F-3997/2022

. Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung VI F-3997/2022 Urteil vom 19. September 2024 Besetzung Richterin Susanne Genner (Vorsitz), Richterin Claudia Cotting-Schalch, Richter Gregor Chatton, Gerichtsschreiberin Maria Wende. Parteien A._______, vertreten durch MLaw Sandra Gisler, BAS Beratungsstelle für Asylsuchende Beschwerdeführer, gegen Staatssekretariat für Migration SEM, Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Reisedokumente für ausländische Personen. Sachverhalt: A. Der Beschwerdeführer (syrischer Staatsangehöriger kurdischer Ethnie, geb. [...]), ersuchte am 31. Oktober 2015 in der Schweiz um Asyl. Das SEM wies sein Gesuch am 7. März 2018 ab und ordnete seine Wegweisung aus der Schweiz an, schob den Vollzug jedoch wegen Unzumutbarkeit zu Gunsten einer vorläufigen Aufnahme auf. Die gegen die Verweigerung des Asyls gerichtete Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil E-2069/2018 vom 18. Juli 2019 ab. B. Am 8. Februar 2022 erhielt der Beschwerdeführer eine Aufenthaltsbewilligung infolge einer Härtefallregelung. C. Am 19. Juli 2022 reichte der Beschwerdeführer beim Migrationsamt des Kantons B._______ ein Gesuch um Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person ein, welches an die Vorinstanz weitergeleitet wurde. Mit Verfügung vom 31. August 2022 wies die Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers ab. D. Mit Rechtsmitteleingabe vom 13. September 2022 gelangte der Beschwerdeführer an das Bundesverwaltungsgericht und beantragte, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und seine Schriftenlosigkeit sei festzustellen. Die Vorinstanz sei anzuweisen, ihm einen Pass für eine ausländische Person auszustellen. Eventualiter sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Ihm sei die unentgeltliche Rechtspflege unter Verzicht auf die Erhebung eines Kostenvorschusses zu gewähren. E. Am 23. September 2022 hiess die Instruktionsrichterin das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung gut. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung wies sie ab. Gleichzeitig forderte sie die Vorinstanz auf, eine Vernehmlassung einzureichen, insbesondere zur Möglichkeit der Beschaffung eines Passes bei der syrischen Botschaft in der Schweiz, ohne im Besitz einer originalen Identitätskarte zu sein. F. In ihrer Vernehmlassung vom 14. Oktober 2022 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde, ohne sich zur Möglichkeit zu äussern, einen Pass bei der syrischen Botschaft in der Schweiz zu beschaffen, ohne im Besitz einer originalen Identitätskarte zu sein. G. In seiner Replik vom 21. November 2022 hielt der Beschwerdeführer an seinen Anträgen und deren Begründung fest. H. Das gegen das Urteil E-2069/2018 (s. Bst. A.) gerichtete Revisionsgesuch des Beschwerdeführers vom 10. Oktober 2022 hat das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil E-4569/2022 vom 9. Februar 2023 abgewiesen. I. Am 31. Oktober 2023 machte der Beschwerdeführer ergänzende Angaben. J. Am 27. November 2023 reichte der Beschwerdeführer ein psychologisches Zeugnis vom 23. November 2023 ein. K. Am 14. Mai 2024 reichte der Beschwerdeführer bei der Vorinstanz ein Gesuch um «Genehmigung für eine einmalige Reise» ein, welches diese dem Bundesverwaltungsgericht weiterleitete (Posteingang am 5. Juni 2024) und am 24. Juli 2024 abschrieb. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Verfügungen des SEM betreffend die Ausstellung von Reisedokumenten im Sinne von Art. 59 AIG (SR 142.20) sind mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar (Art. 112 Abs. 1 AIG i.V.m. Art. 31 ff. VGG). 1.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.3 Der Beschwerdeführer ist zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 Abs. 1 und 52 Abs. 1 VwVG). 1.4 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der vorliegenden Angelegenheit endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 BGG).

2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und - soweit nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat - die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheids (vgl. BVGE 2020 VII/4 E. 2.2). 3. 3.1 Das SEM kann einer schriftenlosen Person mit Aufenthaltsbewilligung einen Pass für eine ausländische Person abgeben (Art. 59 Abs. 1 AIG i.V.m. Art. 4 Abs. 2 der Verordnung vom 14. November 2012 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen [RDV, SR 143.5]). Gemäss Art. 10 Abs. 1 RDV gilt als schriftenlos eine ausländische Person, die keine gültigen Reisedokumente ihres Heimat- oder Herkunftsstaates besitzt und von der nicht verlangt werden kann, dass sie sich bei den zuständigen Behörden ihres Heimat- oder Herkunftsstaates um die Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedokuments bemüht (Bst. a), oder für welche die Beschaffung von Reisedokumenten unmöglich ist (Bst. b). Verzögerungen, die bei der Ausstellung eines Reisedokuments bei den zuständigen Behörden des Heimat- oder Herkunftsstaates entstehen, begründen die Schriftenlosigkeit nicht (Art. 10 Abs. 2 RDV). 3.2 Die Kontaktaufnahme mit den zuständigen Behörden des Heimat- oder Herkunftsstaates kann namentlich von schutzbedürftigen und asylsuchenden Personen nicht verlangt werden (Art. 10 Abs. 3 RDV). 3.3 Die Ausstellung von Reise- und Identitätspapieren liegt in der Kompetenz des jeweiligen Heimatstaates. Diesem kommt bei der Ausübung seiner Passhoheit ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu, den es zu respektieren gilt (BVGE 2014/23 E. 5.3.2 und E. 5.9; Urteile des BVGer F-1906/2018 vom 8. April 2019 E. 5.3; C-6458/2010 vom 20. Mai 2011 E. 4.3). Als unmöglich im Sinne von Art. 10 Abs. 1 Bst. b RDV wird die Papierbeschaffung daher nur angesehen, wenn sich die ausländische Person bei den Behörden ihres Heimatstaates darum bemüht, die Ausstellung der Papiere aber ohne zureichende Gründe verweigert wird, oder wenn es an den rechtlichen Möglichkeiten fehlt, vom Heimat- beziehungsweise Herkunftsstaat überhaupt Papiere zu erlangen (Urteile des BVGer F-499/2018 vom 23. Mai 2019 E. 5.2; C-7204/2014 vom 30. Juni 2015 E. 5.1). Es obliegt grundsätzlich der gesuchstellenden Person, die von den heimatlichen Behörden verlangten notwendigen Anforderungen zur Ausstellung eines Passes zu erfüllen. Bloss vorübergehende, technisch oder organisatorisch bedingte Verzögerungen bei der Passausstellung sind zwar unbefriedigend, jedoch für sich allein nicht ausreichend, um die Unmöglichkeit im Sinne von Art. 10 Abs. 1 Bst. b RDV und damit die Schriftenlosigkeit der ausländischen Staatsangehörigen zu begründen. 4. 4.1 Die Vorinstanz hält in ihrer ablehnenden Verfügung fest, ihr sei die originale Identitätskarte (ID) des Beschwerdeführers abhandengekommen. Es sei ihr jedoch bekannt, dass gute Kopien der Identitätsdokumente - wie sie in diesem Fall vorliegen würden - zur Passbeschaffung bei den syrischen Behörden in Genf genügen würden. Der Beschwerdeführer vermöge keine Verweigerungsgründe seitens der heimatlichen Behörden zu belegen, welche die Ausstellung eines gültigen Reisepasses in Zukunft als unmöglich erscheinen lassen würden. Folglich erfülle er die Voraussetzungen der Schriftenlosigkeit nicht. 4.2 Der Beschwerdeführer erwidert, er habe seinen Termin von (...) 2022 beim syrischen Konsulat zur Ausstellung eines Reisepasses allein deshalb absagen müssen, weil ihm das SEM seine ID nicht zurückgeschickt habe. Das SEM habe zunächst geltend gemacht, er habe seine ID nie im Original abgegeben. Erst nachdem er sich dagegen zur Wehr gesetzt habe, habe das SEM zugegeben, seine ID verloren zu haben. Es habe ihm daher einen Verlustschein zu Handen des syrischen Konsulats ausgestellt. Gleichzeitig habe es erwähnt, dass Expressausstellungen von neuen Dokumenten beim syrischen Konsulat möglich seien. Das syrische Konsulat habe ihm jedoch mehrmals telefonisch mitgeteilt, dass ohne ID im Original ihm kein Pass ausgestellt werden könne. Nach Erhalt des Verlustscheins habe er sich erneut an das Konsulat gewendet. Angesprochen auf die vom SEM behauptete Möglichkeit einer Expressausstellung habe ihn das Konsulat am 21. Juni 2022 telefonisch informiert, dass auch Expressausstellungen nur unter Vorweis einer ID im Original und der Bezahlung von Fr. 755.- möglich seien. Ein Verlustschein vermöge daran - gemäss Auskunft des syrischen Konsulats - nichts zu ändern. Es habe betont, dass eine neue ID persönlich in Syrien beschafft werden müsse. Auf die E-Mails vom (...) Juni 2022 und vom (...) September 2022 habe das Konsulat nicht reagiert. Die Kopie der ID sei - entgegen der Ansicht des SEM - nicht von guter Qualität. Sie sei nicht farbig und er - der Beschwerdeführer - sei darauf kaum zu erkennen. Abgesehen davon sei eine Passbeschaffung mit einer Kopie der ID nicht möglich und er könne das belegen. Das SEM habe hingegen - trotz mehrmaliger Aufforderung - nicht belegen können, wie eine Passbeschaffung bei gemeldetem Verlust der ID möglich sein sollte. Dass eine Ausstellung der ID nur in Syrien möglich sei, werde vom UNHCR bestätigt. Gemäss diesem genüge es wiederum für die Ausstellung eines Passes nicht, lediglich Dokumente in Kopie vorzuweisen. Er habe über seine Mutter und seinen in Syrien verbliebenen Onkel Kontakt zu seinem Anwalt aufgenommen, in der Hoffnung, dass dieser von den syrischen Behörden entweder die benötigten Dokumente oder eine Bestätigung, dass eine Ausstellung nicht möglich sei, erhalte. Als der Anwalt sich an die Behörden gewendet habe, habe er ein gegen ihn - den Beschwerdeführer - gerichtetes Strafurteil vom (...) November 2013 wegen Militärdienstverweigerung, Sabotage, Zerstörung von öffentlichem Eigentum und Zugehörigkeit zu terroristischen Gruppierungen erhalten. Entsprechend sei es ihm nicht mehr möglich, sich an die syrischen Behörden zu wenden. Ohnehin sei es ihm nicht zuzumuten, sich nach Syrien zu begeben, wurde ihm doch die vorläufige Aufnahme wegen der Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs erteilt. Zudem würde ihn bei einer Rückkehr allein die Tatsache, dass seine ID verloren gegangen sei, in Gefahr bringen. Ihm würde höchstwahrscheinlich vorgeworfen werden, diese illegal verkauft zu haben. Aufgrund seiner sehr langen Landesabwesenheit bestehe grundsätzlich ein erhöhtes Risiko für ihn, verfolgt zu werden. Der Entscheid des SEM stelle eine erhebliche Einschränkung seines Rechts auf Bewegungsfreiheit gemäss Art. 10 Abs. 2 BV und Art. 12 Abs. 2 des Internationalen Paktes vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II; SR 0.103.2) und seines Rechts auf Privat- und Familienleben gemäss Art. 13 Abs. 1 BV, Art. 8 EMRK und Art. 17 UNO-Pakt II dar, welche er nicht selbst zu verantworten habe. Er befinde sich in einer unhaltbaren Pattsituation; weder habe er die Möglichkeit, einen heimatlichen Pass zu beschaffen, noch würden ihm die Schweizer Behörden ein Ersatzreisepapier ausstellen. Seit über sechs Jahren habe er die Schweiz nicht verlassen können und seit über 10 Jahren habe er seine Familie nicht mehr gesehen. Seiner Schwester gehe es gesundheitlich nicht gut, weshalb es ihm besonders wichtig sei, so schnell wie möglich in den Irak reisen zu können. Das Ende der Unmöglichkeit, aus der Schweiz ausreisen zu können, sei ohne die Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person durch das SEM nicht absehbar. Es sei zu beachten, dass ein Eingriff in die Reisefreiheit mit zunehmender Integration - die bei ihm, der seit rund sieben Jahren in der Schweiz lebe, über eine Aufenthaltsbewilligung verfüge und unabhängig von der Sozialhilfe lebe, gegeben sei - immer weniger gerechtfertigt sei. Die Verweigerung der Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person stelle einen unverhältnismässigen Eingriff in seine Grundrechte dar und sei daher nicht rechtmässig. Er habe alle ihm möglichen und zumutbaren Schritte unternommen, um einen syrischen Reisepass zu erhalten. Er werde auch in absehbarer Zeit unverschuldet keine Möglichkeit haben, einen Reisepass zu beschaffen. Entsprechend seien die Voraussetzungen von Art. 10 Abs. 2 RDV erfüllt und er sei als schriftenlos anzuerkennen. Eventualiter sei die Sache an das SEM zurückzuweisen und dieses analog zu den jüngsten Urteilen zum Irak anzuweisen, konkret aufzuzeigen, wie es ihm trotz Verlust der ID und dem ergangenen Strafurteil möglich und zumutbar sein solle, einen Pass zu beschaffen. Das SEM begründe seinen Entscheid mit vergangenen Erfahrungen, welche nicht weiter ausgeführt würden. Diese Begründung sei ungenügend. Sie lasse keine Überprüfung zu, ob der Vergleich zu den vergangenen Erfahrungen gerechtfertigt sei. Die angebliche Möglichkeit der Passbeschaffung mittels einer Kopie der ID sei nicht genügend begründet, womit das rechtliche Gehör verletzt sei. Da ihn kein Verschulden am Verlust seiner ID treffe, wäre es ausserdem das Mindeste gewesen, dass sich das SEM beim syrischen Konsulat um die verlangte schriftliche Bestätigung bemüht hätte. Entsprechend sei das SEM anzuweisen, eine Bestätigung des syrischen Konsulats über die Möglichkeit der Passbeschaffung mittels ID-Kopie und trotz Strafurteil einzuholen. 4.3 In ihrer Vernehmlassung hält die Vorinstanz an ihrer Begründung, es sei dem Beschwerdeführer mit der von ihr ausgestellten Verlustmeldung sowie der Kopie der ID möglich, bei der syrischen Botschaft in Genf vorzusprechen und einen heimatlichen Pass zu beantragen, fest. Es liege ferner kein Schreiben der heimatlichen Behörden vor, aus welchem die Unmöglichkeit der Passausstellung hervorgehe. 4.4 In seiner Replik entgegnet der Beschwerdeführer, er habe belegt, dass es nicht möglich sei, mit der Verlustmeldung und der Kopie seiner ID bei den syrischen Behörden in Genf einen heimatlichen Pass zu beantragen. Das syrische Konsulat in Genf stelle grundsätzlich keine schriftlichen Bestätigungen über die Unmöglichkeit von Passausstellungen aus. Entsprechend dürfe aus dem Umstand, dass ihm keine solche Bestätigung ausgestellt worden sei, nicht geschlossen werden, dass eine Passausstellung möglich ist.

5. Strittig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz die Schriftenlosigkeit des Beschwerdeführers, welcher über eine Aufenthaltsbewilligung verfügt, zu Recht verneint hat. 5.1 Der Beschwerdeführer ist weder schutzbedürftig noch asylsuchend, weshalb ihm eine Kontaktaufnahme mit den syrischen Behörden zugemutet werden kann (vgl. Art. 10 Abs. 1 Bst. a RDV i.V.m. Art. 10 Abs. 3 RDV). Auf seine Ausführungen, wonach gegen ihn ein Haftbefehl wegen Dienstverweigerung ausgestellt worden sei, ist nicht näher einzugehen, da sein Asylgesuch bereits rechtskräftig abgewiesen wurde (s. Bst. A und H). Somit bleibt darüber zu befinden, ob ihm die Papierbeschaffung möglich ist (Art. 10 Abs. 1 Bst. b RDV). 5.2 Gemäss Art. 12 VwVG stellt die Behörde den Sachverhalt von Amtes wegen fest und bedient sich nötigenfalls der unter Buchstaben a-e aufgelisteten Beweismittel. Unrichtig ist die Sachverhaltsfeststellung, wenn der Verfügung ein aktenwidriger oder nicht weiter belegbarer Sachverhalt zugrunde gelegt wird oder Beweise falsch gewürdigt worden sind; unvollständig ist sie, wenn nicht alle für den Entscheid rechtswesentlichen Sachumstände berücksichtigt werden (vgl. BVGE 2008/43 E. 7.5.6; siehe ferner Benjamin Schindler, in: Kommentar zum VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 49 N. 29). 5.3 Gemäss öffentlich zugänglichen Quellen wird für die Beschaffung eines Passes bei einer syrischen Botschaft eine ID oder ein Auszug aus dem Zivilregister, beglaubigt durch das syrische Aussenministerium, vorausgesetzt (UNHCR, Civil Documentation and Registration in the Syrian Arab Republic, ; Landinfo, Syria: Identitetsdokumenter og pass, 09.09.2022, S. 25, , beide abgerufen am 25.09.2024; [Das Generalkonsulat der Arabischen Republik Syrien in Genf], [Die benötigten Dokumente], 01.09.2021, , abgerufen am 25.09.2024). Ob es eines Originals der ID bedarf oder ob eine Kopie genügt, wird nicht näher präzisiert. Angesichts des Umstandes, dass der Auszug aus dem Zivilregister beglaubigt sein muss, erscheint es naheliegend, dass die ID im Original vorliegen muss. Dies wird gestützt durch die Ausführungen des Austrian Centre for Country of Origin and Asylum Research and Documentation (ACCORD), welches schreibt, für die Passverlängerung genüge eine «Kopie des Personalausweises», für eine erstmalige Ausstellung hingegen «sei es notwendig, den Personalausweis oder ein vom syrischen Außenministerium beglaubigtes Personenstandsdokument [...] vorzulegen» (ACCORD, Anfragebeantwortung zu Syrien: Informationen zu Möglichkeiten der Erlangung eines syrischen Reisedokuments [Möglichkeiten, Voraussetzungen, Rolle des konkreten Herkunftsortes, persönliche Anwesenheit, Folgen für Antragsteller:innen im Inland und Verwandte im Herkunftsstaat], 1. Februar 2024, https://www.ecoi.net/de/dokument/2104624.html#:~:text=Wer%20keinen%20Reisepass%20besitze%20oder,Voraussetzung%20f%C3%BCr%20einen%20solchen%20Antrag.>, abgerufen am 25.09.2024). Um einen Auszug aus dem Zivilregister zu erhalten, bedarf es eines Identitätsausweises (UNHCR, a.a.O., S. 10). Eine ID wiederum kann nur in Syrien selbst beantragt werden (Norwegian Refugee Council, The 2021 Syrian Civil Status Law: Implications For Syrians Living Abroad, S. 32, , abgerufen am 25.09.2024). 5.4 Unbestritten ist, dass die Vorinstanz die ID des Beschwerdeführers im Original verloren hat. Sie stellt sich auf den Standpunkt, es sei möglich, mit einer Kopie der ID und der Verlustbestätigung bei der syrischen Botschaft einen Pass zu beantragen. Worauf die Vorinstanz diese Behauptungen stützt, geht aus der angefochtenen Verfügung nicht hervor. Auch der Aufforderung, im Rahmen der Vernehmlassung hierzu Stellung zu nehmen, ist die Vorinstanz nicht nachgekommen. Vor dem Hintergrund der vorangehenden Ausführungen (E. 5.3) und der vom Beschwerdeführer dargelegten ergebnislosen Bemühungen, einen Pass beim syrischen Konsulat in Genf zu erhalten, erscheint es zumindest nicht ausgeschlossen, dass für die Beantragung eines Passes die ID im Original vorliegen muss. Die gegenteilige Behauptung wird von der Vorinstanz, wie dargelegt, durch nichts gestützt. Der Sachverhalt ist diesbezüglich nicht liquid, weshalb nicht beurteilt werden kann, ob die Vorinstanz das Gesuch um Ausstellung eines Reisepasses für ausländische Personen zu Recht abgewiesen hat. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers hat sie nicht ihre Begründungspflicht verletzt, sondern den Sachverhalt nicht richtig erstellt. Die Sache ist deshalb an die Vorinstanz zurückzuweisen. Sie wird abzuklären haben, ob ein syrischer Pass erhältlich gemacht werden kann, ohne im Besitz einer ID im Original zu sein, und gestützt darauf einen neuen Entscheid fällen. Sie wird dabei zu berücksichtigen haben, dass die Kopie des Ausweises des Beschwerdeführers nicht von guter Qualität ist und er darauf nicht eindeutig identifizierbar ist.

6. Zusammenfassend hat die Vorinstanz den rechtserheblichen Sachverhalt unrichtig erstellt (Art. 49 Abs. 1 Bst. b VwVG). Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen, die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache im Sinne der Erwägungen zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen (Art. 61 Abs. 1 VwVG). 7. 7.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Verfahrenskosten zu erheben (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). 7.2 Dem Beschwerdeführer ist für die ihm im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht erwachsenen notwendigen Kosten zu Lasten der Vor-instanz eine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 und Abs. 2 VwVG; Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Mangels einer Kostennote setzt das Gericht die Parteientschädigung nach pflichtgemässem Ermessen fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Die Höhe der Entschädigung ist unter Berücksichtigung der massgebenden Bemessungsfaktoren (Art. 8 ff. VGKE) auf insgesamt Fr. 1'600.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuerzuschlag im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE) festzulegen. (Dispositiv nachfolgende Seite) Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen.

2. Die angefochtene Verfügung wird aufgehoben und die Sache im Sinne der Erwägungen zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückgewiesen.

3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.

4. Dem Beschwerdeführer wird zu Lasten der Vorinstanz eine Parteientschädigung von Fr. 1'600.- zugesprochen.

5. Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer, das SEM und die kantonale Migrationsbehörde. Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Susanne Genner Maria Wende Versand: