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98 Staatsrecht. V. GEMEINDEAUTONOMIE AUTONOMIE COMMUNALE Vgl. Nr. 21. - Voir n° 21. VI. KOMPETENZKONFLIKTE ZWISOHEN BUND UND KANTONEN CONFLITS DE OOMPETENOE ENTRE LA CONFEDERATION ET UN CANTON

18. UI1ell vom 24. Februar 1939

i. S. Schweizerische Eidgenossenschaft gegen St. Gallen. Unterwerfung der Bundesgewalt unter die kantonale Staatshoheit. Untersteht. der Bund für Tankbarrikademnagazine dem kantonalen Gebäudeversicherungszwang ? Assujettissement de la Confederation a la souveraineM cantonale. La Confooeration est-elle soumise aux regles cantonales rela- tives a l'assurance immobiIiere obligatoire en ce qui concerne les magasins on elle conserve le materiel destine aux barricades contre les tanks ? As'soggettamento della Confederazione alla sovrauita cantonale. La Confederazione e soggetta, per quanto concerne i magazzini ove tiene il material e destinato a costruire ostacoli contro i carri armati, alle norme eantonali ehe prevedono l'obbligo dell'assicurazione degli immobili 1 A. - Die Eidgenossenschaft hat auf dem Gebiet des Kantons St. Gallen eine Reihe von Tankbarrikadenmaga- zinen erstellt, in welchen die Schienen und Eisenträger für die Tankbarrikaden, sowie das zu deren Einbau nötige Werkzeug aufbewahrt werden. Die Magazine bestehen aus Beton und sind mit Betonplatten gedeckt. Da nach dem st. gallischen Gesetz über die Gebäudeversicherung alle im Kanton befindlichen Gebäude bei der staatlichen Brandversicherungsanstalt versichert sein müssen, haben die st. gallischen Behörden, insbesondere· auch der Regie- Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N° 18. 99 rungsrat mit einem Beschluss vom 6. September 1937, die genannten Magazine dieser Versicherungspflicht unter- worfen. B. -Am 31. August 1938 hat das eidgenössische Militär- departement für den Bundesrat beim Bundesgericht Klage erhoben mit dem Begehren: « Es sei festzustellen, dass der Kanton St. Gallen nicht zuständig ist, die auf seinem Gebiet gelegenen, der Schweiz. Eidgenossenschaft gehörenden Tankbarrikadenmagazine der obligatorischen Gebäudeversicherung des Kantons St. Gallen zu unterstellen, und es seien demgemäss der Rekursentscheid des Re- gierungsrates von St. Gallen vom 6. September 1937 und die ergangenen Einschätzungsverfügungen aufzuheben ... ». Es wird geltend gemacht : Eine ausdrückliche Vorschrift über die Befreiung von Festungswerken von der kantonalen Versicherungspflicht fehle. Doch sprächen hiefür Art. 164 Abs. I Satz 2 und Abs. 3 MO, wonach kantonale Monopole auf die Bedürfnisse der Truppen nicht anwendbar seien und die Ausführung von Arbeiten für die Landesverteidigung von kantonalen polizeilichen Anforderungen befreit sei. Beim Gebäudeversicherungszwang handle es sich um eine solche Anforderung. Die Frage, ob er auch für Bestandteile von Festungswerken, wie die Tankbarrikadenmagazine, gelte, sei unter Abwägung des Zweckes der kollidierenden Institute zu entscheiden (BuRCKJlARDT, Komm. z. BV S. 17). Jene Magazine seien zur Abwehr eines plötzlichen Überfalls nötig. Andererseits sei die Versicherungspflicht eine Fürsorgeeinrichtung. Unmittelbar der Landesvertei- digung dienende Anlagen unterstünden einer solchen Pflicht nicht. Die mit dieser Pflicht verbundene Aufsicht der Gemeindeorgane sei mit den Interessen der Landes- verteidigung unvereinbar. Die Einschätzung würde einen Einblick in militärische Geheimnisse voraussetzen, der nicht gestattet werden dürfe. Übrigens habe die Unterstellung unter die kantonale Versicherungspflicht wenig Sinn, da die Magazine aus Beton bestünden.

100 Staatsrecht. O. - Der Regierungsrat des Kantons St. Gallen bean- tragt die Abweisung der Klage und führt aus : Die Bei- träge an die Versicherungsanstalt seien Vorzugslasten. Dass die Kant{)ne den Bund zu solchen Leistungen heran- ziehen könnten, habe das Bundesgericht wiederholt ent- schieden (BGE 33 I S. 130, 607; 54 I S. 37). Tatsächlich seien bisher alle Gebäude des Bundes und seiner Anstalten in die kantonale Gebäudeversicherung aufgenommen wor- den, auch Zeughäuser, Kasernen, Militärmagazine, Muni- tions- und Sprengstoffdepots, Militärstallungen, Schiess- und Scheibenstände. Diese Anlagen dienten dem gleichen Zweck wie die Tankbarrikadenmagazine. Dass diese Bestandteile von Festungswerken seien, werde bestritten; doch sei das unerheblich. Mit der Landesverteidigung sei die Versicherungspflicht nicht unvereinbar. « Zu Einblicken in militärische Geheimnisse fehlt es bei diesen Magazinen, aus deren Bauart und Zweckbestimmung die eidgenössische Militärverwaltung ja keinerlei Geheimnisse macht, wohl an den Voraussetzungen. Die Tankbarrikaden-Magazine sind zudem in Friedenszeiten unbewacht und können, wenig- stens von aussen, durch jedermann besichtigt werden. Übrigens sind die Gebäudeschätzer ausnah1ll8los Schwei- zerbürger und amtlich vereidigt, sodass von dieser Seite keinesfalls eine Verletzung militärischer Interessen zu befürchten ist». Die Versicherung decke nicht nur Brand- schäden, sondern auch Schaden aus Blitzschlag, Explo- sionen, Hochwasser, Überschwemmung, Erdschlipf, Berg- sturz, Steinschlag, Sturmwind, Hagelschlag, Schneedruck und Lawinen (Art. 39 des Gesetzes). Es gehe nicht an, dass der Bund seine schlechten Risiken (Zeughäuser) bei den Kantonen versichere, die guten aber der Versicherung vorenthalte. D. - Aus der Replik ist folgendes hervorzuheben: Ein Kanton könne den Bund nicht zwingen, die zur Erfüllung seiner staatlichen Aufgaben dienenden Gebäude gegen Feuerschaden zu versichern. Das gelte insbesondere für Befestigungswerke und Tankbarrikadenmagazine, die un- Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N° 18. 101 mittelbar der Landesverteidigung dienten. Es sei Sache des Bundes, über deren Versicherung zu bestimmen. Nur in Bezug auf andere Gebäude, die zum Fiskalvermögen des Bundes gehörten, dürfe ein Kanton diesen wie eine Privat- person behandeln. Dass Gebäude der Militärverwaltung, wie Zeughäuser, Kasernen u.s.w., bei der kantonalen Ver- sicherungsanstalt versichert seien, sei richtig; das sei aber freiwillig geschehen. E. - In der Duplik bemerkt der Regierungsrat noch: Der Bundesrat habe durch einen Beschluss vom 24. August 1928 anerkannt, dass der Bund für seine Gebäude dem kan- tonalen Versicherungszwang unterstehe, und die Bundes- versammlung habe dem Bundesrat den Auftrag erteilt, es bei dieser Ordnung bewenden zu lassen (SALIS-BURCK.IlARDT, Schweiz. Bundesrecht I S. 641). Im Jahre 1874 habe die obligatorische Gebäudeversicherung schon in 17 Kantonen bestanden. Wenn der Bund sich davon hätte befreien wollen, so wäre ein entsprechender Vorbehalt in der Bun- desgesetzgebung nahe gelegen. Der Bund unterstehe auf zahlreichen Gebieten der kantonalen Hoheit (SALIS- BURCKHARDT, a.a.O. I Nr. 266, 267, 269, 276, 290). Das Bundesgericht zieht in Erwägung :

1. - Das eidgenössische Militärdepartement hat nicht bestritten, dass nach dem kantonalen Gesetz über die Gebäudeversicherung von 1925 die Tankbarrikadenmaga- zine unter die Versicherungspflicht fallen, und hätte das auch nur mit einer staatsrechtlichen Beschwerde bestreiten können. Streitig ist einzig, ob kraft Bundesrechtes die kan- tonale Versicherungsgesetzgebung auf jene Magazine nicht anwendbar sei. Es liegt daher ein Kompetenzkonflikt ge- mäss Art. 113 Ziff. 1 BV vor, bei dem der Bundesrat durch Klage geltend macht, dass der Bund für gewisse der Lan- desverteidigung dienende Gebäude der kantonalen Hoheit nach einer bestimmten Richtung nicht unterstehe. Die Kompetenzkonfliktsklage ist an keine Frist gebunden, so dass auf sie einzutreten ist, obwohl der Entscheid des

102 Staatsrecht. Regierungsrates schon im Jahre 1937 und die letzte Ein- schätzungsverfügung (der Schätzungskommission für die Gemeinde Widnau) schon am 13./14. Juli 1938 ergangen ist (BGE 61 I S. 349 Erw. 1).

2. - Es steht fest, dass der Bund mit der Erstellung der Tankbarrikadenmagazine im Rahmen der ihm zustehenden Aufgabe der Landesverteidigung gehandelt hat. Ebenso ist nicht bestritten, dass ein Kanton zuständig ist, die Eigentümer der auf seinem Gebiet befindlichen Gebäude zu verhalten, diese bei einer kantonalen Anstalt gegen Brand und andern Schaden zu versichern. Zu entscheiden ist nur, ob diese Kompetenz des Kantons sich auch auf Bauten der vorliegenden Art erstreckt, der Bund also in Bezug hierauf der kantonalen Staatshoheit unterworfen ist. Die Bundesverfassung sagt hierüber nichts, speziell auch nicht in Art. 85 Ziff. 6, aus der die Kompetenz des Bundes zum Bau von Befestigungen abgeleitet wird (BURCKHARDT, Komm. z. BV 3. Auf I. S. 678 f.). Immerhin muss man aus der Kompetenzverteilung in der Bundesver- fassung schliessen, dass ein Kanton die ihm zustehende Staatshoheit dem Bund gegenüber nicht ausüben darf, soweit dadurch die Durchführung der dem Bunde zuge- schiedenen Aufgaben verunmöglicht oder wesentlich er- schwert würde. Im übrigen wird es mangels einer dahin- gehenden Vorschrift der Bundesverfassung Sache der gewöhnlichen Bundesgesetzgebung sein, näher zu bestim- men, inwieweit der Bund bei der Lösung seiner Aufgaben unter der Hoheit der Kantone steht oder nicht. Das ist denn auch in mancher Beziehung geschehen. Die Bundes- verfassung enthält hierüber nur ganz wenige positive Vor- schriften, so in Art. 37 bis, wo sie die Benützung der Stras- sen im Dienste des Bundes gegenüber einem kantonalen Verbot des Automobilverkehrs vorbehält, und in Art. 39, wo die Nationalbank der kantonalen Steuerhoheit entzogen wird. Dagegen finden sich in Bundesgesetzen eine Reihe von Vorschriften, die ausdrücklich den Bund in gewisser Hinsicht, z. B. in Bezug auf die Besteuerung, die Polizei, Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N° 18. 103 kantonale Monopole, von der kantonalen Hoheit unab- hängig machen. Vor allem bestimmt das Garantiegesetz vom 26. März 1934 in Art. 10, dass die Bundeskasse und alle unter der Verwaltung des Bundes stehenden Fonds, sowie diejenigen Liegenschaften, Anstalten und Materia- lien, die unmittelbar für Bundeszwecke bestimmt sind, von den Kantonen mit keiner direkten Steuer belegt werden dürfen. Und speziell in Bezug auf das Militärwesen schrän- ken die Art. 164 und 165 MO die Kantone in der Ausübung der ihnen an sich zustehenden Hoheit zu Gunsten des Bundes ein. Soweit sich in der Verfassung und der Gesetz- gebung des Bundes keine Lösung der Frage findet, inwie- weit die Bundesgewalt der kantonalen Staatshoheit unter- steht und umgekehrt, ·wird man unter Würdigung aller Umstände darauf abstellen müssen, welche Hoheit im Ein- zelfall vor der andern zurückzutreten hat (s. BURCKHARDT a.a.O. S. 17; FLEINER, Schweiz. Bundesstaatsrecht S. 490, 659).

3. - Durch die vom Kanton St. Gallen geltend gemachte Versicherungspflicht wird die Landesverteidigung, die der Bund mit den Tankbarrikadenmagazinen durchführt, nicht verunmöglicht oder wesentlich erschwert. Es wird nicht behauptet, dass die Beitragslast für den Bund uner- träglich sei. Dagegen ist in der Klage geltend gemacht worden, dass der Einblick der Schätzungskommissionen (Art. 5 und 6 des Gebäudeversicherungsgesetzes) mili- tärische Geheimnisse gefahrden könnte. Bestünde diese Gefahr wirklich und liesse sie sich auch durch Verständi- gung mit den kantonalen Behörden nicht beheben, so müsste allerdings die Versicherung hinter die höhern Interessen der Landesverteidigung zurücktreten. In der Antwort ist aber näher ausgeführt worden, warum diese Gefahr nicht besteht, und die Replik hat sich dazu nicht mehr geäussert.

4. - Aus Art. 164 Abs. 2 MO ergibt sich, dass die er- wähnten Magazine mit keinerlei kantonalen oder Gemeinde- steuern belastet werden dürfen. Sie sind damit von solcher

104 Staatsrecht. Besteuerung befreit (BGE 64 I S. 298 ff.), also von allen Beiträgen zur Deckung des öffentlichen Finanzbedarfs in den Kantonen, die voraussetzungslos sind, nicht das Ent_ gelt für bestinlmte Gegenleistungen des Gemeinwesens bilden. Zu solchen Abgaben gehören aber Versicherungs- prämien oder -beiträge, wie sie nach dem Gebäudever- sicherungsgesetz des Kantons St. Gallen geschuldet wer- den, grundsätzlich nicht, da sie ein Entgelt für die Ver- sicherung gegen Brand und andern Schaden sind. Als Steuern wären sie nur zu betrachten, wenn und soweit sie den dem Beitragspflichtigen zukommenden besondern Vor- teil überstiegen, sei es dass die Beiträge insgesamt grösser wären als sämtliche Kosten der Brandversicherungsanstalt, sei es, dass der einzelne Beitrag inl Verhältnis zum Vorteil zu hoch bemessen wäre; denn insoweit würde die Abgabe ohne konkrete staatliche Gegenleistung erhoben und der Versicherungszwang sich in Wirklichkeit als Ausübung der Steuerhoheit darstellen (s. BGE 54 I S. 37). Dass das bei den Beiträgen zutreffe, die dem Bund für die Tankbarri- kadenmagazine aufgelegt werden, hat aber das eidgenössi- sche Militärdepartement nicht behauptet und nachzu- weisen versucht. Wohl weist es darauf hin, dass bei diesen Magazinen keine oder keine erhebliche Feuersgefahr be- stehe. Aber die Versicherung besteht nicht nur gegen Brand-, sondern auch gegen andern Schaden. Zudem hat das Militärdepartement die Behauptung des Regierungs- rates nicht bestritten, dass der Kanton St. Gallen infolge des Gebäudeversicherungszwanges auch Zeughäuser des Bundes versichere und damit grosse Risiken übernehme. Bei der Lösung der Frage, ob es sich in Wirklichkeit teil- weise um Ausübung der Steuerhoheit handle, sind aber die gesamten Leistungen des Bundes aus dem Gebäudever- sicherungszwang inl Kanton St. Gallen allen ihm dafür gewährten Vorteilen gegenüberzustellen.

5. - Es kann sich somit nur noch fragen, ob es sich aus andern Gründen offensichtlich rechtfertige, dass die Tank- barrikadenmagazine des Bundes der Hoheit des Kantons Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N° 18. 105 St. Gallen entzogen seien, was die Zwangsversicherung be- trifft. Das ist aber zu verneinen. Die Versicherung der Gebäude gegen einen ihnen drohenden Schaden ist heutzu- tage etwas durchaus normales. Deshalb erscheint auch der staatliche Zwang zu einer solchen Versicherung nicht als etwas ungewöhnliches, sondern inl allgemeinen als eine Massnahme, die den GebäudeeigentÜffier auch in seinem eigenen Interesse zu einem wirtschaftlich angemessenen Verhalten veranlasst. Art. 164 Abs. I Satz 2 und Abs. 3 MO enthalten keine Anhaltspunkte dafür, dass die Militär- anstalten des Bundes von einem solchen Versicherungs- zwang befreit sein sollen. Zudem sind tatsächlich bisher, wie unbestritten ist, die dem Bunde gehörenden Gebäude mit militärischen Zwecken, wie Kasernen, Zeughäuser, Munitions- und Sprengstoffdepots u.s.w., bei den kantona- len Gebäudeversicherungsanstalten versichert worden. Im Kanton Waadt ist auch das Kriegsmaterial des Bundes bei der kantonalen Versicherungsanstalt versichert, ebenso das Postmaterial. Der Bundesrat und das eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement haben allerdings wiederholt den Standpunkt eingenommen, es handle sich hiebei um ein freiwilliges Entgegenkommen, ein Zwang gegenüber dem Bunde sei ausgeschlossen. Sie nahmen deshalb in den Jahren 1916/17 den Erlass einer gesetzlichen Bestinlmung in Aussicht, wodurch unmittelbar staatlichen Zwecken dienende Gebäude des Bundes von der kantonalen Ver- sicherungspflicht befreit sein sollten. Allein die Kommis- sionen der beiden eidgenössischen Räte sprachen sich in den Jahren 1917/18 dagegen aus, so dass der Bundesrat seine Absicht damals aufgab. Am 24. August 1928 be- schloss er zwar, die dem Bunde gehörende Fahrnis selbst zu versichern und Schritte zu unternehmen, um den Bund vom kantonalen Gebäudeversicherungszwang zu befreien. Die eidgenössischen Räte erklärten sich aber wiederum damit nicht einverstanden, dass die Bundesverwaltung von der kant{)nalen Brandversicherungspflicht losgelöst werde. Demgemäss kam der Bundesrat auch bei der Revision des

106 Staatsrecht. Garantiegesetzes in den Jahren 1933/34 nicht mehr darauf zurück (s. SALIs-BuRCKHARDT, Schweiz. Bundesrecht I Nr. 291 Ziff. I-IV, VI und VII; BBl1917 III S. 355; 1933 II S. 497 ff. unter Ziff. I und XI). Art. 3 des Blmdesgesetzes über die Organisation und Verwaltung der Bundesbahnen vom 1. Februar 1923 enthält eine Bestimmung betr. die Befreiung von den kantonalen Vorschriften über die Ver- sicherung gegen Feuerschäden, aber nur für das Rollmate- rial, das Mobiliar und die Transportgegenstände. Als die entsprechende Bestimmung bei der Beratung des Rück- kaufsgesetzes vom 15. Oktober 1897 im Nationalrat bean- tragt wurde, bemerkte einer der Antragsteller, Wunderly, ausdrücklich: « Was die Versicherung von Immobilien anbelangt, so versteht es sich nach Ansicht der Antrag- steller ';on selbst, dass für die Versicherung die Immobilien den betreffenden kantonalen Bestimmungen zu unterstellen sind» (Sten. Bulletin 1897 S. 998, Voten von Gaudard und Wunderly; s. auch FLEINER a.a.O. S. 490). Demnach erkennt das Bundesyer·icht : Die Klage wird abgewiesen.

19. Urteil vom 23. Juni 1939 i. S. Schweiz. Eidgenossenschaft gegen Kanton Basel-Stadt. Kompetenzkonflikt (Art. 175, Zif. 1 OG) zwischen dem Bunde und dem Kanton Basel-Stadt über die Befugnis des Kantons zum Erlass von Rechtssätzen, die den Gegenstand einer kantonalen Volksinitiative bilden. Kompetenzausscheidung zwisohen Bund und Kantonen auf dem Gebiet des Fremdenreohts (Initiativen gegen die national- sozialistisohen und die faschistisohen Vereinigungen). Kognition des Bundesgeriohts bei derartigen Konflikten. Oonflit de compttence (an. 175 oh. 1 OJ) entre la Confederation et le ~anton de Bale-Ville relatif a la oompetence du oanton pour edioter,les presoriptions legales qui font l'objet d'une initiative populaIre oantonale. Oompetence reciproque de la Confederation et des Cantons en ll!-at~ere de polioe des etrangers (initiatives relatives a l'inter- dICtlOn des assoeiations national-sooialistes et faseistes). Pouvoir d'examen du Tribunal federal dans de pareils oonflits. Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. No 19. 107 Oonflitto di competenza (art. 175 ep. 1 OOF) tra la Confederazione ed il Cantone di Basilea-Citta oiroa la faeoita deI oantone di emanare Ie disposizioni Iegali ohe formano l'oggettodi una iniziativa popolare oantonale. Oompetenza reciproca della Confederazione e dei Cantoni in materia di polizia degli stranieri (iniziative oontro le assooiazioni nazio- nalsoeialiste e fasoiste). Esame di siffatti oonflitti da parte deI Tribunale federale. A. - Gestützt auf § 28 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt sind im Laufe des Sommers 1938 im genannten Kanton zwei Initiativen zustandegekommen, die sich gegen die nationalsozialistischen und faschistischen Verei- nigungen richten. Man spricht von einer bürgerlichen und einer sozialdemokratischen Initiative. Beide Initiati- ven erstreben den Erlass von kantonalen Gesetzen, deren Wortlaut von den Initianten schon festgelegt worden ist· Die bürgerliche Initiative formuliert den Vorschlag für das Gesetz wie folgt : « § 1. Im Kanton Basel-Stadt sind folgende Verei- nigungen verboten: « Nationale Front »), « Volksbund » (Nationalsozialistische Arbeiter Partei der Schweiz), « Bund nationalsozialistischer Eidgenossen», « Bund treuer Eidgenossen nationalsozialistischer Weltanschau- ung), « Schweizer Fascisten »), « Morgartenbund » sowie jede weitere nationalsozialistische oder fascistische Organisation. Unter dieses Verbot fallen ebenfalls sämtliche Unter- und eventuellen Ersatzorganisationen obiger Vereinigungen. § 2. Soweit solche Vereinigungen im Gebiete des Kantons Basel-Stadt existieren, sind diese von Amtes wegen aufzulösen und ihr Vermögen zu beschlagnahmen. § 3. Im Kanton Basel-Stadt verboten ist jede nationalsozialistische oder fascistische Propaganda in Wort und Schrift, insbesondere der Druck, der Verkauf, die Verleihung und Gratisverteilung von national- sozialistischer oder fascistischer Literatur (Bücher, Zeitungen, Broschüren, Flugblätter und andere Propa- gandaschriften). Soweit solche Literatur vorhanden ist, wird sie von Amtes wegen beschlagnahmt. § 4. Im Dienste des Kantons Basel-Stadt (oder einer basel-städtischen Gemeinde) stehende Beamte, Angestellte und Arbeiter, die nach Inkrafttreten des