77_I_255

41. Urten vom 19. Oktober 1961 i. S. Bftegg

gegen Schweiz. Eidgenossenschaft.

Haftung des Bundes für die Entwertung französischer Banknoten,

welche in einem kriegswirtschaftlichen Strafverfahren beschlagnahmt und von der Verwaltung als Pfand verwahrt wurden?

1. Zuständigkeit des Bundesgerichtes im direkten verwaltungsrechtlichen Prozess.

2. Verneinung der Haftung des Bundes mangels Verschuldens

seiner Organe.

256

Verwaltungs- und Disziplinarrecht.

ResponsabiliM de la ConfMemtion pour la devaluation de billets

de banque franc;ais qui avaient et6 saisis dans une procMure

penale engagee devant les organes de l'economie de guerre et

avaient eM conserves comme gage par l'administmtion '/

1. Competence du Tribunal fMeml saisi par la voie du proces

administratif direet.

2. Exelusion de la responsabiliM de la ConfMemtion, vu l'absenee

de faute de ses organe».

Responsabilita deUa Confederazione per Ia svalutazione di biglietti

di banea franeesi ehe erano stati sequestrati in un proeedimento

penale promosso davanti agli organi deU'eeonomia di guerra e

conservati eome pegno dall'amministrazione?

1. Competenza deI Tribunale fedemle adito mediante un proceaso

amministrativo diretto.

2. Esclusione deUa responsabilita deUa Confederazione

data

l'assenza di eolpa dei 8uoi organi.

'

A. -

Gegen den Kläger wurde im Frühjahr 1946 ein

kriegswirtschaftliches Strafverfahren wegen Widerhandlung gegen die Vorschriften über den Handel mit Gold und

ausländischen Banknoten eingeleitet. Am 11. Februar 1946

wurden bei ihm neben Goldstücken 91 französische 5000-

Franken-Noten beschlagnahmt, welche illegal in die Schweiz

eingeführt worden waren. Die Noten wurden der Sektion

für Rechtswesen des Generalsekretariates des eidg. Volkswirtschaftsdepartementes zur Verwahrung übergeben.

Da der Kläger sich in einer schwierigen finanziellen Lage

befand, verlangte er durch Eingaben vom 29. März und

13. Mai 1946 Auszahlung eines gewissen Betrages auf

Rechnung des Erlöses aus den beschlagnahmten Vermögenswerten. In der Folge gab die Verwaltung eine Allzahl Goldstücke frei; dagegen hielt sie die Beschlagnahme der Noten

im vollen Umfange aufrecht.

Auf den 1. November 1947 wurde das Verbot des Handels

mit ausländischen Banknoten aufgehoben. Im Dezember

1947 erliess das Generalsekretariat des eidg. Volkswirtschaftsdepartementes an sämtliche Eigentümer beschlagnahmter ausländischer Banknoten ein Rundschreiben, worin

es den Empfängern vorschlug, entweder die Verwaltung

zum Verkauf der Noten zum Tageskurs an eine Bank zu

ermächtigen oder die Noten gegen Hinterlegung des Gegenwertes in Schweizergeld zum Tageskurs zurückzuneh-

Haftung des Bundes für die Amtsführung seiner Organe. N0 41.

267

men; für den Fall, dass keine Antwort erteilt würde, behielt sich die Verwaltung vor, die ihr notwendig erscheinenden Massnahmen zur Wahrung ihrer Interessen zu

treffen. Das Rundschreiben wurde auch an den Kläger

versandt; die Sendung kam aber als unbestellbar zurück,

da er sich damals im Ausland aufhielt.

Ein französisches Gesetz vom 30. Januar 1948 setzte die

5000-Franken-Noten der Bank von Frankreich mit Wir- .

kung vom Vortage an ausser Kurs.

Am 7. Mai 1948 verurteilte das zuständige kriegswirt--

schaftliche Strafgericht den Kläger wegen unerlaubten

Handels mit Gold und ausländischen Banknoten zu einer

Busse von Fr. 2000.- und zur Zahlung eines Kostenanteils

von Fr. 423.40; es verfügte, dass die Beschlagnahme der

91 französischen Banknoten nach Bezahlung der Busse und

der Kosten werde aufgehoben werden. Das Urteil wurde

vom Kläger nicht weitergezogen.

Mit Schreiben vom 30. Juli 1948 ersuchte der Kläger das

Generalsekretariat des eidg. Volkswirtschaftsdepartementes, die beschlagnahmten französischen Noten zu verwerten und ihm den nach Abzug der Busse und der Kosten

bleibenden Erlös zu überweisen. Die Verwaltung antwortete, die Verwertung sei nicht mehr möglich, da Frankreich die Noten für wertlos erklärt habe.

B. -

Mit der vorliegenden auf Art. llO OG gestützten

Klage wird beantragt, die Schweiz. Eidgenossenschaft sei

zu verurteilen, dem Kläger einen gerichtlich zu bestimmenden, Fr. 4000.- übersteigenden Betrag nebst Zins zu

bezahlen. Der Kläger hält dafür, dass die Beklagte ihm

den Schaden zu ersetzen habe, der ihm illfolge der während

der Dauer der Beschlagnahme eingetretenen Entwertung

seiner 91 französischen Fünftausendernoten entstanden ist.

Durch die Beschlagnahme habe die Beklagte ihm die Verfügung über die Noten entzogen; damit habe sie die

Pflicht übernommen, dafür zu sorgen, dass der Wert des

beschlagnahmten Gutes sich nicht vermindere. Die Beschlagnahme sei im Interesse des Bundes angeordnet wor-

17

AS 77 I -

1951

258

Verwaltungs_ und Diszip1ina.rreeht.

deli; nach Aufhebung des Verbotes des Handels mit ausländischen Banknoten sei sie einzig deshalb aufrechterhalten worden, um der Beklagten ein Pfand für die künftige

Bussen- und Kostenforderung an den Kläger zu sichern

(Art. 38 lit. c, Art. 143 BRB über das kriegswirtschaftliche

Strafrecht und die kriegswirtschaftHche Strafrechtspflege

vom 17. Oktober 1944, KWStR,AS 60,641 ff.). Als Pfandbesitzer sei der Bund nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen

verpflichtet gewesen, das Pfand vor Wertverminderung zu

bewahren. Es werde auf Art. 890 ZGB und auf das Btrafprozessrecht des Kantons Basel~Stadt und den Kommentar

WaibHnger zum bernischen Strafprozess verwiesen. Die

Beklagte könne den ihr nach jener Bestimmung obliegenden Nachweis, dass der Schaden ohne Verschulden ihrer

Organe eingetreten sei, nicht erbringen. Die Verwaltung

habe ja in ihrem nach Freigabe des Handels mit ausländischen Banknoten erlassenen Rundschreiben selber die Verwertung der Noten angeregt. In der Tat habe sich der

Verkauf der französischen Noten angesichts der Schwankungen ihres Kurses vom Standpunkt einer sorgfältigen

Verwaltung aus aufgedrängt; wenn auch die Ungültigerklärung der Fünftausendernoten nicht habe vorausgesehen werden können, so habe man doch mit Währungsmassnahmen der französischen Regierung rechnen müssen.

Die Verwaltung hätte jenes Schreiben, nachdem es dem

Kläger selber nicht habe zugestellt werden können, auch

noch an seinen Anwalt senden sollen, da das Vertretungsverhältnis aus ihren Akten ersichtlich gewesen sei '; der

Vertreter hätte dann die Zustimmung zum Verkauf der

Noten umgehend erteilt. Übrigens habe der Kläger schon

mit Schreiben vom 29. März und 13. Mai 1946 nicht nur

der Verwertung zugestimmt, sondern sie auch gewünscht.

O. -

Die Beklagte beantragt, auf die Klage nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen. Sie bestreitet die Zuständigkeit des Bundesgerichtes mit der Begründung, der

Kläger hätte seinen Schadenersatzanspruch im Verfahren

vor dem kriegswirtschaftlichen Strafgericht geltend machen

Haftung des Bundes für die AmtsführuDB seiner Organe. N0 41.

259

sollen (Art. 69 KWStR). Im übrigen ist sie der Auffassung,

ihre Organe seien weder berechtigt noch verpflichtet gewesen, die beschlagnahmten Noten des Klägers zu verkaufen.

D. -

Im bundesgerichtlichen Verfahren sind Erhebungen über die Entwicklung des Kurses der französischen

Fünftausendernoten in der Zeit von Anfang November

1947 bis Ende Januar 1948 und über die Möglichkeit ihres

Umtausches nach ihrer Ausserkraftsetzung angestellt worden.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. -

Nach Art. 69 KWStR kann im kriegswirtschaftlichen Strafverfahren dem Beschuldigten für ungerechtfertigte Nachteile eine Entschädigung zuerkannt werden; dahingehende Begehren sind entweder vor den Behörden,

welche die Nichteröffnung einer Strafuntersuchung oder

deren Einstellung verfügen, oder, nach der Überweisung

der Strafsache an den Strafrichter, vor diesem geltend zu

machen. Wie sich aus der Stellung des Bestimmung im

System des Gesetzes ergibt, sind ungerechtfertigte Nachteile gemeint, welche dem Ansprecher aus strafprozessualen

Massnahmen (Einleitung einer Untersuchung, Verhaftung,

Beschlagnahme usw.) der mit der Verfolgung kriegswirtschaftHcher Vergehen betrauten Organe entstanden sind.

Im vorliegenden Fall macht der Kläger indes nicht geltend,

es sei ihm gegenüber zu Unrecht eine solche Massnahme

getroffen worden; er bestreitet die Rechtmässigkeit der

nach Art. 38 KWStR angeordneten Beschlagnahme seiner

französischen Banknoten nicht. Vielmehr stellt er sich auf

den Standpunkt, die Beklagte habe die Noten in ihrem

Interesse, als Pfand (Art. 143 KWStR), verwahrt und sei

daher zu sorgfältiger Verwaltung verpflichtet gewesen; da

sie diese Pflicht aus Verschulden ihrer Organe nicht erfüllt

habe, müsse sie ihm den daraus entstandenen Schaden ersetzen. Er leitet seinen Anspruch nicht unmittelbar aus

der Beschlagnahme her, sondern aus Verumständungen, die

266

Verwaltungs- und Disziplinarrecht.

seither, nach Aufhebung des Verbotes des Handels mit

ausländischen Banknoten, hinzugetreten sind; die Beschlagnahme betrachtet er nicht als adaequate Ursache

. des Schadens, dessen Ersatz er verlangt. Solche Ansprüche

fallen aber nicht unter die besondere Regelung des Art. 69

KWStR -

nach welchem es auf das Verschulden der Organe des Bundes nicht ankommt -, sondern sind vom

ordentlichen Richter zu beurteilen. Wären die in Frage

stehenden Noten nicht durch Beschlagnahme in den Gewahrsam der Verwaltung gelangt, sondern ihr -

nach der

Freigabe des Handels mit ausländischen Banknoten -

als

Sicherheit zwecks Auslösung beschlagnahmter Gegenstände übergeben worden (Art. 143 Abs. KWStR), so

wäre zweifellos Art. 69 KWStR nicht anwendbar. Ob der

Besitz des Bundes auf diesem oder auf jenem Wege begründet wurde, kann jedoch für die Beurteilung der Frage,

ob das Kriegswirtschaftsgericht oder der ordentliche Richter zuständig sei, nicht entscheidend sein; es besteht kein

zureichender Grund, die beiden Fälle in dieser Beziehung

verschieden zu behandeln.

2. -

Die Klage wird erhoben unter Hinweis auf Art.

llO OG. Zwar wird in der weiteren Begründung Art. 890

ZGB angerufen; aber der Kläger will offenbar seinen Anspruch nicht unmittelbar auf das Zivilrecht stützen, sondern er möchte Art. 890 ZGB analog angewendet wissen,

als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes, der

nach seiner Meinung auch für das öffentlichrechtliche Pfand

des Art. 143 KWStRgilt. Aus seinen Anbringen ist zuschliessen, dass er den geltend gemachten vermögensrechlichen Anspruch aus dem öffentlichen Recht des Bundes herleitet. Die

Streitigkeit fällt daher nach Art. 110 OG -

welcher unter

Bundesgesetzgebung das Bundesrecht überhaupt, auch das

ungeschriebene, versteht (KmcHHoFER, Die Verwaltungsrechtpflege beim Bundesgericht, ZSR n. F. Bd. 49, S. 81;

BGE 66 1306 Erw. 2 b) -

in die Zuständigkeit des Bundesgerichtes als Verwaltungsgerichtshof.

Haftung des Bundes,für die Amtsführung seiner Organe. N° 41.

261

3. -

Das Bundesgesetz über die Verantwortlichkeit der

eidgenössischen Behörden und Beamten vom 9. Dezember

1850 sieht eine Haftung des Bundes für rechts- oder

pßichtwidriges Verhalten seiner Organe bei der Ausübung

dienstlicherVerrichtungen nur hinsichtlich der von der

Bundesversammlung g~wählten Behörden und Beamten

vor, und auch hier nur dann, wenn die Bundesversammlung

die Klage gegen die persönlich Verantwortlichen nicht

zulässt (Art. 3, 32 f.); es verweist die Privaten, welche

wegen solchen Verhaltens anderer Bundesbeamter Schadenersatzansprüche e?heben wollen, auf den Weg der « Zivilklage II gegen den betreffenden Beamten (Art. 43). Aus

dieser Ordnung hat die Praxis geschlossen, dass die Haftung

des Bundes für fehlbare Beamte als bewusst ausgeschlossen gelten muss, soweit nicht Sondervorschriften anderes

vorsehen (BGE 47 II 505 f., 559 Erw. 2; 68 II 217 Er'w. 3;

77 I 95 Erw. 2; BURCKHARDT, Schweiz. Bundesrecht Bd. II

S. 315 ff.). Eine Sondervorschrift, auf welche hier die unmittelbare Inanspruchnahme des Bundes gestützt werden

könnte, besteht nicht.

Anderseits hat das Bundesgericht erkannt, dass der

Bund für seine Beamten nach den Grundsätzen des Privatrechtes haftet, wenn er sich selbst der privatrechtlichen

Ordnung unterstellt, indem er mit Privaten Rechtsgeschäfte in gleichberechtigter Stellung abschliesst (BGE 47

II 150 Erw. 3; Urteil vom 1. März 1927 i. S. Bächli,

wiedergegeben von BURCKHARDT, a. a. O. Nr. 556 VII,

S. 335). In BGE 55 II 111 ff. ist es noch einen Schritt weitergegangen. Es führt dort aus, zwar habe der Bund die in

Frage stehenden von einem Privaten in der Zeit der bolschewistischen Revolution bei der schweizerischen Ge-

.sandtschaft in Petersburg hinterlegten und dann von einer

russischen Bande gestohleneri Werte nicht als Subjekt des

Privatrechtes entgegengenommen, sondern auf Grund eines

Hinterlegungsvertrages öffentlich-rechtlichen Charakters.

Aber daraus, dass das eidgenössische Verwaltungsrecht

262

Verwaltungs. und Disziplinarrecht.

keine geschriebenen Normen über das Bestehen und den

Inhalt von Verpflichtungen aus einem solchen Geschäft

enthalte, dürfe nicht durch Umkehrschluss gefolgert werden, dass der Bund überhaupt nicht hafte. Vielmehr bestehe auch nach öffentlichem Recht eine P1licht des Verwahrers zur sorgsamen Aufbewahrung und zur Rückgabe;

es stellten sich ähnliche Fragen wie im Privatrecht, so

dass dessen Bestimmungen analog anzuwenden seien,

soweit sich dies mit dem Wesen und der Einrichtungder

öffentlichen Verwaltung vertrage. Würde eine solche Verpflicht.ung verneint, so käme man zu einem Ergebnis, « das

im grossen und ganzen als ein Zustand der Rechtlosigkeit bezeichnet werden müsste». (Die Verweisung auf das

Verantwortlichkeitsgesetz reicht nicht hin, eine befriedigende Lösung der Haftungsfrage in denjenigen Fällen· zu

geben, wo bereits eine Bindung des Staates selbst vorliegt,

d. h. wo nicht nur in dessen Namen eineschadenstiftende

Handlung vorgenommen worden ist, sondern ein Rechtsgeschäft, aus welchem nicht der handelnde Beamte, sondern

der Staat selbst Verpflichtungen übernommen hat.» (Vgl.

auch BGE 58 II 475 ff., Erw. 2).

.

Die Noten, um die es sich hier handelt, sind durch Beschlagnahme gemäss Art. 38 ff. KWStR, also durch staatlichen Hoheitsakt, nicht durch Rechtsgeschäft, in den Gewahrsam des Bundes gelangt. Indes ist zu beachten, dass

die Massnahme namentlich deshalb verfügt und -

auch

noch nach Freigabe des Handels mit ausländischen Banknoten -

aufrechterhalten worden ist, um dem Bunde zu

ermöglichen, sein gesetzliches Pfandrecht für eine allfällige Bussen- und Kostenforderung an den Kläger geltend

zu machen (Art. 38lit. c, Art. 143 KWStR). Infolgedessen

hat der Bund eine ähnliche Rechtsstellung erlangt, wie er

sie erhalten hätte, wenn er sich die Realsicherheit auf dem

Wege des Rechtsgeschäftes verschafft hätte. Es rechtfertigt

sich daher, grundsätzlich ihn selbst für die richtige Verwahrung und Verwaltung der beschlagnahmten Noten ein-

Haftung des Bundes für die Amtsführung seiner Organe. N° 41.

263

stehen zu lassen, auch wenn das Gesetz dies nicht ausdrücklich vorsieht. Auch hier muss eine Bindung des Staates

selber angenommen werden, wie sie das Bundesgericht in

BGE 5511111 ff. anerkannt hat. Es wäre ßachlich unbefriedigend, wenn der Kläger auf den Weg der «Zivilklage» gegen die ..::... nach seiner Meinung -

fehlbaren

Beamten verwiesen würde; haben diese doch nicht nur im

Namen, sondern auch im finanziellen Interesse des Bundes

gehandelt. Mit den Rechten an der Hinterlage hat die Eidgenossenschaft nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen auch

entsprechende Pflichten übernommen.

4. -

Welches im einzelnen die Voraussetzungen sind,

unter denen in einem Falle wie dem vorliegenden der Bund

unmittelbar in Anspruch genommen werden kann, und in

welchem Umfange er gegebenenfalls haften würde, braucht

nicht allseitig geprüft zu werden. Jedenfalls kann er der

Natur der Sache nach nur dann belangt werden, wenn seinen Organen eine P1lichtverletzung, ein Verschulden zur

Last fällt. Diese Voraussetzung fehlt hier.

Auszugehen ist von Art. 41, Abs. 1 KWStR, welcher

lautet: « Sind die mit Beschlag belegten Gegenstände

schneller Wertverminderungausgesetzt, erfordern sie einen

kostspieligen Unterhalt oder werden sie von der Kriegswirtschaft dringend benötigt, so kann diejenige Behörde.

bei der das Strafverfahren hängig ist, sie jederzeit öffentlich versteigern lassen und in dringenden Fällen aus freier

Hand verkaufen. Der Erlös tritt an Stelle des Gegenstandes. » Aus dieser Bestimmung ist zu schliessen, dass abgesehen von den darin vorgesehenen Fällen eine Verwertung

beschlagnahmter Sachen vor Abschluss der Strafuntersuchung nur zulässig ist, wenn der Eigentümer zustimmt.

Dieser hat grundsätzlich Anspruch darauf, dass ihm die

Werte im Falle der Aufhebung der Beschlagnij.hme in natura zurückgegeben werden.

Hier kommt nur der erste der in Art. 41 Abs. 1 KWStR

erwähnten Verwertungsgründe in Betracht, die Gefahr

264

Verwaltungs. und Disziplinarrecht.

schneller Wertverminderung. Der Kläger anerkennt- mit

Recht, dass die Ausserkurssetzung der französischen Fünftausendernoten nicht vorausgesehen werden konnte. Es

ist ab0r auch nicht bewiesen, dass in der kritischen Zeit

nach der Freigabe des Handels mit ausländischen Banknoten überhaupt mit irgendwelchen emschneidenden Währungsmassnahmen der französischen Behörden gerechnet

werden musste. Wohl schwankte damals der Kurs der

französischen Fünftausendernoten etwas, doch keineswegs

derart, dass eine schnelle Wertverminderung befürchtet

werden musste und daher ein sofortiger Verkauf sich aufdrängte. Dass die Verwaltung d.u~h Rundschreiben an

die Eigentümer beschlagnahmter Banknoten selber die

Verwertung anregte, ist belanglos; denn hiezu war sie

nach den Umständen jedenfalls in bezug auf die französischen Fünftausendernoten nicht verp(lichtet. Darum kann

auch nichts darauf ankommen, dass dieses Rundschreiben den Kläger nicht erreicht hat. Davon, dass er von

sich aus die Verwertung rechtzeitig verlangt habe, kann

keine Rede sein. Mit seinen Schreiben vom 29. März und

13. Mai 1946 hatte. er lediglich um eine Abschlagszahlung

-auf Rechnung des (künftigen) Erlöses aus den beschlagnahmten Gegenständen ersucht. Ein Begehren um Verwertung stellte er erst im Juli 1948, als sie nicht mehr

möglich war.

Ebensowenig kann den Organen des Bundes hinsichtlich

der Zeit nach der Ausserkraftsetzung der französischen

Fünftausendernoten ein Verschulden zur Last gelegt werden. Mangels schlüssiger Anhaltspunkte ist nicht anzunehmen, diese Massnahme sei ihnen so früh bekannt geworden,

dass sie hätten von der Möglichkeit Gebrauch machen

können, die Noten wenigstens zu dem noch bis am 31.

Januar 194~ geltenden stark reduzierten Kurse abzustossen.

Auch was die Frage des Umtausches der ausser Kurs

gesetzten Noten anlangt, kann den Organen der Beklagten

eine pflichtwidrige Unterlassung nicht vorgeworfen werden.

Wie das Sekretariat der Schweiz. Bankiervereinigung

Verbilligung des Ruchmeh1s; N° 42.

265

mitteilt, kam ein solcher Umtausch nur in Frage, wenn der

Inhaber der Noten nachweisen konnte, dass er sie zu einer

Zeit erworben hatte, wo der Handel mit ihnen in der

Schweiz offiziell erlaubt war. Der Kläger erklärt aber selbst,

nicht beweisen zu können, dass ihm die Noten nach ihrer

Ungültigerklärung zurnckbezahlt worden wären.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

Die Klage wird abgewiesen.

VI. VERBILLIGUNG DES RUCHMEHLS

ACTION EN VUE DE LA REDUCTION DU PRIX

DE LA FARINE BISE