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92 Vierter Abschnitt. - Quatrieme section. Kantonsverfassungen. - Constitutions cantonales. Eingriffe in garantirte Rechte. Atteintes partees ades draits garantis.
19. Arret du 9 Janvier 1880, dans la cause des compagnies d'assut'ances l'Union et consorts. L~ 22 Novembre 1878. fllt promuIgee une loi, adoptee le 21 d~t pa~ le Grand Consml d? NeuchäteI, concernant les com- pagmes dassurances sur 1a VIe et contre 1es accidents arrivant aux personnes. A son art. 5, cette loi statue que « l'autorisation accordee ]) a une compagnie pourra toujours elre revoquee »et que « ~an~ ce cas les assures auront 1e droit de deno~cer la rea~ » lIsatIOn du contrat d'assurance. » Dans la seance du Grand Conseil du dit 21 Novembre le ~app~rteur don~a a cette,di~position l'interpret~tion ci-ap;es, mscrIte au proces-verbal a tltre de commentaire : « La compagnie qui tombem sous J'application de l'art. 5 » ser~ d~ns la position d'un debiteur qui n'execute pas so~ » ob~lgatIOn; l'assure, creancier de l'obligation pourra pour- » SUlvre !a resiliation du contrat en reclam~nt des dom- » mages-mterets; l'indemnite comprendra premierement et J) avant tout 1~ restitution des sommes versees par l'assure a J) la compagme et l'interet de ces sommes des la date des J) versements; elle pourra s'etendre a tous autres dom- J) mages qui seraient prouves. » Par circu1aire du 1S Decembre 1878, le Departement neu- Eingriffe in garantirte Rechte. N° 19. 93 eh:ltelois des Travaux publics avise les compagnies d'assu- rances que pour obtenir l'autorisation de contracter dans le canton des assurances sur la vie, elles doivent fournir entre autres une declaration portant que la requerante entend la portee de l'art. 5 de cette loi en ce sens que dans le cas prevu au dit article, la resiliation du contrat aurait pour con- sequence le remboursement reciproque entre la compagnie et l'assure, en capital at interets legitimes, de toutes les sommes payees par l'assure a la compagnie et reeues par l'assure de la compagnie a titre de part aux Mnefices ou autrement. Cette circulaire ayant donne lieu a de vives rec1amations de la part de plusieurs compagnies interessees, 1e Conseil d'Etat reconnait, dans son rapport du 7 Fevrier 1879, que l'inter- pretati6n donnee a rart. 5 de la loi, dans la discussion du Grand Conseil, depasse la mesure de ce qui est necessaire; tout en proposant de laisser la loi teIle quelle et de demander aux compagnies la promesse de s'y conformer sans autres ad- jonctions, le Conseil d'Etat ajoute toutefois qu'il resultera de eette situation « qu'en cas de resiliation de contrat, aux termes » de,rart. 5 et pour la cause mentionnee a l'art. 5 de la loi, » les conditions de cette resiliation seront reglees par le Juge » neuchätelois, si lesparties ne peuvent s'entendre a l'a- » miable. » Ce rapport fut soumis au Grand Conseil, qui en adopte les eonclusions et endonne acte au Conseil d'Etat le 12 Fevrier. La Conseil d'Etat porte cette decision a la eonnaissance des agents des compagnies, par circulaire du 27 Fevrier 1879. Le 0; luin suivant, le Conseil d'Etat publie un reglement d'execlltion de la 10i du 21 Novembre 1878. L'art. 6 de ce re- glement dispose qua «le Conseil d'Etat ne peut en aucun eas, :) mema dans celui d'un retrait d'autorisation, connaiLre des J) qUßslions de droit civil ä. regler entre une compagnie et ses » assures, les Tribunaux competents du canton ayant seuls » qualite pour prononcer en ces matieres. J) C'est contra l'art. 5 de la loi susvisee que les predites Com- pagnies ont recouru d'abord au Conseil federal pour violation de l'art. 31 de la Constitution fMerale, puis au . Tribunal fe-
94 A. Staatsrechtl. Entscheidg, IV. Abschnitt. Kantonsverfassungen. deral, a savoir, l'Union le 21 Avril, Ia Compagnie d'assurances generales, le 3 .Mai, et la Nationale, le 10 Mai 1879. Dans des ecritures identiques, elles concIuent a ce qu'il plaise a ce Tribunal prononcer la suppression de la seconde partie de cet article, ainsi con!tue : « Dans ce cas, les assures auront le droit de denoncer la ]) resiliation du contra! d'assurance. » A l'appui de cette concIusion, les Compagnies recourantes presentent les considerations suivantes : L'art. 8 de la Constitution neuchAteloise proclame que la propriete est inviolable. A ce grand principe se rattache par voie de consequence celui du respect des contrats librement consentis. Or, l'Etat qui ne pourrait valablement rompre re- troactivement un acte de vente, un testament, un contrat de mariage, ne peut sans violer ce principe constitutionnel, an- nuier retroactivement une police d'assurance. Il n'appartient pas a la loi d'ordonner une teIle resiliation retroactive, de mettre a neant les contrats intervenus et d'empieter sur le do- maine judiciaire en indiquant d'avance au Tribunal en quoi devront consister les dommages-interets qui seront dus. Dans leur replique, les recourantes ajoutent : Les attenuations apportäes a l'art. 5 par le second com- mentaire du Grand Conseil et par le reglement d'execution ne sont pas suffisantes. Lorsqu'il s'agit d'une assurance contre les accidents, ou l'assure est lie pendant un certain nombre d'an- nees, on comprend qu'nne resiliation soit necessaire et qne la loi donne ä l'assure le droit de la denoncer, mais, en matiere d'assurances sur la vie, l'assure n'etant pas lie et pouvant ces- seI' quand bon lui semble de payer ses primes, il n'y a reelle- ment pas matiere a resiliation. Des dommages-interets peu- vent etre encourus pour un prejudice causa a l'assure, mais aucun Tribunal ne pourrait, sans violer tous les principes du droit, prononcer une resiliation retroactive, ce qui aurait lieu si la restitution des primes etait ordonnee par lui. Donc, pour les contrats d'assurance ßur Ja vie, si e' est pour l'avenir que l'art. 5 entend etablir pour l'assure le droit de denoncer la resiliation, il est inutile. Si e'est pour le passe, il Eingriffe in garantirte Rechte. N° 19. 95 contient une annulation retroaclive du contrat au mepris des droits librement constitues et des obligations librement con- senties. Les Compagnies requerantes persistent dans les conclu- sions de leurs recours devant le Tribunal federal, en reeon- naissant toutefois que les dits recours recevraient satisfaction suffisante s'il resultait de la decision a' intervenir que le Tri- bunal federal, interpretant rart. 5 de la loi du 2'1 Novembre 1878, declare que la disposition portant que les assures au- ront le droit de denoncer la resiliation du contrat d'assurance, s'applique exclusivement aux contrats d'assurance contre les accidents et ne peut s'appliquer aux contrats d'assurance sur la vie, -les assures de cette categorie pouvant toujours, a leur gre faire cesseI' les effets de leurs contrats, - et que le droit qui leur appartient consiste alors a obtenir l'application, pour le passe, des conditions des dits contrats, et a reclamer en outre des dommages-interets, s'ils ont subi, de la part de la Compagnie, un prejudice. Dans sa reponse et sa duplique, le Conseil d'Etat conclut a ee qu'il plaise au Tribunal federal ecarter le recours comme perima; subsidiairement et au fond, declarer le recours mal fonde. Le Conseil d'Etat estime en effet : Les recours de droit publie doivent etre exerces dans le delai de 60 jours, a dater de l'acte dont est recours : or la loi .~ontre laquelle les Compagnies s'eIevent, est du 21 Novembre 1878; elle a ete promulguee le 22 dito C'est done avee le 22 Janvier 1879 qu'expirait le delai pour recourir. . Au fond, l'art. 5 inerimine ne prononce l'annulation d'au- eun contrat; il se borne simplement a donner, en cas de re- trait d'autorisatjon, le droit aux assures de resilier leurs con- trats, droit dont ils sont libres de faire usage. 11 n'y a aucune espece de retroactivite imposee, puisque, aux termes des dis- positions transitoires, art. 7 da la loi, les Compagnies d'assu- rances ont le choix entre le maintien de l'etat anterieur ou l'acceptation de retat nouveau. Dans le premier cas, elles au- ront renonce a l'autorisation d'operer dans le canton; dans le
96 A. Staatsrechtl. Entscheidg. IV. Abschnitt. Kantonsverfassungen. second cas, elles auront a se conformer aux dispositions de cette loi. L'arrete du Conseil d'Etat retirant a une Compagnie l'au- torisation sera souverain quant au retrait d'autorisation, mais iI laissera pleine liherte au Juge d'apprecier la gravite des motifs enonces dans l'arrete pronongant ce retrait. L'action des Tribunaux est d'ailleurs reservee. exclusivement ä. toute autre, pout le reglement des contestations de droit cjvil qui peuvent surgir entre la Compagnie et ses assures, en particu- lier sur la question de savoir si, cas eeMant, les dedommage .. ments ä. allouer aux dits assures le seront sous la forme de dommages-interMs, ou sous celle de restitution de primes. Apres les commentaires donnes a la loi par la decision du Grand Conseil du12 Fevrier 1879, ainsi que par Ie Regle- ment du 9 Juin suivant, plusieurs sociMes d'assuranees suisses et frangaises ont expressement accepte cette loi sans aucune reserve. La conclusion subsidiaire prise en replique et enfin 'inad- missible, puisque le Tribunalfederal n'a point competence pour changer le texte de I'art. 5 : en le completant par voie d'interpretation, eette autorite empieterait sur le pouvoir le- gislatif reserve au Grand Conseil. Slatuant sur ces {aits et considerant en droit : 10 En ce qui touche l'exception de peremption, il s'est ecoule plus de soixante jours entre la promulgation de la loi et le depot des memoires au Greife federal. Les recours con- tre la loi comme teIle seraient ainsi tardifs, mais une decision administrative ou judiciaire prise en application de la loi incriminee pourrait, en revanche, dans l'avenir et en confor- lllite de la jurisprudenee constante du Tribunal federal, etre contestee dans le meme delai, fixe par rart. 59 de l1iloi fe- derale d'organisation judiciaire. Il se justifie done dans l'interet des parties aussi bien que dans celui de la' surete du droit, de ne point user de rigueur en matiere d'exception de tardivite opposee ades recours diriges eontre des lois. n y a d'autant plus lieu d'ecarter cette exeeption dans l'espece, que, d'une part l'interprMation definitive de la disposition Eingriffe in garantirte Rechte. N° 19. 97 legale attaquee n'est intervenue que le 12 Fevrier 1879, et que, d'autre part, c'est seulement par eirculaire du 27 dit que les representants des Compagnies ont ete mis en demeure de declarer s'ils voulaient se soumettre a la loi. 26 Au fond, les recours se basent uniquement sur le motif que l'art. 5 de la loi du 21 Novembre 1878 viole les droits acquis des Compagnies recourantes. Il est evident qu'il ne saurait etre question, a eet egard, que des eontrats consentis avant la mise en vigueur de eette 10i, et des droits acquis par les diles reeourantes, ensuite de ces contrats. Or la loi se borne a statuer qu'en eas de revoca- tion de I'autorisation accordee a une Compagnie lesassures auront le droit de denoncer la resiliation du contrat d'assu- rance, mais'elle ne determine nulle part quelles seront les consequences d'une teIle resiliation au point de vue des sti- pulations des contrats, des primes payees, ete. Au contraire, et a teneur de la declaration du Conseil d'Etat, la decision des Tribunaux competents du Canton est expressement et absolu- ment reservee. n ne saurait des lors etre question d'une violation de droits de propriete par une loi qui reserve a l'appreciation du juge tout ce qui a trait au res'lement des reclamations civiles que son application pourrait faire surgir. Les recours sont, en oulre, depourvus' de fondement par le motif qu'aux termes de la meme declaration du Conseil d'Etat, laquelle concorde avec les articles 5 et 7 precites, la loi ne pourra etre appliquee aux eontrats conclus avant sa mise en vigueur que po ur au- tant que les Compagnies recourantes, pour pouvoir continuer a stipuler des assurances dans Ie Canton deNeuchatel, se sou- me ttraient dans ce but volontairement a ses dispositions. L'application de la loi aces contrats antedeurs est ainsi .entierement subordonnee a leur !ihre decision. Par ces motifs, Le Tribunal ferleral prononce: Les reeours sont rejetes. VI 7