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Si; Staatsrecht.
15. Urteil vom S. Juni 1928 i. S. IIaudensohild gegen Dem. Art. 31 litt. c BV. Anwendung der Bedürfnisklausel im Wirt- schaft~wesen. überprüfungsbefugnis des Bundesgerichtes. Vernemung der Bedürfnisfrage für die Eröffnung einer neuen Wirtschaft in einem städtischen Aussenquartier wo noch keine solche besteht (Erw. 3). ' Es verstösst nicht gegen die Rechtsgleichheit wenn die Bedürfnisklausel in der Regel nur bei der Prüfung von Patent- gesuchen für neue Wirtschaften angewendet wird (Erw. 4). A. - Der Rekurrent ersuchte um das Patent zur E:richtung und Führung einer Schenk- und Speise- wlrtschaft auf dem Murifeld an der Muristrasse in Bern. Die Direktion des Innern des Kantons Bern wies das Gesuch entsprechend dem Gutachten des Regierungs- statthalters ab, und eine vom Rekurrenten hiegegen erhobene Beschwerde wurde vom Regierungsrat am 2~. Dezember 1927 mit folgender Begründung abge- wI.esen : « .Der Regierungsrat hält, in Übereinstimmung mIt der DIrektion des Innern, dafür, dass die Frage des Bedürfnisses für die Errichtung einer neuen Wirtschaft heute nach strengern Grundsätzen beurteilt werden muss, als es früher der Fall war. Dies liegt im Interesse des öffentlichen \Vühles, das eine energische Bekämp- fung des Alkoholismus fordert, weil dieses Übel die Arbeitskraft des Menschen lähmt und dessen leibliche und geistige Gesundheit untergräbt. Da aber die Er- richtung einer neuen ·Wirtschaft zweifellos eine Ver- mehrung der Gelegenheiten zum Alkoholkonsum zur Folge hat, und somit denselben fördert, so dürfen die Behörden nur dann zu ihr Hand bieten, wenn triftige Gründe, namentlich des Handels und Verkehrs, für eine \Virtschaft am betreffenden Orte vorhanden sind und also ein wirkliches und dringendes Bedürfnis nach- gewiesen ist. - Wie in der angefochtenen Verfügung der Direktion des Innern richtig ausgeführt und übrigens vom Rekurrenten nicht bestritten wird, hat das Murifeld- Handels- und Gewerbefreiheit. N° 15. 87 quartier als eine Vorstadt der Stadt Bern den ausgespro- chenen Charakter einer Wohnkolonie, bestehend aus grösseren und kleineren Wohnhäusern, deren Wohnungen grösstenteils an Leute vermietet sind, welchen ihr Ver- dienst nur die Bezahlung eines bescheidenen Mietzinses gestattet. Eigentliche Geschäftshäuser und Fabriken sind im Quartier nicht vorhanden. Die dort bestehenden Handlungen und Gewerbe dienen ausschliesslich zur Deckung von Bedürfnissen der Haushaltung. Von Handel und Verkehr im Quartier kann nicht gesprochen werden. Für die Errichtung einer Wirtschaft im Quartier liegt also aus diesem Grunde kein Bedürfnis vor. Der Rekurrent stellt denn auch für die Bejahung der Bedürf- nisfrage fast ausschliesslich auf die Bevölkerungszahl des Quartiers ab. Er macht geltend, dass ein so stark bevölkertes Quartier (ungefähr 3000 Bewohner) einen Anspruch auf eine \Virtschaft habe und dass dieser Anspruch für das Murifeld durch die Unterschriften von 367 stimmberechtigten Bürgern, und durch Ein- gaben von drei Vereinen belegt sei. Ein solcher Anspruch kann nun vom Regierungsrat schon deshalb nicht aner- kannt werden, weil er keine gesetzliche Grundlage besitzt. Sollte aber,für die entscheidenden Behörden der Wunsch der Mehrheit der Bewohner einer Ortschaft oder eines Quartiers für oder gegen die Errichtung einer Wirtschaft ausschlaggebend sein, so mag auf die Tat- sache hingewiesen werden, dass sich gegen die Errichtung einer Wirtschaft auf dem Murifeld über 600 Männer und Frauen des Quartiers und seiner Umgebung aus- gesprochen haben. Ebensowenig vermag die vom Rekur- renten angerufene Statistik der Zahl der Wirtschaften im Verhältnis zur Bevölkerungszahl im Kanton Bern, laut welcher die Stadt Bern die geringste Zahl von Wirtschaften besitze, die Errichtung einer neuen Wirt- schaft in einem Vorstadtquartier von Bern zu recht- fertigen. Abgesehen davon, dass die verhältnismässig grössere Zahl von Wirtschaften in andern Ortschaften AS 54 1- 1928 7
88 Staatsrecht. sich aus den lokalen Verhältnissen und Bedürfnissen erklärt, und an manchen Orten noch aus der Zeit her- rührt, wo die Errichtung einer Wirtschaft keinen Be- schränkungen unterlag, muss nämlich diese Statistik für die Beurteilung der Bedürfnisfrage als nicht erheblich bezeichnet werden, weil in derselben nur die Zahl der Wirtschaften, nicht aber deren Grösse berücksichtigt wird. Die Grösse der Wirtschaftsräume ist aber, beson- ders in einer Stadt, für die Beurteilung der Bedürfnis- frage von grösserer Bedeutung, als die Zahl der ·Wirt- schaften an und für sich. Dass die Berücksichtigung der Grösse der Wirtschaftsräume in einer 'Virtschaftsstatistik des Kantons für die Stadt Bern eine andere ungünstigere Stellung ergeben würde, ist zweifellos. Vielmehr können für die Beurteilung der- Bedürfnisfrage im vorliegenden Falle ausser den Bedürfnissen des Handels und des Ver- kehrs nur die Lage des Quartiers und die Verhältnisse der Bevölkerung desselben massgebend sein. Das Muri- feldquartier ist nun nicht ein so in sich abgeschlossenes Quartier, wie der Rekurrent glauben machen will: dasselbe erfreut sich einer guten Strassenbahnverbindung mit der Stadt und ist nicht weit entfernt von einer geräumigen Wirtschaft (Burgernziel), die übrigens einem grossen Teil des Quartiers näher liegt als die projektierte neue Wirtschaft. Ferner sind die ökonomischen Verhält- nisse der Mehrzahl der Bewohner des Murifeldquartiers derart, dass das Nichtvorhandensein einer Wirtschaft nicht als ein Mangel, sondern als ein Vorzug und als eine Wohltat für die dortige Bevölkerung bezeichnet werden muss. Dies ist übrigens auch bei Wohnkolonien anderer grosser Städte, die ebenfalls grossenteils mit Hilfe öffentlicher Mittel erstellt worden sind, der Fall. Es ist zweifellos, dass der Betrieb einer Wirtschaft· in einem derartigen Quartier keinen günstigen Einfluss auf dessen Bewohner ausübt und dass zudem deren Inhaber nur mühsam sein Auskommen findet, wenn nicht ein gewisser Geschäftsverkehr die Wirtschaft Handels- und Gewerbefreiheit. N° 15. 89 alimentiert. Letzteres würde aber bei der projektierten Wirtschaft nicht zutreffen. Auch der geltendgemachte Spaziergängerverkehr auf der· Muristrasse im Sommer und der Wunsch einiger lokaler Vereine nach einem Versammlungslokal im Quartier können den Regierungs- rat nicht dazu bestimmen, die Bedürfnisfrage für eine ständig betriebene Wirtschaft zu bejahen. Es wird in dieser Beziehung auf die Ausführungen im angefochtenen Entscheid der Direktion des Innern verwiesen. Der Regierungsrat hält, in Übereinstimmung mit der Direk- tion des Innern, dafür, dass die Errichtung einer Wirt- schaft im Murifeldquartier sowohl dem lokalen Bedürfnis dieses Quartiers als dem öffentlichen Wohl zuwider ist. » Die Ausführungen der Direktion des Innern, worauf der Regierungsrat verweist, lauten wie folgt: « Die Lage der projektierten Wirtschaft an der Muristrasse, die an Sonntagen, namentlich im Sommer, einen grossen Spa- ziergängerverkehr aufweist, könnte die Patenterteilung nicht rechtfertigen, denn dieser Verkehr wäre nach wie vor ein durchgehender, weil das Ziel der Spaziergänger durchwegs Muri und Gümligen mit ihren Gartenwirt- schaften ist und sie sich auf der verhältnismässig kurzen Wegstrecke sehr selten aufhalten werden. Endlich kann auch die projektierte Erstellung eines Saales zu Sitzungs- und Versammlungszwecken für die Erteilung des nach- gesuchten Wirtschaftspatentes nicht ins Gewicht fallen. Denn wenn auch ein Saal den im Quartier bestehenden politischen und Sportvereinen gelegentlich für Versamm- lungen und Sitzungen gute Dienste leistet, so darf doch dessen Erstellung an und für sich die Behörden nicht dazu führen, das Bedürfnis für eine Tag und Nacht betriebene Wirtschaft zu bejahen ». B. - Gegen den Entscheid des Regierungsrates hat Haudenschild die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht ergriffen mit dem Antrag, er sei auf- zuheben und der Regierungsrat anzuhalten, dem Rekur- renten das. Wirtschaftspatent zu erteilen.
90 Staatsrecht. Der Rekurrent macht geltend: ((§ 6 des bernischen Wirtschaftsgesetzes bestimme: Das Patent für die Errichtung einer neuen, sowie die Erneuerung oder Über- tragung eines Patentes für eine bestehende \Virtschaft soll verweigert werden, wenn das Entstehen oder die Weiterführung einer Wirtschaft am betreffenden Orte dem lokalen Bedürfnis und dem öffentlichen \Vohle zuwider ist». Dass diese Voraussetzung zutreffe, müsse angesichts der feststehenden Tatsachen zweifellos ver- neint werden, weil das Murifeld sich immer mehr entwickle, die Muristrasse an Sonntagen einen grossen Spaziergängerverkehr habe und drei Vereine, sowie 367 Stimmberechtigte eine neue Wirtschaft mit Vereins- und Sitzungslokalen für nötig hielten. Die Bed,ürfnisklausel dürfe als· Ausnahmehestimmung nicht, wie es hier geschehen sei, ausdehnend ausgelegt werden. Nach § 6 des Wirtschaftsgesetzes sei es unzulässig, einen Unter- schied zwischen der Eröffnung einer neuen und der Weiterführung einer bestehenden Wirtschaft zu machen. Solange der Regierungsrat bei Patentgesuchen für beste- hende \Virtschaften nicht auch seine strengen Grund- sätze, die er im vorliegenden Fall vertrete, anwende, dürfe er sie ohne Willkür und Verfassungsverletzung dem Rekurrenten gegenüber nicht zur Geltung bringeIl. Es liege somit eine Verletzung der Gewerbefreiheit und der Rechtsgleichheit, sowie Willkür vor. C. - Der Regierungsrat hat Abweisung der Beschwerde beantragt. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
3. - Wenn auch die Bedürfnisklausel des § 6 des Wirtschaftsgesetzes im Verhältnis zur Handels- und Gewerbefreiheit eine Ausnahmebestimmung ist, so hin- dert das nicht, dass die bernischen Behörden es mit der Annahme eines Bedürfnisses streng nehmen dürfen, soweit sie sich dabei innert der Schranken der Bundes- verfassung halteil. Handels- und Gewerbefreiheit. N° 15. 91 Im vorliegenden Falle ist nun nicht dargetan, dass der Regierungsrat diese Schranken überschritten habe. Bei der Frage, ob ein Bedürfnis für eine Wirtschaft vorliege, handelt es sich im wesentlichen um die Wür- digung tatsächlicher Verhältnisse nach freiem Ermessen. Wenn das Bundesgericht, wie im vorliegenden Falle, zu prüfen hat, ob eine Patentverweigerung wegen man~el~ den Bedürfnisses mit der Handels- und GewerbefreIheIt vereinbar sei, so weicht es daher nach feststehender Praxis bei der Untersuchung der Bedürfnisfrage nicht ohne triftige Gründe, ohne Not von der Auffassung der obersten kantonalen Behörde ab (vgl. BGE 51 I S. 25 f. und dort zitierte Entscheide). In all dem, was der Rekur- rent anführt, kann nun aber kein solcher Grund gefunden werden, der dazu führen müsste, hier in der Verneinung der Bedürfnisfrage eine Verletzung der Gewerbefreiheit zu erblicken. Am ehesten spricht für deren Bejahung der Umstand, dass das grosse Murifeldquartier noch keine Wirtschaft hat. Allein es erscheint nicht ohne weiteres als notwendig, dass jedes städtische Quartier von einer gewissen Grösse eine \Virtschaft haben muss. Verschiedene Umstände können zur Folge haben, dass für ein solches Quartier die in den andern Quartieren vorhandenen \Virtschaften auch genügen. Der Regie- runcrsrat nimmt an, dass das im vorliegenden Fall für das °Murifeldquartier zutreffe, indem er darauf hinweist, dass dieses fast ausschliesslich aus \Vohnhäusern besteht und dort nur Gewerbe betrieben werden, die für die laufenden Bedürfnisse der Haushaltung dienen, dass ferner gute Strassenbahnverbindungen mit der innern Stadt bestehen, wo sich zahlreiche Wirtschaften befinden, und zudem an der innern Grenze des Quartiers, beim Burgernziel, eine geräumige Wirtschaft vorhanden ist. Diese Tatsachen, die der Rekurrent nicht bestreitet, lassen die Annahme, dass offensichtlich im Murifeld- quartier ein Bedürfnis nach einer Wirtschaft bestehe, nicht zu. Es ist nicht notwendig, dass die Einwohner in nächster Nähe ihrer Wohnungen Gelegenheit zum
92 Staatsrecht. Besuch von Alkoholwirtschaften haben, und es ist durch- aus lobenswert, wenn die Behörden solche Wirtschaften von Wohnkolonien, wie dem Murifeldquartier, fern- halten, sofern deren Bewohner ihr Bedürfnis nach dem Besuch derartiger \Virtschaften ohne allzu grosse Mühe in andern Quartieren befriedigen können. Dass viele Bewohner des Murifeldquartiers eine neue Wirtschaft wünschen, kann demgegenüber nicht entscheidend sein, zumal da die hiefür gesammelten Unterschriften, wie die Erfahrung zeigt, wohl zum Teil aus blosser Gefällig- keit gegeben worden sind (vgI. SALIS, Bundesrecht, II Nr. 935) und sich andererseits erheblich mehr Qualtier- bewohner gegen als für eine \Virtschaft ausgesprochen haben. Auch der Umstand, dass drei Vereine das Patent- gesuch des Rekurrenten unterstützen, kann nicht zum Schlusse führen, dass die geplante \Virtschaft offensicht- lich für das Murifeldquartier ein Bedürfnis bilde. Diese Vereine rekrutieren sich nicht ausschliesslich aus diesem Quartier und können daher ihr Versammlunaslokal " ebensogut in andern Quartieren, z. B. im Obstberg wählen. Und wenn sie auch die Absicht haben sollten ihre Versammlungen im Interesse der yerschiedene~ Mitglieder abwechslungsweise in den Quartieren abzu- halten, denen diese angehören, so kann ihnen doch im Interesse der Bekämpfung des Alkoholmissbrauchs zuge- mutet werden, auf die Annehmlichkeit zu verzichten, sich auch im l\Iurifeldquartier zu versammeln, und z\var umsomehr, als dem \Virt zum Burgernziel nach dem Bericht des Regierullgsstatthalters in letzter Zeit ein Saalbau bewilligt worden ist. Gegen die Bejahung der Bedürfnisfrage spricht auch der Umstand, dass \Virt- schaften in Aussenquartieren einer Stadt in der Regel keinen genügenden Besuch haben, wenn sie nicht das Publikum durch Belustigungen oder auf andere Weise besonders anziehen können, wie der Regierungsrat und der Regierungsstatthalter auf Grund ihrer Erfahrung feststellen. Der Spaziergängerverkehr an Sonntagen auf Handels- und Gewerbefreiheit. N° 15. 03 der Muristrasse hat unbestrittenermassen Mud und Gümligen zum Ziel und nicht das Murifeld; dass es für diese Spaziergänger offensichtlich eine erhebliche Unan- nehmlichkeit bedeute, auf dem Murifeld keine Alkohol- wirtschaft vorzufinden, ist nicht dargetan. Freilich hat. die Stadt Bern verhältnismässig weniger Wirtschaf- ten als andere bernische Ortschaften; nach der unbe- strittenen Feststellung des Regierungsrates sind aber dafür in Bern verhältnismässig mehr grosse Wirtschafts- räume, was unzweifelhaft bei der Prüfung der Bedürfnis- frage zu berücksichtigen ist.
4. - Dass eine ungleiche verfassungswidrige Behand- lung vorliege, ist ebenfalls nicht dargetan. Wenn auch nach § 6 des Wirtschaftsgesetzes die Bewilligung nicht nur für die Errichtung einer neuen, sondern auch für die \Veiterführung einer bestehenden Wirtschaft verweigert werden soll, sofern dafür kein Bedürfnis besteht, so ist doch die Anwendung der Bedürfnisklausel auf bereits bestehende Wirtschaften mit grossen Schwierigkeiten verbunden, weil dabei bestimmt werden muss, welche von mehreren Wirtschaften weichen müssen, wel1U alle zusammen das Bedürfnis übersteigen (vgl. SALIS, Bundes- recht, II NI'. 922 und 923). Es verstösst daher nicht gegen Art. 4 BV, wenn der Regierungsrat in der Regel, soweit nicht besondere Verhältnisse vorliegen, die Be- dürfnisklausel nur gegenüber den Patentgesuchen für neue \Virtschaften anwendet. Demnach erkennt das Bundesgericht: Die Beschwerde wird abgewiesen. Vgl. auch Kr. 16 und 20. - Yoir aussi N°s 16 ct 20.