiheit. N° 43.
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'Un canton ne saurait interdire l'emploi de teIle machine
pour corriger les effets de la concurrence que cette machine
fait aux travailleurs manuels.
Le recourant releve avec raison que l'interdiction de
la pelle mecanique souleve tout le probleme du machi-
nisme. Il n'y a, en effet, pas de raison d'interdire a cause
du chömage cet engin plutöt que tout autre destine, lui
aussi, a remplacer le travail manuel ou a reduire son
emploi. Si la pelle mecanique souleve presque seule des
mouvements de protestation qui rappellent ceux aux-
quels donna lieu l'apparition des machines aux debuts
de la grande industrie (Grundriss der Sozialökonomie VI,
Die Gewerbefreiheit, pp. 21/22), c'est probablement parce
que sa nature meme et les conditions dans lesquelles elle
fonctionne rendent tout particulierement sensible la subs-
titution du travail mecanique au travail manuel. Il n'est '1
nullement exclu, d'ailleurs, comme le fait aussi valoir le
recourant, que l'interdiction d'un tel engin puisse, en
derniere analyse, presenter, meme au point de ' vuede 180
multiplication des occasions de travail, plus d'inconve-
nients que d'avantages. Il est possible, par exemple, que ·
le rencherissement provoque par l'emploi du travail
manuel fasse renoncer a teIle construction qui aurait pu
se faire moyennant l'emploi de la pelle mecanique.
Mais, meme si l'utilite d'une teIle interdiction dans la
lutte contre le chömage etait certaine, cette interdiction
n'en resterait pas moins inconciliable avec l'art. 31 CF
(RO 59 I IU), cela d'autant plus que les intimes ne
pretendent pas et ne peuvent pas pretendre qu'elle soit
un moyen indispensable auquel aucunautre ne saurait
suppIeer (RO 52 I 226, consid. 5). Dans ces conditions,
l'argument tire de 180 lutte contre le chömage ne peut
servir a justifier les mesures dont est recours. Peu importe,
du reste, que d'autres cantons aient pris des mesures
semblables.
3. -
Mais le Conseil municipal de la ville de Sion et
le Conseil d'Etat du Canton du Valais ont invoque non
seulement 180 necessite de lutter contre le chömage, mais
222
Staatsrecht.
encore le devoir qui leur incombe de maintenir I'ordre
public.
Le maintien de l'ordre public est un devoir eIementaire
des autorites. Celles-ci doivent le remplir meme si aucune
disposition legale ne le prevoit (cf. RO 60 I 121 consid. 3
et les citations). En l'espElCe, il decoulait, pour les autorites
communales, de l'art. 5 eh. 9 LRC et, pour Ie Conseil
d'Etat, de l'art. 53 de la Constitution cantonaie. D'une
maniere generale, il oblige l'Etat a parer aux dangers
serieux qui menacent, de fayon directe et evidente,
l'exercice du pouvoir legal ou les biens juridiques des
particuIiers, tels que leur vie, leur sante ou leur patri-
moine (RO 60 I 121). Les mesures preventives ou repres-
sives que l'Etat peut ainsi etre amene a prendre peuvent,
le cas echeant, restreindre les libertes constitutionnelles
en general et la liberte du commerce et de l'industrie
en particuIier. En effet, ces libertes trouvent leurs limites
dans l'ordre public (RO 61 I 35 et 110). Mais, ainsi que
le Tribunal federal l'a juge (RO 60 I 121 consid. 3), ces
mesures doivent etre appropriees, adaptees aux circons-
tances et dirigees contre ceux qui mettent cet ordre en
danger.
En ce qui concerne ce dernier point, il y a lieu de
relever qu'en l'espece les perturbateurs n'etaient pas les
entrepreneurs qui, en utilisant une pelle mecanique, ne
faisaient qu'user d'un droit qui leur est garanti par la
Constitution, mais bien ceux qui pretendaient les en
empecher et contraindre l'autorite a prendre une me sure
illegale en menayant d'imposer leur volonte par la force.
C'est, des lors, contre ces derniers et non contre le;1
recourant que l'autorite aurait du prendre des mesures I
pour maintenir l'ordre et assurer le respect de la loi.
I
A la rigueur, les pouvoirs pub lies auraient pu contrain-
dre le recourant arenoncer momentanement a l'emploi
de sa machine si le caractere inopine de l'effervescence
populaire et la violence du mouvement de protestation
les avaient mis dans l'impossibilite de prevenir autrement
des desordres. Il ne se serait alors agi que de faire dis-
I ..
11
Handels· und Gewerbefreiheit. No 43.
223
paraitre la cause d'une excitation injustifiee jusqu'au
retour du calme ou jusqu'a ce que les autorites aient pu
prendre les mesures necessaires pour maintenir l'ordre et
garantir la liberte du travail (cf., dans un sens analogue,
RO 61 I 111).
Il suit de la que la crainte des desordres ne saurait
servir de justification a l'arrete de portee generale pris
par le Conseil d'Etat. En effet, ce dernier ne pretend
pas que, mis en garde par les incidents de Sion, il n'aurait
pas ete en mesure d'en prevenir le retour dans d'autres
occasions. Il parIe, il est vrai, dans sa reponse, d'evene-
ments survenus ces derniers mois dans un grand nombre
de villes et qui apporteraient abondamment la ' preuve
de desordres souvent graves que susciterait l'utilisation
de pelles mecaniques, mais il ne fournit, a ce sujet, aucune
precision.
Quant a la Municipalite de Sion, elle n'allegue pas
s'etre trouvee dans l'impossibilite de maintenir l'ordre et
d'assurer l'observation de la loi, elle n'etablit pas avoir
pris, comme c'etait son devoir, toutes les mesures pour
couper court a l'agitation qui s'etait manifestee, en eclai-
rant, par exemple, la population sur le caractere inad-
missible de l'opposition faite a l'emploi de Ia pelle meca-
nique et en menayant de sanctions ceux qui troubleraient
l'ordre public et se livreraient ades actes de violences
ou ades atteintes a la propriete d'autrui ou a la liberta
du travail.
Mais, meme si le Conseil communal avait pu craindre
de ne pouvoir, momentanement, assurer au recourant
la protection qui lui etait due et empecher les desordres,
il n'avait en tout cas pas le droit de Iui interdire defini-
tivement, comme ill'a fait, l'emploi de la pelle mecanique.
L'interdiction ne pouvait avoir qu'un. caracrere tout a.
fait momentane et devait etre limitee au temps stricte-
ment indispensable au pouvoir public pour se rendre
maitre de la situation.
4. -
En resume, le devoir de maintenir l'ordre public
ne peut -
pas plus que l'obligation de lutter contre le
224
St,al\t~ re cllL .
chOmage -
justifier l'atteinte portee a la liberte du com-
merce et de I'industrie par les autorites valaisannes.
Les mesures dont est recours etant contraires a
l'art. 31 CF, elles ne sauraient etre fondees sur des dispo-
sitions de droit cantonal. En effet, le droit cantonal ne
peut rien contenir de contraire a la Constitution federale.
Ainsi, le Conseil d'Etat ne saurait pretendre que l'art. 14
de la Constitution cantollale selon lequel « l'Etat edicte
des prescriptions concernant la protection ouvril~re
» lui
permettait d'interdire l'emploi de la pelle mecanique sur
tout le territoire valaisan. En effet, quelle que soit, du
point de vue cantonal, la nature et Ia portee de cette dis-
position, il est certain, vu Ia reserve de l'art. 31 lit. e CF,
qu'elle ne permet pas aux autorites valaisannes de prendre
des mesures qui restreignent la liberte du commerce.
De meme, le Conseil municipal ne saurait fonder sa
decision sur l'art. 8 du « Reglement sur Ia police des
constructions de la Commune de Sion» (du 29 mai 1916).
Cet article porte que les autorisations de bä.tir doivent
etre examinees specialement du point de vue du deve-
loppement et de l'embellissement de Ia ville, de I'hygiene,
de la securite et de la salubrite publiques. Ce sont la,
precisement, des mesures de police, teIle qu'en prevoit
l'art. 31 lit. e CF. Toute mesure fondee Bur l'art. 8 du
Reglement precite doit donc etre en rapport avec le but
de la police des constructions. Le Conseil municipal
aurait pu, le cas echeant, interdire l'emploi, pour des
travaux de construction, d'une machine qui aurait pre-
sente des inconvenients et des dangers pour l'hygiene,
la sante et la securite des ouvriers occupes aux travaux
ou du public. Mais les intimes ne pretendent pas que tel
soit le cas de Ia pelle mecanique en general, ni, speciale-
ment, de celle des recourants.
Par ces moti/s, le Tribunal /6Ural prononce:
Les conclusions principales du recours sont admises.