54_I_375

51. Urteil vom ~31. September 1928

i. S. Schmid gegen Zürich Polizeidirektlon.

Befugniss der Behörden gewisse Disziplinarfehler der mit

ihnen «im Geschäftsverkehr stehenden Privaten », wie

«Störung der vorgeschriebenen Ordnung des Geschäftsgangs» mit Ordnungsbusse zu belegen (§§ 1 und 2 des

zürcherischen Gesetzes betr. Ordnungsstrafen). Anwendung

auf denjenigen, der den Automobilisten die auf einer

bestimmten Strecke angeordnete polizeiliche Geschwindigkeitskontrolle verrät. Anfechtung aus Art. 4 und 58 BV.

Abweisung. Kognition des Bundesgerichts aus der letzteren Verfassungsvorscbrift hinsichtlich der kantonal-gesetzlichen Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Gerichten

und Verwaltung.

A. -

Am 9. Februar 1928 nahm die zürcherische

Kantonspolizei an der Seestrasse in Kilchberg eine

Geschwindigkeitskontrolle über die

vorbeifahrenden

Automobile vor. Der Rekurrent Schmid, der hievon

erfahren hatte, hielt Automobile, die ihm vor der Kontrollstrecke entgegenfuhren, an, um sie auf die Kontrolle

aufm,.erksam zu machen. Er wurde deshalb vom kantonalen Polizeikommando in Anwendung von § 1, § 2

Ziff. 2 und § 4 Ziir. 2 litt. a des kantonalen Gesetzes

betreffend Ordnungsstrafen vom 30. Weinmonat 1866

in eine Ordnungsbusse von 10 Fr. verfällt.

Einen

AS 54 1-1928

26

376

Staatsrecht.

Rekurs hiegegen wies die kantonale Polizei direktion

durch Entscheid vom 26. April 1928 ab.

Die in Betracht kommenden Vorschriften des Gesetzes

vom 30. Weinmonat 1866 lauten:

« § 1.. Den sämtlichen Verwaltungs- und Gerichtsbehörden steht die Befugnis zu, Disziplinarvergehen

ihrer Mitglieder, sowie der ihnen untergeordneten Behörden und der einzelnen Mitglieder derselben, ferner

der unter ihnen stehenden Beamten und Bediensteten

und der mit ihnen in mündlichem oder schriftlichem

Geschäftsverkehr stehenden Privaten durch Ordnungsstrafe zu belegen. »

« § 2. Als Disziplinarfehler gilt:

1. ................. .

2. Störung der im einzelnen Falle oder im allgemeinen

vorgeschriebenen Ordnung des Geschäftsganges.

3 ................... n.

« § 4.

Als Ordnungsstrafen können vorbehältlich

weitergehender gesetzlicher Bestimmungen

verhängt

werden:

2. Geldbusse, und zwar:

a) von KantonalsteIlen bis auf Fr. 100.- ».

Im Entscheide der Polizeidirektion wird hiezu ausgeführt: die « im einzelnen Falle vorgeschriebene Ord-

n.ung des ?-eschäftsganges » sei hier die Durchführung

emer geheImen Kontrolle über die Schnelligkeit der

Automobile gewesen. Wer eine solche Kontrolle verrate, vereitle damit ihren Hauptzweck und hindere die

Polizei in der Erfüllung ihrer Verrichtungen, störe also

deren Geschäftsgang (BGE 52 I S. 42). Wenn das Gesetz von 1866 die Disziplinargewalt der Behörden auch

auf die mit. ihnen im Ge s c h ä f t s ver k ehr ste-

. henden Privaten erstrecke, so verwende es damit freilich

einen Begriff, der seinem Wortlaute nach nicht auf

Fälle wie den vorliegenden zugeschnitten sei. Auch die

zürc~erischen Gerichte hätten indessen bei Ausübung

der Ihnen zustehenden Disziplinargewalt den Begriff

Gleichheit vor dem G~setz. N° 51.

377

weit aufgefasst und eine mittelbare Beteiligung eines

Dritten am Prozessbetrieb als genügend erachtet. So

habe die IH. Kammer des Obergerichts in einem Urteil

vom 15. September 1925 (Blätter für zürcherische

Rechtsprechung 25 S. 87) sogar die Tätigkeit eines

Privatexperten einer Partei, der unbestrittenermassen

nicht direkt mit dem Gerichte verkehrte, unter § 1 des

Ordnungsstrafengesetzes gestellt.

Die Verwaltungsbehörden hätten keinen Anlass die Bestimmung enger

,auszulegen. Als mittelbarer Geschäftsverkehr in jenem

Sinne müsse es aber auch angesehen werden, wenn

jemand sich in die polizeilichen Kontrollen einmische,

indem er Automobilisten davor warne.

Die Polizeidirektion habe denn auch schon früher vom Polizeikommando wegen des gleichen Tatbestandes ausgesprochene Ordnungsbussen bestätigt (Verfügungen von 1923

i. S. Jäggli und 8. Februar 1928 i. S. Wiskemann ' und

Küng).

B. -

Gegen den Entscheid der Polizeidirektion hat

Schmid den staatsrechtlichen Rekurs ans Bundesgericht

wegen Verletzung von Art. 4 und 58 BV, Art. 58 zürcherische KV ergriffen mit dem Antrage auf Aufhebung

des Entscheides und der ausg~fällten Busse. Er hält

daran fest, dass in der 'Warnung vor einer Autokontrolle

eine Störung dieser Kontrolle und damit des Geschäftsganges der Polizei nicht liegen könne. Wenn der Zweck

einer solchen Kontrolle nach dem von der kantonalen

Polizeidirektion angeführten Urteile des Bundesgerichts

Ilieh~ sowohl in der Ausfällung von Bussen bei begangenen Übertretungen als darin bestehe, die Automobilisten

durch das Rechnen mit Kontrollmassnahmen zu ständiger Beobachtung der Geschwindigkeitsvorschriften zu

erziehen, so könne auch dieser Zweck durch eine derartige Warnung nicht beeinträchtigt werden. Er werde

durch den Hinweis auf die zu gewärtigende Kontrolle

geradesogut, wenn nicht besser, erreicht als durch die

Kontrolle selbst und die Ahndung dabei festgestellter

378

Staatsrecht.

Übertretungen. Die gegenteilige Schlussfolgerung des

Bundesgerichts in jenem Urteil bedürfe deshalb der

Überprüfung. Sie laufe darauf hinaus, die Verhinderung

einer Übertretung, die Pflicht jedes Bürgers sei, als

strafbaren Tatbestand zu behandeln. Auf alle Fälle

fehle es an dem Erfordernis eines « Geschäftsverkehrs)j

zwischen der Polizei und dem Rekurrenten i. S. von § 1

des Ordnungsstrafengesetzes. Für die angebliche ausdehnende Auslegung dieses Begriffs durch die zürcherischen Gerichte vennögesich die Polizeidirektion auf

ein einziges Urteil zu stützen. Es sei willkürlich, deshalb

von einer Gerichtspraxis zu reden. Dass die Gerichte

im allgemeinen keineswegs auf diesem Boden stünden

und deshalb auch das von der Polizeidirektion angerufene

Urteil der III. Kammer des Obergerichts nicht den

angenommenen Sinn haben könne, ergebe sich aus einem

früheren Entscheide des Obergerichts von 1881, der noch

im Kommentar Sträuli zu § 327 der geltenden StPO

im Jahre 1924 als Ausdruck der geltenden Gerichtspraxis wieder abgedruckt worden sei und wo ausgeführt

werde: als Spezialgesetz dürfe das Ordnungsstrafengesetz nicht ausdehnend interpretiert werden und nicht

dazu dienen, Handlungen im Verwaltungswege . zu

ahnden, die sich «lediglich als Übertretungen bestehender Gesetze oder Verordnungen oder Anordnungen

kompetenter Amtsstellen polizeilicher Natur)j darstellen; solche Handlungen mUssten vielmehr im Sinne der

§§ 1040 ff. (heute 327 ff.) StPO als Polizeiübertretungen

nach dem für solche geltenden Verfahren verfolgt werden. Wenn dies aber für die Übertretung einer polizeilichen Anordnung zutreffe, so könne auch die Störung

einer solchen Anordnung nach zürcherischem Rechte

höchstens ein Polizeivergehen und niemals ein Disziplinarvergehen darstellen~ Da gegen Polizeibussen die

gerichtliche Beurteilung verlangt werden könne, so laufe

die unrichtige Unterstellung eines Tatbestandes unter

die Disziplinarvergehen statt unter die gewöhnlichen

Polizei übertretungen darauf hinaus, den Gebüssten seinem

Gleichheit VOI: dem Gesetz. N0 51.

379

ordentlichen Richter zu entziehen (Art. 58 BV, 58 KV).

Das Bundesgericht sei deshalb befugt, die Frage des

Vorliegens eines unter § 1 des Ordnungsstrafengesetzes

fallenden Verhältnisses hier frei und nicht nur vom

Gesichtspunkte

der Willkür zu prüfen.

Dass die

Einmischung in amtliche Verrichtungen nicht unter § 1

des Ordnungsstrafengesetzes fallen könne, zeige zudem

§5der Polizeiverordnung der Stadt Zürich, wo « die

Einmischung Dritter in die dienstlichen Funktionen der

Polizeiorgane » als besonderes Polizeivergehen unter

Strafe gestellt werde, was anderenfalls nicht nötig gewesen wäre: Es gehe ferner aus § 74 des Gesetzes über

das Gemeindewesen vom· 8. März 1926 hervor; wonach

der Gemeinderat die « Vorkehren zur richtigen Erfüllung

der Aufgaben der Ortspolizei auf allen Verwaltungsgebieten zu treffen» und zu diesem Zwecke eine Gemeindepolizeiverordnung zu erlassen habe, in der Polizeibussen bis auf 50 Fr. angedroht werden können. Dass

eine ähnliche Kompetenzdelegation zu Gunsten der

Kantonspolizei fehle, könne nicht dazu führen, den

Begriff des Geschäftsverkehrs nach § 1 des Gesetzes

von 1866 für deren Verrichtungen ausdehnend auszulegen. um ihr eine Strafbefugnis zu verleihen. Wo der

zürcherische Gesetzgeber für einzelne Tatbestände die

Disziplinargewalt über den ihr durch den Wortlaut der

erwähnten Vorschrift gezogenen Rahmen hinaus habe

ausdehnen wollen, sei dies jeweilen ausdrücklich ausgesprochen worden (so z. B. im Gerichtsverfassungsgesetz §§ 38, 219, der ZPO §§ 90, 155, 182, 196, der

StPO §§ 62, 67. 77, 103, 112, 222). Umsomehr sei die

ausdehnende Interpretation beim Fehlen einer solchen

Sonderbestimmung ausgeschlossen.

C. -

Die Polizeidirektion des Kantons Zürich hat

auf Abweisung des Rekurses angetragen.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. -

Durch die PQlizeilichen Gesch'Yindigkeitskontrollen soll nicht bloss die Bestrafung auf der Kontroll-

380

'Staatsrecht.

strecke begangener Übertretungen der Vorschriften über

die zulässige Fahrgeschwindigkeit ermöglicht werden.

Das hauptsächliche Ziel der Anordnung solcher Kontroll-

, massnahmen an Orten; die den Automobilisten nicht

zum voraus bekannt sind, ist es vielmehr, diese dazu zu

bringen, dass sie fortwährend mit der Möglichk~t einer

Überwachung rechnen und sich infolgedessen immer an

jene Vorschriften halten. Dieses Ziel würde aber zu

nichte gemacht, wenn die auf der Kontrollstrecke verkehrenden Automobilisten vorher auf die Tatsache der

angeordneten Kontrolle aufmerksam gemacht werden

dürften. Wer die ihm entgegenkommenden Fahrer dergestalt warnt, will nicht eine Übertretung der Geschwindigkeitsvorschriften . überhaupt verhindern, sondern nur

die betreffenden Fahrer davor bewahren, dass sie sich

einer solchen gerade mif der Kontrollstrecke schuldig

machen und ihnen eventuell Gelegenheit geben, der

Kontrolle durch Einschlagen eines Umweges auszuweichen. Er beeinträchtigt demnach den Hauptzweck der

Kontrolle: die Feststellung des Verhaltens der Fahrer,

wenn sie sich unbewacht glauben. Dass in einer solchen 1

Beeinträchtigung des Kontrollzweckes, wenn sie wirklich .

durch die Warnung stattfindet, eine Störung des Ge- .

schäftsganges im Sinne von § 2 Ziff. 2 des kant. Gesetzes;

betreffend die Ordnungsstrafen erblickt werden dürfe,

wird aber im Rekurse mit Recht nicht bestritten. Zu

prüfen bleibt demnach allein; ob auch die weitere Voraussetzung des § 1 desselben Gesetzes zutreffe, d. h. ob

die Störung in einem Verhältnis begangen worden sei,

das den Rekurrenten nach dieser Gesetzesbestimmung

der Disziplinargewalt der Polizeibehörde unterwarf.

2. -

Auch diese Frage kann das Bundesgericht nur

vom Standpunkt des Art. 4 BV, der Willkür und Missachtung klaren Rechts nachprüfen. Dass die Annahme

eines Disziplinarvergehens im Sinne des erwähnten Gesetzes dem Gebüssten die Anrufung der Gerichte gegen

die Bussenverfügung unmöglich macht, die ihm bei

Gleichheit vor dem Gesetz. N° 51.

381

einer gewöhnlichen Polizeibusse nach kantonalem Rechte

offenstehen würde, ändert daran nichts. Die in Art. 58

BV enthaltene und in manchen Kantonsverfassungen

wiederholte Garantie des

ordentlic~en (verfassungsmässigen, natürlichen) Richters, hat, wie schon oft ausgesprochen wurde, nicht zur Folge, die Bestimmungen

der kantonalen Gesetzgebung über den sachlichen Zuständigkeitskreis der kantonalen Gerichte und dessen

Abgrenzung von demjenigen der Verwaltungsbehörden

ihrerseits zu Verfassungsvorschriften zu erheben, deren

Anwendung im einzelnen Falle der freien Kognition des

Staatsgerichtshofes unterstünde. Von einer Verletzung

der streitigen Garantie durch eine Verwaltungsverfügung,

die sich formell auf die den Verwaltungsbehörden für

einen bestimmten Gegenstand durch kantonales Gesetz

eingeräumte Rechtsprechungsgewalt stützt, kann vielmehr höchstens dann die Rede sein, wenn die diesem

Gesetze gegebene Anwendung offenbar unhaltbar und

willkürlich ist und demgemäss auf eine ausnahmsweise

Behandlung der betroffenen Partei hinausläuft, die Kompetenzbestimmung also damit auf ein Verhältnis ausgedehnt worden ist, das ihr schlechterdings nicht unterstehen kann. Die Beschwerde aus Art. 58 BV fällt also

in einem solchen Falle mit der anderen aus Art. 4 BV

zusammen. (BGE 46 I 148; 50 I 51 Erw. 3). Dasselbe

muss umsomehr für die Berufung auf Art. 58 der zürcherischen KV gelten, wonach «das Ge set z die Zahl, Organisation, Kompetenz und das Verfahren der Gerichte

bestimmt I).

Von einer solchen offenbar missbräul.'hlichen, willkürlichen Ausdehnung der Disziplinargewalt,

die den Verwaltungsbehörden gemäss § 1 des kant.

Gesetzes vom 30. Weinmonat 1866 auch gegenüber

Privaten zusteht, kann aber hier nicht die Rede sein.

3. -

«Geschäftsverkehr» einer Behörde sind die

Beziehungen, in die sie bei Ausübung ihrer amtlichen

Tätigkeit, innerhalb des ihr durch die kantonale Behördenorganisation zugewiesenen Geschäftskreises zu den

382

Staatsrecht.

Bürgern oder anderen Behörden tritt. Es kann deshalb

auch zur Annahme eines Geschäftsverkehrs zwischen dem

Bürger und der Behörde nach Massgabe von § 1 des

zitierten Gesetzes ohne Willkür jedes Verhältnis als

genügend betrachtet werden, kraft dessen der Private

zur Behörde in einer iM berührenden Angelegenheit in

solche Beziehungen kommt, mag er nun darin selbst das

Eingreifen der Behörde nachgesucht haben oder diese

ihm gegenüber von Amtes wegen, ohne seinen Willen,

tätig geworden sein.

Derartige amtliche «(geschäftliche ») Beziehungen bestehen aber u. a. infolge der einschränkenden polizeilichen Vorschriften über die Verwendung und BenütZling des Automobils als Fahrmittels

zwischen dem Automobllfahrer und der Polizeibehörde,

die die Einhaltung jener Vorschriften zu überwachen

hat. Handlungen, wodurch der Fahrer selbst eine ihm

vorher bekanntgewordene, auf einer bestimmten Strecke

angeordnete polizeiliche Geschwindigkeitskontrolle vereitelt, unwirksam macht, würden daher ohne Willkür

als eine Störung der vorgeschriebenen Ordnung des

Geschäftsganges im « Geschäfts »-(amtlichen) Verkehr des

Fahrers mit der Polizei betrachtet und als solche kraft

des Gesetzes von 1866 ihm gegenüber mit Ordnungsbusse

belegt werden können. Dann darf aber dasselbe auch

gegenüber dem Dritten angenomme.n werden, der von

ihm angetroffene Automobilisten vor der Kontrolle

warnt. Wer dergestalt in die von der Polizei gegenüber

bestimmten Personen angeordneten Kontrollrnassregeln

eingreift, um sie zu vereiteln, macht damit die Angelegenheitderbetreffenden Person zu seiner eigenen. Er

muss es sich deshalb auch gefallen lassen, dass er gleich

ihr, als ihr Vertreter und durch sein eigenes Verhalten

in die amtlichen Beziehungen, die sie mit der Behörde

verbinden, den « Geschäftsverkehr)) zwischen ihr und

der Behörde eintretend behandelt wird. Auf diesem

Boden steht denn auch das von. der zürcherischen Polizeidirektion angerufene Urteil der 111. Appellations-Gleichheit vor dem Gesetz. N° 51.

383

kammer des zürcherischen Obergerichts von 1925 und

nur so konnte es dazu kommen, den Privatexperten

einerPart;ei, der in deren Auftrag gewisse Aktenstücke

einer Echtheitsprüfung unterworfen und dabei diese

Urkunden beschädigt hatte, wegen Störung des prozessualen Geschäftsganges mit Ordnungsbusse zu belegen.

Ob die frühere Gerichtspraxis das Gesetz enger ausgelegt

hatte, ist demgegenüber unerheblich,. da aucheiile solche

Rechtsprechung der Gerichte die Polizeidirektion nicht

hindern konnte, ihrerseits für die Handhabung der den

Vei'Waltungsbehörden

übertragenen Diszi plinargewalt

eine weitere Auslegung zu vertreten. Das im Rekurse

erwähnte Präjudiz des Obergerichts von 1881 hat zudem

offenbar nicht die behauptete Bedeutung, sondern will

lediglich feststellen, dass unter den Begriff der Störung

des Geschäftsganges nicht auch schon die Zuwiderhandlunggegen polizeiliche Gebote zu einem bestimmten

Tun oder· Unterlassen einbezogen werden dürfe, die an

den Gebüssten ergangen waren oder umpittelbar aus

einem Gesetze sich ergeben, eine derartige Zuwiderhand-

hing vielmehr nur eine gewöhnliche Polizei übertretung

bilden könne, die in dem für solche vorgeschriebenen

Verfahren zu verfolgen sei. Was hier dem Rekurrenten

vorgeworfen wird; ist aber nicht die Übertretung eines

solchen Gebotes, sondern ein Handeln, das darauf gerichtet war, die Polizei an der wirksamen Durchführung

dienstlicher Massnahmen zu hindern, wodurch sie das

Verhalten anderer" Personen einer Kontrolle auf die

Übereinstimmung mit den bestehenden polizeilichen

Vorschriften unterstellen wollte. Der Umstand, dass ein

bestimmtes Handeln den Tatbestand eines Vergehens

im Sinne des kriminellen oder Polizeistrafrecht~ ausmacht, schliesst im übrigen nach allgemeinen Grundsätzen nicht aus, dass darin nicht zugleich ein Ordnungsstrafe nach sich ziehender Disziplinarfehler liegen kann

(vgl. z. B. eidg. Beamtengesetz vom 30. Juni 1927

Art. 50), und es hat auch eine positive Vorschrift des

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384

Staatsrecht.

zürcherischen Rechts, welche eine solche doppelte Verfolgung ausschliessen würde, nicht angeführt werden

. können. Es spricht deshalb auch nicht zwingend gegen

die im vorliegenden Falle vertretene ausdehnende Auslegung des Ordnungsstrafengesetzes, dass gewisse zürcherische Gemeindepolizeiverordnungen, so diejenige der

Stadt Zürich, die Einmischung Dritter in die dienstlichen Verrichtungen der Polizeiorgane als besonderes

Polizeivergehen behandeln. Und ebensowenig kann aus

§ 74 des neuen Gemeindegesetzes notwendig hergeleitet

werden, dass eine solche Einmischung nicht unter Umständen ohnedies schon nach dem Ordnungsstrafengesetz verfolgt werden könne. Auch dass das Gerichtsverfassungsgesetz, die ZPO und StPO die Folge der

Ordnungsstrafe bei einer Reihe von Tatbeständen, wo

ihre Zulässigkeit sonst vielleicht hätte fraglich sein

können, besonders vorgesehen haben, nötigt nicht zu

dem Schlusse, dass § 1 des Gesetzes vom 30. Weinmonat

1866 im übrigen, wo es an einer solchen Sondervorschrift

fehlt, in dem engen Sinne zu verstehen sei, den ihm der

Rekurs beilegen möchte. Mehrfach beziehen sich gerade

jene Vorschriften der Prozessordnungen auf Tatbestände,

bei denen das heute streitige Erfordernis eines « Geschäftsverkehrs» zwischen der Behörde und dem mit

Busse bedrohten Privaten von vorneherein, selbst bei

engster Auslegung ausser Zw~ifel gegeben ist und zweifelhaft ohne die besondere Regelung höchstens hätte

sein können, ob auch eine Ordnungswidrigkeit i. S. von

§ 2 des Ordnungsstrafengesetzes vorliege und VOll wem

die disziplinarische Ahndung auszugehen habe, ob sie

der Instruktionsrichter oder Gerichtsvorstand von sich

aus verfügen könne oder dazu ein Beschluss des Gesamtgerichtes notwendig sei usw.

Demnach erkennt das Bundesgericht :

Der Rekurs wird abgewiesen.

Niederlassungsfreiheit. N° 52.

11. NIEDERLASSUNGSFREIHE IT

LIBERTE D'ETABLISSEMENT