B-5874/2024

Bundesverwaltungsgericht

Tribunal administratif fédéral

Tribunale amministrativo federale

Tribunal administrativ federal

Abteilung II

B-5874/2024, B-5945/2024

Urteil vom 22. September 2026

Besetzung

Richterin Mia Fuchs (Vorsitz),

Richterin Eva Schneeberger, Richter Pascal Richard,

Gerichtsschreiber Urs Küpfer.

Parteien

X._______,

vertreten durch die Rechtsanwälte

lic. iur. Andreas Wildi und MLaw Annemarie Lagger,

Beschwerdeführer 1,

Y._______,

vertreten durch Rechtsanwältin Dr. iur. Pandora Kunz-Notter,

Beschwerdeführer 2,

gegen

Z._______,

vertreten durch die Rechtsanwälte

Prof. Dr. Beat Stalder und MLaw Tina Marina Heim,

Beschwerdegegner,

Staatssekretariat für Bildung,

Forschung und Innovation SBFI,

Vorinstanz.

Gegenstand

Genehmigung des Entwurfs der Prüfungsordnung über die höhere Fachprüfung für Experte/Expertin in Augenoptik mit

eidgenössischem Diplom.

Sachverhalt:

A. Am 7. Dezember 2015 trafen sich Vertreter des X._______ (Beschwerdeführer 1), des Y._______ (Beschwerdeführer 2) und des Z._______ (Beschwerdegegner) zu einer Sitzung beim Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation (SBFI, Vorinstanz). Dabei wurde beschlossen, eine sog. Berufsfeldanalyse in Auftrag zu geben.

B. Der daraufhin erstellte Bericht «Berufsfeldanalyse Augenoptik» des Kompetenzzentrums für angewandte Berufspädagogik des Zentrums für berufliche Weiterbildung (ZbW), St. Gallen, vom 5. Mai 2017 hielt zusammenfassend fest, aufgrund der aktuellen rechtlichen und branchenspezifischen Rahmenbedingungen sei die Einführung einer Ausbildung auf Stufe Tertiär B (z.B. höhere Fachprüfung HFP) möglich. Ausrichtung und Inhalte einer solchen Ausbildung müssten aber noch geklärt werden. Zwischen dem Z._______ und dem X._______ bestehe keine Einigkeit darüber, ob eine höhere BerufsbiIdung in Ergänzung zum aktuell bestehenden Studiengang «Bachelor of Science in Optometrie» der Fachhochschule Nordwestschweiz (FHNW) eingeführt werden und welche inhaltliche Ausrichtung ein derartiger Abschluss haben solle. Insbesondere stehe die Frage im Raum, welche formalen Abschlüsse für Refraktionen (physikalische Brillenglasbestimmungen als ein Element optometrischer Augenprüfungen) und Kontaktlinsenanpassungen vorausgesetzt werden sollten. Beim möglichen Aufbau einer Ausbildung im Bereich Tertiär B handle es sich nicht um eine rein berufsbildungs-, sondern auch um eine gesundheitspolitische Frage.

C. An einer Sitzung vom 2. Oktober 2017 lancierten das SBFI und Vertreter des Beschwerdegegners ein Projekt zur Erarbeitung einer neuen Ausbildung mit höherer Fachprüfung im Bereich Augenoptik, indem sie die Meilensteine des Vorhabens und die zu klärenden Grundsatzfragen festlegten. Als Prozessbeauftragte setzte der Beschwerdegegner in der Folge die Q._______ AG ein.

D. Am 6. März 2018 fand bei der Prozessbeauftragten im Beisein von Vertretern derselben, des Beschwerdegegners, des Beschwerdeführers 1, inhabergeführter Optikergeschäfte und einer Einkaufsgemeinschaft für Fachgeschäfte der Augenoptik eine «Kick-off-Veranstaltung HBB Augenoptik» statt. Der Beschwerdeführer 1 äusserte sich auch anschliessend jeweils kritisch zum Projekt und orientierte die Prozessbeauftragte mit E-Mail vom 17. Oktober 2018, dass er seine Vertreter vorderhand nicht mehr an die Workshops delegieren werde.

E. Am 28. November 2018 veranstaltete das SBFI einen runden Tisch unter Beteiligung der Beschwerdeführer 1 und 2, des Beschwerdegegners und der Prozessbeauftragten. Im diesbezüglichen Protokoll vom 17. Dezember 2018 stellte das SBFI fest, im Jahr 2018 sei eine breite Vernehmlassung im Hinblick auf die Erstellung eines Qualifikationsprofils für eine höhere Fachprüfung im Bereich Augenoptik durchgeführt worden. Die verschiedenen Verbände und Partner hätten sich an dieser Arbeit für das daraus hervorgehende Qualifikationsprofil vom 6. November 2018 beteiligt. Unter den Verbänden der Augenoptikbranche herrsche indessen Uneinigkeit in Bezug auf das Ergebnis dieses Qualifikationsprofils und den Bedarf an einer höheren Fachprüfung. Die Kompetenzen, bei denen man sich nicht einig sei, beträfen die Messungen der Sehkraft sowie die Brillen- und Kontaktlinsenanpassung; sie seien im Kontext des Bachelors in Optometrie und des Gesundheitsberufegesetzes zu betrachten.

Das SBFI erachte die konstruktive Zusammenarbeit der beteiligten Verbände als sehr wichtige bzw. zentrale Voraussetzung für die Erarbeitung einer neuen Prüfung und eine gemeinsame Trägerschaft. Dementsprechend würde es das SBFI begrüssen, wenn sich die Verbände auf das vorzulegende Qualifikationsprofil einigen würden. Es erwarte bis Ende Januar 2019 eine Eingabe der beteiligten Verbände in Form des Qualifikationsprofils inklusive einer Auslegeordnung bzw. Begründungen und Stellungnahmen zu den Kompetenzen, die innerhalb des Qualifikationsprofils strittig seien.

F. Mit Eingabe vom 30. Januar 2019 unterbreitete der Beschwerdegegner dem SBFI das Qualifikationsprofil «Expertin/Experte in Augenoptik mit eidgenössischem Diplom». Er erklärte, er schliesse damit die Phase 2 des Projekts «Erarbeitung einer Prüfung im Bereich Augenoptik» ab und ersuche das SBFI um dessen Einverständnis, mit der Phase 3 «Prüfungsordnung und Wegleitung erarbeiten» gemäss Leitfaden «Erarbeitung und Revision von Prüfungsordnungen eidgenössischer Prüfungen» weiterzufahren.

Der Beschwerdeführer 1 äusserte sich mit Stellungnahme vom 30. Januar 2019 gegenüber dem SBFI zum Projekt bzw. zum Qualifikationsprofil. Sodann hielt er in einem Schreiben an das SBFI vom 21. Januar 2020 fest, dass er eine höhere Berufsbildung in der Augenoptik nur als sinnvoll und richtig erachte, wenn sich der Inhalt auf Marketing, Finanzen, Personal etc. beschränke. Eine höhere Berufsbildung in der Augenoptik mit den Inhalten «Refraktion» und «Kontaktlinsen» lehne er nach wie vor konsequent ab; diese Bedürfnisse decke die bestens bewährte Weiterbildung zum Optometristen BSc an der FHNW ab.

G. Im Bundesblatt vom 7. Juli 2020 gab das SBFI bekannt, dass Z._______ den Entwurf der Prüfungsordnung über die höhere Fachprüfung «für Experte in Augenoptik mit eidgenössischem Diplom / Expertin in Augenoptik mit eidgenössischem Diplom» eingereicht habe.

H. Gegen eine Genehmigung dieser Prüfungsordnung erhoben namentlich der Beschwerdeführer 1 und der Beschwerdeführer 2 Einsprache beim SBFI. Neben dem Schriftenwechsel fand in den Einspracheverfahren wiederum ein runder Tisch statt, und es wurden Stellungnahmen des Bundesamtes für Gesundheit (BAG), der Gesundheitsdirektorenkonferenz (GDK) und des Schweizerischen Roten Kreuzes (SRK) eingeholt. Mit Entscheid vom 20. August 2024 vereinigte das SBFI die Einspracheverfahren und wies die Einsprachen ab.

I. Diesen Einspracheentscheid focht der Beschwerdeführer 1 mit Schriftsatz vom 18. September 2024 beim Bundesverwaltungsgericht an, wobei er folgende Rechtsbegehren stellte (Zitat):

1. Der Entscheid des Staatssekretariats für Bildung, Forschung und Innovation (SBFI) sei vollumfänglich aufzuheben.

2. Der am 7. Juli 2020 im Bundesblatt (BBI 2020 1964) publizierte Entwurf der Prüfungsordnung über die höhere Fachprüfung für Experte/Expertin in Augenoptik mit eidgenössischem Diplom sei nicht zu genehmigen.

3. Eventualiter sei die Sache zur Anpassung des Entwurfs der Prüfungsordnung über die höhere Fachprüfung für Experte/Expertin in Augenoptik mit eidgenössischem Diplom im Sinne der Erwägungen zurückzuweisen, insbesondere sei dabei auf die Erwähnungen der Refraktion und Kontaktlinsenanpassungen und sämtliche Bezugnahmen darauf sowie auf die Bezeichnung «Experte» im Titel «Expertin/Experte in Augenoptik mit eidgenössischem Diplom» zu verzichten; dazu gehören insbesondere die Punkte 1-5 und 7 des augenoptikspezifischen Handwerks in Ziff. 1.22 des Entwurfs der Prüfungsordnung über die höhere Fachprüfung für Experte/Expertin in Augenoptik mit eidgenössischem Diplom.

4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MWST) zulasten der Vorinstanz und/oder der Beschwerdegegnerin.

Zur Begründung legte er dar, die Konstituierung der Trägerschaft alleine mit dem Beschwerdegegner erteile diesem ein faktisches Monopol über die Weiterbildungsmöglichkeiten auf der Tertiärstufe (höhere Fachprüfung). Die relevanteste Organisation der Arbeitswelt (OdA) dürfe nicht aus der Trägerschaft ausgeschlossen werden, und der Dissens zwischen den OdA betreffend Refraktion und Kontaktlinsenanpassung stehe einer Genehmigung der umstrittenen Prüfungsordnung entgegen.

Eine Weiterbildung auf Tertiärstufe existiere bereits (Orthoptist HF), sodass kein öffentliches Interesse an einem zusätzlichen Bildungsangebot bestehe. Allenfalls könne eine Weiterbildung mit Schwergewicht Management an die Ausbildung «Augenoptiker EFZ» angeschlossen werden. Es gebe auch keine «Apothekerin light» für Pharma-Assistentinnen oder eine «Ärztin light» oder eine «Hebamme light». Es gebe aber zum Beispiel die «Praxisadministratorin» im Bereich der Zahnmedizin oder die «Medizinische Praxiskoordinatorin» im Bereich der Humanmedizin.

Der Titel «Experte in Augenoptik mit eidgenössischem Diplom» sei irreführend, denn niemand werde damit Managementtätigkeiten assoziieren, welche das SBFI als wesentlichen Bestandteil der Kompetenzen des Experten in Augenoptik betrachte. Überdies grenze er sich nicht gegenüber bestehenden Titeln ab und verschärfe die bereits herrschende Verwirrung betreffend die existierenden Berufsprofile und -bezeichnungen (Augenoptiker EFZ, dipl. Augenoptiker HFP, Optometrist BSc). Der «Experte in Augenoptik» werde als Problemlöser eines hypothetischen künftigen Fachkräftemangels angepriesen. Faktisch entpuppe er sich jedoch als Mittel für eine Gesetzesumgehung.

Ferner orientiere sich der Prüfungsinhalt nicht an den für diese Berufstätigkeiten erforderlichen Qualifikationen. Refraktion und Kontaktlinsenanpassung seien gesundheitsrelevante Kompetenzen, welche abschliessend auf Bundesgesetzesebene geregelt seien. Die Vorinstanz räume zum Prüfungsinhalt selbst ein, dass eine klare Abgrenzung der gesundheitsrelevanten Handlungskompetenzbereiche gegenüber dem Optometristen nicht vorgenommen werden könne und die parallelen Kompetenzen sowie die uneinheitliche Terminologie (Messungen und Untersuchungen) das Profil des Experten in Augenoptik nicht nachvollziehbar machten.

J. Der Beschwerdeführer 2 focht den Entscheid des SBFI vom 20. August 2024 mit Eingabe vom 19. September 2024 beim Bundesverwaltungsgericht an und stellte dabei folgende Rechtsbegehren (Zitat):

1. Ziffer 2 und 3 des Entscheides vom 20. August 2024 seien aufzuheben und der am 7. Juli 2020 im Bundesblatt (BBI 2020 1964) publizierte Entwurf der Prüfungsordnung über die höhere Fachprüfung für Expertin / Experte in Augenoptik mit eidgenössischem Diplom sei nicht zu genehmigen.

2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Vorinstanz (zzgl. MwSt.).

Als Begründung brachte er vor, der Beschwerdegegner verfolge das Ziel, mit Personen, die eine niederschwellige Ausbildung gemacht hätten, neue Augenoptikgeschäfte betreiben zu können, denn der Experte in Augenoptik soIIe gemäss Prüfungsordnung befähigt sein, selbständig Betriebe oder Filialen zu führen.

Eigentlich hätte das SBFI den Antrag des Beschwerdegegners gar nicht prüfen dürfen, da dieser nicht dazu legitimiert gewesen sei, das Gesuch für die fragliche Prüfungsordnung zu stellen. Daneben wären aber auch die gesetzlichen Genehmigungsvoraussetzungen nicht erfüllt gewesen, denn der Experte in Augenoptik soIIe Aufgaben übernehmen, die gemäss Gesundheitsberufegesetzgebung zum Schutz der öffentlichen Gesundheit klar dem Optometristen zugewiesen seien. Es bestehe ein öffentliches Interesse an einer qualitativ hochstehenden Gesundheitsversorgung. Beim Optometristen handle es sich um einen Gesundheitsberuf. Refraktionsbestimmung und Kontaktlinsenanpassung seien gesundheitsrelevante Tätigkeiten und daher dem Optometristen als Erstanlaufstelle vorbehalten.

K. Mit Zwischenverfügung vom 5. November 2024 vereinigte die Instruktionsrichterin die beiden Beschwerdeverfahren B-5874/2024 und B-5945/2024, um sie unter der Verfahrensnummer B-5874/2024 fortzuführen.

L. In seiner Beschwerdeantwort vom 9. Januar 2025 beantragte der Beschwerdegegner, die Beschwerden seien unter Kosten- und Entschädigungsfolge abzuweisen. Er argumentierte, beim Experten in Augenoptik handle es sich um einen eigenständigen neuen Beruf, der den BSc. in Optometrie weder ersetzen noch konkurrenzieren solle. Die Ausbildung entspreche einem Bedürfnis des Marktes (Kunden) sowie der Augenoptiker EFZ und liege damit im öffentlichen Interesse. Der Widerstand der Beschwerdeführer sei strukturpolitisch motiviert. Er widerspreche dem öffentlichen Interesse an der Versorgung des Marktes mit einer genügenden Anzahl gut ausgebildeter Augenoptiker sowie dem Interesse der eigenen Verbandsmitglieder, die keine Nachfolger mehr fänden.

Das Berufsbild des Experten in Augenoptik unterscheide sich deutlich von jenem der Optometristin. Diese untersuche das ganze Auge, während ein Experte in Augenoptik lediglich eine Messung zur Bestimmung des Brillenglases, d.h. einen Sehtest, vornehmen werde. Die physikalische Messung stelle bloss einen Teilbereich der optometrischen Untersuchung durch Optometristen dar. Wie die bisherige Praxis zeige, resultiere aus der blossen Brillenglasbestimmung, mithin einer Beschränkung auf den vorderen äusseren Augenabschnitt, keine Gesundheitsgefährdung.

M. Das SBFI beantragte in seiner Vernehmlassung vom 10. Februar 2025, die Beschwerden seien vollumfänglich abzuweisen. Zur Begründung verwies es auf seinen Entscheid vom 20. August 2024.

N. Der Beschwerdeführer 1 bekräftigte seinen Standpunkt mit Replik vom 9. Mai 2025, Triplik vom 28. August 2025 sowie Eingaben vom 20. Oktober 2025, 10. April 2026 und 11. Mai 2026. Der Beschwerdeführer 2 tat es ihm mit Replik vom 9. Mai 2025 sowie Eingaben vom 29. Juli 2025 und 5. Juni 2026 gleich. Der Beschwerdegegner wiederum verlieh seiner Auffassung mit Duplik vom 8. Juli 2025 sowie Eingaben vom 1. Oktober 2025, 24. April 2026, 22. Mai 2026 und 17. Juni 2026 Nachdruck.

O. Auf die entscheidwesentlichen Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird in den nachfolgenden Erwägungen näher eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und auf eine Beschwerde einzutreten ist, prüft das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 7 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968, VwVG, SR 172.021; BVGE 2007/6 E. 1 m.H.; Urteil des BVGer B-3797/2015 vom 13. April 2016 E. 1.1, auszugsweise publiziert in BVGE 2017 IV/4).

1.1 Beim angefochtenen Einspracheentscheid des SBFI handelt es sich um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG. Gegen diese kann Be schwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben werden (Art. 28 Abs. 2 und 61 Abs. 2 des Berufsbildungsgesetzes vom 13. Dezember 2002, BBG, SR 412.10; Art. 31, 32 und Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005, VGG, SR 173.32; vgl. Urteile des BVGer B-341/2024 vom 13. August 2025 E. 1.1, B-4386/2019 vom 11. Februar 2020 E. 1 und B-2105/2018 vom 3. Januar 2019 E. 1.1).

1.2 Zu den Besonderheiten der Rechtsmittellegitimation der Beschwerdeführer in ihrer Eigenschaft als Vereine kann auf die entsprechenden Erwägungen des Einspracheentscheides verwiesen werden (E. 5 ff.). Im Übrigen sind die Beschwerdeführer als Adressaten durch den angefochtenen Entscheid unbestrittenermassen besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Somit sind sie nach Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde berechtigt (vgl. Urteile des BVGer B-994/2022 vom 28. Juni 2023 E. 1.2.4 f., B-2105/2018 vom 3. Januar 2019 E. 1.2 und B-2234/2015 vom 8. August 2016 E. 1.2).

1.3 Die Beschwerdefrist (Art. 50 Abs. 1 VwVG) sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift (Art. 52 Abs. 1 VwVG) sind gewahrt. Die Kostenvorschüsse wurden fristgerecht bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG)

1.4 Auf die Beschwerden ist demnach einzutreten.

2.

2.1 Gemäss Art. 49 VwVG können mit der Beschwerde die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (Bst. a), die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes (Bst. b) sowie grundsätzlich Unangemessenheit (Bst. c) gerügt werden.

2.2 In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführer, das SBFI habe ihr rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999, BV, SR 101) verletzt und den Sachverhalt auf mangelhafte Weise ermittelt. In materieller Hinsicht beanstanden sie Verstösse gegen das BBG, die Berufsbildungsverordnung vom 19. November 2003 (BBV, SR 412.101) sowie das Gesundheitsberufegesetz vom 30. September 2016 (GesBG, SR 811.21).

2.3 Folglich erheben die Beschwerdeführer nach Art. 49 VwVG zulässige Rügen.

3. Seit dem Einspracheentscheid vom 20. August 2024 wurden das BBG, die BBV und das GesBG revidiert. Allerdings resultierten daraus keine materiellen Änderungen an den einschlägigen Normen, sodass die Beurteilung der vorliegenden Sache nach geltendem Recht erfolgen kann.

4.

4.1 Die Berufsbildung ist eine gemeinsame Aufgabe von Bund, Kantonen und OdA (Sozialpartner, Berufsverbände, andere zuständige Organisationen und andere Anbieter der Berufsbildung). Sie streben ein genügendes Angebot im Bereich der Berufsbildung, insbesondere in zukunftsfähigen Berufsfeldern, an (Art. 1 Abs. 1 BBG). Massnahmen des Bundes zielen darauf ab, die Initiative der Kantone und der OdA so weit wie möglich mit finanziellen und anderen Mitteln zu fördern (Art. 1 Abs. 2 BBG).

Art. 1 BBV legt als Ausführungsbestimmung zu Art. 1 BBG unter dem Titel «Zusammenarbeit» Folgendes fest:

1 Die Zusammenarbeit von Bund, Kantonen und Organisationen der Arbeitswelt in der Berufsbildung dient einer hohen, landesweit vergleichbaren und arbeitsmarktbezogenen Qualifikation der Lernenden.

2 Der Bund arbeitet in der Regel mit gesamtschweizerischen, landesweit tätigen Organisationen der Arbeitswelt zusammen. Gibt es in einem bestimmten Berufsbildungsbereich keine solche Organisation, so zieht die Bundesbehörde bei:

a. Organisationen, die in einem ähnlichen Berufsbildungsbereich tätig sind; oder

b. Organisationen, die in dem betreffenden Berufsbildungsbereich regional tätig sind, und die interessierten Kantone.

4.2 Das BBG gilt für sämtliche Berufsbereiche ausserhalb der Hochschulen (Art. 2 Abs. 1 BBG). Es gilt nicht für Bildungen, die in anderen Bundesgesetzen geregelt sind (Art. 2 Abs. 2 BBG). Auf dem Gebiet der Augenoptik besteht eine solche Regelung für Optometristen (vgl. Art. 2 Abs. 1 Bst. f. des Gesundheitsberufegesetzes vom 30. September 2016, GesBG, SR 811.21); für die Ausübung eines Gesundheitsberufs in eigener fachlicher Verantwortung bedarf es einer Bewilligung des Kantons, auf dessen Gebiet der Beruf ausgeübt wird (Art. 11 GesBG).

4.3 Gestützt auf Art. 2 Abs. 3 BBG kann der Bundesrat einzelne Berufsbereiche im Einvernehmen mit den Kantonen vom Geltungsbereich dieses Gesetzes ausnehmen. Eine derartige, für die vorliegende Rechtssache relevante Ausnahme ist nicht ersichtlich.

4.4 Anders als bei den höheren Fachschulen, bei denen der Ausbildungsgang anerkannt wird, werden bei den eidgenössischen Berufsprüfungen und den eidgenössischen höheren Fachprüfungen (Meisterprüfungen) nur der Inhalt und die Durchführung der Prüfung reglementiert. Der Besuch bestimmter Lehrgänge ist nicht vorgeschrieben. In der Regel werden Vorbereitungskurse in Bildungsinstitutionen von Berufsverbänden sowie öffentlichen oder privaten Schulen angeboten. Die Branchen haben einen bestimmenden Einfluss auf die eidgenössischen Prüfungen. So fallen die Festlegung der Prüfungsinhalte und die Durchführung der Prüfung in die Kompetenz der Berufsverbände (Botschaft des Bundesrates vom 6. September 2000 zu einem neuen Bundesgesetz über die Berufsbildung, Berufsbildungsgesetz, BBG, nachfolgend «Botschaft BBG», BBl 2000 5686 ff., 5723).

4.5 Eidgenössische Berufsprüfungen und eidgenössische höhere Fachprüfungen setzen eine einschlägige berufliche Praxis und einschlägiges Fachwissen voraus (Art. 28 Abs. 1 BBG). Die zuständigen OdA regeln Zulassungsbedingungen, Lerninhalte, Qualifikationsverfahren, Ausweise und Titel. Ihre Vorschriften unterliegen der Genehmigung durch das SBFI (Art. 28 Abs. 2 BBG).

Art. 25 BBV regelt die Genehmigungsvoraussetzungen wie folgt:

1 Das SBFI genehmigt innerhalb einer Branche für eine spezielle Ausrichtung nur je eine eidgenössische Berufsprüfung und eine eidgenössische höhere Fachprüfung.

2 Es prüft, ob:

a.ein öffentliches Interesse besteht;

b.kein bildungspolitischer Konflikt oder Konflikt mit einem anderen öffentlichen Interesse besteht;

c.die Trägerschaft in der Lage ist, ein längerfristiges gesamtschweizerisches Angebot zu gewährleisten;

d.sich der Inhalt der Prüfung an den für diese Berufstätigkeiten erforderlichen Qualifikationen orientiert;

e.der vorgesehene Titel klar, nicht irreführend und von anderen Titeln unterscheidbar ist.

4.6 Antrag auf Genehmigung einer eidgenössischen Berufsprüfung oder einer eidgenössischen höheren Fachprüfung können OdA stellen (Art. 24 Abs. 1 BBV). Für das Angebot und die Durchführung der Prüfung bilden sie eine Trägerschaft (Art. 24 Abs. 2 BBV). Organisationen, die einen Bezug zur entsprechenden Prüfung aufweisen, ist die Möglichkeit einzuräumen, der Trägerschaft beizutreten (Art. 24 Abs. 3 BBV). Die Trägerschaft legt die Rechte und Pflichten der darin vertretenen Organisationen auf Grund ihrer Grösse und ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit fest (Art. 24 Abs. 4 BBV).

5. Zunächst sind die formellen Rügen einer Verletzung des rechtlichen Gehörs sowie einer mangelhaften Sachverhaltsfeststellung zu behandeln. Sie werden vorab gemeinsam betrachtet, zumal ihre Begründungen ineinanderfliessen.

5.1 Der Beschwerdeführer 1 erklärt, er sei in regem Kontakt mit dem SBFI gewesen, welches stets beteuert habe, dass die Zusammenarbeit mit den unterschiedlichen Berufsverbänden angestrebt und über das weitere Vorgehen informiert werde. Gerade er habe zuletzt aktiv beim SBFI nachgefasst - so am 19. Dezember 2019 und am 21. Januar 2020 - und sich um eine Zusammenarbeit bemüht. Die Tatsache, dass er selbst aktiv an einer Prüfung der Möglichkeiten für die Schaffung einer gesetzeskonformen höheren Berufsbildung im Bereich Augenoptik arbeite, sei nicht als Verzicht auf die Zusammenarbeit zu verstehen. Überdies sei fraglich, wie er hätte mitwirken können, wenn ihm die Prüfungsordnung und die Wegleitung nicht zugestellt worden seien; die Wegleitung sei ihm erst nach seinem Akteneinsichtsgesuch zugestellt worden.

Das SBFI habe daher nicht nur sein rechtliches Gehör verletzt, sondern auch den rechtserheblichen Sachverhalt unrichtig und unvollständig festgestellt. Mit den letzten Auskünften des SBFI vom Februar 2019 und vom Januar 2020, dass eine Zusammenarbeit weiterhin erwünscht sei und zu einem späteren Zeitpunkt über das weitere Vorgehen informiert werde, habe es ihn zudem im Irrglauben belassen, dass weiterhin nach einer konstruktiven Lösung gesucht und er einbezogen werde. Allerdings sei dann am 7. Juli 2020 ohne weitere Information, ohne vorgängige Zustellung der finalen Prüfungsordnung und entgegen den Auskünften des SBFI der Entwurf der Prüfungsordnung publiziert worden. Das SBFI habe mit diesem Vorgehen auch gegen den Grundsatz des rechtsstaatlichen Handelns nach Treu und Glauben verstossen.

Der Beschwerdeführer 2 rügt ebenfalls Verletzungen seines Anspruchs auf rechtliches Gehör, namentlich der Begründungspflicht, weil sich das SBFI nur in sehr unzureichender Weise mit seinen Argumenten auseinandergesetzt habe. Zudem beanstandet er ungenügende Sachverhaltsfeststellungen.

5.2 Darauf erwidert der Beschwerdegegner, der Beschwerdeführer 1 habe der Prozessbeauftragten mit E-Mail vom 17. Oktober 2018 mitgeteilt, dass er das Projekt nicht weiterverfolgen möchte und an Sitzungen künftig nicht mehr teilnehmen werde. Angesichts dieser klaren Verabschiedung aus dem Projekt sei es weder erforderlich noch zumutbar gewesen, ihn fortlaufend über die weiteren Projektschritte zu informieren. Wenn der Beschwerdeführer 1 seine Verabschiedung aus dem Projekt nicht auch als Verabschiedung aus der Trägerschaft habe verstanden wissen wollen, hätte er sich aktiv um den Einbezug in diese bemühen sollen.

5.3 In E. 11.3 des Einspracheentscheides taxierte das SBFI die Rüge(n) als unbegründet. Der Beschwerdeführer 1 habe stets Kenntnis davon gehabt, dass der Beschwerdegegner das Projekt weiterverfolge. Indem der Beschwerdeführer 1 dem SBFI mehrmals seine ablehnende Haltung gegenüber dem Inhalt der Prüfungsordnung bekanntgegeben habe, habe er klar signalisiert, dass unter den gegebenen Umständen nicht von einer gemeinsamen Lösung ausgegangen werden könne. Dem SBFI obliege die Aufgabe, die Prüfungsordnung auf ihre Gesetzmässigkeit hin zu überprüfen. Ob die Trägerschaft rechtmässig konstituiert sei, könne nicht bereits in der Projektphase entschieden werden. Damit liege keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor.

5.4 Im Verwaltungs- und im verwaltungsgerichtlichen Verfahren haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 29 VwVG).

5.4.1 Ihre Vorbringen sollen tatsächlich gehört, geprüft und bei der Entscheidfindung berücksichtigt werden. Einen Aspekt dieses Anspruchs bildet die Begründungspflicht (Art. 35 Abs. 1 VwVG; BGE 134 I 83 E. 4.1 m.H.; Urteile des BVGer B-5130/2022 vom 1. Mai 2024 E. 4.3 und B-2105/2018 vom 3. Januar 2019 E. 3.1; Moser/Beusch/Kneubühler/Kayser, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3. A., 2022, N. 3.103 m.H.). Nach gefestigter bundesgerichtlicher Rechtsprechung muss die Begründung so abgefasst sein, dass die betroffene Person erkennen kann, warum in einem bestimmten Sinn entschieden wurde, sodass sie den Entscheid gegebenenfalls in sachgerechter Weise anfechten kann (BGE 133 III 439 E. 3.3 m.H.). Dafür müssen sich sie und die Rechtsmittelinstanz ein Bild von der Tragweite des Entscheides machen können. Zu diesem Zweck sind wenigstens kurz die Überlegungen zu nennen, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt (vgl. BGE 142 I 135 E. 2.1, 137 II 266 E. 3.2 und 129 I 232 E. 3.2; BVGE 2018 IV/5 E. 10 und 2013/46 E. 6.2.5, je m.H.; Urteil des BVGer B-573/2024 vom 1. Oktober 2024 E. 2.3 m.H.). Dabei muss sich die Entscheidungsinstanz aber nicht mit allen tatbestandlichen Behauptungen und rechtlichen Einwänden auseinandersetzen oder jedes einzelne Vorbringen explizit widerlegen, wenn für den Adressaten ersichtlich ist, warum sie entsprechend entschied. Stattdessen kann sie sich auf die für ihren Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (vgl. BGE 143 III 65 E. 5.2 und 136 V 351 E. 4.2; BVGE 2012/23 E. 6.1.2; Urteile des BVGer B-341/2024 vom 13. August 2025 E. 4.3 und B-823/2023 vom 18. Januar 2024 E. 3.1; vgl. Felix Uhlmann/Alexandra Schilling-Schwank, in: Waldmann/Krauskopf, Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. A., 2023, Art. 35 N. 12 ff.).

5.4.2 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Daher führt seine Verletzung grundsätzlich ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Eine Verletzung des Gehörsanspruchs kann jedoch geheilt werden, wenn sie nicht besonders schwer wiegt und die Gehörsgewährung in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, in welchem die Beschwerdeinstanz mit der gleichen Prüfungsbefugnis entscheidet wie die untere Instanz (vgl. BGE 146 III 97 E. 3.5.2 und 145 I 167 E. 4.4; BVGE 2015/10 E. 7.1). Von der Rückweisung der Sache an die Verwaltung zur Gewährung des rechtlichen Gehörs ist - ebenfalls im Sinn einer ausnahmsweisen Heilung des Mangels - selbst bei einer schwerwiegenden Gehörsverletzung abzusehen, sofern die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 142 II 218 E. 2.8.1 und 137 I 195 E. 2.3.2; Urteil des BGer 8C_305/2018 vom 23. Januar 2019 E. 2.1; Urteil des BVGer B-842/2023 vom 10. Oktober 2023 E. 3.5). Dies ist vor allem dann der Fall, wenn die Vorinstanz mit erheblicher Wahrscheinlichkeit eine gleichlautende Verfügung erlassen würde (Urteil des BVGer B-7834/2015 vom 16. August 2022 E. 5.4.1 m.H.). Nicht möglich ist eine Heilung, wenn die Rechtsmittelinstanz Ermessensentscheide der Vorinstanz nur mit Zurückhaltung überprüft und der Beschwerdeführer durch den Verzicht auf eine Rückweisung faktisch einer Instanz beraubt würde (vgl. BVGE 2018 IV/5 E. 13.2 und 2012/24 E. 3.4.2; Urteile des BVGer B-5130/2022 vom 1. Mai 2024 E. 5, B-842/2023 vom 10. Oktober 2023 E. 3.5 m.H., B-5411/2021 vom 26. September 2023 E. 5.1 und B-5421/2021 vom 28. Februar 2023 E. 3.2).

5.5 Staatliche Organe und Private handeln nach Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV). Gemäss Art. 9 BV hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. Der Grundsatz von Treu und Glauben statuiert ein Verbot widersprüchlichen Verhaltens sowie des Rechtsmissbrauchs und verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden (vgl. BGE 151 II 364 E. 5.1.1 m.H.). Dieser Vertrauensschutz gilt auch in prozessualer Hinsicht (BGE 140 I 99 E. 3.6; Urteil des BVGer B-5256/2024 vom 29. Juni 2026 E. 5.1). Betroffene dürfen damit rechnen, dass sich die Behörde an Auskünfte über das Verfahren, die sie ihnen erteilt hat, hält - so, wie sie vernünftigerweise zu verstehen waren. Ohne besondere Rechtfertigung für ein abweichendes Vorgehen darf die Behörde deshalb nicht ohne neue vorgängige Orientierung vom bekanntgegebenen Verfahrensablauf abweichen (BGE 140 I 99 E. 3.6).

5.6 Während sich die Rüge einer Verletzung der Begründungspflicht auf den angefochtenen Einsprache- und Genehmigungsentscheid als solchen bezieht, erstrecken sich die anderen Rügen auf das Verfahren, welches zu diesem Entscheid führte. Sie sind eng mit der Frage nach der richtigen Konstituierung der Trägerschaft verknüpft, weshalb sie anschliessend in deren Kontext analysiert werden.

5.7 Demnach wird nun die Rüge des Beschwerdeführers 2, das SBFI habe die Begründungspflicht verletzt, vorab separat erörtert.

5.7.1 Zur Begründungspflicht erklärt der Beschwerdeführer 2, in E. 11.3 habe das SBFI ausgeführt, der Beschwerdeführer 1 hätte am Projekt «höhere Berufsbildung Augenoptik» mitwirken können. Durch seine ablehnende Haltung sei aber keine Zusammenarbeit mit dem Beschwerdegegner möglich gewesen. Die Rüge des Beschwerdeführers 1 sei daher unbegründet. Der Beschwerdegegner sei innerhalb der Branche repräsentativ und in der Lage, die gesetzlichen Anforderungen an eine Berufsprüfung respektive Prüfungsordnung im entsprechenden Regelungsgebiet zu erfüllen. Diese Begründung des SBFI betreffend die Rüge der unzuständigen Trägerschaft sei ungenügend und in keiner Weise nachvollziehbar. Erstens erläutere das SBFI nicht, was unter einer Trägerschaft zu verstehen sei. Zweitens komme es in nicht nachvollziehbarer Weise zum Schluss, der Beschwerdegegner sei innerhalb der Branche repräsentativ. Das SBFI habe sich in dieser strittigen Frage in keiner Weise mit den Argumenten der Einsprecher auseinandergesetzt.

In E. 12 habe das SBFI die Vorbringen der Parteien zu den Genehmigungsvoraussetzungen von Art. 25 Abs. 2 BBV zusammengefasst. Erst in E. 13 ff. habe es sich dann mit den Argumenten der Verfahrensbeteiligten auseinandergesetzt, wenn auch in ungenügender Art und Weise. Insgesamt habe es seine Pflicht, die Voraussetzungen nach Art. 25 Abs. 2 BBV zu prüfen, in unzulässiger Weise verletzt. Es habe weder den rechtserheblichen Sachverhalt richtig festgestellt noch die einzelnen Genehmigungsvoraussetzungen tatsächlich im Detail geprüft. In E. 13 habe das SBFI verschiedene Punkte vermischt und sei auch dort nicht auf die Argumente der Einsprecher eingegangen.

Entgegen seiner gesetzlichen Prüfpflicht habe sich das SBFI pauschal, ohne nähere Begründung, auf die Stellungnahmen der Schweizerischen Ophthalmologischen Gesellschaft (SOG) gestützt, die der Beschwerdegegner in Auftrag gegeben und im erstinstanzlichen Verfahren beim SBFI eingereicht habe. Es sei unklar, wie der Auftrag an die SOG gelautet habe. Jedenfalls enthielten deren zwei Stellungnahmen offensichtlich keine wissenschaftlichen Begründungen, sondern pauschale Aussagen, die nur als reine Parteibehauptungen qualifiziert werden könnten.

5.7.2 Laut E. 11.3 des Einspracheentscheides trifft es zu, dass das SBFI eine Zusammenarbeit zwischen dem Beschwerdegegner und dem Beschwerdeführer 1 begrüsste. Ein Dissens unter den OdA dürfe jedoch nicht dazu führen, dass das Projekt nicht weiterverfolgt werden könne. Deshalb könne der Argumentation des Beschwerdegegners gefolgt werden. Eine Zusammenarbeit desselben mit dem Beschwerdeführer 1 sei nie zwingende Voraussetzung, sondern wünschenswert gewesen. Der Beschwerdeführer 1 habe immer wieder betont, dass er die Bereiche Refraktion und Kontaktlinsenanpassung in der höheren Berufsbildung ablehne. Damit sei eine Zusammenarbeit verunmöglicht worden. Da von beiden Seiten keine Kompromissbereitschaft betreffend Refraktion und Kontaktlinsenanpassung bestanden habe, habe das SBFI darauf verzichtet, eine vermittelnde Rolle einzunehmen. Der Beschwerdegegner sei innerhalb der Branche repräsentativ und in der Lage, die Anforderungen des BBG und der BBV an eine Berufsprüfung bzw. Prüfungsordnung im entsprechenden Regelungsgebiet zu erfüllen.

In E. 12 f. des Einspracheentscheides überprüfte das SBFI die Beanstandungen der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit den Genehmigungsvoraussetzungen gemäss Art. 25 Abs. 2 BBV. So untersuchte es, ob ein öffentliches Interesse an der Prüfung bestehe, die Trägerschaft in der Lage sei, ein längerfristiges gesamtschweizerisches Angebot zu gewährleisten, sich der Inhalt der Prüfung an den für die betreffenden Berufstätigkeiten erforderlichen Qualifikationen orientiere und der vorgesehene Titel klar, nicht irreführend und von anderen Titeln unterscheidbar sei.

In E. 13, wo es um das öffentliche Interesse geht, sowie in E. 14, wo eruiert wird, ob weder ein bildungspolitischer noch ein Konflikt mit einem anderen öffentlichen Interesse im Raum steht, stützte sich das SBFI auch auf Stellungnahmen der SOG vom 25. September 2019 und vom 6. November 2021. Dabei erläuterte es, weshalb es ihm erforderlich schien, die Einschätzung der SOG, welche unter den beteiligten Parteien die stärksten Aussagen bezüglich Augengesundheit machen könne, zu berücksichtigen. Die beiden Schreiben der SOG an das SBFI umfassen je etwa eine halbe Seite Text. Einleitend hält das Schreiben vom 25. September 2019 fest, der Beschwerdegegner habe die SOG anlässlich ihrer letzten Vorstandssitzung aus erster Hand über das Projekt «Experte/Expertin in Augenoptik mit eidgenössischem Diplom» informiert. Im Schreiben vom 6. November 2020 wird eingangs ausgeführt, die SOG sei vom Beschwerdegegner über den aktuellen Stand des Projekts «Experte/Expertin in Augenoptik mit eidgenössischem Diplom» in der höheren Berufsbildung orientiert worden. Kopien beider Schreiben wurden jeweils dem Beschwerdegegner zugestellt.

5.7.3 Dem angefochtenen Entscheid lässt sich in der Tat nicht entnehmen, gestützt worauf das SBFI den Beschwerdegegner als «innerhalb der Branche repräsentativ» einstufte. Vor allem finden sich darin keinerlei Hinweise auf entsprechende Daten, welche es erlauben würden, die Aussage wenigstens zu plausibilisieren. Stattdessen beschränkt sich der Entscheid auf die blosse Feststellung der Repräsentativität. Freilich wäre deren Herleitung für die Nachvollziehbarkeit dieses Aspektes der Begründung bedeutsam, beschlägt er doch die Frage der richtigen Zusammensetzung der Trägerschaft. Insofern fehlt es der Begründung des Einspracheentscheides an einem nicht unwesentlichen Teilelement.

Mit den verschiedenen Argumenten der Beteiligten betreffend die einzelnen Voraussetzungen für die Genehmigung der Prüfungsordnung befasste sich das SBFI in E. 12 ff. seines Einspracheentscheides über mehrere Seiten hinweg recht ausführlich. Anhand seiner Begründung lässt sich jedenfalls nachvollziehen, von welchen Überlegungen es sich bei seiner Entscheidfindung hinsichtlich des Vorliegens der Genehmigungsvoraussetzungen leiten liess. Diesbezüglich verstiess das SBFI - anders, als der Beschwerdeführer 2 meint - nicht gegen die Anforderungen an die Begründungspflicht, wie sie von der Rechtsprechung entwickelt wurden.

Was schliesslich die beiden Schreiben der SOG an das SBFI vom 25. September 2019 und vom 6. November 2021 angeht, so gab das SBFI diese in E. 13 des Einspracheentscheides praktisch vollständig wieder. Es erklärte, warum es unter Berücksichtigung der Stellungnahmen des BAG, der GDK und des SRK der Einschätzung der SOG, insbesondere betreffend Refraktion und Kontaktlinsenanpassung, folgte. Angesichts der detaillierten Darstellung der verschiedenen Positionen und der Auseinandersetzung mit ihnen kann dem SBFI in diesem Zusammenhang keine Verletzung der Begründungspflicht vorgeworfen werden. Vielmehr zeigen seine Erwägungen wiederum auf nachvollziehbare Weise, wie es zu seiner Beurteilung gelangte.

5.7.4 Die Rügen des Beschwerdeführers 2 betreffend die Begründung des Einspracheentscheides erweisen sich demzufolge zwar über weite Strecken als unzutreffend. Hinsichtlich Substantiierung der im Entscheid angeführten Repräsentativität des Beschwerdegegners treffen sie indessen zu. Ob dieser Begründungsmangel für sich allein zu einer Aufhebung des angefochtenen Entscheides führen müsste, kann jedoch offengelassen werden, denn Letzterer ist ohnehin aufzuheben (vgl. unten E. 6.3.3).

6. Mit Blick auf die Konstituierung der Prüfungsträgerschaft erheben die Beschwerdeführer Rügen formeller wie materieller Natur. Erstere beziehen sich auf den Verfahrensablauf, letztere auf die Zusammensetzung der Trägerschaft.

6.1 Als Begründung bringen die Beschwerdeführer vor, was folgt.

6.1.1 Der Beschwerdeführer 1 vertritt den Standpunkt, der Entwurf der Prüfungsordnung sei nicht von einer rechtsrelevanten Trägerschaft, welche den rechtlichen Anforderungen genüge, eingereicht worden. Somit sei Art. 28 Abs. 2 BBG i.V.m. Art. 24 BBV verletzt. Das SBFI habe nicht nur die Voraussetzungen von Art. 25 Abs. 2 BBV zu prüfen, sondern auch Zusammensetzung und Legitimität der Trägerschaft. Die Genehmigung einer Prüfungsordnung ohne legitime Trägerschaft widerspreche dem im Gesetz verankerten Partnerschaftsprinzip und verstosse gegen Art. 24 Abs. 3 BBV. Der inhaltliche Dissens über Refraktion und Kontaktlinsenanpassung müsse im Lichte der Partnerschaft zwischen den verschiedenen Akteuren der Berufsbildung in der Schweiz sowie der Legitimation der Trägerschaft gezwungenermassen zur Nichtgenehmigung führen. Andernfalls bestünde ein Weiterbildungsmonopol des Beschwerdegegners, welches von der Branche nicht getragen werde.

Stets habe der Beschwerdeführer 1 betont, dass Refraktion und Kontaktlinsenanpassung eine fundiertere Ausbildung benötigen würden, welche ausschliesslich im Rahmen der Ausbildung zum Optometristen FH, vormals in der Ausbildung zum diplomierten Augenoptiker HFP, vermittelt werde. Diese Handlungskompetenzen gehörten zum Beruf des Optometristen FH, welcher als Gesundheitsberuf schweizweit reguliert und dessen Ausübung bewilligungspflichtig sei. Ein Hinweis auf diese rechtlichen Vorgaben sei kein Verzicht auf die Mitwirkung an einer Trägerschaft, geschweige denn eine Autorisierung des SBFI, eine von der Branche nicht getragene Prüfungsordnung zu genehmigen. Einen Anspruch auf Genehmigung gebe es nicht.

Er habe unmissverständlich und wiederholt zum Ausdruck gebracht, an der Einführung einer höheren Berufsbildung mitwirken zu wollen. Titel und Kompetenzen müssten sich jedoch klar vom Optometristen abgrenzen. So habe der Beschwerdeführer 1 am runden Tisch vom 30. März 2022 erklärt, das Berufsbild des Experten in Augenoptik zu unterstützen, sofern auf die Refraktion und die Kontaktlinsenanpassung als Kernbereiche der Optometrie verzichtet werde. Von Beginn an habe er sich für eine höhere Berufsbildung in der Augenoptik mit betriebswirtschaftlichem Schwerpunkt eingesetzt. Dabei sei seine Forderung schon immer gewesen, dass Refraktion und Kontaktlinsenbestimmung nur unter fachlicher Aufsicht eines Optometristen oder Ophthalmologen möglich sein sollten.

Mit den letzten Auskünften vom Februar 2019 und vom Januar 2020, dass eine Zusammenarbeit weiterhin erwünscht sei und zu einem späteren Zeitpunkt über das weitere Vorgehen informiert werde, habe das SBFI den Beschwerdeführer zudem im Irrglauben belassen, dass weiterhin nach einer konstruktiven Lösung gesucht und er einbezogen werde. Am 7. Juli 2020 sei der Entwurf der Prüfungsordnung dann aber ohne weitere Information, ohne vorgängige Zustellung der finalen Version und entgegen diesen Auskünften publiziert worden.

Die Berufsbildung habe handfeste Auswirkungen auf die gesamte Branche und deren Glaubwürdigkeit, im vorliegenden Fall auch auf die öffentliche Gesundheit. Deshalb sei es wichtig und auch vorgesehen, dass die OdA für das Angebot und die Durchführung einer höheren Fachprüfung eine Trägerschaft bildeten und diese gemeinsam gestalteten. Der 2014 gegründete Beschwerdegegner bleibe den Nachweis der Konstituierung als Trägerschaft schuldig. In vermessener Selbstdarstellung präsentiere er sich als «die wichtigste Arbeitgeberorganisation». Dabei zähle er nach eigenen Angaben überschaubare 26 Mitglieder und 270 Fachgeschäfte. Demgegenüber repräsentiere der seit 1905 bestehende Beschwerdeführer 1 rund 600 Mitglieder und Fachgeschäfte. Indem das SBFI, statt die rechtmässige Konstituierung zu prüfen, die inhaltliche Kritik des Beschwerdeführers 1 aIs Verzicht missverstanden und die Trägerschaft unbesehen mit der Eigenschaft als OdA verwechselt habe, habe sie ihre Prüfungspflicht in Bezug auf die ordnungsgemässe Konstituierung der Trägerschaft verletzt.

6.1.2 Der Beschwerdeführer 2 legt dar, der angefochtene Entscheid beinhalte einen grundlegenden formeIlen Fehler. Der Beschwerdegegner sei nicht die «zuständige Organisation der Arbeitswelt», denn er vertrete nur einen Teil der Augenoptikbranche und hätte deshalb nicht selbst einen Antrag auf Genehmigung der umstrittenen Prüfungsordnung stellen können. Das SBFI hätte auf den Antrag schon deswegen nicht eintreten dürfen oder ihn abweisen müssen. Bereits aus dem Wortlaut von Art. 24 BBV werde klar, dass eine Trägerschaft immer aus mehreren Organisationen bestehen müsse. Dies ergebe sich auch aus Sinn und Zweck des BBG, welches ausdrücklich vorsehe, dass die Berufsbildung eine gemeinsame Aufgabe von Bund, Kantonen und verschiedenen OdA sei. Ein Antrag auf Genehmigung einer höheren Fachprüfung müsse demnach von einer breit abgestützten Trägerschaft aus OdA dieses Fachbereichs gestellt werden.

Der Beschwerdegegner vertrete aber nur die grossen, weltweit tätigen ausländischen Augenoptikkonzerne, mithin eine wirtschaftliche Interessengruppe und nicht den ganzen Berufsstand, also insbesondere nicht die einzelnen Augenoptiker bzw. Optometristen. Das Interesse des Beschwerdegegners an der neuen Fachprüfung bestehe offensichtlich darin, dass die Unternehmen mittels des Experten in Augenoptik auf vereinfachtem Weg weitere Augenoptikgeschäfte betreiben könnten, denn dieser sei - im Unterschied zum Augenoptiker EFZ - gemäss Prüfungsordnung zur selbständigen Führung eines (Filial-) Betriebs befähigt. Demnach verfolge der Beschwerdegegner in dieser Sache die Interessen seiner Mitglieder und nicht diejenigen breiter Kreise aus dem Fachbereich Augenoptik.

Für den Beschwerdeführer 2 habe zu keinem Zeitpunkt des Verfahrens eine angemessene Möglichkeit bestanden, an der Erarbeitung der Prüfungsordnung mitzuwirken, obwohl er von Anfang an dazu bereit gewesen sei. Noch im Januar 2020 habe ihm das SBFI versichert, das Projekt sei nicht abgeschlossen, und es werde die Beteiligung aller Verbände angestrebt. Die Prüfungsordnung sei dann aber ohne vorherige Mitteilung an ihn im Bundesblatt publiziert worden. Er habe sich weder zu den Kerninhalten der Prüfungsordnung äussern noch eigene Fachbeiträge oder Stellungnahmen in das Verfahren einbringen können. Das Vorgehen des SBFI verletze den Grundsatz des Verhaltens nach Treu und Glauben sowie den Anspruch auf ein faires Verfahren. Eine rechtzeitige Einsprache seinerseits sei lediglich aufgrund des Fristenstillstands möglich gewesen.

6.2 Darauf erwidert der Beschwerdegegner, dem Beschwerdeführer 1 sei sehr wohl die Möglichkeit eingeräumt worden, sich an der Trägerschaft zu beteiligen. Seine diesbezüglichen Rügen seien nicht nur unbegründet, sondern tatsachenwidrig. Eine Verpflichtung zur Zusammenarbeit bestehe entgegen den Behauptungen der Beschwerdeführer nicht, ansonsten eine OdA jegliche neue Prüfungsordnung auf ihrem Gebiet durch Obstruktion verhindern könnte. Auch eine einzelne OdA könne die Trägerschaft einer Prüfungsordnung bilden, sofern gewährleistet sei, dass die wichtigsten repräsentativen Organisationen, insbesondere die Arbeitgeberorganisationen, vertreten seien. Eine Vielzahl unterschiedlicher Prüfungsordnungen im Bereich höhere Fachprüfung, welche mit dem Experten in Augenoptik vergleichbar seien, hätten als Trägerschaft lediglich eine OdA. Beim Beschwerdegegner mit einem Marktanteil von etwa 60 % aller verkauften Brillen und Kontaktlinsen handle es sich um eine repräsentative Organisation im Augenoptikbereich.

Der Beschwerdeführer 1 sei bei der Erstellung des Prüfungsentwurfs konsultiert und aktiv miteinbezogen worden. Nebst dem Beschwerdegegner gebe es nicht noch mehrere OdA; als solche komme einzig der Beschwerdeführer 1 infrage. Beim Beschwerdeführer 2 handle es sich von vornherein nicht um eine OdA. Er sei weder Arbeitgeberverband noch Träger der beruflichen Grundbildung. Bis anhin habe er gemäss seinen Statuten bloss die Förderung von Fortbildungskursen bezweckt. Die Möglichkeit, sich weiteren Organisationen anzuschliessen und auch Weiterbildungskurse anzubieten, sei erst mit der Statutenrevision vom 16. März 2025 verankert worden. Selbst nach der Statutenrevision erfülle er die Voraussetzungen einer OdA aber weiterhin nicht. Der Beschwerdeführer 2 sei nach wie vor kein Arbeitgeberverband, weshalb er jedenfalls nicht in gleichem Umfang wie der Beschwerdeführer 1 in das Verfahren habe einbezogen werden müssen. Dennoch sei der Beschwerdeführer 2 zu mehreren Workshops und auch zum runden Tisch eingeladen worden.

Die Beschwerdeführer hätten die hinreichende Möglichkeit gehabt, sich aktiv einzubringen und Teil der Trägerschaft zu sein. Auch das SBFI habe wiederholt versucht, vermittelnd zwischen den Parteien einzugreifen. Der Beschwerdeführer 1 sei an einer solchen Zusammenarbeit aber nicht interessiert gewesen und habe sie sogar aktiv abgelehnt. Es wäre geradezu absurd, einer OdA zu verwehren, eine Prüfungsordnung auszuarbeiten, welche auf eine Verbesserung der Schweizer Ausbildungslandschaft abziele, wenn sich eine andere OdA trotz ausdrücklicher Einladung und anfänglicher Mitarbeit aus dem Vorhaben zurückgezogen habe und nun den Vorwurf erhebe, nicht in die Trägerschaft einbezogen worden zu sein.

6.3 Gestützt auf Art. 28 Abs. 3 BBG hat der Bundesrat in Art. 26 BBV das Genehmigungsverfahren geregelt. Art. 26 Abs. 1 BBV bestimmt, dass die Trägerschaft das Gesuch um Genehmigung einer Prüfungsordnung beim SBFI einreicht. Folglich muss die Trägerschaft schon gebildet sein, wenn das Genehmigungsgesuch eingereicht wird (Urteil des BVGer B-2234/2015 vom 8. August 2016 E. 4.3). Ob dies im vorliegenden Fall - auch auf formell korrekte Weise - geschah, wird nachfolgend geprüft.

6.3.1 Aus Systematik und ratio der Art. 24 Abs. 2 und 3, 25 Abs. 1 und 26 Abs. 1 BBV ergibt sich, dass die Trägerschaft konstituiert wird, um die Prüfungsordnung auszuarbeiten und sie dem SBFI zur Genehmigung zu unterbreiten (Urteil des BVGer B-2234/2015 vom 8. August 2016 E. 4.3 und 4.5). Die Trägerschaft soll die Gesamtheit der OdA des betreffenden Berufsbildungsbereichs repräsentieren (Urteil des BVGer B-2234/2015 vom 8. August 2016 E. 4.5; vgl. Art. 1 Abs. 3 Bst. b BBG und Urteil des BGer 2C_793/2016 vom 10. Februar 2017 E. 5.7). Sie legt die Rechte und Pflichten der in ihr vertretenen Organisationen auf Grund deren Grösse und wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit fest (Art. 24 Abs. 4 BBV). Dementsprechend hat das SBFI in seinem Leitfaden «Erarbeitung und Revision von Prüfungsordnungen eidgenössischer Prüfungen» vom Juli 2025 (wie schon in jenem vom Juli 2021) festgehalten, in der Trägerschaft müssten die wichtigsten repräsentativen Organisationen der betroffenen Branche vertreten sein, insbesondere auch die für die Branche wichtigen Arbeitgeberorganisationen (S. 6 Ziff. 1.2.1, unter Hinweis auf das Urteil des BVGer B-2184/2006 vom 5. Juni 2007 E. 8; Leitfaden abrufbar via www.sbfi.admin.ch,,,,,,, fortan «Leitfaden»; vgl. Urteil des BGer 2C_793/2016 vom 10. Februar 2017 E. 5.9). Bezüglich der Trägerschaft bzw. einer möglichen Trägerschaft sei dem SBFI vor der Kick-off-Sitzung, wenn möglich, Auskunft zu geben, wobei die Dokumentation folgende Informationen enthalten sollte (Zitat; Leitfaden, S. 8, unter Ziff. 2.2 «Vorabklärungen»):

- Rechtsform, Statuten, Zahl der Mitglieder und der angeschlossenen Organisationen

- Aufführung der bisherigen Aktivitäten der Trägerschaft und/oder ihrer Mitglieder

- Finanzierung der Trägerschaft

- gesamtschweizerische Verankerung der Trägerschaft

- Benennung von Partnerverbänden, die in der gleichen/ähnlichen Branche tätig sind. Ist mit diesen eine Zusammenarbeit vereinbart? Wenn nein, wieso nicht?

- Sind die wichtigsten OdA der Branche vertreten?

- Wurde eine allfällige Mitträgerschaft von anderen Organisationen der Arbeitswelt, die als Mitträger in Frage kommen könnten, abgeklärt? Sind diese über Ihr Vorhaben orientiert? Sind bildungspolitische Konflikte absehbar?

Ohne das Einverständnis der übrigen - mindestens der wichtigsten repräsentativen - OdA der Branche soll eine OdA nicht als Trägerschaft auftreten können (vgl. Urteil des BGer 2C_793/2016 vom 10. Februar 2017 E. 5.5 und Urteil des BVGer B-2234/2015 vom 8. August 2016 E. 4.2). Weil innerhalb einer Branche für eine spezielle Ausrichtung nur je eine eidgenössische Berufsprüfung und eine eidgenössische höhere Fachprüfung genehmigt werden (Art. 25 Abs. 1 BBV), erscheint es umso notwendiger, sicherzustellen, dass die Trägerschaft, welche die Prüfungsordnung einreicht, richtig konstituiert wurde und über die nötige Legitimität verfügt (Urteil des BGer 2C_793/2016 vom 10. Februar 2017 E. 5.6).

6.3.2 Laut den vorliegenden Akten stimmten der Beschwerdeführer 1 und der Beschwerdegegner an der Sitzung vom 7. Dezember 2015 (siehe oben, Sachverhalt, A.) auf Vorschlag des SBFI der Durchführung einer Berufsfeldanalyse zu, deren Kosten sie hälftig finanzieren wollten. Im Protokoll des SBFI zu dieser Sitzung wurde weiter festgehalten, den «Lead» für die Berufsfeldanalyse übernehme der Beschwerdegegner. Ferner gibt das Protokoll unter anderem die Bemerkung der Abteilung höhere Berufsbildung des SBFI wieder, dieses könne keine Prüfungsordnungen genehmigen, wenn in der Branche ein bildungspolitischer Konflikt vorliege. Damit das SBFI eine neue Prüfungsordnung genehmigen könne, müssten sich «alle Akteure der Branche einig sein über deren Bedarf, Inhalt und Positionierung».

Am 22. März 2016 erteilte der Beschwerdegegner dem ZbW den Auftrag, die Berufsfeldanalyse auszuarbeiten. Der entsprechende Bericht des ZbW datiert vom 5. Mai 2017. An einer Sitzung vom 2. Oktober 2017 lancierten das SBFI und Vertreter des Beschwerdegegners ein Projekt zur Erarbeitung einer neuen Ausbildung mit höherer Fachprüfung im Bereich Augenoptik, indem sie die Meilensteine des Vorhabens und die zu klärenden Grundsatzfragen festlegten. Ziff. 3 («Kurzpräsentation des Projektes») des Beschlussprotokolls vom 16. Oktober 2017 dieser Sitzung enthält unter dem Titel «Trägerschaft» die Aussage, die beiden Branchenverbände des Beschwerdegegners und des Beschwerdeführers 1 hätten zahlreiche Kontakte «in Sachen HFP» gehabt. Eine neue OdA mit dem Arbeitstitel «Verein Bildung Augenoptik» solle geschaffen werden.

Als Prozessbeauftragte setzte der Beschwerdegegner in der Folge die Q._______ AG ein. Am 6. März 2018 fand bei der Prozessbeauftragten im Beisein von Vertretern derselben, des Beschwerdegegners, des Beschwerdeführers 1, inhabergeführter Optikergeschäfte und einer Einkaufsgemeinschaft für Fachgeschäfte der Augenoptik eine «Kick-off-Veranstaltung HBB Augenoptik» statt. Am 28. November 2018 veranstaltete das SBFI einen runden Tisch unter Beteiligung der Beschwerdeführer, des Beschwerdegegners und der Prozessbeauftragten. Im diesbezüglichen Protokoll vom 17. Dezember 2018 wurde festgehalten, das SBFI erachte die konstruktive Zusammenarbeit der beteiligten Verbände als sehr wichtige bzw. zentrale Voraussetzung für die Erarbeitung einer neuen Prüfung und eine gemeinsame Trägerschaft.

Im Bundesblatt vom 7. Juli 2020 gab das SBFI bekannt, dass ihm der Beschwerdegegner den Entwurf der Prüfungsordnung eingereicht habe. Dessen erste Seite trägt das Logo mit dem Verbandsnamen des Beschwerdegegners. Ziff. 1.3 des Entwurfs hält fest, der Beschwerdegegner bilde die Trägerschaft; diese sei für die ganze Schweiz zuständig. Als Trägerschaft wird der Beschwerdegegner jeweils auch im Einspracheentscheid bezeichnet.

6.3.3 Den Akten lässt sich nicht entnehmen, dass das SBFI untersucht hätte, welche OdA im vorliegenden Kontext als (wichtigste) repräsentative gelten muss / müssen. Jedenfalls fehlen etwa dahingehende Daten und Berechnungen. Der Beschwerdegegner hebt diesbezüglich hervor, mit einem Marktanteil von etwa 60 % aller verkauften Brillen und Kontaktlinsen sei er eine repräsentative Organisation im Augenoptikbereich. Demgegenüber erklärt der Beschwerdeführer 1, er selber bestehe seit 1905 und repräsentiere rund 600 Mitglieder sowie Fachgeschäfte, während der 2014 gegründete Beschwerdegegner 26 Mitglieder und 270 Fachgeschäfte zähle.

Es obliegt in erster Linie dem SBFI als Fachbehörde bzw. Erstinstanz, im konkreten Fall die (wichtigsten) repräsentativen OdA zu ermitteln, um entscheiden zu können, ob die Trägerschaft korrekt gebildet wurde (vgl. Urteil des BVGer B-2234/2015 vom 8. August 2016 E. 4.6, bestätigt durch Urteil des BGer 2C_793/2016 vom 10. Februar 2017 E. 5.8 und 5.10). Angesichts des unter E. 6.3.2 hiervor wiedergegebenen Sachverhalts drängt sich der Schluss auf, dass das SBFI ursprünglich von der Prämisse ausging, sowohl der Beschwerdeführer 1 als auch der Beschwerdegegner müssten Teil der Trägerschaft sein. Die anfangs beabsichtigte Gründung eines gemeinsamen Trägervereins unterblieb allerdings. In diesem Sinne wurde zumindest formell nie eine (gemeinsame) Trägerschaft etabliert. Stattdessen kristallisierte sich heraus, dass sich der Beschwerdegegner letztlich als alleinige Trägerschaft verstand, womit schliesslich auch das SBFI übereinstimmte. Eine Billigung dieser Sichtweise durch die Beschwerdeführer bzw. ein Verzicht ihrerseits auf Beteiligung an der Trägerschaft lässt sich freilich nicht feststellen. Die umstrittenen Punkte der Refraktion und der Kontaktlinsenanpassung betreffen den Inhalt der Prüfungsordnung, nicht die Bildung der Trägerschaft. Im Übrigen konnten die Beschwerdeführer einer nicht konstituierten Trägerschaft gar nicht beitreten. Die Beweislast für die korrekte Konstituierung einer Trägerschaft aber liegt beim Beschwerdegegner (vgl. Urteil des BVGer B-2234/2015 vom 8. August 2016 E. 5.2).

Mangels Begründung (vgl. oben E. 5.7.3 f.) bleibt im Dunkeln, weshalb das SBFI den Beschwerdegegner als (wichtige) repräsentative OdA erachtete. Ebensowenig lässt sich nachvollziehen, warum es den Beschwerdeführer 1 zu Beginn offenbar als solche einstufte. Denkbar erscheint prima facie, dass beide für sich allein oder nur gemeinsam als Trägerschaft in Frage kommen. Wenn der Beschwerdeführer 1 Teil der zu konstituierenden Trägerschaft war, kann er diesen Status nicht eingebüsst haben, sofern sich die relevanten Gegebenheiten nicht wesentlich verändert haben, geht es doch um seine Repräsentativität innerhalb der Branche. Falls die Trägerschaft aber nicht auf den Beschwerdegegner beschränkt werden durfte, hätte das SBFI auf dessen Genehmigungsgesuch nicht eintreten sollen (vgl. Urteil des BVGer B-2234/2015 vom 8. August 2016 E. 5.5).

Da der Beschwerdegegner die Rolle des Beschwerdeführers 2 als Arbeitgeberverband bezweifelt, dürfte es aus Sicht des SBFI auch angezeigt sein, eine entsprechende Klärung hinsichtlich der Stellung als OdA vorzunehmen.

Infolgedessen erweist sich die Rüge, das SBFI habe den rechtserheblichen Sachverhalt nicht richtig ermittelt (vgl. Art. 49 Bst. b VwVG), als begründet. Deswegen ist der angefochtene Entscheid schon aus formellen Gründen aufzuheben.

6.3.4 Welche OdA aufgrund ihrer Bedeutung innerhalb der Branche an einer Trägerschaft teilhaben können muss / müssen, bestimmt sich anhand der konkreten Umstände des Einzelfalls. Für die vorliegende Streitsache ist es deshalb irrelevant, ob andere Trägerschaften aus einer einzigen OdA bestehen. Wenn der Beschwerdegegner zu den wichtigsten repräsentativen OdA der Branche gehört, der Beschwerdeführer 1 jedoch ebenso, muss die Prüfungsordnung nach der oben (E. 6.3.1) dargestellten Rechtslage von beiden getragen werden, es wäre denn, eine von ihnen hätte sich mit einer alleinigen Trägerschaft der anderen einverstanden gezeigt.

Gemäss Art. 1 Abs. 1 BBG ist die Berufsbildung nämlich eine gemeinsame Aufgabe von Bund, Kantonen und OdA. Alle Akteure sind zur Zusammenarbeit angehalten (Art. 1 Abs. 3 BBG; Botschaft BBG, 5689, 5697; Urteil des BVGer B-341/2024 vom 13. August 2025 E. 10.3). Zur Verwirklichung der Ziele dieses Gesetzes arbeiten die Kantone und die OdA auch je unter sich zusammen (Art. 1 Abs. 3 Bst. b BBG). Der Grundsatzartikel 1 des BBG wurde noch vor den Geltungsbereich gesetzt, um der Zusammenarbeit im Rahmen der Verbundaufgabe von Bund, Kantonen und OdA besonderes Gewicht zu verleihen (Botschaft BBG, 5747).

Von Gesetzes wegen regeln die OdA sodann die Zulassungsbedingungen, Lerninhalte, Qualifikationsverfahren, Ausweise und Titel bei eidgenössischen Berufsprüfungen und höheren Fachprüfungen (Art. 28 Abs. 2 BBG). Sie tun dies in Prüfungsordnungen, allenfalls detaillierend in Wegleitungen dazu. Ihre Zusammenarbeit mit Bund und Kantonen dient einer hohen, landesweit vergleichbaren, arbeitsmarktbezogenen Qualifikation der Lernenden (Art. 1 BBV). Organisationen mit einem Bezug zur Prüfung können der Trägerschaft beitreten (Art. 24 Abs. 3 BBV). Eine möglichst breite, repräsentative Vertretung der Branche soll also eine tragende Rolle bei der Regelung namentlich des Qualifikationsverfahrens und damit auch der Prüfung spielen, deren Ausgestaltung folglich gerade von jenen mitgeprägt wird, die einen - wie auch immer gearteten - Bezug zu ihr haben (Urteil des BVGer B-341/2024 vom 13. August 2025 E. 7.7.3; vgl. Urteil des BVGer B-2105/2018 vom 3. Januar 2019 E. 5.3). Das SBFI wiederum ist im Wesentlichen Steuerungs- und Aufsichtsinstanz. Grundlage der von ihm vorzunehmenden Prüfung und der allfälligen Genehmigung bilden notwendigerweise die von der Trägerschaft gestützt auf Art. 28 Abs. 2 BBG erlassenen bzw. für die fragliche höhere Fachprüfung geltenden Vorschriften (vgl. Urteil des BVGer B-2105/2018 vom 3. Januar 2019 E. 5.3).

Im angefochtenen Entscheid erklärte das SBFI, es habe darauf verzichtet, eine vermittelnde Rolle einzunehmen, da von beiden Seiten keine Kompromissbereitschaft betreffend Refraktion und Kontaktlinsenanpassung bestanden habe. Ein Dissens unter den OdA dürfe nicht dazu führen, dass das Projekt nicht weiterverfolgt werden könne. Ungeachtet der eben aufgezeigten Zuständigkeiten entschied das SBFI mit seinem Vorgehen allerdings faktisch neben dem Beschwerdegegner über die inhaltliche Ausgestaltung der Prüfungsordnung, indem es dessen Position zum Durchbruch verhalf. Es verzichtete auf Vermittlung, fällte aber quasi einen materiellen Stichentscheid. Wenn die Beschwerdeführer so zwar vorerst in die Erarbeitung eines neuen Berufsbildes bzw. der entsprechenden Prüfungsordnung einbezogen, ihrer Meinung wegen aber später unvermittelt davon ausgeklammert wurden, lief ihre gesetzliche Mitwirkungsmöglichkeit letztlich ins Leere.

Ähnlich wie das SBFI argumentiert der Beschwerdegegner, eine Verpflichtung zur Zusammenarbeit bestehe nicht, ansonsten eine OdA jegliche neue Prüfungsordnung auf ihrem Gebiet durch Obstruktion verhindern könnte. Ersterem ist die auf Art. 1 BBG gestützte Erwägung des Bundesgerichts entgegenzuhalten, wonach die Partnerschaft zwischen den Akteuren die Berufsbildung in der Schweiz charakterisiert und die verschiedenen OdA unter sich zusammenarbeiten müssen (Urteil 2C_793/2016 vom 10. Februar 2017 E. 5.7). Hinsichtlich des Letzteren bleibt zu bedenken, dass eine OdA umgekehrt eine neue Prüfungsordnung ohne das Einverständnis einer anderen wichtigen, repräsentativen OdA realisieren könnte.

6.3.5 Unter dem Blickwinkel von Treu und Glauben ist es als problematisch zu werten, dass das SBFI den Entwurf der Prüfungsordnung entgegennahm, ohne die Beschwerdeführer nochmals konsultiert zu haben. Dem Beschwerdeführer 1 gegenüber war schliesslich der Eindruck erweckt worden, er müsste Teil der Trägerschaft sein. Andererseits erachtete das SBFI einen Einbezug der Beschwerdeführer am Ende (allenfalls fälschlicherweise, vgl. oben E. 6.3.3) als entbehrlich, sodass eine erneute Kontaktnahme angesichts der inhaltlichen Differenzen aus seiner Perspektive zwecklos schien. Da der angefochtene Entscheid insbesondere wegen mangelhafter Sachverhaltsfeststellung ohnehin aufgehoben werden muss (vgl. oben E. 6.3.3), braucht aber nicht entschieden zu werden, ob das SBFI den Grundsatz des Verhaltens nach Treu und Glauben verletzte.

6.3.6 Was den Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör betrifft, so wurde eine Verletzung der Begründungspflicht betreffend die Frage nach der Repräsentativität der Beteiligten festgestellt (vgl. oben E. 5.7.3 f.). Weitere Ausführungen zum Gehörsanspruch erübrigen sich, denn der angefochtene Entscheid ist, wie eben erwähnt, ohnedies aufzuheben.

7. Mit der Gutheissung der Beschwerden und der Aufhebung des angefochtenen Entscheides entfällt die Genehmigung der dem SBFI vom Beschwerdegegner vorgelegten Prüfungsordnung. Eine Entscheidung in der Sache selbst durch das Bundesverwaltungsgericht (vgl. Art. 61 Abs. 1 VwVG) verbietet sich. Die mangelhafte Sachverhaltsfeststellung kann die Bildung der Trägerschaft und die Ausgestaltung der Prüfungsordnung in wesentlichem Masse beeinflusst haben. Besonders inhaltlich muss diese aber von der korrekt gebildeten Trägerschaft bestimmt werden. Deswegen kann auch die Situation eintreten, dass eine Prüfungsordnung oder eine Revision derselben mangels Konsenses unter den betreffenden OdA nicht zustandekommt.

Folglich ist die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an das SBFI zurückzuweisen.

8.

8.1 Die Verfahrenskosten (Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht, VGKE, SR 173.320.2) werden den Parteien nach Massgabe ihres Unterliegens auferlegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehörden auferlegt; anderen als Bundesbehörden, die Beschwerde führen und unterliegen, werden Verfahrenskosten auferlegt, soweit sich der Streit um vermögensrechtliche Interessen von Körperschaften oder autonomen Anstalten dreht (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Im vorliegenden Fall sind die Verfahrenskosten dem unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen. Die Kostenvorschüsse von je Fr. 3'000.- sind den Beschwerdeführern nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten.

Die Höhe der Spruchgebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG). Da die materiellen Genehmigungsvoraussetzungen entsprechend den obigen Erwägungen nicht überprüft werden mussten, die Streitsache jedoch neue Fragestellungen aufweist und unaufgefordert diverse Rechtsschriften eingereicht wurden, erscheinen Verfahrenskosten von Fr. 3'000.- als angemessen.

8.2 Den anwaltlich vertretenen Beschwerdeführern ist zu Lasten des Beschwerdegegners eine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1, 2 und 3 VwVG; Art. 7 Abs. 1 und 3 VGKE). Das Gericht setzt die Parteientschädigung aufgrund der Kostennote fest; wurde keine Kostennote eingereicht, so setzt es die Entschädigung aufgrund der Akten fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE).

Parteikosten gelten im Sinne von Art. 64 Abs. 1 VwVG als notwendig, wenn sie zur sachgerechten und wirksamen Rechtsverfolgung unerlässlich erscheinen (vgl. BGE 131 II 200 E. 7.2). Bei der Beurteilung, ob geltend gemachte Kosten notwendig sind, verfügt das Bundesverwaltungsgericht über einen erheblichen Ermessensspielraum. Neben der Komplexität der Streitsache ist etwa in Betracht zu ziehen, ob der Vertretung die Sach- und Rechtslage bereits bekannt war. Zu einer Reduktion der Parteientschädigung führen sodann Wiederholungen in den Rechtsschriften und unaufgeforderte Eingaben. Gelangt das Bundesverwaltungsgericht zum Schluss, die Kostennote sei zu reduzieren, kürzt es diese in pauschaler Weise, ohne einlässliche Berechnung (Urteil des BVGer B-5130/2022 vom 1. Mai 2024 E. 7.2.1; vgl. Urteile des BVGer B-4117/2023 vom 3. April 2024 E. 10.3, B-64/2023 vom 22. Dezember 2023 E. 9.2.5 und B-6186/2020 vom 26. August 2021 E. 5.3.1, je m.H.).

Die im vorliegenden Verfahren beigezogene Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers 2 reichte dem Bundesverwaltungsgericht eine zusammenfassende Kostennote vom 13. Oktober 2025 für den Zeitraum vom 9. September 2024 bis zum 13. Oktober 2025 über total Fr. 25'431.15 ein. Diese beinhaltet einen Aufwand von [...] Stunden à Fr. [...] sowie Auslagen für Kopien, Telefonspesen und Porti über Fr. [...], zuzüglich Fr. [...] Mehrwertsteuer. Spätere Stellungnahmen des Beschwerdeführers 2 wurden unaufgefordert eingereicht. Wegen fehlender Detailangaben (vgl. Art. 14 Abs. 1 VGKE) lässt sich die Kostennote nicht im Einzelnen nachvollziehen. Der geltend gemachte Aufwand erscheint jedoch als etwas hoch, weshalb die Parteientschädigung für den Beschwerdeführer 2 auf Fr. 20'000.- (inkl. MWSt) festzusetzen ist.

Keine Kostennote reichte die Rechtsvertretung des Beschwerdeführers 1 ein. Sie vertrat ihn schon im Einspracheverfahren, sodass ihr die Materie bereits bekannt war. Unter Berücksichtigung der gesetzlichen Bemessungsfaktoren (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 8, 9 und 11 VGKE) ist die Parteientschädigung für den Beschwerdeführer 1 daher auf Fr. 15'000.- (inkl. MWSt) festzusetzen.

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1. Die Beschwerden werden gutgeheissen, der angefochtene Entscheid aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2. Die Verfahrenskosten von Fr. 3'000.- werden dem Beschwerdegegner auferlegt. Dieser Betrag ist der Gerichtskasse nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu überweisen. Die Rechnung wird mit separater Post zugestellt; die Zahlungsfrist beträgt 30 Tage ab Rechnungsdatum.

Die Kostenvorschüsse von je Fr. 3'000.- werden den Beschwerdeführern nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet.

3. Dem Beschwerdeführer 1 wird zu Lasten des Beschwerdegegners eine Parteientschädigung von Fr. 15'000.- zugesprochen.

Dem Beschwerdeführer 2 wird zu Lasten des Beschwerdegegners eine Parteientschädigung von Fr. 20'000.- zugesprochen.

4. Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer 1, den Beschwerdeführer 2, den Beschwerdegegner, die Vorinstanz und das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF.

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Die vorsitzende Richterin:

Der Gerichtsschreiber:

Mia Fuchs

Urs Küpfer

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand: 23. September 2026

Zustellung erfolgt an:

- den Beschwerdeführer 1 (Gerichtsurkunde)

- den Beschwerdeführer 2 (Gerichtsurkunde)

- den Beschwerdegegner (Gerichtsurkunde)

- die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)

- das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und

Forschung WBF (Gerichtsurkunde)