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HO
Staatsreoht.
kürlich, weder im Verhältnis zur ZPO, noch gegenüber
dem als Verfassungsgesetz bezeichneten, aber ein gewöhn-
liches Gesetz darstellenden Erlass' von 1883 über die
Einführung von Vermittlungsämtern.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Vgl. auch Nr. 30 und 31. -
Voir aussi :nos 30 et 31.
H. STIMMREOHT, KANTONALE WAHLEN
UNP.ABST~GEN
DROIT, DE VOTE,ELEOTIONS ET VOTATIONS
OANTONALES'
26. Auszug aus dem Urteil vom 13. M3.i 1948' i. S. Sehenker
gegen . Kantonsrat des' Kantons Soloihurn.
1. Art. 88 Oa.. Jede;r Stimmberechtigte ist legitimiert, sich darüber
zU beschweren, dass ein Erlass, der nach der kantonalen Ver-
,fassung der Volksabstimmung unterliegt,' dieser entzogen
worden ist (Erw.l).
2. Art. 67 Ab8. 2 der 801othurniachen KV. Darf die gesetzgebende
Gewalt die Rechtsetzungsbefugnis delegieren? Schliesst eine
Verfassungsbestimmung, die für die Regelung einer. Materie
den Weg der Gesetzgebung worschreibt~ die Delegation aus ?
(Erw. 2 und 3).
.
'
3. Art. 17 Zi//. 1 und 2 der 8olothurniachen KV. Dem Finanz-
referendum sind nur Aufwendungen unterstellt, die vomKan-
tonsrat ohne gesetzliche Ermächtigung beschlossen werden.
Prüfungsbefugnis des. Bundesgerichtes, wenn eine Verletzung
der in die Form des Gesetzes gekleideten DelegationsnoI'ln
. geltend gemacht wird (Erw. 4 und 5).
1. Art. 88 OJ. Tout electeur 80 qualiM pour se plaindrede ce
qu'un acte Iegislatif qui, d'apres 180 constitution cantonale,
est soumis a 180 votation populaire, yest soustrait (oonsid. 1).
2. Art. 67 al. 2 de la Ost. 8okuroiae. Le pouvoir legislatif peut-iI
deIeguer son droit de Iegiferer ? Une disposition oonstitution-
nellequi prevoit- que certaines matieres seront regiespar 180
loi s'oppose-t-elle a 180 delegation? (consid. 2 -et 3).
Stilll1ll1"eoht, kantonale Wahlen :und Abstimmungen. N° 26.
IH
3. Art. 17 eh. 1 et.2 de la Ost. 8oZeuroise. Ne sont soumises a~ re-
ferendum que les depenses que le Grand ConseiI decide saus y
~tre autorise par une' loi. Pouvoir de oontröle du Tribtinal
federal lorsque le recourant' releve 180 viol&tion 'd'une regle
de delegation edictee en la forme d''QIle loi (consid.,4 et 5).
1. Art. 88 OOF. Ogni elettore ha veste per insorgere oontro la
mancanza deUa clausola referendaria in un atto legislativo
che, giusta la costituzione cantonale, 80ggiace alla voiazione
popolare (consid. 1).
_
2. Art. 67 cp. 2 dellacostituzione 8okttese. Il potere legislativo
puo delegare iI suo diritto di legiferare ? Una norma costituzio-
nale, che prevede che certe materie siano. disciplinate dalla
legge, si oppone alla delegazione ? (consid. 2 e 3).
3. Art. 17, ci/re 1 e 2 della costituzWne 8okttese. Sono soggette
801 referendum soltanto le spese che il Gran Consiglio decide
senz'esserne autoriziato da una legge. Sinda.cato deI Tribunale
federale, allorehe iI ricorrente invoca 180 violazione d'nna norma
di delegazione PrQ~uIgata in forma di legge (oonsid. 4 e 5).
A. -
Die Verfassung des Kantons Solothurn (KV)
enthält in ?-en Art. 17 und 67 folgende Bestimmungen:
Art. 17 « Der Volksabstimmung unterlieg~n folgende Erlasse des
Kantonsrates : '
,
I) AlI~ Verfassungsänderungen, Gesetze und deren
authentische . Interpretation, sowie Staatsverträge
gesetzgeberischer Natur;
2) Kantonsratsbeschlüsse"welche für den gleichen Gegen-
stand eine neue einmalige Gesamtausgabe vonmem\
als 100,000.- Franken oder elle neue jährlich wieder-
kehrende Ausgabe von mehr als 15,000.- Franken
zur Folge haben;
3) •.••••. 4) ..•••• »
Art. 67 Abs . . 2: « Die Besoldung der Staatsbeamten, mit Aus-
nahme derjenigen der Kantonalbank, wird durch die
Gesetzgebung bestimmt, unter Berücksichtigung der
Grösse, der Verantwortlichkeit und Dienstleistung der
Beamten ».
Am 23. November 1941 wurde vom solöthurnischen
Volke ein Gesetz über das Staatspersonal (StPG) ange-
nommen, dessen § 46 folgendermassen lautet :
«Bei Schwankungen der Lebenshaltungs~osten von
mindestens 10 % gegenüber dem· Stande _bel .Anna~e
dieses Gesetzes ist der Kantonsrat ermachtlgt, emen
Lohnabbau oder Teuerungszulagen zu beschliessen. Er
hat dabei den Familienverhältnissen besonders Rechnung
zu tragen ».
,\
U2
Silaatsrooht.
iJ. -
Am 29. N"ov0mber 1947 beschloss der Kantons-
rat des Kantons Solothurn die Ausrichtung von Teuerwigs-
zulagen an da& Staatspersonal für das Jahr 1948.
O. -
Mitstaatsrechtllchem Rekurs vom 27. Dezember
1947 stelItEduard Schenker, Kaufmann in. Schönenwerd,
den An~rag :. c(Es sei... der BeschlusS des Kantonsrates
des Kantons Solothurn vom 29. No"ember 1947 betr.
'T~uerungszulagen an das Staatspersonal als mI1kürlich,
verfassungs- und gesetzeSverletzend aufzuheben ». Zur
Begründung dieses,Antrages wird u~ a. 'ausgeführt :
Da dieTeuerungszulagen für den Kanton Solothurn
eine jährliche Gesamtausgabe von weit über Fr. 100,000.-
mit sich bringen (für 1948 im Minimum Fr. 3,870,985.-)"
so verstosse § 46 StPq gegen Art. 17 Ziff. 2 KV. § 46 StPG
verletze a.ber· auch den Art. 67 KV. Dieser stelle' den
Grundsatz auf, dass die Besoldung der \Staatsbeamten
durch die Gesetzgebung bestimmt werde, wc;mlitgesagt
sei, dass alle im Gesetz niedergelegten BesoldungSansätze
'nur durch Gesetzesrevision geändert werden dürfen und
-eine Kompetenzdelegation unzulässig sei.
D: -, Der Regierungsrat des Kantons Solothurn bean-
tragt die Abweisung des Rekurses und führt zur Begrün-
dung dieses Antrages u.a. au~ :
a) Das in Art. 17 ZifI. 2 KVvorgesehene Finanzrefe-
tendnm greife vernünftig erweise 'nur dort Platz, wo das
Volk hicht schon in anderer Weise implicite ä,ber Ausgaben
eni;Schieden habe. Ob eine Ausgabe gemacht werden solle
oder nicht, könne von der Beantwortung durch das Volk
nur . abhängig gemacht warden, wellD. und solange die
Möglichkeit bestehe, diese Ausgabe noch zu unterlassen.
Das dem obligat rischen Gesetzesreferendum unterstellte
Gesetz über das Staatspersonal (StPG) habe aber in § 46
die Ausrichtung von Teuerungszulagen: an . das StaatS-
personal rechtlich präjudiziert, wobei allerdings dem
Kantonsrat ein gewisses.' freies Ermessen eingeräumt
worden sei. Dem Bürger könne da.herein zweiter, mögli-
cherweise mit dem ersten in. Widerspruch stehender
Stimn'lrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. N0 26.
113
Entscheid über diese von ihm bereits genehmigte Vorlage
nicht mehr zustehen. Bedeutungslos sei, dass bei Erlass
des § 46 StPG dessen finanzielle Konsequenzen . mcht
zahlenmässig bekannt gewesen seien .. · Bei den wenigsten
Gesetzen lasse sich diese Konsequenz genau und dauernd
errechnen. Ein Rahmengesetz sei sicherlich nicht ver-
fassungswidrig, sondern oft einzig geeignet, den wechseln-
den Verhältnissen Rechnung zu tragen. § 46 StPG hätte
überhaupt keinen Sinn, wenn er nicht. dem. Kantonsrat
die Kompetenz gegeben hätte, über seine ordentliche
. verfassungsmässige Kompetenz hinauszugehen.
b) Völlig unbegründet sei die vom Rekurrenten auf-
gestellte Behauptung, dass § 46 StPG auch den Art. 67
KV verletze. Das Gesetz über das Staatspersonal habe
die Besoldungsansätze ges(d,zlich· festgelegt und. zu diesem
Zwecke in § 40 Besoldungsklassen aufgestellt, in welche
der Kantonsrat die Ämter eingereiht habe. Die Ausrich-
tung von Teuernngszulagen ändere an diesEm Besoldungen
grundsätzlich nichts, sondern passe sie nur an die bestehen-
de Teuerung an.' Das Recht auf Gewährung von Teue-
rungzulagen entspreche einer allge~einen schweizerischen
RechtsaufIassung. Die Ausrichtung erfolge in vielen Fällen
sogar ohne eine ausdrückliche Ermächtigung.
Aus' den Erwägungen:
1. -
Der Rekurrent verlangt mit dem vorliegenden
Rekurse, dass der Kantonsratsbeschluss vom 29. November
1941 petl'!lffend « Teuerungszulagen an das Staatspersonal
für das Jahr 1948» aufgehoben werde, da dieser Beschluss
in Missachtung der Rechte erlassen worden sei, die gemäss
Art. 17 Ziff. 1 und 2 und Art. 67 Abs. 2 KV dem Volke
beim Erlass der Gesetze und bei Festsetzung gewisser,
Staatsausgaben zustehen. Die Legitimation zu diesem
Rekurse kann dem Rekurrenten als stimmberechtigtem
Einwohner des Kantons Solothurri nicht abgesprochen
werden; denn nach der bundes.gerichtlicoon ~xisist
jeder Stimmberechtigte legitimiert, 'Sich darüber zu be-
8
AB 74 I -
1948
-
.'
..
''M
114
schweren, dass e:i:q. Erlass, der nach der kantonalen Ver-
fassung der Volksabstimmung unterliegt; dieser entzogen
worden ist (BGE 71 I S. 311 f und dort zitierte frühere
Entscheide):
2. -
Na~h der in d~ Doktriilherrschenden Auffassung;
der sich die bundes~erichtliche Praxis von jeher ange-
schlossen hat, steht es der gesetzgebenden Gewalt --'-
sofern ihr dies nicht etwa,ausdrücklich durch eine Ver-
,fassungsbestimroung untersagt .. ist -
'frei, die Befugnis
zur- Rechtsetzung, wenil auch nicht allgemein? so doch
für eine bestimmte Materie, an ein anderes Staatsorgan
weiterzugeben (zu «delegieren ») und dieses zu ermächti-
gen, durch Rechtsverordnung an Stelle des Gesetzgebers
Recht zu schaffen (BGE- 32 I 112; 41 I 502; 48 I 542,
67 127; die in BGE 32 I 112 zitie~ Literatur; RUCK,
Schweiz. V~rwalt1nigsrecht, 2. Auflage' S. 62; teilweise ab-
weichend: GIACOMETTI, Das Staatsrecht der Schweizeri-
schen Kantone, S. 492 ff.). '
3. --:- Die solOthurnische Kantonsverfassung enthält
keine Vorschrift, die die Überweisung der laut Art. 17
Züf. I und Art. 31 Züf. 1 KV dem Volk in Verbindung
mit d~m Kantonsrat zustehenden GesetzgebungskOlnpe~
tanz an ein anderes' Staatsorgan oder ":"-was,gleichbedeu-
tend ist ---:- an .den KantOnsrat unter Ausschluss der in
, Art 17 Ziff. I KV vOJ:gesehenen Mitwirkung des Volkes
verbieten würde. Für die,Festsetzung 'der Beamtenbesol-
dungen lässt sich ein solohes Verbot auch nicht, wieder
Rekurrent annimmt, aus' Art. 67 Abs. 2 KV ableiten. Bei
der A~slegung kanionf,l,ler Verfassungsvorschriften, {i;,
für die Regellmi einer' Materie den Weg der « Gesetz-
gebung» vorsehen, muss das Wort « Gesetz» nie t
ot-
wendig im, orme en en ern Sinne vers
cl
sofern nicht s'c
vorlieg~ dass die
orschrift das Gebiet des Gesetzes
!§. . dm,njenigen der Verordnung abgrenzen will ---.:. im
materiellen (weitern) ßinne genommen we~: Danach
ist es gleichbedeutend mit Rechtsnorm, d. h. es umfasst
~"kan:tt)l1aaEt Wahlen unq A~.
~'" ~l
liJi
jeden vOn einem litaatsrechtlich dazu zuständigen Organ
erlassenen allgemein verbindlichen Rechtssatz -
ini, Ge-
gensatz ZU einer blos~en obrigkeitlichen AnWeisung oder
einer Anordnung im Einzelfall- (RüEGG, Die Verordnung
nach zürcherischem Staatsrecht, S. lU ff.; BGE 67 I
:27; nicht publizierter Entscheid des Bundesgerichtes
i So' Schönenberger vom 27. Oktober 1939, S. 12/13),
wie dies das Bundesgericht für den' in verschiedenen
KantonsverfassUngen aufgestellten Grundsatz «nulla paena
sille lege» immer angenommen hat (BGE 57 I 273 f
nrit Zitaten; nicht publizierte;:. Entscheid des Bundes-
gerichts i. S.,Fischer vom 26. Fehruar 1937, S. 12). Es
fehlt. nun abe~~ied~~~~~p~~ dafür, dass Art.67 1
.Abs. 2 der solothurnisehen KV unter « Gesetz» nur das
Gesetz itn formellen (engem) SiDiie versteht. Das Bundes-
gericht hat es denn auch alS zülässig erkIärt, da,ss bei
der !uslegung von Art. 62.Abs/l der solothurnisch~ KV,
welcher (t Bestimmungen' über direkte Besteuel'UJ1g' und
indirekte Abgaben» als «Sache der GesetzgebUng »' be-
7!eichnet, der Ausdruck « GesetZ» einfach, « im Sinne des
Rechtssatzes" der von einer staatsrechtlich dazu zustän-
digen Behörde erlassenen, allgemein verbindlichen Norm,
.-
im Gegensatz zu bIossen obrigkeitlichen Anweisungen und
Verfügungen im Einzelfall» verstanden wird (nicht publi-'
zierte Entsoheide des Bundesgerichts i. S. BachtIer vom
16. September 1938, S. 16 und i. S. Gertsch vom 19.
Februar:1943, S. 7). Dem Worte « Gesetzgebung» in Art.
67 ~bs; 2 KV kann aber keine andere Bedeutung zukom-
men als dem Worte « Gesetzgebung) in Art. 62 Aba. 1 KV.
, 4. -
Das der Volk:sabstimmungunterstellte, solothm-
nische Gesetz über das Staatspersonal vom 23. November
1941 (StPG) hat daher dadqrch, dass es,in § 46 den Kau':'
tonsrat.erIDächtigte, bei Schwankungen der Lebenshal-
tungskosten von mindestens f 0 % gegenüber dem Stand
bei Annahme des Gesetzes emen Lohnabbau. oder Teue-
rungszulagen zu beschliessen 'und hiebei den Familien-
verhältnissen besonders Rechnung zu tragen, die' in Art.
. 116
17Ziff. I KV enthaltene Vorschrift über die Mitwirkung
des Volkes bei Erlass von Gesetzen nicht verletzt. Lässt
sich aber diese Ermächtigung nicht beanstanden, so
besitzt ein 'in deren Rahmen erlassener Kantonsrats-
beschluss 'die gleiche verbindliche Kraft Wie ein Gesetz
im formellen (engern) Sinne. Hieraus ergibt sich dann
notwendig, dass ein solcher Kantonsratsbeschluss, auch
wenn er eine einmalige Gesamtausgabe von mehr als
Fr. 100,000.- oder eine jährlich wiederkehrende Ausgabe
von mehr als Fr. 15,000.- zur Folge hat, nicht gemäss
Art. 17 Ziff. 2 KV dem Finanzreferendum untersteht. Wie
das Bundesgericht hßreits entschieden hat, lässt sich schon'
daraus, dass diese Verfassungsvorschrift -
wie auch Art.
31 Ziff. 5 der zürcherischen KV -lediglich von « neuen»
Ausgaben spricht,. folgern, 'dass dem FinaIizreferendum
nur solche Aufwendungen unterstellt sind, die vom Kan-
tonsrat ohne gesetzliche Ermächtigung dekretiert werden;
denn nur in 'diesem Falle· hat man es mit einer Ausgabe
für einen neuen Zweck zu tun, während bei den aus der Aus-
führung eines Gesetzes entstehenden AUslagen diese schon
durch daFl Gesetz selbstsan.ktioniert sind. Auch in den
vom Bundesgericht früher beurteilten Fällen handelte es
sich nicht' um gesetzliche -Bestimmungen, aus denen sich
die betreffende Ausgabe nach Bestand und Höhe notwendig
als automatische Folge ergeben hätte, sondern -
ganz
ähnlich wie bei dem heute in Frage stehenden § 46 des
solothurnischen-Gesetzes über das Staatspersonal vom 23.
November 1941 -lediglich um die in einem Gesetze
enthaltene Ermächtigung an die oberste kantonale Be-
hörde, den IGmtonsrat, eine Massnahme mit,finanzieller
Belastung für den Staat zu beschliessen und deren Höhe
festzusetzen (nicht publizierter Entscheid des Bundes:'
geri~hts i. S. Einwohnergemeinde Lostorf und Konsorten
vom 23. Dezember 1931, S. 20/21; BGE 40 I 398 ff;
EscHER, Das Finanzreferendum inden schweizerischen
Kantonen, S. 90 H., 116 ff.). § 46 StPGhätte überhaupt
ke~en Sinn, wenn dadurch nicht auaser der Mitwirkung
/.
Doppeillesteuerung. N0 27.
117
des Volkes gemässArt. 17 Ziff. 1 IiV auch die Mitwirkung
des Volkes gemäss Art. 17 Ziff. 2 I\.V ausgeschlossen
würde.
5. -
Der Kantonsrat kann daher mit seinem Beschlusse
vom 29. November 1947 betreffend ({ Teuerungszulagen
an das Staatsperaonal für das Jahr 1948» in die dem
Volke durch Art. 17 Ziff.l und 2 KV gewährten Rechte
nur eingegriffen haben, sofern oder soweit dieser Beschluss.
über den Rahmen der dem Kantonsrat in § 46 StPG erteil-
ten Ermächtigung hinausgehen sollte. Ob und eventuell
in welchem Umfange dies zutrifft, kann jedoch das Bun-
desgericht, da es sich hiebei um die Auslegung einer
kantonalen Gesetzesvorschrift handelt,,nicht frei prüfen.,
Es muss vielmehr die Auslegung der kantonalen Behörden'
hinnehmen, soweit sie sich nicht als uilhaltbar, willkürlich
erweist (BGE 60 I· 205; 70 I 8, E. 3; nicht publizierte
Entscheide i. S. Bachtier v. 16. September 1938, S. 18 und
i. S. Gertsch vom 19. Februar 1947, S. 8).
nl.DOPPELBESTEUERUNG
DOUBLE lMPOSITION
27. Auszug aus dem Urteil vom 20. Mai 1948 i. S. Brisacher
. gegen Kantone Bern und Basel-Stadt.
Doppelbesteuerung.
' .
'
Verwirkung des kantonalen Steueransprucbs bei ungebührlicher
Verzögerung . des Veranlagungs- oder Rechtsmittelverfahrens.
Anwendung dieses Grundsatzes auf einen Kanton mit Postnu-
merando-Besteuerung.
Double impo8ition.
'
Peremption de la pretention du fisc.cantonal en cas de retard.exc.es-
sif dans la procedure de taxatIOn ou de recours. ApphcatIOn
da ce priIieipe a uncanton danslequel l'impöt n'est per\lu
qu'apres l'expiration de l'annoo fiscale.
Doppia impoBta.
'.
. ..
.
. .
Perenzione della p~tesa deI fisco cantonale m caso dl ecceSSlVO
ritardo neUa procedura di tassazione 0 di ricorso. Applicazione
di questo pIjneipio aun cantone ehe riscote l'imposta soltanto
dopo 10 spirare dell'anno fiscale.