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Staatsrecht.
chömage -
justifier l'atteinte portee a la liberte du com-
merce et de l'industrie par les autorites valaisannes.
Les mesures: dont est recours etant contraires a
l'art. 31 CF, elles ne sauraient etre fondees sur des dispo-
sitions de droit cantonal. En effet, le droit cantonal ne
peut nen contenir de contraire a la Constitution federale.
Ainsi, le Conseil d'Etat ne sauraitpretendre que l'art. 14
de la Constitution cantonale selon lequel « l'Etat Miete
des prescriptions concernant la protection ouvriere» lui
permettait d'interdire l'emploi de la pelle mecanique sur
tout le territoire valaisan. En effet, quelle que soit, du
point de vue cantonal, la nature et la portee de cette dis-
position, il est certain, vu la reserve de l'art. 31 lit. e CF,
qu'elle ne permet pas aux autorites valaisannes de prendre
des mesures qui restreignent la liberte du commerce.
De meme, le Conseil municipal ne saurait fonder sa
decision sur l'art. 8 du « Reglement sur la police des
constructions de Ja Commune de Sion» (du 29 mai 1916).
Cet article porte que les autorisations de batir doivent
etre examinees specialement du point de vue du deve-
loppement et de l'embellissement de Ja ville, de l'hygiene,
de la securite et de la salubrite publiques. Ce sont Ia,
precisement, des mesures de police, teIle qu'en prevoit
I'art. 31 lit. e CF. Toute mesure fondee sur l'art. 8 du
Reglement precite doit donc etre en rapport avec le but
de la police des constructions; Le Conseil municipal
aurait pu, le cas ecMant, interdire l'emploi, pour des
travaux de construction, d'une machine qui aurait pre-
sente des inconvenients et des dangers pour l'hygiene,
la sante et la securite des ouvriers occupes aux travaux
ou du public. Mais les intimes ne pretendent pas que tel
soit le cas de la pelle mecanique en general, ni, sp6ciale-
ment, de celle des recourants.
Par ces motifs, le Tribunal f6Urtil prononce :
Les conclusions principales du recours sont admises.
Handels· und ~werhefreiheit. N° 44.
44. Amt du 1~ novembre I937 dans la cause Epa.
(Einheitspreis A.-G.) et Bobert contre Tribuna.l de Police
de La.usa.nne et Cour da ca.ssa.tion pena.le vaudoisa.
Art. 31 CF. -
Le titulaire de I'entreprise commeroiale dont le
systeme de vento a conduit a la condamnation plmale du gerant
d'un de ses magasins a qualite pour recourir au TF en vertu
de l'art. 31 CF (consid. 1 8 3).
Le systeme de vente des «Uniprix » beneficie de la protection de
l'art. 31 CF. La police du commerce ne peut limiter cette
liberte constitutionnelle que dans la mesure necessaire pour
proMger le public contre les risques d'erreur et de dommage
(consid. 4 et 5).
Application de ces principes au commerce de la recourante
(consid. 6).
Question de I'egaliM de traitement (art. 4 CF; consid. 7).
A. -
Le 18 novembre 1935, le Grand Conseil du
Canton de Vaud a edicte une « loi sur la police du com-
merce)} dont l'art. 21 statue:
« Les actes de concurrence illicite sont interdits. Cons-
tituent notamment des actes de concurrence ilIicite :
}) ... 15) la vente de marchandises alimentaires, debi-
tees ordinairement au poids et empaquetees d'avance,
autrement que par fractions de 10 en 10 jusqu'a 100,
de 100 a 100 (unites de poids), ou d'apres les poids
usueIs, %, % livre, etc. (les articles de marque importes
en emballages d'origine et vendus tels queIs aux
consommateurs ne tQmbent pas sous le coup de cette
disposition). »
En vertu de cet article, le Tribunal de police de Lau-
sanne a condamne le ler juin 1937, sur plainte de l'Asso-
ciation des epiciers suisses, Edmond Robert, gerant
d'Uniprix, a la peine de 20 fr. d'amende et aux frais
pour avoir « vendu a Lausanne, .le 15 janvier 1937, du
cafe empaquete d'avance dans un cornet renfermant
410 grammes et du chocolat pulverise, d'origine suisse,
dans un emballage renfermant 380 grammes ».
Par arret du 21 juin 1937, Ja Cour de cassation penale
AB 63 1-1937
15
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vaudoise a rejete le pourvoi forme contre cette condam-
nation.
.
B. -
L'EPA: et Robert ont saisi le Tribunal federal
d'ml recours de droit public fonde sur les art. 4 et 31 CF
et tendant a faire· prononeer:
a) que l'art. 21, eh. 15, de la loi vaudoise sur 1a police
du eOllllllerce est eontraire a la Constitution federale;
b) que la eondamnation du recourant est annuIee
ainsi que le jugement et l'arret attaques;
c) que toutes eondamnations ulterieures du recourant
en vertu dudit article seront nuIles et de nul effet.
Les recourants reconnaissent avoir vendu des paquets
prepares d'avance contenant les uns 410, les autres
380 grammes de marchandises. Mais l'art. 21, eh. 15,
qui interdit ce mode de vente, est inconstitutionnel. I1
a ete adopte « sous la pression de certains commeryants »
dans la lutte qu'ils menent par tous les moyens contre
un concurrent genant, Uniprix. Cette societe, qui vend
des articles d'usage journalier necessaires a chacun,
pratique seulement quelques prix: 2 fr., I fr. 50, I fr.,
50 cent., 20 cent. et 15 cent. Aces chi:ffres invariables
correspondent des paquets de poidsvariables suivant la
marchandise. On simplifie ainsi les operations de pesre,
de paiement et d'emballage. Les frais generaux s'en
trouvent reduits, ce qui permet de diminuer la marge
du benefice brut. Le consommateur en profite. Le com-
merce traditionnel maintient' aussi grande que possible
la difference entre prix d'achat et prix de vente; Uniprix
baisse le prix d'unite a mesure qu'augmente l'achat d'un
article. Ses importantes commandes lui assurent des
conditions avantageuses chez les fabricants. Cela aussi
fait beneficier d'une baisse de prix les consommateurs.
Par son systeme de vente, Uniprix contribue donc a la
deflation desiree par les autorites federales et a l'ajuste-
ment des prix aux salaires diminues. La societe recou-
rante se refere au memoire du professeur Brehler redige
a Ia demande de I'Institut d'organisation industrielle de
Handels· und Gewerbefreiheit. No U.
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'I'Ecole polytechnique federale, et a ses « mise au point
et observations» concernant le rapport de la Commission
federale d'etude des prix au Departement federal de
l'economie publique. Le systeme d'Uniprix n'est nouveau
qu'en ce qu'il fonde toute l'exploitation snr une echelle
de prix tres reduite, tandis que l'acheteur a toujours pu
« faire determiner par le vendeur, d'apres la somme a
payer, la quantite de marchandise a echanger». « Pour
les petites bourses, en particulier, il apparait commode
et sUr de connaitre d'avance exactement le montant du
prix a payer. »
Les recourants invoquent la j~rudence du Tribunal
federal relative aux restrictions inadInissibles de la liberte
du commerce (art. 31 Const. fed.; RO 59 I p. 107). Des
raisons economiques et meme l'intention de favoriser 1a
prosperite generale ne suffisent pas. Le canton pourrait
seulement intervenir par mesure de police pour empecher
des procedes de commerce deloyaux propres a tromper
le public. Ce reproche n'atteint pas Uniprix. La loi can-
tonale viole aussi le principe de l'egalite de traitement,
car elle vise en realite seulement les deux succursales de
la recourante a Lausanne et a Vevey qu'elle contraint
sans motüs valables de « changer leur methode de distri-
bution des marchandises ». L'exception faite en faveur
de produits etrangers vendus en emballages d'origine
desavantage de maniere intoIerable tous les vendeurs de
produits suisses.
O. -
La Cour de cassation vaudoise s'en tient a son
arret et communique au Tribunal federal des observations
du Ministere public cantonal ainsi que de l'Association
des epiciers suisses.
Le Procureur general conclut a l'admission du recours
du gerant et denie a l'EPA la qualite pour agil".
L'Association des epiciers suisses croit aussi que le
recours de l'EPA est irrecevable. Quant au recours de
Robert, elle l'estime mal fonde : Le mode de vente d'Uni-
prix peut induire le public en erreur. « I1 importe que
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Staatsrecht.
l'acheteur puis~e toujours, par tm calcul mental rapide,
se rendre compte du prix exact ramene a l'unite deci-
male.)) Il importe « d'ecarter ... dans l'interet du public
les consequences dommageables... de la coexistence de
deux systemes paralleles de vente des denrees alimen-
taires » et de ne pas permettre que, « par une modificatioll
abrupte et unilaterale des usages commerciaux ... le public
se trouve brusquement place devant un probleme nouveau
qui l'empeche de faire les comparaisons necessaires et
usuelles entre les produits vendus selon le systeme nou-
veau et les produits vendus selon la pratique usuelle ».
D. -
Dans sa replique, l'EPA deduit de 1a jurispru-
dence (RO 54 I p. 260 c. 2, b) sa qualite pour recourir.
Quant au fond, elle persiste dans son argumentation.
Le public n'est pas induit en erreur. « Pour nombre de
gens dont les ressources sont tros limitees, il importe
surtout de savoir ce qu'ils peuvent obtenir pour I fr.
ou 2 fr., et dans ce cas la facilite du calcul est du cüte
d'Uniprix.))
Le Tribunal federal a fourni au Conseil d'Etat vaudois
l'occasion de formuler des observations sur le reeours.
L'autorite cantonale, sans prendre de conelusions, estime
d'une part qu'il n'y a pas d'inegalite de traitement, la
loi s'appliquant atout commer9ant qui pratiquerait le
systeme prohiM, et d'autre part que l'art. 31 Const. fro.
n'est pas viole, ear « e'est precisement dans l'impossibilit6
de calculer le prix des marchandises d'apros l'echelle des
valeurs admises dans le commeree en general que reside
la tromperie reprimee par l'art. 21, eh. 15».
Oonsidirant en droit :
1. -
Le delai de reeours eontre la loi vaudoise elle-
meme etant expire, la eonstitutionnalite de cette 10i
peut seulement etre discutee a titre prejudiciel, lors
d'une de ses applieations, pour permettre au juge de
statuer sur la decision attaquee, l'inconstitutionnalit6
de la loi ayant pour consequence l'annulation de la mesure
Handels· und Gewerbefreiheit. N0 44.
22!.1
tIui frappe le recourant (RO 56 I p. 526; J. d. T. 1934
p. 220 c. 1 et la jurisprudence citee). Et le recours peut
entreprendre tant le jugement du Tribunal de police
que l'arret de la Cour de cassation, car celle-ci n'a pas
a examiner la eonstitutionnaHtC de la condamnation
(J. d. T. 1934 p. 221 c. 2).
2. -
La qualite de l'EPA pour recourir au Tribunal
federal peut paraitre diseutable du moment que ce n'est
pas elle mais son gerant lausannois qui a ete condamne.
Toutefois, sur le terrain de l'art. 31 Const. foo., qui est
le terrain veritable de l'affaire et OU le Tribunal federal
peut intervenir librement, c'est l'EPA seule qui apparait
en reaIite atteinte dans ses interets materiels et dans
ses droits de titulaire de l'entreprise commerciale dont
le systeme de vente est mis en question; elle doit etre
recevable a invoquer l'art. 31 pour assurer son existence
economique, car -
le recours le releve avec raison -
c'est elle qui supporterait en definitive toutes les conse-
quences dommageables de l'application de l'art. 21 atta-
que (cf. KIRCHHOFER, Über die Legitimation zum staats-
rechtlichen Rekurs, ZSR 55 p. 168). Le gerant, lui, n'ex-
ploite pas l'entreprise pour son compte; il n'est pas un
E(commer9ant» (ein Gewerbetreibender); il n'est meme
pas un organe de la soeiete recourante, ce qui lui per-
mettrait peut-etre d'invoquer l'art. 31 Const. fed. en
qualite de representant; c'est un simple employe qui
peut seulement se plaindre d'une violation de l'art. 4
Const. fed., soit d'une condamnation penale arbitraire.
Des lors, les deux recourants sont habiles a saisir le
Tribunal federal.
3. -
En revanche, la qualite pour defendre en l'espece
la loi vaudoise n'appartient pas a l'Association des epi-
ciers sIDsses. Sans doute la pratique a permis ades cor-
porations professionnelles d'attaquer des decisions qui
portaient atteinte aux droits constitutionnels de leurs
membres dont ils avaient pour mission de sauvegarder
les interets (RO 50 I p. 71; 54 I p. 146; 56 I p. 266;
230
Staatsrecht.
KmCHHOFER, Op. cit. p. 175). Mais, dans le cas parti-
culier, I'Association n'intervient ni comme recourante ni
oomme intimee:. Son röle s'est borne adenoncer le cas a
l'autorite. Elle n'est pas partie en cause et ne pretend
d'ailleurs pas que la loi ait pour but de proteger les
membres de l'Association, mais s'erige bien plutöt en
protectrice du public acheteur pretendument trompe, ce
a quoi elle n'a point vocation. Ses conclusions sont par
consequent irrecevables. Quant aux observations du
Conseil d'Etat, elles ont ete requises et formulees a titre
de renseignement. Seuls le Tribunal de police et la Cour
de cassation ont qualite pour combattre le recours.
4. -
La Constitution federaIe proclame la liberte du
commerce. L'art. 31 reserve, il est vrai, sous lettre e,
« Ies dispositions touchl;\nt l'exereiee des professions com-
merciales », mais specifie qu'elles doivent respecter le
principe constitutionnel. La jurisprudence en a doouit
que les seules restrictions autorisees sont les mesures de
police destinees a proteger la securite, la moralite, Ja
sante, en un mot l'ordre public, a maintenir la bonne foi
oommerciale, a empecher 1es procedes deloyaux propres
a tromper le eonsommateur. Il est -inadmissible . d'en-
traver le libre jeu de la concurrence sous pretexte de
corriger les effets de tel ou tel systeme commercial, de
sauvegarder l'inMret economique des acheteurs, voire
d'assurer la prosperite economique generale (RO 59 I
p. 61, 111 et sv. e. 3 et la jurisprudence citee; v. aussi
l'arret Travelletti c. Conseil d'Etat valaisan, du 11 juin
1937, RO 63 I p. 213; BURCKHARDT, 3e ed. p. 234).
Le mode de vente pratique par les « Uniprix » beneficie
done de la protection de l'art. 31, dut-il avoir des conse-
quences dommageables pour les petits detaillants. Cette
proteetion ne eesserait que si 1e systeme eritique etait
de nature a induire 1e pubIic en erreur sur la quantite
de marehandise achetee et a 1e leser de la sorte, et l'inter-
diction eomplate de la vente au poids rompu ne se justi-
fierait que si des mesures moins rigoureuses ne suffi-
Handels. und Gewerbefreiheit. N° 44.
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'saient pas a proteger les acheteurs. En revanche, pour
que la police du commerce puisse intervenir, il n'est
pas necessaire que le marchand ait l'intention de tromper
ses cIients. Il suffit que 1e risque d'erreur et de dommage
soit inherent au systeme pratique. L'action de l'au-
torite se justifie a10rs pour garantir l'exercice irrepro~
chable de ce genre de commerce et par 1a meme l'ordre
public.
Tant que I'art. 31 Const. fed. garde sa teneur actuelle,
le Tribunal federal ne saurait se departir de ces principes
jurisprudentiels, ni se preter ades mesures de politique
economique tendantes a substituer au systeme constitu-
tionnel de la libre concurrence le systeme dit de « l'eoono-
mie dirigee» par I'Etat.
5. -
On ne peut accuser la socieM reoourante de vou-
loir induire le public en erreur. Rien ne permet de dire
qu'elle cherche a compenser la roouction apparente du
prix par une reduction peu accusee du poids. Son but
est bien plutöt de mettre a la disposition des petites
bourses a des prix modiques et invariables les quantites
oorrespondantes, variables, de marchandises d'usage cou-
rant. Il parait avere qu'en ce faisant elle repond a un
besoin effectif. Le memoire du professeur Brehler, redige
a la demande de I'Institut d'organisation industrielle de
l'Eoole polytechnique federale, montre en outre que
l'EPA ne pratique pas la vente d'articles de qualite
inferieure. « Les prix fixes agissent a la longue comme
un tamis, certaines marchandises s'eeoulent par ce sys-
teme, d'autres ne passent pas.» L'abaissement des prix
est surtout du a la fabrication de certains types determines
d'articles en tras grandes quantites, ce qui permet de la
« rationaliser ». Et M. Brehler de conclure: « Das Vel'-
triebssystem der Epa als solches ist bei richtiger Ab-
grenzungseines Bereiches volkswirtschaftlich als Mittel
der Senkung der Handelsspanne durchaus zu rechtferti-
gen ». Un autre facteur de reduction des prix reaide dans
la simplification et l'acceleration des operations de vent.e,
132
ce qui diminue:,les frais generaux par rapport a la quantite
(le marchandise vendue.
6. -
De ~eme que le but d'Uniprix n'est pas da
tromper le public, de meme le <langer d'erreur n'est-il
pas illherent a sa methode, ou du moins n'y a-t-il pas
de risque tel qu'on ne puisse y obvier sans interdire COlli-
pletement le mode de vente.
L'arret rendn par le Tribunal fecleralle 23 janvier 1931
en l'affaire Migros contre Berne (RO 57 I p. lU) s'est
deja occupe de la vente de marchandises a des prix fixes
dans des paquets prepares d 'avance, les variations de
poids servant a compenser l'invariabiliM des prix. D'apres
la Direction de police cantonale, on exposait ainsi le
public au risque de se tromper sur la qualite et notam-
ment sur la quantite de la marchandise achetee dans
la rue. Le Tribunal a estime que si un danger existait,
il etait possible d'y parer efficacement par un contröle
periodique severe de la police, suivi, le cas echeant, du
retrait de la patente en cas de faute constatee. L'inter-
diction absolue de ce commerce depasse evidemment les
mesures de police qui peuvent se justifier; elle reviendrait
a entraver de maniere inadmissible au regard de l'art. 31
CF la concurrence que ce commerce ambulant fait a la
vente selon le mode usuel dans les magasins fixes.
Or, le public qui achete dans les magasins d'Uniprix
risque encore moins de se tromper que celui qui fait ses
emplettes chez les marchands ambulants. I .. a Commission
f6derale d'etude des prix du Departement federal de
l'economie publique emet l'avis suivant au sujet du
danger pour le consommateur (Veröffentlichung N0 10,
p. 40) : Des motifs de ({ rationalisation » peuvent justifier
la pratique de poids rompus (p. ex. 1325 gr.) et de prix
ronds (p. ex. 50 ct., I fr., etc.). L'erreur du client est
exclue si le poids net est indique sur l'emballage, « notam-
ment si le prix par livre ou par kilo est mentionne ». On
devrait reprimer penalement dans toute la Suisse le fait
d'indiquer un poids sur l'emballage sans preciser s'il est
Han·.1ph:;- und Uewf~rbofl't~iheit. So 41..
« brut» ou « net ». Ainsi on empecherait que l'acheteur
d'un « pa,quet da 2 kilos et demi)) ne regoivc en realite
moins de 2400 grammes da marchandises, comme cela
est arrivc. Il est tres desirable qu'on oblige le vendeur
fl'indiquer ]e poids net sur tous les paquets renfermant
des marchandises qui se pesent (chocolat, etc.). Apropos
de la quaIiM, la Commission insiste sur l'utilite d'une
reglementation. Le Iegislateur pourrait rendre obligatoires
des designations de qualite arretees par les groupements
professionnels et publiees; des fausses designations
seraient alors punissables. L'efficacite de pareilles mesures
dependrait naturellement de la diligence des negoeiants
interesses qui pourraient instituer un contröle charge de
constater et de denoncer les contraventions.
Le Tribunal federal, dans l'arret cite, et la Commission
federale admettent done la possibilite d lun certain danger
d'erreur, mais tous deux proposent des mesures pour
parer a cet inconvenient sans aller jusqu'a interdire le
systeme de vente de l'EPA qui, en soi, n'est pas condam-
nable en vertu de l'art. 31 CF. Et, de fait, les moyens
envisages apparaissent propres a eonduire au seul but
legitime des mesures de police : la proteetion du public
contre la tromperie (et non pas la protection d'une cate-
gorie de commergants contre Ia concurrence des Uniprix,
ce que Ie Iegislateur semble avoir perdu de vue). L'indi-
cation du poids net et eelle du prix correspondant a
l'unite de poids (livre, kilo) sont des garanties suffisantes
de la loyaute du commerce eritique par I' Association des
epiciers. Le eontröle est possible. Il est meme facile tant
pour la police que pour la clientele elle-meme. L'acheteur
n'a pas le droit d'exiger, au regard de l'art. 31 OF, que
tous les magasins pratiquent pour le meme produit le
meme systeme de vente a seule fin de lui permettl'e de
comparer les offres pour constater d'emblee laquelle est Ja
plus avantageuse. Il n'est pas non plus en droit d'exiger
que les. innovations d'un negociant ne soient justifiees que
par des motifs de «rationalisation)) a l'exclusion de raisons
234
Staatsrecht.
d'ordre psychdlogique. Toute la reclame commerciale est
fondee sur la,connaissance et l'utilisation de ce qui peut
attirer l'achetEmr; et personne ne songe a la supprimer
tant qu'elle n'est pas fallaeieuse et deloyale.
Le Tribunal federal ne saurait des lors admettre l'appli-
eation de l'art. 21 eh. 15 de la loi cantonale qui interdit
completement le systeme de vente pratique par I'EP A.
Il suffira qu'a l'avenir celle-ei prenne les mesures qu'on
vient d'indiquer pour renseigner elairement et loyalement
sa clientele sur les marchandises mises en venteen paquets
prepares d'avance.
Le reeours doit donc etre admis en vertu de l'art. 31 CF
dans le sens des motifs exposes.
7. -
1 .. es recourants invoquent, outre l'art. 31, l'art. 4
CF et se plaignent notamment du fait que les articles
etrangers vendus dans l'emballage original ne sont pas
frappes. Ce moyen n'a plus d'importance du moment
que le recoursest admis selon l'art. 31. On peut cepen-
dant souhaiter qu'un nouveau reglement legal, s'il inter-
vient, appnque les memes mesures de protection du public
aux marchandises alimentaires . etrangeres qu'aux mar-
chandises indigenes ((debitees ordinairement au poids et
empaquetees d'avance».
Par ces moti/s, le Triburml /eaeral
admet le recours dans le sens des considerants et annule
la condamnation penale du recourant Robert.
Doppelbesteuerung. N0 45.
IH. DOPPELBESTEUERUNG
DOUBLE IMPOSITION
45. Auszug aus dem Urteil vom 22. Oktober 1937
2!-UJ
i. S. Matthys gegen Gemeinde St. Montz sowie Kantone :Bern
und Graubünden.
Die im Verbot interkantonaler Doppelbesteuerung liegende Ver-
pflichtung, vor bessern Steuerberechtigungen zurückzutreten,
erfordert, dass da."! Steuerverfahren mit der durch die Rück-
sicht auf die übrigen Steuerbereehtigungen gebotenen Be-
schleunigung durchgeführt wird. Eine Verwirkung sachlich
gegebener Steuerberechtigungen kann sich daraus ergeben, das.<;
der endgültige Entscheid 'über einen bestrittenen Anspruch
im Rechtsmittelverfahren ohne ausreichenden Grund über
Gebühr verzögert wird.
A. -
Der Rekurrent ist Koch im elterlichen Gasthaus
Schlegwegbad in Innerbirrmoos, Kanton Bern, und ver-
sieht Wintersaisonstellen in andern Betrieben: 1932/33
und 1933/34 im Hotel Suvrettahaus in St. Moritz (Kanton
Graubünden). Er hatte in St. Moritz seinen Saisonerwerb
zu versteuern. In der Steuererklärung im Wohnsitzkanton
für das Jahr 1935 deklarierte er nur seinen Erwerb im
elterlichen Geschäftsbetrieb und wies sich über die Be-
steuerung in St. Moritz aus. Der Saisonerwerb wurde in
die Erwerbsbesteuerung einbezogen, wogegen der Pflich-
tige am 8. Juli 1935 rekurrierte mit dem Antrag auf Wie-
derherstellung seiner Selbsttaxation. Am 9. Juli 1937
wurde der Rekurs abgewiesen und die angefochtene. Taxa-
tion bestätigt unter Auflage der Kosten an den Rekur-
renten.
Mit Eingabe vom 19. Juli 1937 ergreift der Rekurrent
die Doppelbesteuerungsbeschwerde mit dem Antrag auf
Feststellung des zur Besteuerung zuständigen Kantons.
Der Regierungsrat des Kantons Bern beantragt Ab-
weisung der Beschwerde gegenüber Bern unter Berufung