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87. Urteil vom 9. Oktober 1901 in Sachen Berger und Konsorte gegen Aargau. Legitimation zum staatsrechtlichen Rekurs. Art. 113 Ziff. 3 B.-V.; Art. 178 Ziff. 2 Org.-Ges. Legitimiert sind nur die in ihren subjek¬ tiven Rechten Verletzten. — Charakter des subjektiven öffentlichen Rechts. — Behauptete Verletzung der Rechtsgleichheit. — Eingriff in das Gebiet der gesetzgebenden Gewalt. A. Am 19. Dezember 1851 hatte der Große Rat des Kantons Aargau eine Civilprozeßordnung erlassen und am 10. Januar 1876 beschlossen, sie einer Revision zu unterziehen. Ohne daß dieser Beschluß seither ausgeführt worden wäre, gab sich der Kanion Aargau im Jahre 1885 eine neue Verfassung, deren Art. 58 folgenden Wortlaut hat: „Die Prozeßordnung für die bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten ist im Sinne der Vereinfachung und Beschleunigung der Proze߬ führung längstens innert zwei Jahren einer Revision zu unter¬ stellen. Die neue Prozeßordnung soll folgenden Grundsätzen ent¬ sprechen:
a) die Bezirksgerichte entscheiden in Civilstreitigkeiten ohne Ap¬ pellation an das Obergericht bei Streitgegenständen, deren Wert den Betrag von 300 Fr. nicht übersteigt
b) für das Verfahren in allen Civilstreitigkeiten gilt der Grund¬ satz der Mündlichkeit. Bei Streitigkeiten über 300 Fr. sind nur Klage und Antwort schriftlich;
c) für das Beweisverfahren gilt grundsätzlich die freie Beweis¬ würdigung;
d) das Beweismittel des Eides ist möglichst zu beschränken;
e) die Appellation gegen Beweisurteile ist nur ausnahmsweise gestattet. Ein erster Entwurf einer neuen Prozeßordnung wurde am
26. Februar 1889 in der Volksabstimmung verworfen. Dagegen nahm das Volk eine zweite vom 12. März 1900 datierte Vor¬ lage durch Abstimmung vom 28. April 1901 an, deren Resultat im kantonalen Amtsblatt vom 18. Mai 1901 bekannt gegeben wurde. B. Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 28. Juni 1901 fochten die Notare I. F. Berger in Zofingen und E. Salm in Veltheim beim Bundesgerichte dieses Civilprozeßgesetz an mit dem Begehren, es seien die §§ 121—126, § 71 Abs. 3 und § 395 litt. e des¬ selben als verfassungswidrig zu erklären und aufzuheben.
1. Die §§ 121—126, welche den V. Titel des Gesetzes bilden und das Verfahren in nicht appellabeln Streitsachen regeln, sollen nach den Ausführungen der Rekurrenten gegen den im angegebe¬ nen Art. 58 der Verfassung aufgestellten Grundsatz der Mündlich¬ keit verstoßen.
2. Der angefochtene § 71 Abs. 3 sodann erklärt die Notare und Geschäftsagenten in den Fällen des § 123 (d. h. dann, wenn der Gerichtspräsident in nicht appellablen Streitsachen einer Partei das Recht, sich vertreten zu lassen, zuerkennt) für verpflichtet, unentgeltlich Rechtsbeistandschaft zu leisten, wenn sie in solchen Streitigkeiten vor dem angerufenen Gerichte die Vertretung der Parteien berufsmäßig besorgen. Dadurch werde ihrem Stande, machen die Rekurrenten geltend, eine öffentlich=rechtliche Pflicht auferlegt ohne entsprechende Einräumung von Rechten, was gegen Art. 17 der kantonalen Verfassung (Grundsatz der Rechtsgleichheit) verstoße.
3. An § 395 litt. e setzen die Rekurrenten aus: es werden durch denselben nicht weniger als 30 Paragraphen des selbstän¬ digen Gesetzes über die Aufstellung und das Verfahren vor Frie¬ densrichter vom 22. Dezember 1852 aufgehoben oder modifiziert, dafür 42 Paragraphen der neuen Civilprozeßordnung mit den dem Verfahren vor Friedensrichter entsprechenden Abänderungen eingeschaltet und sodann verfügt: der Große Rat habe „eine diese Gesetzesabänderungen berücksichtigende neue Ausgabe des Gesetzes über Aufstellung und Verfahren der Friedensrichter vom 22. Christ¬ monat 1852 zu erlassen und gleichzeitig mit der neuen Civil¬ prozeßordnung in Kraft und Vollzug zu setzen.“ In diesem Vor¬ gehen erblicken die Rekurrenten eine unzulässige Delegation des dem Volke zustehenden Gesetzgebungsrechtes an den Großen Rat. Nach ihrer Ansicht hätte das besondere Gesetz über das Friedens¬ richterverfahren a) entweder in das neue Civilprozeßgesetz auf¬ genommen werden und „in diesem völlig aufgehen“ sollen, oder es hätte b) in der besondern Form, wie sie durch die Art. 26 (Recht der Initiative), 35 (Vorschriften über Beratung der Ge¬ setzesvorschläge) und 25 (Obligatorisches Gesetzesreferendum) der Kantonsverfassung vorgeschrieben sei, behandelt, beraten und vom Volke angenommen werden müssen. C. Der Regierungsrat des Kantons Aargau beantragt in dessen Namen in seiner Antwort Abweisung des Rekurses. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Den ersten Beschwerdepunkt, die behauptete Verletzung des Art. 58 der aarg. Staatsverfassung anlangend, frägt es sich vor allem, ob die Rekurrenten zur Beschwerdeführung legitimiert seien. Gemäß Art. 113 Ziff. 3 der Bundesverfassung können von ein¬ zelnen Bürgern nur wegen solcher Verfassungsverletzungen Be¬ schwerden erhoben werden, welche verfassungsmäßige Rechte dieser Bürger betreffen, und Art. 178 Ziff. 2 des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 22. März 1893 umschreibt dieses Rekursrecht des nähern dahin, daß dasselbe sich beziehe auf solche Rechtsverletzungen, welche Bürger und Kor¬ porationen selbst durch allgemein verbindliche oder sie persönlich betreffende Erlasse erlitten haben. Man wollte damit in bewußter Weise an dem Rechtszustand festhalten, wie er unter der Herr¬ schaft des frühern Organisationsgesetzes sich gebildet hatte (vgl. Motive von Bundesrichter Hafner zu dessen Entwurf des neuen Organisationsgesetzes, S. 140/41, und Motive zum bezüglichen bundesrätlichen Gesetzesentwurf, S. 105), Dementsprechend hat denn auch schon unter der Herrschaft des frühern, wie unter der¬ jenigen des neuen Organisationsgesetzes die bundesgerichtliche Praxis regelmäßig daran festgehalten, daß der einzelne Bürger nur dann beschwerdeführend auftreten könne, wenn die von ihm angefochtene behördliche Maßnahme einen Eingriff in ein ihm verfassungsmäßig oder bundesgesetzlich garantiertes Individualrecht enthält (vgl. Blumer=Morel, Bundesstaatsrecht, 1887, Bd. III, S. 174, Ziff. 2, und neben den daselbst angeführten z. B. noch die nachfolgenden bundesgerichtlichen Entscheide: Bd. XIII, Nr. 23, 122; IX, Nr. 37, S. 223; XV, Nr. 32, S. 203/204; XVI Nr. 46, S. 323; XVII, Nr. 9, S. 49; XVIII, Nr. 27, S. 128/29; XX, Nr. 122, S. 789; XXIII, 2. Teil, Nr. 209,
5. 1565 f.; XXIV, 1. Teil, Nr. 87, S. 466; XXV, Nr. 96, S. 470). Es genügt somit für die Statthaftigkeit eines staats¬ rechtlichen Rekurses nicht schon das Vorhandensein einer objektiven Verletzung von eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht. Wie das Bundesgericht in dem bereits angeführten Entscheide in Sachen Stadtgemeinde Luzern (Amtl. Samml., Bd. XVI, Nr. 41, S. 323) hervorhob, hat der staatsrechtliche Rekurs nicht etwa den Charakter einer Popularklage, vermöge welcher der Rekurrent nicht in seinem eigenen individuellen Interesse, sondern im Ge¬ meininteresse und als Organ desselben handelnd aufträte. Eine derartige Konstruktion des Rechtsmittels wäre in der That mit Wortlaut und Sinn der oben angeführten, in Betracht kommen¬ den Verfassungs= bezw. Gesetzesvorschriften unvereinbar und würde sich auch mit den modernen staatsrechtlichen Grundsätzen, wonach mit der Wahrung der allgemeinen Interessen nicht einzelne Bürger nach ihrem Belieben, sondern speziell dafür bestimmte Behörden kraft ihrer Amtspflicht betraut sind, nicht in Einklang bringen lassen (vgl. Jelkinek, System der subjektiven öffentlichen Rechte, S. 67/68). Alle diejenigen verfassungsrechtlichen Bestimmungen, durch welche nicht eigentliche subjektive öffentliche Rechte der Bürger begründet
werden wollten, stehen daher nicht unter dem Schutze des Bundes¬ gerichts, und ihre Verletzung durch eine Behörde kann nicht Gegen¬ stand eines staatsrechtlichen Rekurses sein, auch dann nicht, wenn die betreffende Vorschrift des objektiven Rechts, welche außer Acht gelassen worden ist, zum Schutze bestimmter allgemeiner (persönlicher) Interessen aufgestellt wurde. „Aller Schutz des Ge¬ meininteresses schützt,“ wie Jellinek cit. S. 42 zutreffend aus¬ führt, „notwendig auch eine ungezählte Summe von Einzelinte¬ ressen, ohne deswegen subjektive Rechte zu schaffen.“ So z. B. wird die Offentlichkeit der Verhandlungen der Gerichte jedenfalls nur aus Erwägungen des allgemeinen Interesses postuliert. Trotz¬ dem nun eine Mißachtung dieser Bestimmung in einem konkreten Falle auch bestimmte Einzelinteressen verletzen kann, so kann doch nicht davon gesprochen werden, daß es sich dabei um die Ver¬ letzung eines diesen Bürgern garantierten subjektiven Rechtes handle. Desgleichen können durch eine Zuwiderhandlung gegen das in Art. 35 der B.=V. enthaltene Verbot der Spielbanken. solche Interessen beeinträchtigt werden, ohne daß jedoch von einer Verletzung eines Individualrechtes gesprochen werden dürfte. Sicher ist danach soviel, daß immer dann ein subjektives Recht nicht vorliegt, wenn klar ist, daß eine Vorschrift nicht zum Schutze bestimmter Interessen des einzelnen, sondern nur im Gesamtinteresse erlassen wurde. Dagegen herrscht im übrigen über die Kriterien, an Hand deren die eigentlichen subjektiven Rechte vom objektiven Rechte und dessen indirekten Wirkungen auf die Einzelinteressen (von Jellinek Reflexwirkungen genannt) genau zu unterscheiden sind, in der Theorie keine Einigkeit (vgl. darüber Regelsberger, Pandekten, § 14 und die dort angeführte Lit¬ teratur und Jellinek, loc. cit., S. 65 ff.). Das von letzterm aufgestellte sogenannte „formelle Kriterium“, daß immer da ob¬ jektives Recht vorliege, wo ein Individualanspruch durch die Na¬ tur der Sache oder durch Versagung des Rechtsschutzes ausge¬ schlossen sei, ist nur eine Umschreibung, aber keine Lösung der Frage. Und ebensowenig führt die Definition Regelsbergers (loc. cit., S. 76), die mit dem von Jellinek so genannten materiellen Kriterium identisch ist (vgl. a. a. O., S. 66 und 74), zum Ziele, wonach nämlich ein subjektives Recht immer dann vorliege, „wenn die Rechtsordnung die Verwirklichung des anerkannten Zweckes dem Beteiligten überläßt und ihm zu diesem Behufe eine rechtliche Macht zuerkennt.“ Denn eben das ist ja die Frage, ob in casu eine solche Macht des Einzelnen bestehe. Immerhin weist doch dieser Gedanke den Weg, auf welchem man zu einem brauchbaren Kriterium, wenigstens für den vorliegenden Fall, gelangt. Wenn nämlich die Eigentümlichkeit des subjektiven Rechtes darin besteht, daß dasselbe dem Berechtigten die Macht verleiht, den durch dieses Recht geschützten Zweck auch zu verwirklichen, so muß die Geltend¬ machung des aus einem solchen Rechte entspringenden Anspruches auch immer möglich sein und die Verwirklichung des durch das Recht geschützten Zweckes zur Folge haben. Denn ein angebliches Recht, das nicht realisiert werden kann, ist seines wesentlichsten Inhaltes entkleidet und verdient daher den Namen eines subjek¬ tiven Rechtes nicht. Gerade so liegt aber die Sache im vorliegen¬ den Falle. Es ist unbestreitbar, daß die frühere Civilprozeßordnung materiell das ganz gleiche Verfahren für die inappellablen Streitig¬ keiten vorsah, wie die Bestimmungen des neuen Gesetzes. Gemäß dem Abs. 1 des Art. 58 der Verfassung von 1885 sollte nun die Revision der Prozeßordnung „längstens innert zwei Jahren“ vor¬ genommen werden. Es leuchtet ein, daß wegen Nichtbeachtung dieser Verfassungsvorschrift ein staatsrechtlicher Rekurs nicht hätte erhoben werden können, eben weil das Bundesgericht außer Stand wäre, die Einhaltung derselben zu erzwingen. Trotzdem also zweifellos durch diesen Passus der Allgemeinheit gewisse Ga¬ rantien gegeben werden sollten dafür, daß der bisherige als revi¬ sionsbedürftig erscheinende Zustand der Prozeßgesetzgebung nicht mehr allzulange andauere, konnte es sich dabei doch nur um ob¬ jektives Recht handeln und von einem Individualrecht der Bürger nicht die Rede sein. Ganz den gleichen Charakter hat aber auch die Vorschrift in litt. b des nämlichen Artikels, daß bei dieser Revision der Grundsatz der Mündlichkeit für alle Civilstreitigkeiten durchzuführen sei. Darin lag wieder lediglich ein Auftrag an die gesetzgebende Behörde, dessen Tragweite auf ganz die gleiche Linie zu stellen ist, wie die im 1. Absatz aufgestellte Frist für die Re¬ vision. Selbst wenn das Bundesgericht ein Gesetz, das dieser Vor¬ schrift nicht entspricht, in den bezüglichen Bestimmungen kassieren
würde, so wäre damit der Zweck der Rekurrenten keineswegs er¬ reicht. Denn da offenbar gewisse Bestimmungen für dieses nicht appellable Verfahren existieren müssen, so würden eben einstweilen die früheren Vorschriften, die mit den angefochtenen sozusagen identisch sind, wieder ins Leben treten müssen und weder die Re¬ kurrenten noch das Bundesgericht hätten ein Mittel, um den aargauischen Gesetzgeber zu zwingen, ein neues, dem Art. 58 litt. b entsprechendes Gesetz zu erlassen. Daraus folgt, daß es eben keine Individualrechte des Inhaltes geben kann, daß der Gesetzgeber Normen von zum vorneherein bestimmtem Inhalte aufstelle, und dies namentlich nicht in einem demokratischen Staate, in dem die Gesetzgebungsgewalt bei dem gleichen Körper, der Volksgesamthei liegt, von dem auch die Verfassungsvorschriften in letzter Linie ausgehen. Womit natürlich nicht gesagt ist, daß der einzelne Bürger in allen Fällen zur Beschwerde gegen gesetzgeberische Er¬ lasse nicht legitimiert sei. Denn die bundesrechtliche Garantie der eigentlichen Individualrechte bringt es mit sich, daß der Schutz des Bundes auch gegen Verletzungen dieser Rechte durch die Ge¬ setzgebung angerufen werden kann, in dem Sinne, daß gesetz¬ geberische Eingriffe in diese Rechte vom Bundesgerichte als un¬ wirksam aufgehoben werden können. Daran, ob eine solche Inter¬ vention des Bundesgerichts einen wirksamen Schutz gegen die behauptete Rechtsverletzung bietet oder nicht, wird sich dann eben jeweilen prüfen lassen, ob subjektives oder nur objektives öffent¬ liches Recht im Spiele sei. (Vgl. hiezu auch Jellinek, a. a. O., S. 67, 92, 95, Nr. 3.) Danach können die Rekurrenten zur Beschwerde über diesen ersten Punkt nicht als legitimiert betrachtet werden.
2. Dagegen läßt sich den Rekurrenten das Beschwerderecht nicht absprechen, soweit sie den § 71 Abs. 3 des neuen Civilprozesses anfechten, da sie sich darauf berufen, daß dadurch der ihnen bun¬ des= und kantonalrechtlich garantierte Grundsatz der Rechtsgleich¬ heit verletzt werde. Indessen erweist sich die Beschwerde in diesem Punkte zweifellos als materiell unbegründet. Die erwähnte Vorschrift des § 71 legt den Geschäftsagenten und Notaren die für sie bisher nicht bestandene Verpflichtung auf, unter Umständen unentgeltlich oder doch mit zweifelhafter Aussicht auf Bezahlung berufliche Handlungen im Interesse unbemittelter Prozeßparteien vorzunehmen. Soweit zunächst die Rekurrenten geltend machen, es sei zu befürchten, daß die bisherige Gerichtspraxis, welche die unterlegene Partei in den betreffenden Civilstreitigkeiten nur in beschränktem Maße dem Gegner bezw. ihrem Vertreter kosten¬ erstattungspflichtig erkläre, auch in das neue Recht hinübergenom¬ men werde und daß demnach die fragliche Verpflichtung zu einer besonders drückenden sich gestalten werde, so fällt dieser Beschwerde¬ punkt zum vornherein außer Betracht. Denn er richtet sich offen¬ bar nicht gegen das angefochtene Gesetz selbst, sondern bezieht sich bloß auf eine zukünftig allfällig mögliche Ordnung bestimmter vom Gesetze nicht betroffener Verhältnisse, so daß eine wirkliche Rechtsverletzung diesbezüglich gar noch nicht vorliegen kann. So¬ dann beanstanden die Rekurrenten die Auferlegung der fraglichen Verpflichtung an sich nicht als unstatthaft, sondern rügen ledig¬ lich, daß ihnen nicht gleichzeitig entsprechende Rechte eingeräumt worden seien. Welche Rechte dies aber sein sollen, ist aus dem Rekurse nicht ersichtlich; es fehlt ihm also insoweit schon an der nötigen Substanzierung. Abgesehen hievon läßt sich überhaupt in der Auferlegung der fraglichen Verpflichtung auch für sich allein betrachtet eine verfassungswidrige Ungleichheit nicht erblicken. Eine solche läge nach bundesgerichtlicher Praxis nur dann vor, wenn die besondere Behandlung der Rekurrenten bezw. ihres Berufs¬ standes gegenüber derjenigen anderer Bürger auf Verschiedenheiten abstellen würde, die nach anerkannten Grundsätzen der Rechts¬ und Staatsordnung für die in Frage stehende Rechtsfolge, d. h. die angefochtene Obliegenheit, als Rechtsbeistand zu funktionieren, als unerheblich nicht in Betracht kommen könnten (vgl. z. B. Amtl. Samml., Bd. VI, Nr. 33, S. 172/174; Bd. XIII, Nr. 1 S. 4/5; Nr. 4, S. 20; Bd. XX, Nr. 57, S. 335). Hievon ausgehend läßt sich aber eine Verletzung der Rechtsgleichheit darin nicht finden, daß den Rechtsagenten und Notaren, welche vor einem bestimmten Gerichte berufsmäßig als Parteivertreter auf¬ treten, in bestimmten Fällen eine Verpflichtung zur Parteiver¬ tretung vor dem betreffenden Gerichte auferlegt wird, ohne daß diese Verpflichtung auch die andern Bürger (die Rechtsanwälte ausgenommen) trifft. Denn diese verschiedene rechtliche Behand¬
lung findet ihre ausreichende Begründung in den thatsächlichen Unterschieden.
3. Die im weitern als verfassungswidrig beanstandete Revision des Gesetzes über die Aufstellung und das Verfahren der Friedens¬ richter nahm der Große Rat in der Weise vor, daß er die außer Kraft tretenden Bestimmungen des genannten Gesetzes in der neuen Civilprozeßordnung (§ 395 litt. e) einzeln bezeichnete, unter Angabe der Bestimmungen dieser letztern, welche mit den dem Friedensrichterverfahren entsprechenden Anderungen an die Stelle jener aufgehobenen Vorschriften zu treten hätten. Dieses in der erwähnten litt. e § 395 in seinen Einzelheiten normierte Vorgehen bedeutet ohne Zweifel materiell und formell eine gültige Revision des fraglichen Spezialgesetzes, und es hat dieselbe, da § 395 litt. e als Teil der Civilprozeßordnung der Volksab¬ stimmung unterbreitet und in derselben ebenfalls angenommen wurde, Gesetzeskraft erlangt. Wenn litt. e cit. im weitern dem Großen Rat aufträgt, eine der vorgenommenen Revision ent¬ sprechende neue Ausgabe des Friedensrichtergesetzes zu erlassen (welchen Auftrag das Volk übrigens durch seinen annehmenden Entscheid implicite gutgeheißen hat), so hat man es hier mit keiner gesetzgeberischen Arbeit mehr zu thun, sondern mit einer bloßen Kanzleiaufgabe zum Zwecke der Erleichterung des Gesetzes¬ vollzuges. Von einem Eingriff in das Gebiet der gesetzgebenden Gewalt, und damit einer Verletzung eines Individualrechtes der Rekurrenten als stimmfähiger Bürger, könnte erst dann die Rede sein, wenn bei Ausführung der vorgesehenen Neuausgabe des fraglichen Gesetzes die durch § 395 litt. e gegebenen Weisungen nicht beobachtet, sondern Anderungen materieller Natur am Ge¬ setzestert vorgenommen werden sollten, die dem Art. 395 litt. e nicht entsprechen würden. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird abgewiesen.