65_I_106

19. Urteil vom 23. Juni 1939 i. S. Schweiz. EldgenOlleWlchalt

gegen Kanton Basel-Stadt.

Kompetenzkonflikt (Art. 175, Zif. lOG) zwischen dem Bunde und

dem Kanton Basel-Stadt über die Befugnis des Kantons zum

Erlass von Rechtssätzen, die den Gegenstand einer kantonalen

Vollteinitiative bilden.

Kompetenzaus8cheidung zwischen Bund und Kantonen auf dem

Gebiet des Fremdenrechts (Initiativen gegen die nationalsozialistischen und die faschistischen Vereinigungen).

Kognition des Bundesgerichts bei derartigen Konflikten.

Oonflit de competence (art. 175 ch. 1 OJ) entre la Confederation et

le Canton de BAle-Ville relatif a la competence du canton pour

edicter les prescriptions legales qui font l'objet d'une initiative

populaire cantonale.

Oompetence rkiproque de la Confederation et des Cantons en

matiere de police des etrangers (initiatives relatives e. l'interdiction des associations national-socialistes et fascistes).

Pouvoir d'ezamen du Tribunal federal da.ns da parai1s conflits.

Kompetonzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. No 19.

10i

'Oonllitto di competenza (art. 175 cp. 1 OGF) tra la Confederazione

ed il, Cantone di Basilea-Citta circa Ia facolta deI cantone

di emanare le disposizioni Iegali che formano I'oggetto di una

iniziativa popolare cantonale.

Oompetenza reciproca della Confederazione e dei Cantoni in materia

. di polizil1 degli stranieri (iniziativc contro Ie associazioni nazionalsocialiste e faHciste).

EBame di siffatti conflitti da parte deI Tribunale federale.

A. -

Gestützt auf § 28 der Verfassung des Kantons

Basel-Stadt sind im Laufe des Sommers 1938 im genannten

Kanton zwei Initiativen zustandegekommen, die sich

gegen die nationalsozialistischen und faschistischen Vereinigungen richten.

Man spricht von einer bürgerlichen

und einer sozialdemokratischen Initiative. Beide Initiativen erstreben den Erlass von kantonalen Gesetzen, deren

Wortlaut von den Initianten schon festgelegt worden ist·

Die bürgerliche Initiative formuliert den Vorschlag für

das Gesetz wie folgt :

« § 1. Im Kanton Basel-Stadt sind folgende Vereinigungen verboten: « Nationale Front », « Volksbund »

(Nationalsozialistische Arbeiter Partei der Schweiz),

« Bu.nd nationalsozialistischer Eidgenossen »,

« Bund

treuer Eidgenossen nationalsozialistischer Weltanschauung », « Schweizer Fascisten », « Morgartenbund » sowie

jede weitere nationalsozialistische oder fascistische

Organisation.

Unter dieses Verbot fallen ebenfalls

sämtliche Unter- und eventuellen Ersatzorganisationen

obiger Vereinigungen.

§ 2. Soweit solche Vereinigungen im Gebiete des

Kantons Basel-Stadt existieren, sind diese von Amtes

wegen aufzulösen und ihr Vermögen zu beschlagnahmen.

§ 3. Im Kanton Basel-Stadt verboten ist jede

nationalsozialistische oder fascistische Propaganda in

Wort und Schrift, insbesondere der Druck, der Verkauf,

die Verleihung und Gratisverteilung von nationalsozialistischer oder fascistischer Literatur (Bücher,

Zeitungen, Broschüren, Flugblätter und andere Propagandaschriften).

Soweit solche Literatur vorhanden

ist, wird sie von Amtes wegen beschlagnahmt.

§ 4. Im Dienste des Kantons Basel-Stadt (oder

einer basel-städtischen Gemeinde) stehende Beamte,

Angestellte und Arbeiter, die nach Inkrafttreten des

108

Staatsrecht.

vorliegenden Gesetzes noch einer der obigen Vereinigungen angehören oder sich im Sinne solcher Vereinigungen betätigen, sind fristlos und ohne irgendwelche

Entschädigungs- oder Pensions ansprüche zu entlassen.

Strafbestimmungen "

§ 5. a) Wer nach Inkrafttreten vorliegender Gesetzesbestimmungen versucht, solche ungesetzlichen Vereinigungen offen oder getarnt weiter zu führen, wird mit

Gefängnis nicht unter 10 Jahren bestraft;

b) wer trotz Verbot weiterhin offen oder versteckt

nationalsozialistische oder fascistische Propaganda in

irgend einer Form betreibt, wird mit Gefängnis nicht

unter fünf Jahren bestraft;

c) wer zur Weiterführung solcher verbotener Organisationen o.der zu Propaganda- oder andern Zwecken

im Sinne solcher Vereinigungen von ausländischen

Stellen finanzielle Unterstützung entgegennimmt, vermittelt, oder um solche nachsucht, oder vom Ausland

Weisungen, Ratschläge, Instruktionen usw. empfängt,

wird mit Zuchthaus nicht unter 20 Jahren bestraft.

§ 6. Vorliegendes Gesetz tritt mit dem Tage seiner

Annahme in der Volksabstimmung sofort in Kraft. »

Die sozialdemokratische Initiative verlangt ein Gesetz

folgenden Wortlautes:

§ 1. Die nationalsozialistischen,

vorwiegend

von

Ausländern gebildeten Organisationen und Vereine, die

als AuslandsteIlen, Ortsgruppen oder Stützpunkte deutscher Reichsorganisationen tätig sind, wie Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei, N ationalsozialistische Frauenschaft, Hitler-Jugend, Bund deutscher

Mädchen, Deutsche Arbeitsfront, Nationalsozialistische

Gemeinschaft Kraft durch Freude, Nationalsozialistischer Frontkämpferbund, Deutsche Studentenschaft,

werden als staatsgefährlich erklärt und im Gebiet des

Kantons Basel-Stadt verboten.

Ebenso sind verboten Organisationen anderer Art,

die tatsächlich oder ihrer Zweckbestimmung nach eine

ähnliche Tätigkeit wie die in Absatz 1 genannten Organisationen und Vereine entfalten, sofern ihre Mitglieder

vorwiegend Ausländer sind.

Nicht unter das Verbot fallen die geselligen, künstle-

l{omp('(ollzkonflil<to zwieel"m Bund,uul KRill 0"011.;\0 19.

109

rischen, wissenschaftlichen, wohltätigen und andere

unpolitische Vereinigungen von Ausländern, sofern die

Mitgliedschaft bei diesen Vereinigllngen ins Belieben

des einzelnen ausländischen Staatsangehörigen gestellt

ist.

Hinsichtlich der wirtschaftlichen Vereine bleibt das

Bundesrecht vorbehalten.

§ 2. Herstellung, Einfuhr und Vertrieb der Presse-Erzeugnisse der Nationalsozialistischen Deutschen Arbeiterpartei und ihrer Gliederungen sind im Gebiete des

Kantons Basel-Stadt verboten. In anderen Kantonen

hergestellte derartige l>resse-Erzeugnisse werden den

ausländischen gleichgestellt.

.

Das Verbot gilt aueh für die Presse-Erzeugnisse von

Organisationen der in § 1 Absatz 2 genannten Art.

§ 3. Wer entgegen den Bestimmungen der §§ 1 und

2 eine verbotene Organisation gründet, weiterführt oder

sonst fördert oder an der verbotenen TätigI{eit teilnimmt

oder im Kanton Basel Stadt verbotene l)resse-Erzeugnisse herstellt, einführt oder vertreibt, wird mit Geldbusse oder Gefängnis bestraft,. Beide Strafen können

verbunden werden. Wer rechtskräftig verurteilt ist, ist

überdies aus dem Gebiet des Kantons Basel-Stadt

auszuweisen.

Das Werbematerial, die Gelder, die zur Förderung

verbotener Tätigkeit dienen, sowie die trotz Verbot

hergestellten, eingeführten oder vertriebenen Presse-Erzeugnisse werden beschlagnahmt und konfisziert.

§ 4. Dieses Gesetz tritt sofort in Kraft.. Der Regierungsrat wird mit seinem Vollzug beauftragt. »

Nachdem der Bundesrat aus der Presse von den beiden

Initiativen Kenntnis erhalten hatte, hat er mit einem

Schreiben an den Regierungsrat des Kantons Basel·

Stadt, vom 2. September· 1938, darauf aufmerksam

gemacht, dass die Initiativen gegen die verfassungsmässige

Kompetenzausseheidung zwischen dem Bund und den

Kantonen verstossen. Es wurde in aller Form. Einsprache

~rhoben, und der Regierungsrat wurde ersucht, dem

Grossen Rat von diesem Einspruch Kenntnis zu geben

und zu veranlassen, dass die Verwirklichung der Initiativen

unterbleibe.

110

Staatsreoht.

Am 8. September 1938 antwortete die baselstädtische

Regierung mit einem Schreiben, das materiell nicht

Stellung bezog, sondern sich mit der Erklärung begnügte,

dass die Einsprache dem kantonalen Justizdepartement

zur Berichterstattung überwiesen worden sei; sobald der

Bericht vorliege, werde dem Bundesrat vom Ergebnis

Kenntnis gegeben. Im übrigen, heisst es in der Antwort,

seien Behandlung und Erledigung von kantonalen Gesetzesinitiativen eine Angelegenheit des Grossen Rates und

der Stimmberechtigten und der Regierungsrat werde

(nach seinen vorläufigen rechtlichen Überlegungen) kaum

in der Lage sein, « in den verfassungsmässigen Ablauf

dieses Verfahrens entscheidend einzugreifen ».

Der Bundesrat erwiderte am 21. September 1938 auf

die Antwort von Basel, dass er es nicht nur als sein Recht,

sondern als seine Pflicht erachtet habe, dem Regierungsrat

noch vor der Behandlung der Initiativen durch den

Grossen . Rat von der Überzeugung Kenntnis zu geben,

dass ein Erlass der vorgeschlagenen Gesetze gegen die

Bundeskompetenzen verstossen würde.

B. -Mit Klage vom 27. Dezember 1938 hat der Bundesrat gegen Basel-Stadt den Kompetenzkonflikt erhoben

und beantragt, es sei festzustellen. dass der Kanton

Basel-Stadt unzuständig ist, ein. Gesetz im Sinne der

beiden Initiativen zu erlassen und der Grosse Rat und der

Regierungsrat von Basel-Stadt seien anzuweisen, den

Initiativen keine weitere Folge zu geben. ~ Nach der

Auffassung des Bundesrates sind beide Initiativen bundesrechtswidrig, die sozialdemokratische im ganzen Umfang,

die andere insoweit, als sie sich gegen Ausländer richtet.

Der Kanton Basel-Stadt sei im Begriffe, sich Kompetenzen

anzumaSsen, die des Bundes sind und den Kantonen daher

nicht zukommen.

O. -Der Regierungsrat von Basel-Stadt hat beantragt:

Die Klage sei in allen Teilen abzuweisen. Es wird ausgeführt:

Mit dem Hinweis auf BV Art. 85 6 und 7, 102 8-10 sei

Kompetenzkonflikte zwiHchen Uun<! und Kantonen. No 19.

111

der vorliegende Kompetenzkonflikt nicht entschieden.

Allerdings würden nach diesen Bestimmungen die Sorge für

die äussere Sicherheit, die Behauptung der Unabhängigkeit

der Schweiz, die Besorgung der lwswärtigen Angelegenheiten, dann aber auch die Massregeln für die innere

Sicherheit, die Handhabung von Huhe und Ordnung dem

.Geschäftsbereich der Bundesversammlung und des Bundesrates, also von Bundesbehörden, zugeteilt. Oft bestehe

aber lediglich eine Ermächtigung an den Bund, zur Erfüllung gewisser Aufgaben tätig zu werden. Solange der

Bund von dieser Ermächtigung keinen Gebrauch mache,

dauere die Kompetenz der Kantone fort, sich dieser

Aufgaben anzunehmen. Bis zur positiven oder negativen

Regelung der in Frage stehenden Materie durch den

Bund blieben die Kantone frei, zuständig. Weiter sei es

für eine befriedigende Lösung der Kompetenzausscheidung

immer dann, wenn die Kompetenz des Bundes keine

exklusive sei, unerlässlich, dass der Bund seine Kompetenz

geltend mache durch die Aufstellung eines allgemein

verbindlichen Rechtssatzes. Die Kantone brauchten sich

nicht damit abzufinden, dass ihre Kompetenz durch eine

blosse Verfügung der Bundesbehörde ausgeschlossen werde.

Der Beklagte anerkenne, dass der Bund zur Behauptung

seiner Unabhängigkeit, zur Wahrung der äussern Sicherheit alles vorkehren könne, was zur Erfüllung seiner

Aufgabe nötig sei, ohne an die normale Kompetenzverteilung gegenüber den Kantonen gebunden zu sein.

Aber auf diesem Gebiet sei die Kompetenz des Bundes

keine ausschliessliohe.

Es handle sich darum, unter

welchen Voraussetzungen der Bund von seiner Kompetenz

Gebrauch machen könne, unter welchen Voraussetzungen

dagegen die Kantone kompetent bleiben.

Für die Kompetenz des Bundes bestehe die materielle

Voraussetzung, dass eine Gefährdung der äussern Sicherheit durch tatsächliche Erscheinungen vorhanden sei; die

Kompetenz des Bundes sei nur gegeben zur Beseitigung

einer solchen Gefährdung.

Diese Voraussetzung fehle

112

Staatsrecht.

hier.

Dass der Kampf um die beiden Initiativen im

Ausland einen üblen Eindruck machen und eine bedenkliche Pressepolemik hervorrufen könnte, genüge in dieser

Beziehung nicht. Die Behandlung der beiden Initiativen

könne die auswärtigen Beziehungen berühren; das sei

aber mit einer Gefährdung nicht identisch. Der Bund

habe auch die Materie bisher nicht positiv, durch Aufstellung allgemein verbindlicher Rechtssätze geregelt.

Die in der Klage angerufenen neun bundesrechtlichen

Erlasse könnten nicht als . abschliessende, erschöpfende

Regelung der Materie anerkannt werden.

Was das Fremdenrecht anlange, so werde anerkannt,

dass der Bund allgemein zum Erlass von Bestimmungen

über die Rechtsstellung der Ausländer in der Schweiz

zuständig sei. Aber auch hier sei die Kompetenz des

Bundes nicht exklusiv und bestehe diejenige der Kantone,

soweit der Bund von der seinigen nicht positiv und in

klarer Weise Gebrauch gemacht habe durch allgemein

verbindliche Rechtssätze.

Hier bestehe dann für die Bundeskompetenz auch die

materielle Schranke: Der Bund könne unter Berufung

auf die ihm zustehende Verpflichtung zur Pflege der

internationalen Beziehungen nur dann gegenüber einem

Kanton tätig werden, wenn dieser in der Behandlung von

Ausländern solche Differenzierungen vornehmen wollte,

dass der Heimatstaat der betroffenen Ausländer Grund

zu gerechtfertigten Beschwerden hätte. Von einer wegen

des Verhältnisses nach aussen unzulässigen Behandlung

der Ausländer könne dann von vornherein nie die Rede

sein, wenn der Kanton die Inländer nicht besser behandle

als die Ausländer. Der Bund könne es deshalb dem

Kanton Basel-Stadt nicht verwehren, dass er sich mit

seinem kantonalen Strafgesetz zur Wehr setze nicht nur

gegenüber Inländern, sondern auch gegenüber Ausländern.

die es z. B. unternehmen sollten. den Staat und die öffentliche Ordnung durch Hochverrat. Landesverrat oder durch

Begehung von Verbrechen bei Wahlen und Abstimmungen

Kompetenzkonflikto zwischen Bund und Kantonen. No 10.

113

zu gefährden. Nun sehe aber auch die sogenannte bürgerliche Initiative eine unterschiedliche Behandlung von

Ausländern und Schweizern nicht vor.

Die Kantone seien indessen auch kompetent, Differenzierungen zwischen Inländern und Ausländern vorzunehmen, sofern nur alle Ausländer unter sich gleichgestellt werden, und der Bund habe eine solche zulässige

Differenzierung dem Ausland gegenüber zu vertreten.

Nach der sozialdemokratischen Initiative würden die

In- und Ausländer insofern gleichbehandelt, als ihnen

.allen die Beteiligung an einer verbotenen Organisation

verwehrt sei, wenn diese vorwiegend aus Ausländern

bestehe.

Es werde auch rechtlich kein Unterschied

gemacht zwisohen Deutsohen undandern Ausländern;

.alle fielen unter das Verbot. Entscheidend sei nicht der

deutsche, sondern der nationalsozialistisohe Charakter der

Organisation, der nach Auffassung der Initianten staatsgefährlioh sei. Auch nationalsozialistische Organisationen

von Franzosen, Belgiern usw. würden nicht geduldet.

Unzulässig wäre es nur, je nach der Nationalität der

Beteiligten, die einen zu dulden, die andern aber nicht.

Entspreohend verhalte es sich mit der kantonalen

Kompetenz in Hinsicht auf die Wahrung der innern

Sioherheit. Da eine reohtssatzmässige Willensäusserung

des Bundes nioht vorhanden sei, womit er die aussohliessliche Kompetenz für die Regelung inbezug auf die fragliohen Organisationen in Anspruoh nehme, könne dem

Kanton Basel-Stadt aus dem Gesiohtspunkt der Kompetenzaussoheidung auf dem Gebiete der Wahrung der

innern Sicherheit nioht verwehrt sein, die beiden Initiativen

zu behandeln und ihren Inhalt zum Gesetz zu erheben·

Die Riohtigkeit der Auffassung des Beklagten in der

vorliegenden Kompetenzfrage ergebe sioh auoh aus der

Beurteilung, welche die sog. Kommunistenverbote einzelner Kantone durch das Bundesgericht und den Bundesrat gefunden hätten. Die Kompetenz der Kantone, solche

Verbote zu erlassen, sei nioht in Abrede gestellt worden,

AB 6lS I -

1939

8

114

Staatsreoht.

speziell nioht in dem Urteil BGE 63 I 281 betr.das neuenburgisohe Verbot, das sioh auf alle umstürzlerisohen

Vereinigungen beziehe und ohne Frage auoh auf Ausländer

Anwendung finde; in diesem Urteil werde namentlioh

auoh Gewioht gelegt auf die Abhängigkeit der kommunistisohen Partei von der kommunistisohen Internationale

und damit auoh einer fremden Maoht, Sowietrussland,

weshalb sogar die Mögliohkeit einer Gefährdung der

äussern Sioherheit der Sohweiz bestehe. Die Analogie

mit den duroh die Basler Initiativen bezweokten Verboten

sei offensiohtlioh. Verwiesen wird ferner auf die Botsohaft

des Bundesrates betr. die genferisohen Verfassungsgesetze

über das. Verbot von kommunistisohen und andern direkt

oder indirekt einer internationalen oder fremden Organisation angesohlossenen Vereinigungen (BBl1937 II 621),

wo der Bundesrat, im Gegensatz zur Klage, nioht daran

gedaoht habe, die kantonale Kompetenz zum Erlass

soloher Bestimmungen zu bestreiten. Dieselbe Stellungnahme habe der Bundesrat nooh nach seinem Einspruoh

beim Regierungsrat von Basel-Stadt in der Botsohaft vom

13. September 1938 (BEl 38 II 431) eingenommen inbezug

auf eine waadtländisohe Verfassungsrevision. Der Bundesrat habe also bis dahin den Kantonen die Kompetenzen

nioht streitig gemaoht, die heute Basel-Stadt beanspruohe.

DM Bundeagericht zieht in ErwIJgung "

1. -

Der vorliegende, vom Bundesrat erhobene Kompetenzkonflikt betrifft die Frage, ob der Kanton B~lStadt zur Aufstellung gewisser Reohtssätze zuständig sei.

Diese Reohtssätze sind aber nooh nioht erlassen .. Sie sind

erst Gegenstand zweier Gesetzesinitiativbegehren, die naoh

§ 28 KV zunäohst vom Grossen Rat zu behandeln sinq. und

über die in letzter Linie die Gesamtheit der Stimmbereohtigten zu entsoheiden haben wird. Die Lösung des Kompetenzkonfliktes zu Gunsten des Bundes würde also nioht zur

Folge haben, dass geltende kantonale Reohtssätze aufgehoben werden, sondern nur, dass das kantonale, auf Erlass

Kompetenzkonflikto zwischen Dund und Kantonen. N° 10.

HG

der fraglichen Gesetze gerichtete Verfahren eingestellt wird.

Der Grosse Rat dürfte die Initiativen, wenn und soweit

der Kanton unzuständig ist, nicht im Sinne von § 28 KV

behandeln und der Volksabstimmung unterbreiten (BGE

63 I 172; 61 I 335 ff.).

Der Regierungsrat hat mit Reoht keine Einwendungen

dagegen erhoben, dass sohon in diesem Stadium der

Angelegenheit das Bundesgericht als Kompetenzkonfliktsbehörde angerufen wird. Der Grosse Rat ist mit den, wie

es scheint formell gültigen Initiativen befasst. Der Bundes-

. rat bestreitet die kantonale Kompetenz zum Erlass der

fraglichen Bestimmungen. Der Regierungsrat nimmt, mit

Ermächtigung des Grossen Ratel.", diese Kompetenz für

den Kanton in Anspruch. Es liegt also ein Konflikt in

einer konkret-aktuellen Kompetenzfrage zwischen einer

Bundesbehörde und einer kantonalen Behörde vor (OG

Art. 1751). Der Entscheid des Bundesgerichtes hat hier

nicht die Bedeutung einer Meinungsäusserung in einem

bloss abstrakt-virtuellen Kompetenzanstand; er verpflichtet gegebenenfalls den Grossen Rat zu einer bestimm~

ten Stellungnahme bei Behandlung der Initiativen.

2. -

Die sog. 8ozialdemokrati8che Initiative verlangt den

Erlass eines Gesetzes, dessen § 1 I die « nationalsozialistischen, vorwiegend von Ausländern gebildeten Organisationen und Vereine, die als Auslandstellen, Ortsgruppen

oder Stützpunkte deutscher Reichsorganisationen tätig

sind, wie Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei,

Nationalsozialistische Frauenschaft, Hitler-Jugend, Bund

deutscher Mädchen, Deutsohe Arbeitsfront, Nationalsozialistische Gemeinschaft Kraft durch Freude, Nationalsozialistischer Frontkämpferbund, Deutsche Studentenschaft»

im Gebiete des Kantons Basel-Stadt verbietet. Es handelt

sich um deutsche Auslandsorganisationen in der Schweiz,

die durch Reichsstellen in nationalsozialistischem Geiste

geleitet oder beaufsichtigt werden. Die Mitglieder dieser

Vereinigung werden regelmässig Deutsche sein; nur ganz

ausnahmsweise werden ihnen Nichtdeutsche spez. Schwei-

118

Staatsrecht.

zer angehören. Wenn die Bestimmung von « vorwiegend II

ausländischen Mitgliedern spricht, so ändert das nichts

daran, dass das Verbot sich in der Hauptsache gegen deutsche Staatsangehörige richtet.

In § 1 II wird das Verbot erstreckt auf « Organisationen

anderer Art, die tatsächlich oder ihrer Zweckbestimmung

nach eine ähnliche Tätigkeit, wie die in Absatz 1 genannten

Organisationen und Vereine entfalten, sofern ihre Mitglieder vorwiegend Ausländer sind». Worin das Kriterium

der « ähnlichen Tätigkeit II besteht, ob es auf dem weltanschaulichen oder nur dem taktischen Gebiet zu suchen

sei, ist nicht angedeutet. Immerhin ist nach dem Zusammenhang mit Absatz 1 zu vermuten, dass vorwiegend an

faschistische Vereinigungen gedacht ist, die zu Stellen in

Italien in analoger Beziehung stehen wie die in Absatz 1

genannten Organisationen zu solchen in Deutschland.

Das Verbot des § 1 geht somit auad1"Ücklich gegen die

Auslandsorganisationen eines bestimmten Landes und

wird in einer Weise erweitert, die tatsächlich die analogen

Organisationen eines andern bestimmten Landes im Auge

hat.

Frägt man nach dem Motiv des Verbotes, so gibt § 1

selber die Antwort: Die erwähnten Organisationen werden « als staatsgefährlich erklärt 11, offenbar im Hinblick

auf ihre, von Stellen der beiden Staaten in einem bestimmten Sinn dirigierte oder inspirierte Tätigkeit.

Der Materie nach gehört das Verbot der Vereinspolizei

an : Es werden Vereinigungen, bei denen gewisse Voraussetzungen zutreffen, verboten, weil sie als staatsgefährlich

erachtet werden. Was die betroffenen Personen anbetrifft,

so hat man es mit Fremdenrecht zu tun : Das Verbot ist

ganz überwiegend gegen Ausländer und zwar ausdrücklich

oder der Sache nach gegen die Angehörigen zweier Staaten

gerichtet. Nach dem zu schützenden Rechtsgut ist es wohl

in erster Linie eine Massnahme im Interesse der innern

Sicherheit, der öffentlichen Ordnung und Ruhe im Kantoh,

von denen ang~nommen wird, sie könnten durch jene

Kompetenzkonflikte zwisohen Bund unu Kantonen. N° 19.

117

Tätigkeit der fraglichen Organisationen gestört werden.

Es scheint aber, und die Antwort des Regierungsrates bestätigt es, dass dem Verbot auch Erwägungen liusserer

Sicherheit nicht ganz fremd sind, die von der Auffassung

ausgehen würden, dass hier innere Herde der Beunruhigung

entstehen möchten, die u. U. geeignet sind, das Land auch

nach aussen zu gefahrden.

Indessen ist nicht zu verkennen, dass das Verbot noch

in anderer Hinsicht eine aussenpolitische Seite hat. Es

betrifft so ausdrücklich und entschieden, man möohte fast

sagen in demonstrativer Art, Organisationen und Angehörige eines bestimmten Staates, daneben in analoger

Weise auch solche eines zweiten Staates mit ähnlichen

weltansohaulich-politischen Grundlagen, dass diplomatische Vorstellungen, Repressalien und eine Verschleohterung

der Beziehungen zu diesen Staaten im Bereiohe des Mögliohen liegen (mit dieser Feststellung soll natürlioh über die

BegrÜDdetheit solcher allfälliger Sohritte des betreffenden

Staates nichts ausgesagt sein).

Das Verbot hat somit neben der innern eine äussere

Tragweite. Wenn es in letzterer Hinsioht, als Nebenzweok,

den Sohutz der äUBBem Sicherheit im Auge hat, so kann

es zugleich auoh die Beziehungen der Schweiz mit andern

Staaten trübend beeinfluBBen.· Bei der Kompetenzfrage

darf auoh dieser Gesiohtspunkt nicht ausser Beaohtung

bleiben. Der Kanton mag zu einer Ordnung, als interne

Maaanahme betraohtet, kompetent sein und vielleicht

steht dieser Zuständigkeit auoh nioht im Wege, dass die

in erster Linie zum Sohutze der innem Sicherheit gedachte

Ordnung mehr nebenbei auch die äussere Sioherheit fördern soll. Trotzdem kann sich die kantonale Inkompetenz

aus allfälligen Rüokwirkungen auf die Beziehungen nach

aussen ergeben.

3. -

Allerdings ist nicht jede Massnahme, die im

übrigen in die kantonale Kompetenz fällt, dieser entzogen,

wenn es denkbar ist, dass sie irgendwie die Beziehungen

des Landes naoh aussen berühren könnte. Die Vorschriften.

118

Staatsreoht.,

welche die Rechtsstellung der Ausländer ordnen, beschlagen immer auch das Verhältnis zu andern Staaten, und doch

sind die Kantone im Fremdenrecht im allgemeinen zuständig, soweit die Kompetenz nicht nach einzelnen Richtungen dem Bunde zukommt (BV 6Dter, 70) oder nicht

materielle bundesrechtliche Bestimmungen, zu denen auch

die Staatsverträge gehören, entgegenstehen. Nicht bei

allen internen Anordnungen" die zugleich eine aussenp!>-

litische Seite haben, hat diese eine :Verschiebung der Kompetenz zur Folge. Es kommt auf die Art und die Intensität

der Richtung nach aussen an.

Ob die kantonale Massnahme innerpolitischer Natur

auf das Verhältnis zum Ausland eine so erhebliche Rückwirkung habe, dass dem Bunde vorbehalten sein muss, sie

allfällig zu treffen, ist eine Frage, deren Beantwortung

bereits auf einer Würdigung aussenpolitischer Gesichtspunkte beruht. Da die Wahrung der Interessen der Eidgenossenschaft nach aussen, die Sorge und Verantwortung

für die auswärtigen Angelegenheiten und die äussere

Sicherheit der Schweiz in erster Linie beim Bundesrat

liegen (BV 102 8,9). so muss der Bundesrat auch befugt

sein, die kantonale Massnahme auf jene Frage hin zu prüfen, und Einspruch gegen sie zu erheben, wenn er findet,

sie berühre dermassen das Verhältnis nach aussen, dass

mit Rücksicht auf die internationale Lage, die Gestaltung

der Beziehungen zu andern Staaten, nur der Bund zu verfügen habe, ob und was im fraglichen Punkte gesohehen

soll. Es sind nicht rechtliche Momente, sondern Erwägungen aussenpolitisoher Zw:eckmässigkeit die bei die,ser Vorfrage der Kompetenzabgrenzung den Ausschlag geben.

Hat eine solche Einspraohe des Bundesrates nicht zur

Folge, dass die beanstandete Massnahme unterbleibt, oder

zurüokgenommen wird, und kommt es zu einem Kompetenzkonflikt vor Bundesgericht, so fragt es sich dann,

welches die Kognition des Riohters sei. Wollte er die

Stellungnahme des Bundesrates in jener aussenpolitisohen

Ermessensfrage frei naohprüfen, so würde er aus der rich-

Kompet,onzkonflikte zwischen Bunu unu Kantonen. No 19.

119

terlichen Sphäre heraustreten und durch seinen Entscheid

in ein Gebiet eingreifen, das ausschliesslich dem Befinden

und der Verantwortlichkeit der politischen Bundesbehörden

untersteht. Würde er sich dagegen auf die Feststellung beschränken, dass der Bundesrat unter Berufung auf die

Interessen des Landes nach aussen Einspruch erhoben

habe, und dass demnaoh der Bund kompetent sei, so wäre

in allen Fällen, wo die Grenzziehung in soloher Weise von

einer aussenpolitisohen Vorfrage abhängt, der Kompetenzanstand von vornherein zu Gunsten des Bundes entsohieden. Ist die Stellungnahme des Bundesrates in dieser

Vorfrage unbedingt massgebend, so bliebe überhaupt kein

Raum für einen vom Bundesgericht materiell zu entscheidenden Kompetenzkonflikt. Da aber das Bundesgericht

nach Verfassung und Gesetz (BV Art. 1131• OG Art. 1751)

allgemein berufen ist, die Kompetenzkonflikte zwischen

Bundesbehörden und Kantonalbehörden zu beurteilen, so

ist jene Frage seiner Kognition in einem mittleren Sinn zu

lösen: Das Bundesgericht kann zwar nioht mit seinem

eigenen Ermessen an den aussenpolitischen Präjudizialpunkt herantreten; aber es kann doch prüfen, ob der Bundesrat bei dessen Würdigung in demjenigen Ermessensrahmen verblieben ist, der naoh allgemeinen, auoh der

richterlichen Beurteilung zugänglichen Gesichtspunkten

einer solchen Würdigung zu ziehen ist (vgl. BGE 64 1374).

Es wird Fälle geben, wo die Richtung einer (im übrigen

internen) kantonalen Massnahme naoh aussen so klar und

bedeutsam ist, dass von vorherein kaum ein Zweifel darüber bestehen kann, dass die Angelegenheit nicht von einem

Kanton für sein Gebiet, sondern gegebenenfalls nur einheitlioh vom Bund geordnet werden kann. In Grenzfällen,

wo die Trennungslinif:) fliessend ist, wird die Stellungnahme

des Bundesrates für die Kompetenzfrage massgebend sein

müssen. Das Bundesgerioht kann einschreiten, wenn der

Bundesrat ohne jede ersiohtliche aussenpolitische Notwendigkeit Einspruch erheben sollte. Hier hätten die Kantone

ein Interesse daran, in ihrer Kompetenz geschützt zu wer-

120

Staatsrecht.

den, während man von ihren Behörden sollte erwarten

dürfen, dass sie sich im übrigen in Fragen/ welche die

äussere Politik beschlagen der Einsicht der verantwortlichen Bundesbehörden unterordnen.

4. -

Das Verbot des § 1 der sozialdemokratischen

Initiative hat, wie bereits bemerkt, eine starke und ausgesprochene aussenpolitische Tragweite. Die Sachlage ist

hier so, dass der Gesetzgeber, bevor er das Verbot erlässt,

sorgfaltig prüfen sollte, ob nicht aussenpolitische Bedenken

bestehen; je nach dem Ergebnis dieser Prüfung wird er

etwa von einem radikalen Verbot absehen und allfälligen

Schutzbedürfnissen durch weniger weitgehende, wohl auch

allgemeiner formulierte Beschränkungen zu genügen suchen. Die Überlegungen des Gesetzgebers sind daher hier

in eminentem Masse mitbestimmt durch Erwägungen, die

auf der Ebene der auswärtigen Angelegenheiten liegen und

nicht von einem kantonalen, sondern nur von einem gemein schweizerischen Standpunkt aus angestellt werden

können, der in Übereinstimmung steht mit der Politik

der Eidgenossenschaft nach aussen. Die Bundesbehörden

können daher allein berufen sein, jene Prüfung vorzunehmen, und daraus folgt dann, dass ein Rechtssatz, bei dessen Aufstellung die Frage der Wirkung nach aussen eine

so wesentliche Rolle spielt, in die Kompetenz des Bundes

fällt und nicht in diejenige des Kantons. Andernfalls

könnten hier kantonale Massnahmen der Politik des Bundes vorgreifen oder sie durchkreuzen zum Schaden einer

einheitlichen und planmässigen Pflege der internationalen

Beziehungen des Landes. Das vorliegende Verbot gehört

danach zu jenen Vorschriften, bei denen es ohne weiteres

einleuchtet, dass sie vermöge ihrer erheblichen aussenpolitischen Bedeutung der Zuständigkeit des Bundes zuzuweisen sind. Davon, dass der Bundesrat bei seinem Einspruch

gegen das Verbot über die Grenzen seines aussenpolitischen

Ermessens hinausgegangen sei, kann keine Rede sein.

5. -

Die vorliegende Zuständigkeit des Bundes ist der

Natur der Sache nach eine ausschliessliche. Es kann nicht

Kompetenz:konflikte zwischen Bund und Kantonen. N0 19.

121

darauf ankommen, ob und welche Vorschriften von seiten

des Bundes aufgestellt 8ind, die ähnliche Zwecke verfolgen,

wie das vorliegende Verbot. Immerhin zeigen die vom

Bundesrat angeführten Bundeserlasse, dass allgemeine

Vorschriften bestehen, die auch auf gewisse Übergriffe,

welche von der gedachten Seite ausgehen sollten, anwendbar sind, so das Verbot des Tragens von Parteiuniformen

(BRB vom 12. Mai 1933); die Bestimmungen betreffend

verbotene Amtshandlungen für einen fremden Staat und

den politischen, militärischen und wirtschaftlichen Nachrichtendienst (BB betreffend den Schutz der Sicherheit

der Eidgenossenschaft vom 21. Juni 1935); diejenigen des

BG betreffend Angriffe auf die Unabhängigkeit der Eidgenossenschaft vom 8. Oktober 1936; die Beschränkungen

betreffend die Teilnahme ausländischer Redner an Versammlungen (BRB vom 3. November 1936); die l\Iassnahmen gegen staatsgefährliches Propagandamaterial

(BRB vom 27. Mai 1938) und betreffend staatsgefährliche

Umtriebe und zum Schutze der Demokratie (BRB vom

5. Dezember 1938). Mit den politischen Vereinigungen von

Ausländern in der Schweiz befassen sich speziell die vom

Bundesräte genehmigten Richtlinien, die das eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement am 26. September

1935 bekanntgegeben hat (BBI 35 11 457) : Solche Vereinigungen haben sich danach jeder Einmischung in schweizerische Verhältnisse und jeder propagandistischen Aufmachung zu enthalten; sie dürfen auf Andersgesinnte

keinen Zwang ausüben; öffentliche Veranstaltungen sind

innen verboten; aus dem Ausland kommende Redner

haben sich polizeilich rechtzeitig anzumelden usw. Die

Richtlinien stellen einen Versuch dar, den Gefahren, die

mit politischen Vereinigungen von Ausländern verbunden

sein könnten, durch eine Reihe von Beschränkungen zu

begegnen. Das Zuwiderhandeln gegen diese Richtlinien ist

nach dem bereits erwähnten BRB betreffend Massnahmen

gegen staatsgefährliche Umtriebe und zum Schutze der

Demokratie, Art. 2, mit Strafe bedroht. Der Bundesrat

• 122

Staatsrecht .

hat mit ihrer Genehmigung bereits auch kundgegeben,

dass er das Problem der Rechtsstellung der politischen

Vereinigungen von Ausländern in der Schweiz und ihrer

Mitglieder, wohl auch gerade wegen der aussenpolitischen

Seite, als eine Angelegenheit des Bundes betrachtet und

für seine Lösung die Bundeskompetenz in Anspruch

nimmt. Ob man aus den angeführten bundesrechtlichen

Vorschriften den Schluss ziehen könnte, dass sie in ihrer

Gesamtheit eine zurzeit abschliessende Regelung sein

wollen dergestalt, dass für die Ausübung einer subsidiären

kantonalen Kompetenz hier kein Raum bliebe, kann

dahingestellt bleiben, weil eben für das in Frage stehende

Verbot die kantonale Kompetenz überhaupt zu verneinen

ist, ohne Rücksicht darauf, was der Bund in der Sache

bereits vorgekehrt hat.

6. -

Aus den Ausführungen unter Ziff. 4 folgt sodann,

dass auch der Hinweis auf die sog. Kommunistenverbote

verschiedener Kantone für den Standpunkt von Basel-Stadt unbehelflich ist. Das Bundesgericht hat in seinem

das neueQ.burgische Verbot betreffenden Urteil (BGE

63 I 281) die Kompetenzfrage nicht geprüft, weil sie von

den Rekurrenten nicht aufgeworfen worden war. Wenn

der Bundesrat in den Botschaften betreffend die Gewährleistung der betreffenden Verfassungsgesetze von Genf

(BBI 37 II 621) und Waadt (BBI 38 II 431) die kantonale

Kompetenz nicht in Frage gestellt hat, so erklärt sich das,

wie der Replik zu entnehmen ist, daraus, dass die Verbote,

die sich gegen jedermann, nicht « vorwiegend » gegen Ausländer richten, das Verhältnis der Schweiz nach aUBsen in

sehr viel weniger intensiver Weise berühren als das vorliegende Verbot. Mag eine ganz indirekte Richtung gegen

Sowietrussland in Betracht kommen, so handelt es sich

zudem um einen entfernten Staat, mit dem die Schweiz

keinen offiziellen Verkehr unterhält. Richtig ist, dass die

kantonalen Verbote sich in zweiter Linie auch gegen

Vereinigungen richten, die nicht der kommunistischen

Internationale, flondern einer andern internationalen oder

· Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. No 19.

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fremden Organisation angeschlossen sind und deren Tätigkeit der öffentlichen Ordnung zuwiderläuft. Die Formulierung ist aber ganz allgemein und betrifft nicht, wie

§ 1 der sozialdemokratischen Initiative, die Organisationen

der Angehörigen bestimmter Staaten. Auch ist es eine

offene Frage, ob diese Organisationen unter das Verbot

fallen. Der Bundesrat konnte, im Rahmen seines Ermessens, finden, es liege keine Veranlassung in aussenpolitischen Erwägungen, die Bundeskompetenz hier in Anspruch

zu nehmen.

7. -

Die b1lrgerliche Initiative will in § 1 folgende

Vereinigungen für das Gebiet von Basel-Stadt verbieten:

<c Nationale Front », « Volksbund » (Nationalsozialistische

Arbeiter-Partei der Schweiz),

ce Bund nationalsozialistischer Eidgenossen », ce Bund treuer Eidgenossen nationalsozialistischer Weltanschauung », ce Schweizer Fascisten »,

« Morgartenbund » sowie jede weitere nationalsozialistische

oder fascistische Organisation, einschliesslich eventueller

Ersatzorganisationen.

Nach der Formulierung des Rechtsbegehrens wäre der

Kompetenzkonflikt inbezug auf § 1 der bürgerlichen

Initiative allgemein erhoben. Nach der Begründung der

Klage geschieht es aber nicht, soweit die Bestimmung sich

gegen schweizerische Organisationen richtet, sondern nur,

soweit ausländische Vereinigungen betroffen sind mit der

Bezeichnung « jede weitere nationalsozialistische oder faseistische Organisation ». Die Meinung kann nur sein, dass

die Bundeskompetenz in Anspruch genommen wird soweit die bürgerliche Initiative u. a. sachlich das gleiche

Verbot dieser Auslandsorganisationen enthält, wie die

sozialdemokratische. In der Tat würde § 1 dieselbe Wirkung

haben wie die sozialdemokratische Initiative : die in der

Letztem genannten Vereinigungen fallen auch unter den

allgemeinen Begriff « jeder weiterer nationalsozialistischen

oder fascistischen Organisation I).

Es liegt in dieser Beziehung bei der bürgerlichen Initiative die gleiche Sachlage vor wie bei der sozialdemokrati-

124

Staatsrecht.

sehen. Die inbezug auf die letztere gemachten Ausführungen treffen auch hier zu und führen zur Verneinung der

kantonalen Kompetenz. Diese Folge kann aber nur ausgesprochen werden für den sachlich angefochtenen Teil der

Initiative, nicht für den Rest. Ob die teilweise Ungültigkeit der Initiative bewirkt, dass die ganze Initiative dahinfällt, ist eine Frage des kantonalen Staatsrechtes (s. BGE

GI I 338), die mit der Kompetenzfrage nicht.s zu tun hat.

Demnach erkennt das Bundesgericht :

1. Der Kanton Basel-Stadt ist unzuständig, ein Gesetz

im Sinne der sog. « sozialdemokratischen Initiative» betr.

Verbot der « nationalsozialistischen, vorwiegend von Ausländern gebildeten Organisationen und Vereine, die als

AuslandsteIlen, Ortsgruppen oder Stützpunkte deutscher

Reichsorganisationen tätig sind, wie Nationalsozialistische

Deutsche Arbeiterpartei, Nationalsozialistische Frauenschaft, Ritler-Jugend, Bund deutscher Mädchen, Deutsche

Arbeitsfront, Nationalsozialistische Gemeinschaft Kraft

durch Freude, Nationalsozialistischer Frontkämpferbund,

Deutsche Studentenschaft» sowie der « Organisationen

anderer Art, die tatsächlich oder ihrer Zweckbestimmung

nach eine ähnliche Tätigkeit wie die genannten Organisationen und Vereine entfalten, sofern ihre Mitglieder vorwiegend Ausländer sind», zu erlassen.

2. Der Kanton Basel-Stadt ist unzuständig, ein Gesetz

im Sinne von § 1 der sog. « bürgerlichen Initiative» zu erlassen, soweit damit dieselben Auslandsorganisationen in

Basel-Stadt verboten werden wie durch § 1 der sog. « sozialdemokratischen» Initiative.

3. Der Grosse Rat von Basel-Stadt wird angewiesen, den

bei den Initiativen im Sinne der vorstehenden Unzuständigkeitserklärungen keine weitere Folge zu geben.