61_I_362

54. Urteil vom 18. Oktober 1935

i. S. Bat'a, Schuh Aktiengesellschaft gegen Aa.rgau.

Überprüfung der Verfassungsmässigkeit einer Verordnung des

Bundesrates durch das Bundesgericht, speziell wenn es sich

um eine Verordnung handelt, in Beziehung auf die der Bundesversammlung eine besondere Überwachungsbefugnis eingeräumt ist.

Damit, dass die Bundesversammlung auf Grund des Art. 5 des

Bundesbeschlusses über wirtschaftliche Massnahmen gegenüber

dem Ausland vom 14. Oktober 1933 dem Bundesratsbeschluss

über das Verbot der Eröffnung und Erweiterung von Betrieben

der Schuhindustrie vom 11. Juni 1934 zugestimmt hat, hat sie

den Art. I jenes Bundesbeschlusses in dem Sinne authentisch

ausgelegt, dass dadurch der Bundesrat zum Beschlusse vom

11. Juni 1934 ermächtigt worden sei.

A. -

Nachdem der Bundesrat gestützt auf den Bundesbeschluss über wirtschaftliche Massnahmen gegenüber

dem Ausland vom 14. Oktober 1933 (AS 49 S. 8ll) am

11. Juni 1934 seinen Beschluss über das Verbot der Eröffnung und Erweiterung von Betrieben der Schuhindustrie

(AS 50 S. 469) gefasst hatte, ordnete der Regierungsrat

des Kantons Aargau am 23. Juni 1934 an, dass die Rekur-Organisation des Bundesrechtspflege. N0 54.

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rentin, die Bat'a Schuh Aktiengesellschaft, die Bauarbeiten

für die vorgesehene Erweiterung ihrer Fabrikanlage in

Möhlin sofort einstellen müsse und sie erst wieder aufnehmen dürfe, wenn hiefür das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement eine Bewilligung erteilen sollte. Für

den Fall der Zuwiderhandlung gegen diese Anordnung

wurden Strafmassnahmen gemäss Art. 7 des Bundesratsbeschlusses vom 11. Juni 1934 angedroht.

B. -

Gegen diese Verfügung hat die Bat'a Schuh

Aktiengesellschaft die staatsrechtliche Beschwerde ergriffen mit dem Antrag :

« Es sei diese Verfügung voll umfänglich aufzuheben und

insbesondere die Ausführung am 11. Juni 1934 bereits vergebener Bauten und der Fortbetrieb bezw. die Inbetriebsetzung an diesem Tage bereits aufgestellter, gelieferter

oder bestellter Maschinen als statthaft zu erklären I).

Die Rekurrentin macht, indem sie sich auf ein Gutachten von Prof. Giacometti beruft, geltend: Die angefochtene Verfügung verletze die Handels- und Gewerbefreiheit,

die Rechtsgleichheit und die Eigentumsgarantie des

Art. 22 KV. Die Rechtsgleichheit sei deshalb verletzt ...,

weil der Bundesratsbeschluss vom ll. Juni 1934 einseitig

zum Nachteil der Rekurrentin und zu Gunsten ihrer

Konkurrenten erlassen worden sei und weil dadurch der

Arbeitslosigkeit in der Schuhindustrie willkürlich eine zu

grosse Bedeutung beigemessen werde. Der Regierungsrat

sei an den Bundesratsbeschluss vom ll. Juni 1934 nicht

gebunden gewesen, weil dieser sich nicht auf ein Bundesgesetz oder einen allgemeinen verbindlichen Beschluss der

Bundesversammlung stützen könne. Der Bundesbeschluss

über wirtschaftliche Massnahmen gegenüber dem Ausland

vom 14. Oktober 1933 habe mit der Beschränkung einer

schweizerischen Fabrikunternehmung nichts zu tun.

O. -

Der Regierungsrat erklärt, er gebe zu, dass der

Bundesratsbeschluss vom 11. Juni 1934 und seine darauf

beruhende Verfügung vom 23. Juni 1934 sich nicht im

Rahmen des Bundesbeschlusses vom 14. Oktober 1933

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St.aatsrecht.

bewegen, und ::wende daher gegen eine Aufhebung oder

Abänderung der Verfügung vom 23. Juni 1934 nichts ein.

D. -

Mit eiller Botschaft vom 31. August 1934 hat der

Bundesrat der Bundesversammlung über die auf Grund des

Bundesbeschlusses vom 14. Oktober 1933 getroffenen

wirtschaftlichen Massnahmen gegenüber dem Ausland

Bericht erstattet und die Bundesversammlung ersucht,

diesen Massnahmen zuzustimmen und zu beschliessen,

dass sie weiter in Kraft bleiben sollen. Dabei ist auch der

Bund.esratsbeschluss vom 11. Juni 1934 über die Beschränkung der Schuhindustrie angeführt worden. Demgegenüber haben die Rekurrentin und verschiedene aargauische

Gemeinderäte die Bundesversammlung ersucht, den Bundesratsbeschluss vom 11. Juni 1934 nicht zu genehmigen.

Nach Mitteilungen des-Sekretariates der Bundesversammlung vom 20. Oktober und 27. Dezember 1934 haben der

Ständerat am 19. September und der Nationalrat am

3. Dezember 1934 beschlossen, dass die vom Bundesrat

auf Grund des Bundesbeschlusses vom 14. Oktober 1933

erlassenen Massnahmen in Kraft bleiben sollen und der

Eingabe der Rekurrentin und verschiedener aargauischer

Gemeinderäte keine Folge zu geben sei.

Infolgedessen hat der Präsident der staatsrechtlichen

Abteilung des Bundesgerichtes die Rekurrentin angefragt,

ob sie an ihrer Beschwerde festhalte. Die Rekurrentin

hat geantwortet, dass sie den Rekurs nicht zurückziehen

könne, und dabei ausgeführt: Für den Kanton Aargau

sei der Bundesratsbeschluss vom 11. Juni 1934 verfassungswidrig und daher unverbindlich gewesen, obwohl der

Beschluss von der Bundesversammlung genehmigt worden

sei. Zudem bilde diese Genehmigung nicht einen Akt der

Gesetzgebung, sondern des Aufsichtsrechtes und sei denn

auch nicht in der Form eines allgemein verbindlichen,

sondern eines einfachen Bundesbeschlusses erfolgt. Auch

habe das Bundesgericht nach der Akten- und Rechtslage

zu entscheiden, wie sie sich zur Zeit der Einreichung der

staatsrechtlichen Beschwerde darstelle. Der Regierungsrat

Organisation der Bundesrechtspflege. No M.

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hätte mit seiner Verfügung auf alle Fälle bis zum 3. Dezember 1934 warten müssen.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung :

1. -

Die Beschwerde ... ist durch die Antwort des Regierungsrates nicht etwa gegenstandslos geworden. Dieser

erklärt in der Antwort zwar, dass er gegen die Aufhebung

seiner Verfügung nichts einzuwenden habe. Er hebt sie

aber nicht selbst auf, da er nach wie vor sich an den Bundesratsbeschluss vom 11. Juni 1934 über die Einschränkung

der Schuhindustrie für gebunden hält.

2. -

Die angefochtene Verfügung beruht auf der Anwendung dieses Bundesratsbeschlusses. Die Rekurrentin

beschwert sich nicht über eine Verletzung oder unrichtige

Anwendung dieser Verordnung, worüber wohl auch nur

der Bundesrat entscheiden könnte. Nach der Beschwerdebegründung soll eine Verfassungsverletzung in der angefochtenen Verfügung lediglich deshalb liegen, weil der

ihr zu Grunde liegende Bundesratsbeschluss selbst verfassungswidrig sei. Zur Beurteilung dieser Beschwerde ist

das Bundesgericht zuständig. Es kann nach seiner feststehenden Rechtsprechung die Verfassungsmässigkeit einer

Verordnung des Bundesrates als Vorfrage grundsätzlich

überprüfen, wobei aber nach Art. 113 Abs. 3 BV die von

der Bundesversammlung erlassenen Gesetze und allgemein

verbindlichen· Beschlüsse für das Bundesgericht massgebend sind (BGE 39 I S.41O Erw.2; 55 I S. 252; 57 I

S. 46, 52 f.; BURcKHARDT, Komm. z. BV 3. Auf!. S. 789;

GUCOMETTI, Verfassungsgerichtsbarkeit S. 90, 109).

..................................................

4. -

Bei der Frage, ob der Bundesratsbeschluss vom

11. Juni 1934 über die Beschränkung der Schuhindustrie

verfassungswidrig sei, fällt in Betracht, dass der Bundesbeschluss vom 14. Oktober 1933 über wirtschaftliche Massnahmen gegenüber dem Ausland, auf den er sich stützt,

ein allgemein verbindlicher im Sinne des Art. 113 Abs. 3 BV

ist. Der Entscheid darüber, . ob ein Bundesbeschluss diese

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Staatilrccht.

Bedeutung hat,;,kommt nach Art. 2 des BG betr. Volksabstimmung über Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse

vom 17. Brachmonat 1874 der Bundesversammlung zu,

und diese hat nach jener Bestimmung den Bundesbeschluss

vom 14. Oktober 1933 dadurch zu einem allgemein verbindlichen gemacht, dass sie nicht das Gegenteil erklärte,

sondern ihn als dringlichen bezeichnete. Demgemäss hat

sie für das Bundesgericht verbindlich festgestellt, dass der

Bundesrat, wie es in Art. I des genannten Bundesbeschlusses heisst, ermächtigt ist, zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit, zum Schutze der nationalen Produktion, soweit

diese in ihren Lebensbedingungen bedroht ist, und zur

Förderung des Exportes, sowie im Interesse der schweizerischen Zahlungsbilanz die nötigen Massnahmen zu

treffen. Wenn daher der Bundesratsbeschluss vom 11. Juni

1934, insbesondere dessen Art. 1 und 9, zu den in Art. 1

des Bundesbeschlusses vom 14. Oktober 1933 genannten

Massnahmen gehört, so kann er vom Bundesgericht nicht

als verfassungswidrig behandelt werden.

Nun hat die Bundesversammlung durch die Beschlüsse

des Ständerates vom 19. September und des Nationalrates

vom 3. Dezember 1934 dem Bundesratsbeschluss vom

11. Juni 1934 zugestimmt und zwar dem Art. 5 des Bundesbeschlusses vom 14. Oktober 1933 gemäss, wonach ihr

über die auf Grund dieses Beschlusses getroffenen Anord-'

nungen vom Bundesrat jährlich zweimal Bericht zu erstatten ist und sie dann auf Grund dieses Berichtes und der

Berichte der Zolltarifkommissionen darüber entscheidet,

ob jene weiter in Kraft bleiben oder ergänzt oder abgeändert werden sollen. Durch diese Bestimmung wird der

Bundesversammlung in Beziehung auf die vom Bundesrat

gemäss dem Bundesbeschluss vom 14. Oktober 1933 getroffenen Massnahmen eine besondere Befugnis der Überwachung und der Intervention eingeräUmt und zwar mit

Rücksicht auf die ausserordentlich weitgehende Ermächtigung zu wirtschaftlichen Massnahmen (Verordnungen

usw.), die der Bundesrat durch den Bundesbeschluss

Organisation der Bundesrechrepflege. N° 54.

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erhalten hat. Man hat es dabei mit einer Befugnis zu tun,

die der Bundesversammlung immer vorbehalten worden

ist, wenn es sich darum handelte, dem Bundesrat durch

einen dringlichen Bundesbeschluss die Ermächtigung zu

erteilen, für ausserordentlich weit gefasste Zwecke nach

seinem Ermessen die nötigen, nicht voraussehbaren Massnahmen zu treffen, und sich daher das Bedürfnis geltend

machte, den Gebrauch, den der Bundesrat von seiner Vollmacht machte, besonders zu kontrollieren, um dabei

nötigenfalls einschreiten zu können. So ging man vor

schon beim Bundesbeschluss betr. Massnahmen zum

Schutze des Landes vom 3. August 1914 (vgl. dessen Art. 3

und 5), dann beim Bundesbeschluss betr. Beschränkung

der ausserordentlichen Vollmachten des Bundesrates vom

3. April 1919 (vgl. ZifI. I), ferner beim Bundesbeschluss betr.

Aufhebung der ausserordentlichen Vollmachten des Bundesrates vom 19. Oktober 1921 (vgl. dessen Art. 2) und

endlich beim Bundesbeschluss über die Beschränkung der

Einfuhr vom 23. Dezember 1931 (vgl. dessen Art. 1 und 3),

der durch denjenigen vom 14. Oktober 1933 über wirtschaftliche Massnahmen gegenüber dem Ausland ersetzt

worden ist (BUROKHARDT, a. a.O. S. 668 ff.). Die besondere Kontroll- und Interventionsbefugnis, die dabei der

Bundesversammlung durch dringliche Bundesbeschlüsse

übertragen worden ist, schliesst auch die Kompetenz zur

authentischen Auslegung dieser Bundesbeschlüsse in sich.

Da die Bundesversammlung darüber wachen soll, ob der

Bundesrat mit seinen Anordnungen im Rahmen der ihm

erteilten Ermächtigung geblieben ist, so ist es auch ihre

Aufgabe, dabei in massgebender Weise festzustellen, wie

weit diese Ermächtigung geht. Wenn sie bestimmt, dass

eine Massnahme des Bundesrates nicht mehr weiter in

Kraft bleiben soll, so liegt darin freilich nicht notwendig

auch die Feststellung, dass die Massnahme sich nicht innerhalb der Schranken der dem Bundesrat erteilten Ermächtigunggehalten habe. Wohl aber erklärt die Bundesversammlung, dass diese Ermächtigung eine bestimmte vom

368

Staatsrecht.

Bundesrat getroffene Massnahme umfasse, wenn sie diese

aufrecht hält, lUld legt damit den Bundesbeschluss, der

die Ermächtigung erteilt hat, authentisch aus. Sie kann

das um so eher, als es sich dabei um einen dringlichen

Bundesbeschluss handelt, den sie rechtsgültig allein, ohne

Mitwirkung des Volkes, erlassen hat (vgl. BGE 41 I S. 13 f.;

44 I S. 90 Erw. 3). Demgemäss liegt im Beschluss der

Bundesversammlung vom 19. September/3. Dezember 1934

eine authentische Auslegung des Art. 1 des Bundesbeschlusses über wirtschaftliche Massnahmen gegenüber dem Ausland vom 14. Oktober 1933 in dem Sinne, dass dieser den

Bundesrat zum Erlass seines B~schlusses über die Beschränkung der Schuhindustrie vom 11. Juni 1934 ermächtigt hat. Freilich ist der Beschluss vom 19. September/3. Dezember 1934 nicht wie derjenige vom 14. Oktober

1933 als allgemein verbindlicher im Sinne des Art. 113

Abs. 3 BV erlassen worden. Trotzdem ist aber das Bundesgericht an die darin liegende authentische Auslegung gebunden, weil Art. 5 des Bundesbeschlusses vom 14. Oktober

1933 die Bundesversammlung ermächtigt, eine solche Auslegung durch einen blossen « Entscheid», einen gewöhnlichen Beschluss, der nicht in die amtliche Gesetzessammlung aufgenommen wird, vorzunehmen (vgl. BGE 56 I

S. 418). Man konnte das tun, weil dieBundesratsbeschlüsse,

die kraft einer authentischen Auslegung jenes Bundesbeschlusses aufrecht gehalten werden, bereits in der amtlichen Gesetzessammlung veröffentlicht sind.

Es ist klar, dass die erwähnte Auslegung des Bundesbeschlusses vom 14. Oktober 1933 nicht dessen Abänderung bedeutet, sondern die authentische Dekl~ration

des dadurch geschaffenen Rechtes bildet.

Demgemäss

kann der Bundesratsbeschluss vom 11. Juni 1934 über die

Beschränkung der Schuhindustrie, obwohl er vor dem

Beschluss der Bundesversammlung vom 19. September/

3. Dezember 1934 ergangen ist, nicht als verfassungswidrig behandelt werden. Die Beschwerde gegen die Ver-Organisation der Bundesrechtspflege. No 54.

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fügung des Regierungsrates. des Kantons Aargau vom

23. Juni 1934 ist daher abzuweisen.

Übrigens' käme man zum gleichen Ergebnis, wenn im

Beschluss der Bundesversammlung vom 19. September/

3. Dezember 1934 keine authentische Auslegung des Bundesbeschlusses vom 14. Oktober 1933 liegen sollte. Jener

Beschluss begründet zum mindesten die Vermutung, dass

der Bundesrat mit seinem Erlass vom 11. Juni 1934 über

die Einschränkung derSchuhindustrie im Rahmen der

ihm durch den Bundesbeschluss vom 14. Oktober 1933

erteilten Ermächtigung geblieben sei. Das Bundesgericht

hätte daher angesichts dieser ausserordentlich weit gehenden Ermächtigung nicht wohl zu einem andern Schlusse

gelangen können. Bei der Beurteilung der Frage, welche

Massnahmen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit, zum

Schutze der nationalen Produktion, soweit diese in ihren

Lebensbedingungen bedroht ist, und zur Förderung des

Exportes nötig sind, ist dem Ermessen des Bundesrates

ein ausserordentllch weiter Spielraum gelassen. Das Bundesgericht könnte nicht frei nachprüfen, ob der Bundesratsbeschluss vom 11. Juni 1934 zum angegebenen Zwecke

nicht nötig war, sondern nur, ob er zur Erreichung dieses

Zweckes überhaupt nicht dienen konnte und der Bundesrat

daher sein,Ermessen offenbar missbraucht habe. Diese

Frage könnte aber, zumal angesichts der Genehmigung der

Bundesversammlung, nicht wohl bejaht werden.

Das

Bundesgericht hat es stets abgelehnt, die Notverordnungen,

die der Bundesrat auf Grund der Bundesbeschlüsse betr.

Massnahmen zum Schutze des Landes vom 3. August 1914

und betr. die Beschränkung der ausserordentlichen Vollmachten des Bundesrates vom 3. April 1919 erlassen hat,

auf ihre Verfassungsmässigkeit zu überprüfen, oder doch

erklärt, dass es diesen gegenüber nicht wegen Verfassungswidrigkeit einschreiten könne. Es muss, was die vom

Bundesrat auf Grund des Bundesbeschlusses vom 14. Oktober 1933 getroffenen Massnahmen betrifft, wenn nicht

AS 61 I -

1935

24

370

Verwaltungs-· und Disziplinarrechtspflege.

den gleichen, sb doch zum mindesten einen ähnlichen

Standpunkt einnehmen (vgl. BGE 41 I S. 44, 551; 44 I

S. 89; 46 I S. 30"9; 55 I S. 252; 56 I S. 416 ff.; GIACOMETTI

a.a.O. S. 90 ff.; BURCKHARDT a.a.O. S. 789 Anm. 3).

Demnach erkennt das Bundesgericht :

Die Beschwerde wird abgewiesen.

B. VERWALTUNGS- UND DISZIPLINARRECHTSPFLEGE

JURIDICTION ADMINISTRATIVE

ET DISCIPLINAIRE

I. BUNDESRECIITLICHE ABGABEN

CONTRIDUTIONS DE DROIT FEDERAL