52.1995.91

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.01.1996 52.1995.91 Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.01.1996 52.1995.91 Ticino Tribunale cantonale amministrativo 26.01.1996 52.1995.91

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n. 52.95.00091 DP 56/95 cm Lugano 26 gennaio 1996 In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo composto dei giudici: Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi segretario: Leopoldo Crivelli statuendo sul ricorso  13 febbraio 1995 di __________ rappr. da: avv. __________ contro la decisione 24 gennaio 1995 (no. 508) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 17 marzo 1994 con la quale il Municipio di __________ lo ha collocato in situazione provvisoria per la durata di un anno; viste le risposte:

-    22 febbraio 1995 del Consiglio di Stato;

-    17 marzo 1995 del Comune di __________; letti ed esaminati gli atti; ritenuto, in fatto A.   Il 25 maggio 1988 il Municipio di __________ ha nominato l'arch. __________ nella funzione di tecnico comunale, conformemente alle disposizioni del ROD allora vigente. Scaduto il periodo di prova di un anno, nel giugno del 1989 il dipendente è stato confermato nella sua posizione. Constatato come il tecnico comunale fosse ripetutamente giunto al lavoro dopo le ore 0830 (14 mattine su 20 nel corso del solo mese di novembre 1989, 8 volte su 15 durante il mese di dicembre), con scritti 29 dicembre 1989 e 23 marzo 1990 il Municipio di __________ lo ha formalmente richiamato al rispetto dell'orario flessibile. Un'analoga sollecitazione scritta è stata indirizzata all'interessato in data 7 dicembre 1990. Nel mese di giugno 1992 l'Esecutivo ha riconfermato il rapporto d'impiego per il successivo quadriennio 1992-1996; in esito ad una attenta valutazione della situazione personale del tecnico sotto il profilo del rendimento e del comportamento, la decisione è stata tuttavia adottata con reticenza. Lo stesso anno __________ è stato oggetto di un procedimento disciplinare per reiterate inosservanze dell'orario di lavoro commesse tra il 10 ed il 28 settembre (8 ritardi al mattino, 6 pause insufficienti o inesistenti a mezzogiorno). Ritenendo che il dipendente avesse ingiustificatamente violato i doveri d'ufficio sanciti dall'art. 15 ROD, il Municipio gli ha inflitto la sanzione dell'ammonimento con risoluzione 20 ottobre 1992. Per identici motivi (15 ritardi nell'inizio del lavoro tra il 1° ed il 25 giugno 1993), il 25 agosto 1993 gli ha applicato una multa di fr. 500.- dopo averlo invano invitato a presentare eventuali spiegazioni. In data 12, 18, 20 e 21 gennaio 1994 l'arch. __________ è nuovamente arrivato al lavoro dopo le ore 0830. Raccolte le sue giustificazioni, l'autorità comunale lo ha punito disciplinarmente con la misura del collocamento immediato in situazione provvisoria per la durata di un anno, avvertendolo che il rapporto di servizio avrebbe potuto essere sciolto con un preavviso di tre mesi; il provvedimento è stato intimato all'interessato il 17 marzo 1994. B.   Con giudizio 24 gennaio 1995 il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta decisione, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da __________. Narrati i fatti ed esposte nel dettaglio le argomentazioni addotte dalle parti in causa, l'autorità di ricorso di prime cure ha reputato in sostanza che la controversa sanzione - preceduta da numerosi richiami e da due infruttuosi interventi disciplinari - fosse giustificata a fronte delle continue violazioni degli obblighi di diligenza, fedeltà, correttezza e buona condotta poste in essere dal tecnico comunale. C.   Avverso la predetta pronunzia governativa il soccombente insorge ora innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che venga annullata unitamente alla decisione 17 marzo 1994 resa dal Municipio di __________. Ricordato che il collocamento in situazione provvisoria può essere decretato solo se il dipendente viola in modo grave e ripetuto i suoi doveri d'ufficio, il ricorrente contesta innanzi tutto che il suo comportamento

- segnatamente il fatto di esser giunto quattro volte in ritardo sul lavoro durante il mese di gennaio 1994 - possa giustificare l'adozione di una misura disciplinare così severa, anche perché la pluriennale attività professionale svolta al servizio del Comune non sarebbe mai stata oggetto di critiche dal profilo del rendimento quantitativo e qualitativo. L'insorgente censura poi siccome sproporzionata la sanzione disciplinare inflittagli, sottolineando di aver notevolmente migliorato la propria condotta in ordine al rispetto degli orari e di aver sempre dato prova di grande disponibilità, come dimostrato dalle innumerevoli ore di lavoro straordinario (in parte retribuite) prestate ogni anno. Per quanto attiene alla gravità oggettiva delle violazioni imputategli, sostiene che il rispetto degli orari di lavoro è un dovere di servizio di marginale importanza e che i minimi ritardi di cui si è reso autore

- in specie quelli del gennaio 1994 - non hanno mai cagionato un danno al buon funzionamento ed all'immagine dell'amministrazione, né hanno inciso sulle sue prestazioni lavorative o sui rapporti con i subalterni. Il ricorrente nega infine che il comportamento rimproveratogli possa contrastare con le più elementari regole di diligenza, obbedienza, rispetto, fedeltà e buona condotta imposte ai funzionari. A suo parere, arrivando in ritardo al lavoro avrebbe tutt'al più violato un semplice dovere di servizio, per il che avrebbe dovuto essergli inflitta al massimo una sanzione disciplinare di media gravità come la multa; tenuto conto dell'impegno e della dedizione al lavoro dimostrati durante il rapporto di servizio, la drastica misura del collocamento in situazione provvisoria risulterebbe pertanto del tutto fuori luogo. D.   All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che postula la conferma del giudizio impugnato senza formulare particolari osservazioni. Ad identica conclusione perviene il Municipio di __________, il quale contesta partitamente le tesi dell'insorgente richiamandosi alle argomentazioni sviluppate innanzi al Consiglio di Stato e annotando in specie come il censurato provvedimento disciplinare appaia adeguato a fronte degli inescusabili e noncuranti ritardi che l'arch. __________, malgrado gli svariati richiami all'ordine indirizzatigli dall'Esecutivo, ha sistematicamente registrato durante tutto il rapporto d'impiego. Considerato, in diritto

1.   La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire con pieno potere cognitivo (art. 70 LPamm; STA 20 gennaio 1995 in re B.) in merito all'impugnativa si fonda con certezza sull'art. 134 cpv. 6 LOC e non sul disposto generico di cui all'art. 208 cpv. 1 LOC erroneamente applicato dal Consiglio di Stato. La legittimazione a ricorrere di __________ è pacificamente data dalla medesima norma di legge. Il gravame, tempestivo (art. 46 LPamm) e correttamente motivato, è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 LPamm).

2.   La diligenza, l'obbedienza, la fedeltà e la buona condotta civile e morale costituiscono i principali doveri di servizio di ogni pubblico dipendente (Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, p. 479 ss.), compreso l'impiegato comunale (Ratti, Il Comune, vol. II, p. 1256). 2.1. Giusta l'art. 15 ROD di __________ (marginale: doveri di servizio) i dipendenti del comune devono:

a)  eseguire il proprio lavoro secondo il capitolato d'oneri e le condizioni di servizio stabilite;

b)  disimpegnare le loro mansioni con diligenza, zelo, cortesia e fedeltà;

c)   assumere le responsabilità delle incombenze loro affidate;

d)  supplirsi ed aiutarsi a vicenda in caso di assenze, impedimento o lavoro eccezionale. L'orario di lavoro è di 40 ore settimanali. Quello giornaliero è stabilito dal Municipio, il quale può adottare disposizioni particolari, a seconda delle esigenze di servizio (art. 17 ROD). Il personale amministrativo del Comune di __________ fruisce dell'orario flessibile, introdotto a far tempo dal 1° giugno 1989. Le attuali disposizioni emanate in materia dal Municipio prevedono una fascia di presenza obbligatoria che il mattino va dalle ore 0830 alle ore 1200; il personale dell'UTC addetto ai servizi esterni soggiace invece ad un orario fisso che prende inizio alle ore 0700 in estate e alle ore 0800 durante gli altri periodi dell'anno. Il mancato rispetto degli orari di lavoro, segnatamente il fatto di iniziare in ritardo la propria attività giornaliera, costituisce per il pubblico dipendente una flagrante violazione dei doveri di servizio (cfr. Hinterberger, Disziplinarfehler und Disziplinarmassnahmen im Recht des öffentlichen Dienstes, p. 150/51 e 159/60). 2.2. Riprendendo i principi dell'ordinamento disciplinare cantonale (cfr. art. 24 LOrd 1987 e 32 LOrd 1995), l'art. 134 cpv. 1 LOC demanda al Municipio il potere di infliggere ai dipendenti comunali che violano i doveri d'ufficio o si rendono colpevoli di trascuranza e negligenza nell'adempimento delle mansioni loro affidate i seguenti provvedimenti disciplinari:

-  l'ammonimento;

-  la multa fino a fr. 500.-;

-  il collocamento temporaneo in situazione provvisoria;

-  il trasferimento in altra funzione;

-  la sospensione dall'impiego per un periodo massimo di tre mesi;

-  il licenziamento. Nella scelta della sanzione più confacente al caso, l'autorità deve attenersi anzitutto alle finalità delle disposizioni disciplinari, che sono quelle di tutelare l'efficienza dell'amministrazione e la fiducia in essa riposta dal pubblico (Imboden/Rhinow, Schweiz. Verwaltungsrechsprechung V ed., N. 54 A e B I; Bellwald, Die disziplinarische Verantwortlichkeit der Beamten, p. 167); in ossequio al principio della proporzionalità, nella commisurazione di tali provvedimenti deve comunque anche tenere adeguatamente conto della gravità oggettiva dell'infrazione e del grado di colpa del trasgressore, così come della sua posizione in seno all'amministrazione, delle sue funzioni e del suo comportamento pregresso (Rhinow/Krähenmann, id. op., Erg. Bd., N. 54 B V; Bellwald, ibidem). La violazione dei doveri di servizio presuppone l'esistenza di una colpa del dipendente. La trasgressione deve essere riconducibile ad azioni od omissioni poste in essere con intenzione o per negligenza (Imboden/Rhinow/ Krähenmann, op. cit., N. 54 B IV c; DTF 110 Ia 95, 98 Ib 305; ZBl 1977, 319; RDAT I-1994 N. 19), ovvero consapevolmente e volontariamente (art. 18 cpv. 2 CPS) o con un'imprevidenza colpevole (art. 18 cpv. 3 CPS). Il collocamento temporaneo in situazione provvisoria è una pena disciplinare che ha l'effetto di togliere al dipendente la garanzia dell'impiego per la durata della carica. Viene pronunciata allorquando, pur essendo indicato il licenziamento, vi sono ragioni meritevoli per mantenere in servizio il dipendente (art. 34 RALOC). Si tratta di una sanzione grave, poiché il Municipio può sciogliere il rapporto di servizio provvisorio con un preavviso di tre mesi, senza dover dimostrare che ricorrono motivi gravi giustificanti la destituzione (cfr., sull'argomento, RDAT 1982 N. 26). Di norma, un simile provvedimento può essere adottato nei confronti del funzionario che si è reso colpevole di infrazioni gravi o continuate (cfr. art. 31 cpv. 4 OF). In realtà, per infliggere la sanzione del collocamento in situazione provvisoria basta una violazione unica ma particolarmente grave, oppure un insieme di trasgressioni la cui gravità è data dalla loro reiterazione e dalla loro frequenza (Hinterberger, op. cit., p. 311 ss.; Grisel, op. cit., vol. I, p. 515 e giurisprudenza ivi citata: DTF 83 I 304, 81 I 246, 76 I 257, 74 I 89, 71 I 469, 59 I 299); violazioni successive, insomma, che prese isolatamente non sarebbero di per sé gravi, ma che ripetute nel tempo pregiudicano seriamente gli interessi dell'amministrazione e rivelano la propensione del loro autore a violare i propri doveri, in modo che l'insieme di queste infrazioni comporta una certa unità e presenta talune analogie con il reato continuato del diritto penale (DTF 74 I 89 consid. 2).

3.   Nel caso in esame, il Municipio rimprovera al tecnico comunale quattro infrazioni all'art. 15 ROD ed alle disposizioni sull'orario di lavoro (mancato rispetto dell'orario d'inizio del lavoro fissato alle ore 0830) commesse nel gennaio 1994 nonostante i numerosi richiami e le due sanzioni disciplinari (un ammonimento e una multa di fr. 500.-) inflittegli per una serie di identiche trasgressioni poste in essere con assiduità a far tempo dal 1989. 3.1. Dal profilo oggettivo, la gravità della fattispecie non è certamente data dai singoli ritardi che il responsabile dell'UT ha accusato durante quasi tutto il rapporto d'impiego, né tanto meno dalle quattro inosservanze dell'orario di lavoro compiute nel gennaio del 1994. La gravità della situazione scaturisce invero dal numero impressionante di ritardi ingiustificati che il ricorrente ha collezionato con pervicace insistenza a far tempo dal 1989. In effetti, a dispetto dei richiami scritti e verbali indirizzatigli dall'Esecutivo e dal segretario comunale, nel corso del solo 1992 l'arch. __________ è arrivato in ufficio 99 volte dopo le ore 0830. Non si è trattato di ritardi di pochi minuti e quindi di lieve entità, tant'è vero che 63 mattine il tecnico ha iniziato la propria attività dopo le ore 0900 e in 14 occasioni addirittura dopo le ore 1000. Nel 1993, dopo aver ricevuto un formale ammonimento, il suo contegno è rimasto sostanzialmente immutato: in quell'anno ha infatti accumulato ulteriori 73 ritardi, di cui 21 contraddistinti da un inizio del lavoro posteriore alle ore 0900. Neppure la multa di fr. 500.- (il massimo consentito dalla legge) inflittagli nell'agosto del 1993 è servita a dissuaderlo dal perseverare nel suo pessimo atteggiamento: a seguito di quel provvedimento ha comunque infranto per altre 17 volte nello spazio di quattro mesi le disposizioni municipali in materia di orario di lavoro. Nel corso del successivo mese di gennaio del 1994 è ricaduto nuovamente nella stessa violazione dando adito al controverso collocamento in situazione provvisoria. Il quadro complessivo che traspare dal controllo delle presenze dell'insorgente è a dir poco sconcertante. In qualità di funzionario dirigente l'arch. __________ ha omesso sistematicamente di adeguarsi all'orario di inizio del lavoro dimostrandosi peraltro noncurante e refrattario ad ogni tentativo del Municipio di riportarlo ad una miglior condotta. Checché ne dica il ricorrente, la gravità oggettiva dell'accaduto è considerevole in conseguenza della perseveranza con la quale egli ha ripetutamente e frequentemente disatteso il suo dovere di giungere puntuale al lavoro; come se non bastasse, le trasgressioni addebitategli sono state perpetrate con regolarità durante un arco di tempo assai ampio. La fattispecie assume connotazioni di particolare serietà se si pon mente al fatto che il tecnico comunale è un alto funzionario con mansioni dirigenziali che dovrebbe essere esempio di diligenza e di correttezza professionali per i collaboratori e per il pubblico; da un capo servizio è lecito attendersi un comportamento irreprensibile in ogni frangente. A prescindere dagli aspetti etici, appare innegabile che anche dal punto di vista pratico le continue assenze di primo mattino del tecnico comunale abbiano potuto cagionare degli inconvenienti al buon andamento del suo ufficio. Il ricorrente è tra l'altro responsabile della direzione e del coordinamento del personale dell'UTC, segnatamente di quello addetto ai servizi esterni che inizia il proprio lavoro al più tardi alle 0800. Nell'ottica di una efficace gestione dell'apparato amministrativo e delle risorse umane, mal si comprende come facesse l'arch. __________ ad organizzare l'attività di questi subalterni arrivando in sede alle 0900 o alle 1000 del mattino. Posto che gli sportelli dell'UT di __________ sono aperti al pubblico a partire dalle 0900 e che nei piccoli comuni - come rettamente osserva il Municipio - i cittadini si rivolgono agli uffici comunali anche all'infuori degli orari previsti, le frequenti assenze mattutine del suo responsabile appaiono d'altronde inconciliabili con le esigenze della popolazione, che dall'amministrazione si aspetta un servizio efficiente ed una pronta disponibilità. 3.2. Dal lato soggettivo, la colpa imputabile all'insorgente è indubbiamente rilevante data la manifesta intenzionalità del suo agire e la continua recidiva specifica. La perseveranza dell'arch. __________ nel violare sistematicamente le disposizioni sull'orario di lavoro in barba a tutti gli interventi del Municipio volti a ricondurlo sulla retta via dimostra infatti inequivocabilmente che egli ha disatteso i suoi doveri di servizio in modo consapevole e volontario.

4.   Avuto riguardo a tutte le circostanze del caso concreto, la sanzione disciplinare irrogata dal Municipio di __________ si rivela adeguatamente commisurata all'importanza delle violazioni riscontrate ad al grado di colpa del trasgressore. Per quanto severo e sproporzionato possa apparire agli occhi del ricorrente, il provvedimento risulta conforme alla prassi adottata dalle autorità amministrative in fattispecie comparabili (cfr. Hänni, Rechte und Pflichten im öffentlichen Dienstrecht, N. 100). Di fronte ad un caso simile è escluso che l'Esecutivo di __________ potesse reprimere le mancanze in discussione con una misura meno incisiva quale la multa. Lo dimostra la circostanza che l'ammenda di fr. 500.- comminata al ricorrente nell'agosto del 1993, ovvero il provvedimento disciplinare che in ordine d'importanza precede il collocamento in situazione provvisoria, non ha sortito gli effetti sperati, giacché l'insorgente ha perseverato nell'infrangere i suoi doveri di servizio senza plausibili giustificazioni. A nulla giova il fatto che in seguito all'inflizione della seconda sanzione disciplinare il tecnico comunale abbia sensibilmente migliorato la propria condotta quo all'osservanza dell'orario d'inizio del lavoro; da un funzionario dirigente plurirecidivo come l'arch. __________ il Municipio poteva legittimamente attendersi soltanto un radicale cambiamento, ovvero il ritorno ad un contegno ineccepibile e la definitiva cessazione di ogni abuso. Neppure l'impegno e la dedizione al lavoro che l'insorgente afferma di aver profuso durante tutto il rapporto d'impiego, nonché le ore supplementari prestate ogni anno sono suscettibili di modificare le conclusioni tratte in ordine al buon fondamento della controversa sanzione. Innanzi tutto perché quand'anche fosse dimostrato lo zelo professionale dell'arch. __________ non basta a sminuire in modo decisivo la gravità degli addebiti formulati nei suoi confronti e lo spessore della responsabilità che gli incombe per l'accaduto. Secondariamente perché in realtà l'attività professionale del tecnico comunale è stata più volte oggetto di valutazioni negative da parte del Municipio, sia dal profilo quantitativo che da quello qualitativo; lo comprova la copiosa documentazione versata agli atti, dalla quale risulta che nel 1992 il rapporto d'impiego è stato rinnovato con reticenza e che numerose sono state le critiche rivoltegli durante il servizio in relazione all'organizzazione ed all'efficienza dell'UT, così come al suo rendimento personale.

5.   Sulla scorta di quanto precede il gravame deve essere respinto con la conseguente conferma della decisione impugnata. La tassa di giudizio segue la soccombenza dell'insorgente (art. 28 LPamm), il quale deve essere altresì condannato a rifondere al Comune di __________ patrocinato da un legale un adeguato importo a titolo di ripetibili (art. 31 LPamm). Per questi motivi, visti gli art. 31 OF; 18 CPS; 134 LOC; 34 RALOC; 24 LOrd 1987; 32 LOrd 1995; 15, 17 ROD di __________; 18, 28, 31, 46 e 70 LPamm, dichiara e pronuncia:

1.   Il ricorso è respinto.

2.   La tassa di giustizia di fr. 800.- (ottocento) è posta a carico del ricorrente, con l'ulteriore obbligo di rifondere al Comune di __________ fr. 1'000.- (mille) a titolo di ripetibili.

3.   Intimazione a: __________ Per il Tribunale cantonale amministrativo Il presidente                                                             Il segretario