E-2274/2021

Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung V E-2274/2021 Urteil vom 3. Juni 2021 Besetzung Richterin Esther Marti (Vorsitz), Richterin Christa Luterbacher, Richter David R. Wenger, Gerichtsschreiber Peter Jaggi. Parteien A._______, geboren am (...), B._______, geboren am (...), Mosambik, beide vertreten durch Alfred Ngoyi Wa Mwanza, BUCOFRAS Consultation juridique pour étrangers, Beschwerdeführende, gegen Staatssekretariat für Migration (SEM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Rechtsverweigerung (Datenänderung im Zentralen Migrationsinformationssystem [ZEMIS]) / N (...). Sachverhalt: A. A.a Die Beschwerdeführenden suchten am 1. Januar 2018 im Flughafen Zürich um Asyl nach. Mit Verfügung vom 17. Januar 2018 trat das SEM gestützt auf Art. 31 Abs. 1 Bst. c AsylG (SR 142.31) auf ihre Asylgesuche nicht ein und ordnete ihre Wegweisung nach C._______ an. Mit Urteil vom 16. Februar 2018 hiess das Bundesverwaltungsgericht die dagegen erhobene Beschwerde gut, hob die angefochtene Verfügung auf und wies die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurück (E-579/2018). Am 22. Februar 2018 bewilligte das SEM den Beschwerdeführenden die Einreise in die Schweiz zur Durchführung des Asylverfahrens in der Schweiz. Am 29. September, 27. Oktober und 28. Oktober 2020 wurden sie zu ihren Asylgründen angehört. A.b Mit Verfügung vom 26. März 2021 stellte das SEM fest, die Beschwerdeführenden erfüllten die Flüchtlingseigenschaft nicht, lehnte ihre Asylgesuche ab und ordnete die Wegweisung aus der Schweiz sowie den Vollzug an. B. B.a Mit Eingabe vom 8. April 2021 gelangten die Beschwerdeführenden an das SEM und beantragten den Erlass einer anfechtbaren Verfügung betreffend Änderung ihrer Personendaten im ZEMIS. Sie hätten bereits mit Eingaben vom 30. Januar und 3. Juli 2020 sowie der Beschwerdeführer mündlich anlässlich seiner ersten Anhörung vom 29. September 2020 um Änderung ihrer Personendaten ersucht. Auch nach dem mündlich gestellten Gesuch bei der Anhörung seien ihre Daten im ZEMIS bisher nicht geändert und ihr Antrag nicht behandelt worden. Der Asylentscheid vom 26. März 2021 enthalte ebenfalls keine anfechtbare Dispositivziffer zu ihren Personendaten im ZEMIS. B.b Mit Antwortschreiben vom 4. Mai 2021 teilte das SEM dem Rechtsvertreter mit, die Beschwerdeführenden seien unter drei Identitäten und zwei Nationalitäten (Mosambik, D._______) erfasst. Die Personendaten im ZEMIS basierten auf verschiedenen Identitätsdokumenten, die auf ihre Echtheit hin geprüft worden seien. Sie würden keine Fälschungsmerkmale aufweisen. Es betrachte die Beschwerdeführenden deshalb als Doppelbürger von E._______ (recte: Mosambik) und D._______. Die Informationen im ZEMIS beruhten auf authentischen Identitätspapieren im Dossier, weshalb keine Veranlassung bestehe, in dieser Angelegenheit eine anfechtbare Verfügung zu erlassen. C. C.a Mit Rechtsmitteleingabe vom 30. April 2021 gelangten die Beschwerdeführenden durch ihren Rechtsvertreter an das Bundesverwaltungsgericht (vgl. Beschwerdeverfahren unter der Nummer E-2034/2021). Sie beantragen damit, die SEM-Verfügung vom 26. März 2021 (vgl. oben Bst. A.b) sei aufzuheben, sie seien als Flüchtlinge anzuerkennen und ihnen sei Asyl zu gewähren, eventualiter sei die SEM-Verfügung aufzuheben und sie seien wegen Unzulässigkeit und Zumutbarkeit (recte: Unzumutbarkeit) des Wegweisungsvollzugs vorläufig in der Schweiz aufzunehmen. Subeventualiter sei die SEM-Verfügung aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht beantragten sie den Verzicht auf die Erhebung eines Kostenvorschusses und die Bestellung ihres Rechtsvertreters als amtlichen Rechtsbeistand. Als Beilagen reichten sie eine Fürsorgebestätigung ein. C.b Mit Zwischenverfügung vom 26. Mai 2021 im Verfahren E-2034/2021 stellte die Instruktionsrichterin das Anwesenheitsrecht der Beschwerdeführenden für die Dauer des Verfahrens in der Schweiz fest, wies das Gesuch um Verzicht auf die Erhebung eines Kostenvorschusses und das sinngemässe um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung nach einer summarischen Aktenprüfung ab und forderte sie auf, bis zum 10. Juni 2021 einen Kostenvorschuss von Fr. 750.- zu bezahlen. D. Mit Rechtsverweigerungs- respektive Rechtsverzögerungsbeschwerde vom 11. Mai 2021 gelangten die Beschwerdeführenden durch ihren Rechtsvertreter an das Bundesverwaltungsgericht und beantragen, die Beschwerde sei gutzuheissen und das SEM anzuweisen, einen Entscheid über das Gesuch vom 30. Januar 2020 um Änderung ihrer Personendaten im ZEMIS zu fällen. Eventualiter sei die Beschwerde für den Fall, dass das Antwortschreiben vom 4. Mai 2021 als anfechtbare Verfügung qualifiziert werde, gutzuheissen, die anfechtbare Verfügung aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid an das SEM zurückzuweisen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragen sie unter Verzicht auf die Erhebung eines Kostenvorschusses sinngemäss die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung gemäss Art. 65 Abs. 1 VwVG und ihre unentgeltliche Rechtsverbeiständung im Sinne von Art. 65 Abs. 2 VwVG. Als Beilagen reichten sie Kopien des Antwortschreibens vom 4. Mai 2021 und ihrer vorangegangenen Korrespondenz an das SEM ein. E. Am 20. Mai 2021 bestätigte das Gericht dem Rechtsvertreter den Eingang der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, welche von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG erlassen wurden, sofern keine das Sachgebiet betreffende Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG vorliegt. Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer anfechtbaren Verfügung kann bei der Beschwerdeinstanz, die für die Behandlung einer Beschwerde gegen eine ordnungsgemäss ergangene Verfügung zuständig wäre, Beschwerde geführt werden (Art. 46a VwVG; vgl. dazu Markus Müller, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2. Aufl. 2019, Rz. 3 zu Art. 46a). Das SEM gehört zu den in Art. 33 VGG umschriebenen Vorinstanzen des Bundesverwaltungsgerichts. Eine das Sachgebiet betreffende Ausnahme liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Beurteilung der Rechtsverweigerungs- respektive Rechtsverzögerungsbeschwerde zuständig. 1.2 Rechtsverweigerungsbeschwerden richten sich gegen den Nichterlass einer anfechtbaren Verfügung. Die Beschwerdelegitimation setzt voraus, dass bei der zuständigen Behörde zuvor ein Begehren um Erlass einer Verfügung gestellt wurde und Anspruch darauf besteht. Ein Anspruch ist anzunehmen, wenn die Behörde verpflichtet ist, in Verfügungsform zu handeln, und dem Rechtssuchenden nach Art. 6 i.V.m. Art. 48 Abs. 1 VwVG Parteistellung zukommt (vgl. BVGE 2008/15 E. 3.2 m.w.H.). Die Beschwerdeführenden haben das SEM um Erlass einer anfechtbaren Verfügung betreffend ihre Personendaten im ZEMIS ersucht. Sie sind zur Beschwerdeführung legitimiert. 1.3 Gegen das unrechtmässige Verweigern einer Verfügung kann jederzeit Beschwerde geführt werden (Art. 50 Abs. 2 VwVG). Die Grenze bildet der Grundsatz von Treu und Glauben. Bietet eine bestimmte behördliche Handlung oder Äusserung objektiv begründeten Anlass für eine Rechtsverweigerungsbeschwerde, darf nicht beliebig lange mit der Einreichung einer Beschwerde zugewartet werden. Vielmehr muss die Beschwerde innert angemessener Frist erhoben werden (vgl. André Moser/Michael Beusch/ Lorenz Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 5.22 f. m.w.H.). Vorliegend ist der Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung nicht zu beanstanden. In ihrer Eingabe vom 8. April 2021 an das SEM erneuerten die Beschwerdeführenden innerhalb der gegen den ablehnenden Asylentscheid vom 26. März 2021 vorgesehenen Beschwerdefrist von dreissig Tagen ihren Antrag auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung betreffend Änderung ihrer Personendaten im ZEMIS und hielten fest, dass auch in der angefochtenen Verfügung keine entsprechende Dispositivziffer enthalten sei. Des Weiteren stellten sie aufgrund der bisherigen Untätigkeit der Vorinstanz eine Rechtsverweigerungsbeschwerde in Aussicht. 1.4 Schliesslich wurde die Beschwerde vom 11. Mai 2021 formgerecht eingereicht (Art. 52 Abs. 1 VwVG). 1.5 Auf das Rechtsbegehren betreffend Feststellung einer Rechtsverweigerung respektive Rechtsverzögerung ist einzutreten.

2. Die Prüfungsbefugnis des Bundesverwaltungsgerichts beschränkt sich auf die Frage, ob das Gebot des Rechtsschutzes in angemessener Zeit im konkreten Fall verletzt worden ist oder nicht. Im Falle einer Gutheissung der Beschwerde weist das Gericht die Sache mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Eine andere Möglichkeit, den rechtmässigen Zustand herzustellen, gibt es nicht; insbesondere hat sich das Gericht jeglicher Andeutung, wie der unrechtmässig verzögerte oder verweigerte Entscheid inhaltlich ausfallen soll, zu enthalten, da es unter Vorbehalt von speziellen Konstellationen nicht anstelle der untätigen Behörde entscheiden darf, andernfalls der Instanzenzug verkürzt und möglicherweise Rechte der Verfahrensbeteiligten verletzt würden (vgl. BVGE 2008/15 E. 3.1.2 m.w.H.). 3. 3.1 Das Verbot der Rechtsverweigerung ergibt sich als Teilgehalt aus der allgemeinen Verfahrensgarantie von Art. 29 Abs. 1 BV. Danach hat jede Person vor Gerichts- und Verfahrensinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist (sog. Beschleunigungsgebot). Eine Rechtsverweigerung liegt vor, wenn eine Behörde sich weigert, eine Verfügung zu erlassen, obwohl sie dazu aufgrund der einschlägigen Rechtsnormen verpflichtet wäre. 3.2 Die Vorinstanz führt zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben das ZEMIS, welches der Bearbeitung von Personendaten aus dem Ausländer- und dem Asylbereich dient (Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 des Bundesgesetzes über das Informationssystem für den Ausländer- und den Asylbereich vom 20. Juni 2003 [BGIAA, SR 142.51]) und in der Verordnung über das Zentrale Migrationsinformationssystem vom 12. April 2006 (SR 142.513; ZEMIS-Verordnung) näher geregelt ist. Nach Art. 19 Abs. 1 ZEMIS-Verordnung richten sich die Rechte der Betroffenen, insbesondere deren Auskunfts-, Berichtigungs- und Löschungsrecht sowie das Recht auf Informationen über die Beschaffung besonders schützenswerter Personendaten, nach dem Datenschutzgesetz (DSG, SR 235.1) und dem VwVG. Wer Personendaten bearbeitet, hat sich über deren Richtigkeit zu vergewissern (Art. 5 Abs. 1 DSG). Werden Personendaten von Bundesorganen bearbeitet, kann jede betroffene Person insbesondere verlangen, dass unrichtige Personendaten berichtigt werden (Art. 5 Abs. 2 i.V.m. Art. 25 Abs. 3 Bst. a DSG). Auf die Berichtigung besteht in einem solchen Fall ein absoluter und uneingeschränkter Anspruch (vgl. die Urteile des BVGer A-4256/2015 vom 15. Dezember 2015 E. 3.2 und A-4313/2015 vom 14. Dezember 2015 E. 3.2, je m.w.H.; vgl. ferner Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1C_224/2014 vom 25. September 2014 E. 3.1). Die ZEMIS-Verordnung sieht im Übrigen in Art. 19 Abs. 3 ausdrücklich vor, dass unrichtige Daten von Amtes wegen zu berichtigen sind. 3.3 Die Beschwerdeführenden ersuchten erstmals in ihrer Eingabe vom 30. Januar 2020 an das SEM unter Verweis auf gleichzeitig eingereichte ruandische Identitätskarten um Berichtigung ihrer Personendaten im ZEMIS. Mit Eingabe vom 3. Juli 2020 reichten sie weitere Beweismittel ein und erneuerten ihr Gesuch um Änderung ihrer Personendaten im ZEMIS. Bei der Anhörung des Beschwerdeführers vom 29. September 2020 forderte der Rechtsvertreter das SEM auf, die Namen der Beschwerdeführenden gemäss den nachgereichten ruandischen Identitätsdokumenten im ZEMIS zu ändern. In der Eingabe vom 8. April 2021 beantragten die Beschwerdeführenden explizit den Erlass einer anfechtbaren Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG. Im Antwortschreiben vom 4. Mai 2021 teilte ihnen das SEM mit, es bestehe keine Veranlassung, einen Entscheid zu fällen. 3.4 Damit steht fest, dass die Beschwerdeführenden bei der Vorinstanz eine separate Verfügung betreffend Änderung ihrer Personendaten im ZEMIS beantragt haben (Art. 6 des Bundesgesetzes über das Informationssystem für den Ausländer- und den Asylbereich vom 20. Juni 2003 [BGIAA, SR 142.51]; Art. 19 Abs. 2 ZEMIS-Verordnung, SR 142.513). Eine Verweigerung der Berichtigung seitens des SEM hat im Rahmen einer anfechtbaren Verfügung zu erfolgen, die wiederum Gegenstand einer Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht bilden kann (vgl. Urteil des BVGer E-2999/2018 vom 14. September 2018 E. 3 ff.). Das SEM wäre deshalb verpflichtet gewesen, gestützt auf die Datenschutzgesetzgebung (bzw. die einschlägigen Bestimmungen des BGIAA, der ZEMIS-Verordnung, des DSG und des VwVG) eine diesbezügliche separate Verfügung zu erlassen (vgl. unter anderen auch die Urteile des BVGer E-1630/2020 vom 3. April 2020 S. 5 und D-1170/2021 vom 28. Mai 2021 E. 3.4 sowie die Weisung des SEM zur Erfassung und Änderung von Personendaten im ZEMIS vom 1. Juli 2020 Ziff. 4.3). Die Vorinstanz hat dadurch, dass sie dies nicht getan hat, eine Rechtsverweigerung begangen. 3.5 Die Rechtsverweigerungsbeschwerde ist gutzuheissen. Das SEM ist anzuweisen, unverzüglich eine anfechtbare Verfügung betreffend Änderung der Personendaten der Beschwerdeführenden im ZEMIS zu erlassen.

4. Mit vorliegendem Urteil wird der Antrag auf Verzicht auf die Erhebung eines Kostenvorschusses hinfällig. 5. 5.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Damit wird der Antrag auf Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung gegenstandslos. 5.2 Den vertretenen Beschwerdeführenden ist angesichts ihres Obsiegens in Anwendung von Art. 64 VwVG und Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) eine Entschädigung für die ihnen notwendigerweise erwachsenen Parteikosten zuzusprechen. Damit wird auch der Antrag auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung hinfällig. Es wurde keine Kostennote eingereicht, weshalb die notwendigen Parteikosten aufgrund der Akten zu bestimmen sind (Art. 14 Abs. 2 in fine VGKE). Gestützt auf die in Betracht zu ziehenden Bemessungsfaktoren (Art. 9-13 VGKE) ist den Beschwerdeführenden zulasten der Vorinstanz eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 500.- zuzusprechen.

6. Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet des Datenschutzes sind gemäss Art. 35 Abs. 2 der Verordnung vom 14. Juni 1993 zum Bundesgesetz über den Datenschutz (VDSG, SR 235.11) dem Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) bekannt zu geben. (Dispositiv nächste Seite) Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1. Die Rechtsverweigerungsbeschwerde wird gutgeheissen.

2. Das SEM wird angewiesen, unverzüglich eine anfechtbare Verfügung betreffend Änderung der Personendaten der Beschwerdeführenden im ZEMIS zu erlassen.

3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.

4. Das SEM hat den Beschwerdeführenden für das Rechtsmittelverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 500.- auszurichten.

5. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführenden, das SEM, das Generalsekretariat des EJPD und den EDÖB. Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: Esther Marti Peter Jaggi (Rechtsmittelbelehrung nächste Seite) Versand: Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).