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78 Staatsrecht. II. HANDELS- UND GEWERBEFREIHEIT LIBERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE 14.Ardt du 19 mai 19aa en la cause Schallenberger contre Conseil d'Eta.t de Neucha.tel. Liberte du commerce et de !'industrie. - Cinematographes. Bien que motivee par les frais speciaux de surveillance et de contröle, une taxe de 200 Ir. par mois sur chaque cine- matographe ne saurait etre consideree comme un simple emolument. Elle constitue, au contraire, - du moins en partie - un veritable impöt sur un genre d'affaires deter- mine (consid. 2). Prelevee uniformement sur tous les cinematographes, la taxe en question est prohibitive pour certaines categories de salles. Elle greve, en effet, ces entreprises au point de supprimer le benefice normal et de rendre l'exploitation impossible (consid. 3 et 4). Risume des laUs: A. - L'arrete du Conseil d'Etat du canton de Neu- chatel, du 1 er juin 1915, concernant les representations cinematographiques, dispose a son art. 11: « Outre les taxes per.;ues a teneur de l'articIe 35 de » la loi sur l'assistance publique et en compensation » des prestations qui leur sont imposees pour la sur- » veillance des cincmatographes par le reglement de » police du feu, du 19 juillet 1912, et par le presentarrete, » l'Etat et les communes preIevent sur tous les cinemato- » graphes permanents un droit fixe de 80 fr. par mois, » dont 40 fr. reviennent a l'Etat et 40 fr. aux communes. » Si les representations n'ont lieu que d'une maniere » intermittente, le droit est de 5 fr. par representation, » reparti par moitie entre l'Etat et la commune. » L'encaissement des taxes se fait par les soins des » communes, qui en tiennent compte a I'Etat. » Le 21 octobre 1915, Je Tribunal federal a ecarte un recours de droit public forme, notamment contre cette Handels- und Gewerbefreiheit. N° 14. 79. disposition, par Pierre Guichard et la S. A. Apollo Cinema- Pathe (RO 41 I p. 266 et suiv.). Le Tribunal federal considere, en substance, dans cet arret que le montant de la tax,e neuchateloise n'est point prohibitif. Le 6 novembre 1920, faisant etat de l'augmentation des frais de surveillance des cinemas, le Conseil communal de La Chaux,-de-Fonds demandait au gouvernement cantonal que les taxes prevues a l'art. 11 de l'arrete du 1 er juin 1915 fussent au moins triplees. Une reunion de prefets, . de representants d'autorites municipales et de deIegues d'entreprises cinematographiques fut convoquee. A la suite de cette conference, la Conseil d'Etat prit, en date du 30 novembre 1920, un arrete elevant, entr'autres, a 200 fr. par mois le droit fixe;la taxe des cinemas uon permanents etait, en meme temps, portee a la somme de 10 a 20 fr. par representation. B. - Fritz Schallenberger exploitt., depuis l'automne 1925, a La Chaux-de-Fonds, un cafe et le cinema Simplon, de 200 places. Il donne dans ce dernier une representation par jour et per.;oit un prix d'entree de 30 a 50 centimes. Schallenberger a, d'abord, paye sans opposition la taxe mensuelle de 200 fr. Le 30 amit 1927, il s'est adresse a la Direction de police de La Chaux-de-Fonds et a soUi- eite la remise d'une partie de la somme due, en alleguant que eette charge etait ecrasante pour son entreprise et que, maintenue, elle l'empecherait de faire honneur ä. ses engagements. Il declarait, en consequence, n'etre en mesure de verser, a l'avenir, que 40 fr. par mois. Renvoye au Conseil d'Etat, il a demande, le 5 septembre 1927, a eette autorite que les taxes de cinematographes soient fixees, dorenavant, non plus de maniere uniforme, mais d'apres le nombre de places de chaque etablisse- ment. Le Departement de Justice et Police ayant refuse d'entrer dans ses vues, Schallenberger a forme un recours de droit public sur lequelle Tribunal federal n'est point entre en matiere, les instances cantonales n'etant pas epuisees (arret du 28 octobre 1927). Un premier commandement de payer n~ 15401., du

80 Staatsrecht. 14 novembre 1927, notifie a l'interesse par la eommune de La Chaux-de-Fonds pour le montant non paye des taxes d'aout, septembre et oetobre 1927, fut frappe d'opposition et la main-levee refusee. Sehallenberger reeourut, neanmoins, au Conseil d'Etat eontre cette poursuite. Par decision du 29 novembre 1927. et conside- rant « que l'arrete du 1 er juin 1915 a ete pris par le Con- » seil d'Etat dans les limites de ses compHences; qu'il » en est de meme de l'arrete du 30 novembre 1920 » modifiant le preeedent; que la revisio~ de 1920 a He » dictee exclusivement par la neeessited'adapter le » montant des taxes de police reclamees en cette matiere » a la valeur de l'argent, quin'est plus ce qu'elle etait » en 1915; qu'il a convenu au recourant de donner a la » salle de spectacle de son etablissement le earaetere d'un » einematographe permanent plutöt que de se borner a » y organiser des representations n'ayant lieu que d'une » maniere intermittente; qu'ainsi il n'existe pas de motif » de faire droit a la demande de reduetion de taxe du

l) citoyen Fritz Sehallenberger-Degoumois;» le Conseil d'Etat a rejete le recours. Un nouveau commandement de payer, n° 15819, Iui ayant He signifie le 7 decembre 1927, le recourant s'est adresse derechef a l'autorite eantonale. En date du 13 decembre 1927, le Conseil d'Etat a fait savoir au mandataire de Schallenberg~r que son pourvoi etait eearte, par reference a l'arrett~ du 29 novembre 1927. C. - Sehallenberger a fOrme en temps utile un recours de droit public au Tribunal federai, en coneluant a ce que.les mesures d'execution prises contre lui sur la base de l'arrete cantonal du 30 novembre 1920 soient declarees nulles et de nul effet, pour violation des art. 4 et 31 Const. fed., 15 et 39 Const. neuchäteloise. Le Conseil d'Etat a propose le rejet du reeours. Considerant en droit: 1.- ... '"' ..................................... . Handels- und Gewerbefreiheit. N° 14. 81

2. - L'obligation pour les einematographes de payer une taxe n'est, avee raison, pas contestee par le recourant. En effet, le droit de I'Etat et des communes de preIever un emolument special compensant les frais de surveil- lance et de contröle d'urie industrie a toujours ete re- connu et deelare compatible avec l'art. 31 Const. fed. Toutefois, bien qu'elle ait ete instituee, a l'origine, dans le but de couvrir les frais speciauxcauses par cette surveillance, la taxe ne peut plus, aujourd'hui, etre envisagee exc1usivement comme un « emolument », c'est-a-dire comme une contribution prelevee en echange ou, du moins, a raison d'une prestation determinee de l'Etat (RO 29 I p. 45; 38 I p. 369/370 et 533; 48 I

p. 74/75, etc.). Deja en 1915, le Tribunal federal s'etait place sur ce terrain pour examiner si une taxe mensuelle de 80 fr. pouvait etre consideree eomme prohibitive. Or, depuis cette epoque, le prHendu emolument a ete plus que double, tandis que, selon le reeourant, les frais de eontröle de Ia eommune auraient He reduits dans une large mesure. Point n'est besohl d'examiner si, reellement, eomme l'affirme Schallenberger, les depenses oeeasion- nees, de ce chef, a l'administration municipale ne s'e- levent qu'a 480 fr. par mois. On doit constater, eependant, que ni I'Etat ni Ia eommune n'ont oppose de ehiffres a eeux du recourant, et qu'ils ont refuse l'expertise de- mandee par Schallenberger, expertise qui devait porter, entr'autres, sur la pretendue disproportion entre le montant de la taxe et les frais effeetifs de surveillanee. 11 parait diffieile, des lofs, d'admettre que la seule exis- tenee des six cinemas permanents de La Chaux-de-Fonds entraine, pour la eommunaute, une depense suppIemen- taire de 14400 fr. D'autre part, la moitie de la taxe revient a l'Etat. Or, non seulement le Conseil d'Etat n'indique pas en quoi consistent les frais incombant a l'administration cantonale, a raison de la surveillance des einemas, mais il n'allegue m~me pas avoir, de ce fait, des prestations speciales ~ fournir. On doit done admettre, en definitive, que la taxe aetuelle eonstitue, pour partie

82 Staatsrecht. tout an moins, un impot sur un genre d'industrie deter- mine.

3. - II <.'st, toutefois, de jurisprudence constante _ et le recourant ne le meconnait pas - qu'en dehors des contributions generales, les cantons peuvent, sans violer l'art. 31 Const. fed., prelever un impot special sur teIle ou teIle industrie, sous reserve de ne pas fixer de taux p:ohibit~fs,,c'est-~-dire de ~e ~as rendre, par ce moyen detourne, I exerClCe de ladite Industrie impossible (RO 41 I ~. 266/7). Sans doute, ne suffit-il pas qu'un individu ~ravaIlle ? per~e pour que les redevances auxquelles Il est a~trel~t pUlssent etre envisagees comme prohibitives. On dOlt, bIen plutot, considerer dans son ensemble la ~ranche d'industrie assujetie a l'impöt, et examiner SI les charges qu'elle supporte sont disproportionnees a ses ressources et n'empechent passon developpement (RO 40 I p. 186/7; 43 I p. 257). Tel sera, toutefois, le cas, non seulement Iorsque l'impöt s'oppose absolument par sa quotite, a l'exploitation lucrative de l'industri~ elle-meme, mais deja Iorsque, du fait de leurs installations plus vastes et plus luxueuses, certains etablissements mieu~ achalan?es sont seuls eu me sure d'eu supporter le pOlds et qU'lls obtiennent ainsi, grace a l'impöt, une sorte de monopole (RO 40 I p. 187). En effet, une taxe fixe, trop rigide, ne tenant pas compte de l'importance respective des exploitations, peut constituer une entrave an libre jeu de la concurrence (SALIS, Droit federaI, tome II n° 897; RO 38 I p. 424 et sniv.). Sans doute s~rait-il excessif de demander que les taxes speciale~ tIennen~ exactement compte de la situation de chaque entrepnse, au meme titre que l'impöt ordinaire propor- tionnel au chiffre de la fortune ou du revenu. 'Mais l'e- quite et le principe d'un traitement egal pour tous les citoyens exigent que 1'0n ne frappe pas dans Ia meme mesure des industries dont les conditions d'exploitation et la clientele sont tres . sensiblement differentes. C'est des lors, avec raison que Schallenberger etablit Handels- und Gewerbefreiheit. N0 14. 83 plusieurs categories de cinemas a La Chaux-de-Fonds, et soutient que ces diverses entreprises de merue nature ne peuvent etre traitees de fa~n uniforme, vu leurs conditions de travail essentiellement differentes (nombre de places allant de 150-200 a 700-1100; prix d'entree de 30 a 50 c. d'une part, de 1 fr. 15 a 2 fr. 75 d'autre part). Il ne s'agit donc plus de rechereher si, objectivement, la taxe revet un caractere prohibitif po ur !'industrie du cinema en general. La taxe doit etre examinee dans chaque cas concret. Elle devient inconstitutionnelle lorsqu'elle greve a ce point l'etablissement interesse, qu'elle supprime le benefice normal d'exploitation et rend cette derniere pratiquement impossible.

4. - Or il resulte clairement des chiffres avances par le recourant et non contestespar l'Etat, que l'industrie de Schallenberger est deficitaire. La taxe de2400 fr. par an represente, en effet, le 20% des recettes brutes annuelles, de 12 000 fr. Elle supprime par consequent toute possibilite de benefices et prend, des lors, un caractere prohibitif. Le fait que le revenu total de Schallenberger, pour son cinema et . son cafe, ascende a 6000 fr. seulement, demontre, au surplus, les conditions modestes de l'entreprise et l'exageration d'une redevance fixee a 2400 fr. pour une partie de ce revenu. En vain, l'autorite cantonale ferait-elle valoir que Schallenberger se trouve dans une situation particuliere et que ses concurrents ne souffrent pas au meme degre des prestations imposees uniformement a tous les cinemas. En effet, le Conseil d'Etat ne signale pas a quelles autres causes l'insucces de l'entreprise du recourant pourrait etre attribue, et il doit reconnaftre que, comme Schallen- berger, les proprietaires des autres petits cinemas de La Chaux-de-Fonds se plaignent des taxes qui leur sont reclamees. Le fait qu'ils n'ont, jusqu'ici, pas juge apropos de. recourir au Tribunal federal ne saurait, en consequence, priver Schallenberger du droit d'invoquer l'article 31 de la Constitution federale.

84 Staatsrecht. L'argument principal du fisc neuchätelois se ramene ä dire qu'en creant son industrie, Schallenberger savait qu'une redevance annuelle de 2400 fr. lui serait reclamee et qu'il n'aurait pas du donner suite a son projet si, compte tenu de la taxe, l'entreprise se revelait non rentable. Ce reproche n'est, toutefois, point fonde, car l'art. 31 Const. fed. s'oppose precisement a ce que, par des taxes uniformes trop eIevees, l'Etat mette obstac1e a la creation de nouvelles entreprises commerciales, plus modestes que celles existantes. ' n n'est, enfin,' pas ex,act que les prix d'ent~ee demandes par Schallenberger soient inferieurs a ceux des autres cinemas. Le rapport de l'inspecteur cantonal mentionne que, dans les cinemas Saumon et Metropole, seuls vrais concurrents de Schallenberger, les places valent 30 cts., tandis que ce dernier ex.ige, suivant les films, 30, 40 ou 50 cts. On ne saurait, dans ces conditions, lui demander d'eIever encore ses prix pour faire face aux contributions importantes rec1amees par l'Etat et par Ia commune. Le supplement qui correspondrait au seul montant conteste de la taxe serait, en effet, de 5 a 7 c. par specta- teur. Or il est notoire- et le Conseil d'Etat ne le mecon- nait pas - que des cinemas de la categorie du Simplon ne peuvent subsister qu'en se contentant de finances d'entree modestes (RO 43 I p. 258). Aussi bien les emolu- ments ou impöts institues par les cantons sur les eta- bl~s~ements de ce genre prevoient-ils, en general, un mmlmum et un maximum permettant de tenir compte du genre de pubIic, du chiffre des representations, du nombre des places, de leur prix et de l'importance des recettes. C'est dans ce sens que l'article 11 de I'arrete cantonaI d?i~ etre revise, comme ill'a dejaete, en 1920, pour les cmer;nas non permanents. Le minimum doit pouvoir representer largement les frais de surveillance, et une tax,e supplementaire peut s'y ajouter, a la condition d'etre instituee par l'autorite competente et fixee de Handels- und Gewerbefreiheit. N° 14. 85 teIle fa~on que les petites entreprises la puissent supporter (RO 50 I p. 35 et 36). En admettant, des lors, le principe du recours, le Tribunal federal n'emet pas d'avis sur la quotite de l'impöt, notamment sur le point de savoir si les chiffres proposes par Schallenberger sont equitables et suffisants. C'est a l'autorite cantonale qu'il appartien- dra de fixer les limites ou l'echelle de la tax,e revisee, en tenant compte des considerations qui precMent et des appreciations donnees par les arrets dtes (voir, en particulier, sur le chiffre minimum, RO 50 I p. 34 et suiv.). Le recours devant etre admis sur la base de l'art. 31 Const. fed., iI devient inutile de l'examiner, en outre, au point de vue de l'art. 4 Const. fed. et des art. 16 et 39 Const. neuch:1teloise. Les objections soulevees, a cet egard, par SchaIlenberger, pourront, d'ailleurs, etre etudiees par l'autorite cantonale 10rs de Ia revision, devenue necessaire, du regime existant. Le Tribunal jederal prononce: Le recours est admis dans le sens des considerants qui precedent, et le Conseil d'Etat du canton de Neu- chätel invite a taxer a nouveau Ie recourant pour les mois d'aout, septembre et octobre 1927, sur la base de ces considerants.