Volltext (verifizierbarer Originaltext)
38. Urteil vom 8. Juli 1927
i. S. Petermann und Genossen gegen Regierungsrat Luzern.
Der Ort der Stimmrechtsausübung wird auch für kantonale
und -
nicht bürgerliche -
Gemeindeangelegenheiten verbindlich durch den Wohnsitz im Sinne von Art. 43 BV
bestimmt. Begriff des politischen Domizils nach dieser
Verfassungsbestimmung. Wo befindet es sich für Studierende
(Insassen eines katholischen Priesterseminars) '1
* Nach Art. 27, 88 der luzernischen Staatsverfassung
und § 8 des luzernischen Wahlgesetzes vom 31. Dezember
1918 wird das Stimmrecht in kantonalen Angelegenheiten und für Angelegenheiten der politischen Gemeinden
ausschliesslich in der Wonngemeinde ausgeübt. Als
Wohngemeinde ist diejenige Gemeinde anzusehen, in
der der betr. Bürger in den letzten drei Monaten vor der
Wahl oder Abstimmung « seinen ununterbrochenen gesetzlich regulierten W 0 h n s i t z gehabt hat ». Im
Anschluss hieran bestimmt.§ 9 des Wahlgesetzes:
« Der
Wohnsitz befindet sich an dem Orte, wo jemand sich
mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Niemand
kann an mehreren Orten zugleich seinen Wohnsitz haben.
Nicht als Wohnsitz gilt der Ort, wo jemand sich bloss
zu besonderen Zwecken (Kur-, Studien-, Erwerbszwecken usw.) aufhält. » Die §§ 2 und 3 des Gesetzes
über das Niederlassungswesen vom 30. Mai 1894 schreiben
vor, dass jeder, der mehr als einen Monat in einer luzernischen Gemeinde wohnen will, seinen Wohnsitz in
* Gekürzter Tatbestand.
Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. N° 38. 277
derselben nach Massgabe dieses Gesetzes zu ordnen
habe, Schweizerbürger durch Abgabe eines Heimatscheins oder einer gleichbedeutenden Ausweisschrift
bei der Gemeinderatskanzlei der Wohngemeinde. Vorbehalten ist der Aufenthalt in Gasthäusern und Pensionen
oder bei Verwandten zu Besuch in dem Sinne, dass hier
die Verpflichtung zur Schriftenhinterlegung erst nach
dreimonatlichem Aufenthalt eintritt.
Bei Auflegung des allgemeinen Stimmregisters des
Jahres 1927 in der Gemeinde Luzern im Januar 1927
erhob sich. ein Anstand über die Stimmberechtigung
der Insassen des römisch-katholischen Priesterseminars
Luzern. Vier in Luzern stimmberechtigte Bürger, die
heutigen Rekurrenten Petermann, Schnider, Sidler und
Bucher verlangten die Streichung der Seminaristen
vom Register, weil sie nach dem Zwecke ihres Wohnens
in Luzern -
Besuch einer Lehranstalt -
hier keinen
Wohnsitz hätten und infolgedessen auch nicht stimmen
könnten.
Sämtliche Betroffene hatten nach dem Eintritt in. die Anstalt in Luzern ihre Ausweisschriften
hinterlegt. Auf die Einsprache gegen ihre Stimmberechtigung gaben sie ferner dem Stadtrat die Erklärung ab,
auf die weiter unten Bezug genommen werden wird.
Ferner verlangten sie an ihrem früheren Wohnorte die
Abtragung vom Stimmregister, soweit sie darauf nicht
schon gestrichen waren. Trotzdem hiess der Stadtrat
von Luzern das Begehren von Petermann und Genossen
unter Berufung auf § 9 des 'Wahlgesetzes gut. Auf
Beschwerde der Seminaristen ordnete indessen
der
Regierungsrat von Luzern durch Entscheid vom 25.
April 1927 deren Wiederauftragung im luzernischen
Stimmregister an. Im gleichen Sinne hatte er schon in
einem früheren Rekursfalle vom Jahre 1907 unter der
Herrschaft des alten Wahlgesetzes von 1892 erkannt.
Einen staatsrechtlichen Rekurs von Petermann und
Genossen gegen den Entscheid vom 25. April 1927
hat das Bundesgericht a b g e wie sen.
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Staatsrecht.
Gründe:
{(1.
Die Beschwerdelegitimation der Rekurrenten
wird vom Regierungsrat und den Rekursbeklagten mit
Recht nicht bezweifelt. Der Anspruch des einzelnen
Stimmberechtigten auf Ausschluss Nichtstimmberechtigter von der Stimmabgabe besteht schon gegenüber
der Anerkennung des Stimmrechts durch Auftragung
oder Belassung im Stimmregister. Es braucht für die
Beschwerdeführung nicht die Teilnahme der betreffenden
Personen an einer bestimmten Wahl oder Abstimmung
abgewartet zu werden (BGE 38 1468 Erw. 1; 53 I 122
Erw. 2 mit Zitaten). »
{(2. -
Die Ausübung des Stimmrechts aber ist nicht
nur für eidgenössische, sonderu auch für kantonale
und -
nicht bürgerliche. -
Gemeindeangelegenheiten
insofern einheitlich geordnet, als sie kraft Bundesrecht,
Art. 43 BV nur am Wohnsitze im Sinne dieser Bestimmung erfolgen darf (ebenda 38 I 469 Erw. 2 ff.). Wie
danach die Stimmabgabe an einem andern Orte bundesrechtlieh ausgeschlossen ist, so gehört auch der Begriff
des politischen Wohnsitzes selbst in jenem Sinne dem
eidgenössischen Recht an. Die kantonale Gesetzgebung
kann ihn weder erweitern, indem sie als an einem Orte
domiziliert auch Personenkategorien behandelt, die die
hiefür bundesrechtlich nötigen Erfordernisse nicht erfüllen, noch dadurch einengen, dass sie anderen Kategorien trotz Vorliegens jener Erfordernisse das Stimmrecht mangels Domizils abspricht (a.· a. O. 49 I 429
Erw. 2). Auch im vorliegenden Falle ist infolgedessen
die Frage, ob die Rekursbeklagten nach der Art ihrer
Beziehungen zu Luzern dort die Stimmberechtigung
besitzen, vom Bundesgericht frei und selbständig anhand
der bundesrechtlichen Grundsätze zu entscheiden. Es
handelt sich nicht, wie der Regierungsrat anzunehmen
scheint, lediglich um· die Auslegung kantonalen Gesetzesrechts, nämlich des § 9 des luzernischen Wahlgesetzes,
die vom Bundesgericht· nur aus dem Gesichtspunkte des
I
t
Stimmrecht, kantonale 'Vahlen und Abstimmungen. N° 38. 279
Art. 4 BV, der Willkür und Missachtung klaren Rechts
nachzuprüfen wäre. Nur soweit die kantonalgesetzliche
Umschreibung des Wohnsitzes mit der aus Art. 43 BV
sich ergebenden übereinstimmt, kann sie eben Anspruch
auf Bestand haben~ Erfüllen die Rekursbeklagten die
durch diese Verfassungsnorm geforderten Voraussetzungen des politischen Wohnsitzes, so darf ihnen andererseits auch die Stimmberechtigung in Luzern trotz jener
kantonalen Gesetzesbestimmung nicht abgesprochen·
werden. »
« 3. -
Der Ausdruck Wohnsitz gehört der Rechtssprache und zwar zunächst derjenigen des Zivilrechts
an. Er pflegt hier das Wohnen in der Absicht der Begründung von Verbindungen von einer gewissen Intensität
und Dauer, den Ort zu bezeichnen, wo sich der Mittelpunkt der Beziehungen und Interessen einer Person
befindet. Es ist anzunehmen, dass auch in Art. 43 BV
das Wort in diesem hergebrachten Sinne verwendet
ist, so dass der politische Wohnsitz i n der R e gel
mit dem zivilrechtlichen im Sinne von Art. 23 ff. ZGB
zusammenfallen wird. Auf diesen Boden hat sich denn
auch das Bundesgericht in Übereinstimmung. mit der
herrschenden Auffassung in dem zuletzt angeführten
Urteile gestellt. Immerhin ist die Übereinstimmung
keine absolute. Es müssen dabei gewisse Abweichungen
vorbehalten bleiben, die durch die Verschiedenheit der
Materie und den besonderen Zweckgedanken des Art.
43 BV geboten sind. So wird der Grundsatz des Art. 24
Abs. 1 ZGB, wonach der einmal begründete Wohnsitz
trotz tatsächlicher Preisgabe bis zum Erwerbe eines
neuen rechtlich fortbesteht, gleichwie im interkantonalen
Steuerrecht (BGE 52 I S. 23), auch auf dem Gebiete der
Ausübung der politischen Rechte keine Anwendung
finden können. Auch mag unter Umständen grösseres
Gewicht als auf die Dauer und Intensität der Beziehungen
zum neuen Aufenthaltsorte darauf zu legen sein, dass
die Beziehungen zum bisherigen Wohnorte gelöst oder
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Staatsrecht.
doch derart gelockert worden sind, dass sie vor den neu
begründeten zurücktreten (vgl. nach beiden Richtungen
BURCKHARDT. Komm. 2. Aun. S. 372/3). Eine weitere
Abweichung hat bereits die Rechtsprechung des Bundesrates eintreten lassen. Schoh Art. 3 Abs. 2 des BG
über die zivilrechtlichen Verhältnisse der Niedergelassenen und Aufenthalter enthielt die mit dem heutigen
Art. 26 ZGB übereinstimmende Vorschrift, dass der
Aufenthalt an einem Orte zum Zwecke des Besuches
einer Lehranstalt keinen Wohnsitz begründe; trotzdem
wurde den Studierenden unter der Voraussetzung der
Erwirkung der polizeilichen Niederlassungsbewilligung
am Studienorte dort auch die Stimmberechtigung zuerkannt. Die Stimmrechtsausübung wurde also nicht etwa
davon abhängig gemacht, dass neben den Studienzwecken
noch andere engere Verbindungen mit dem betreffenden
Orte bestehen, welche ihn als den Mittelpunkt der Beziehungen der Person und damit als Wohnsitz auch im
zivilrechtlichen Sinne erscheinen lassen, was denkbar
und denn auch vom Bundesgericht in zwei Fällen, wo
es sich um das Steuerdomizil und den Gerichtsstand
nach Art. 59 BV handelte, nach den besonderen Umständen des Falles für Studenten angenommen worden
ist (BGE 20 S. 714; 32 I S. 76). Vielmehr ist es dem
Willen des Studenten überlassen worden zu entscheiden,
mit welchem der beiden Orte, dem Studienort oder dem
Wohnorte seiner Eltern, wohin er ausser des Semesters
zurückkehrt, er sich als dauernder, fester verbunden
betrachten will, und durch eine polizeiliche Ordnung
seiner Verhältnisse, welche der Absicht eines nicht bloss
vorübergehenden Verweilens "' entspricht, nämlich durch
das Verlangen nach einer Niederlassungsbewilligung im
Gegensatz zu einer biossen Aufenthaltsbewilligung dem
Wohnen am Studienorte auch die Wirkung einer Verlegung des politischen Domizils zu verschaffen. In diesem
Sinne hat der Bundesrat schon im Rekursfalle Bielmann
(BBl. 1896 II S. 788) für Freiburger Studenten ent-
Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. N° 38. 281
schieden, nachdem er früher allerdings in verschiedenen
Tessiner Rekursen aus dem Jahre 1891 die Luganeser
Studenten für die Stimmabgabe an den Wohnsitz ihrer
Eltern verwiesen hatte. Er hat daran auch in der Folge
im Falle Rossi (ebenda 1902 V S.461) und in dem
Berichte zum Rekurse Pagnamenta (a. a. O. 1909 VI
S. 469) festgehalten, wo im übrigen scharf zwischen
Niederlassungs- und Aufenthaltsbewilligung einerseits,
Wohnsitz andererseits unterschieden wird (während es
sich allerdings in dem weiteren Falle BBl. 1898 V S.160
betreffend die Schüler des Kollegium Mariahilf in Schwyz
und der Stiftschule Einsiedeln unmittelbar nur um das
Stimmrecht der Aufenthalter nach schwyzerischem
Rechte handelte). Tatsächlich werden denn auch in den
schweizerischen Universitäts städten, wie als notorisch
gelten kann und von den Rekurrenten gegenüber der
schon im kantonalen Verfahren von den Rekursbeklagten
aufgestellten entsprechenden Behauptung nicht bestritten worden ist, die Studenten unter der Voraussetzung des Besitzes der Niederlassungsbewilligung
allgemein als stimmberechtigt behandelt.
Es hat sich also in der durch die BV der Auslegung
anheimgegebenen
besonderen Frage des politischen
Wohnsitzes der Studierenden auf Grund der Rechtsprechung der damals zuständigen Bundesbehörde selbst
seit Jahrzehnten ein fester Rechtszustand herausgebildet.
In ihn einzugreifen kann umsoweniger Sache des Bundesgerichts sein, als sich für die getroffene Lösung aus der
Eigenart der Verhältnisse gerade dieser Personengruppe
hervorgehende Gründe geltend machen lassen, ernstliche
Misstände, welche damit verbunden wären, von den
Rekurrenten nicht haben aufgezeigt werden können
und das darin liegende Abgehen von den rein zivilrechtlichen Grundsätzen auch von der Doktrin gebilligt
wird {vgl. FLEINER, Bundesstaatsrecht S. 302 Nr. 15;
ferner BURCKHARDT. Kommentar S.274, der ausführt :
die tatsächlichen Verhältnisse, namentlich die mehr
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Staatsrecht.
oder minder enge Verbindung des Studenten mit dem
Elternhaus sprächen bald für das eine oder andere, d. h.
die Verlegung des Wohnsitzes an denjenigen der Eltern
oder an den Studienort; das Festhalten an der bundesrätlichen Praxis empfehle sich aber im Interesse der
Rechtssicherheit). Im mehrerwähnten Urteil des Bundesgerichts BGE 49 I 428, das die Rekurrenten anrufen,
handelte es sich um eine andere Frage, nämlich darum,
ob das politische Domizil auch erworben werden könne
durch die Übersiedelung nach einem Orte ausschliesslich
in der Absicht der Teilnahme an einer bestimmten Wahl
oder Abstimmung unter Verbleiben während der hiezu
kantonalrechtlich nötigen Zeit (drei Monate) vor dem
Abstimmungstage, was verneint wurde.
Dazu kommt, dass' sich gerade d~e Verhältnisse der
Seminaristen, die hier in Frage stehen, von denjenigen
gewöhnlicher Studierender noch wesentlich im Sinne
einer stärkeren und dauernderen Verbindung mit dem
Studienorte unterscheiden. Es steht dem katholischen
Theologiestudenten nicht frei
den Studienort von
Semester zu Semester zu wechseln, vielmehr muss er
wenigstens während der letzten zwei Jahreskurse das
ordentliche Diözesanseminar besuchen, das sich für das
Bistum Basel in Luzern befindet. Infolge der Hausordnung des Seminars ist auch die Möglichkeit von
Besuchen im Elternhaus .ausserhalb der Ferien eine
beschränktere als bei gewöhnlichen Studierenden und
die Insassen des letzten Jahreskurses kehren aller Wahrscheinlichkeit nach an den Wohnort der Eltern überhaupt
nicht mehr anders als rein vorübergehend zurück, weil
sie nach der Priesterweihe vom Bischof nach den Bedürfnissen der Diözese verwendet und in deren verschiedene
Teile entsendet werden. Die Beziehungen zum elterlichen
Heim, soweit ein solches noch besteht, sind demnach
in einem Masse gelockert, dass die vom Regierungsrat
der Stimmrechtsfrage gegebene, Lösung auch darum als
in den besonderen Verhältnissen begründet erscheinen
Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. N° 38. 283
lässt, wenn es nicht schon auf Grund der oben erwähnten
Praxis für die Studierenden überhaupt der Fall wäre.
Freilich fordert das luzernische Gesetz über das
Niederlassungswesen in den oben Fakt. A wiedergegebenen Bestimmungen die Hinterlegung der Ausweisschriften von jedem, der in Luzern mehr als einen Monat
sich aufhalten, nicht nur von demjenige!l, der hier
Wohnsitz nehmen will, ohne formell zwischen Niederlassungs- und Aufenthaltsbewilligung zu unterscheiden.
Die blosse Schriftenhinterlegung durch die Seminaristen
könnte infolgedessen noch kaum als genügende Äusserung des Willens gelten, in Luzern Niederlassung ~it der
daran sich knüpfenden Folge des Erwerbes des politIschen
Wohnsitzes haben zu wollen. Die Rekursbeklagten sind
indessen hiebei nicht stehen geblieben. Sie haben dem
Stadtrat von Luzern die ausdrückliche Erklärung abgegeben, dass sie diesen Ort als ihren Wohnsitz mit ~llen
daraus hervorgehenden Wirkungen angesehen WISsen
wollen und sich dementsprechend an ihrem früheren
Wohnorte nicht mehr als domiiiliert und stimmberechtigt
betrachteten. Diese Erklärung kommt aber inhaltlich
einem Verlangen um Bewilligung der Niederlassung
im Gegensatz zu bIossem Aufenthalt gleich und muss
es deshalb bei der Eigenart der luzernischen Ordnung
des Niederlassungswesens auch in seinen Wirkungen
ersetzen. Dass sie erst auf das Begehren der Rekurrenten
um Abtragung vom Stimmregister abgegeben word~n
ist, macht nichts aus, sobald einmal überhau~t dIe
Begründung des politischen Wohnsitzes am StudIenorte
in der Weise in den Willen des Studierenden gestellt
wird, wie die Praxis es getan hat. Auch die Einwendung,
dass es sich um eine Art gezwungenen Aufenth~ltes
handle dem deshalb die Wirkungen einer Domizilbegrüu'dung nicht zukommen könnten, i~t of~ensichtl~ch
unrichtig. Wenn die Seminaristen, um die Pnesterweihe
zu erhalten die letzten Jahreskurse im ordentlichen
Diözesanse~inar zubringen müssen und hier einer Haus-AS 53 1-1927
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Staatsrecht.
ordnung unterstehen, so sind sie doch darin, ob sie
überhaupt im Seminar bleiben wollen, durchaus frei.
Ihr Aufenthalt hier kann demnach in keiner Weise mit
demjenigen in einer Anstalt verglichen werden, in der
jemand durch für ihn verbindliche Anordnung eines
Dritten untergebracht wird.
Selbst wenn ausschliesslich auf die zivilrechtliche
Regelung abzustellen wäre, würde dies übrigens nicht
dazu führen die sämtlichen Seminaristen aus anderen
Kantonen und Gemeinden wegen dieser Eigenschaft
allein vom Stimmregister zu streichen. Es müssten die
individuellen Verhältnisse eines jeden untersucht und
geprüft werden, ob danach nicht der Studienort auch
zivilrechtlich zugleich als sein Wohnsitz erscheine (vgl.
die beiden bereits erwähnten Urteile BGE 20 S.714
und 32 I S. 76). In Betracht fielen dabei namentlich diejenigen Seminaristen -
es sollen sich solche unter den
heutigen Rekursbeklagten befinden -
die keine Eltern
oder doch keinen Vater mehr besitzen. Ferner wäre zu
erWägen, ob jene Folgerung nicht für 'die Besucher des
letzten Jahreskurses auch unabhängig davon aus den
oben angedeuteten Tatsachen gezogen werden müsste.»
« 4. -
Dass andererseits luzernische Studenten, die an
auswärtigen Universitäten eingeschrieben sind, an den
letzten Grossratswahlen im Kanton Luzern teilgenommen
haben, steht nicht im Widerspruch zum Entscheide
des Regierungsrates im . vorliegenden Falle, solange
nicht behauptet werden kann, dass die Betreffenden
durch Erwirkung der Niederlassungsbewilligung am Studienort dort politisches Domizil begründet und dasjenige
in den luzernischen Gemeinden verloren hatten. Die
Rekurrenten sind aber nicht in der Lage darzutun, dass
der Regierungsrat, mit einem solchen Falle durch eine
Wahleinsprache befasst, die Stimmrechtsausübung in
Luzern gleichwohl als zulässig erklärt habe. Dasselbe
gilt für den Fall des in Bern immatrikulierten Studenten
Curti, der in einem Urnenkreise der Stadt Luzern zum
Niederlassungsfreiheit . N0 39.
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Mitglied des Wahlbureaus gewählt worden war. Den Fall
des Rechtspraktikanten Dr. Studer aber hat der Regierungsrat seit Einreichung der Beschwerde im gleichen
Sinne erledigt wie den vorliegenden, indem er durch
Entscheid vom 7. Mai 1927 Dr. Studer infolge Erwirkung
der polizeilichen Niederlassung in Luzern entgegen dessen
Begehren als hier und nicht in Escholzmatt stimmberechtigt erklärte. »
IV. NIEDERLASSUNGSFREIHEIT
LIBERTE D'ETABLISSEMENT