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Staatsrecht.
60. Urteil vom aa September 19as
i. S. Müller gegen Aargau, Begienmgsrat.
Belastung der Kinematographentheater mit einer Gebühr
für die Ausübung der gesetzlich vorgesehenen präventiven
Filmzensur. Anfechtung wegen Verletzung der Gewerbe-
freiheit und mangelnder Grundlage im kantonalen Recht.
Bei Zahlungsverzug oder -verweigerung des Betriebsinhabers
kann die Behörde, ohne dadurch gegen Art. 31 BV oder den
Grundsatz zu verstossen, dass die Eintreibung auch öffentlich-
rechtlicher Ansprüche auf eine Geldzahlung im Betreibungs-
wege zu geschehen hat, den Betrieb schliessen, bis die Zah-
lung erfolgt.
A. -
Nach der Verordnung des aargauischen Regie-
rungsrates vom 18. Apri11913 betreffend die Einrichtung
und den Betrieb von Kinematographentheatern be-
darf es zum Betriebe von Kinematographen auf dem
Gebiete des Kantons Aargau einer Bewillignng des Ge-
meinderates, die nur erteilt werden darf, wenn Räume
und Betriebseinrichtungen bestimmten Anforderungen
in bau-, feuer- und sicherheitspolizeilicher Hinsicht ent-
sprechen. §§ 3 und 6 der Verordnung lauten:
« § 3. Sämtliche Films und Reklameplakate unter-
liegen einer durch den Gemeinderat anzuordnenden Kon-
trolle. Das Vorzeigen von Mord~, Raub- und Ehebruch-
szenen und dergleichen, überhaupt von Darstellungen,
die gegen die gnten Sitten verstossen. ist verboten. Die
Bilder sind mindestens 24 Stunden vor deren Vorführung
der KontrollsteIle zur Genehmignng vorzulegen. »
« § 6. Die Kinematographenbesitzer haben die durch
die Kontrolle verursachten Auslagen zu ersetzen. »
Der Rekurrent Gottlieb Müller in Rheinfelden betreibt
seit Fruhjahr 1921 im « Rössli » in Reinach (Aargau) ein
Kinematographentheater. Durch Beschluss vom 20.
April 1921 forderte der Gemeinderat den Rekurrenten
zur Entrichtung einer Zensurgebühr von 10 Fr. für jede
Vorstellung auf. Der Rekurrent beanstandete die For-
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 60.
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derung als übersetzt und bot eine Pauschalzahlung von
600 Fr. jährlich an. Der Gemeinderat hielt indessen
zunächst an seinem Anspruche fest. Infolge einer Be-
schwerde des Rekurrenten vom 22. Oktober 1922 über
zu starke Belastung gab die kantonale Polizeidirektion
dem Gemeinderat Wegleitungen für eine angemessene
Festsetzung der Gebühr, worauf der Gemeinderat die
Auflage, « um dem Streite ein Ende zu machen », auf
die vom Rekurrenten fIiiher angebotenen 600 Fr. jähr-
lich ermässigte. Der Rekurrent verweigerte aber nun-
mehr auch die Zahlung dieses Betrages, selbst als der
Gemeinderat ihn dazu unter der Androhung der Schlies-
sung des Betriebes mahnte. Am 1. März 1923 beschloss
deshalb der Gemeinderat Reinach : « Der Kino in Rei-
nach wird bis nach Erledigung der hängigen Streitsache,
d. h. bis zur Einzahlung der Zensurgebühren vom 1. Mai
1921 bis 28. Februar 1923 geschlossen. »
Müller reichte gegen diese Verfügnng am 23. April
1923 dem Bundesgericht einen staatsrechtlichen Rekurs
wegen Verletzung von Art. 4 und 31 BV ein, auf den
durch Urteil von heute mangels Erschöpfung der kanto-
nalen Instanzen nicht eingetreten worden ist. Ausserdem
erhob er von der Voraussetzung ausgehend, dass ein
anderes kantonales Rechtsmittel nicht gegeben sei, gegen
den Gemeinderat bei der kantonalen Polizeidirektion
eine
« Disziplinarbeschwerde». Die Polizeidirektion lei-
tete die Sache an den Regierungsrat, der durch Ent-
scheid vom 12. zugestellt 21. Juli 1923 die Verfügnng des
Gemeinderates schützte, mit der Begrundung : die Ge-
meinden seien zur Erhebung solcher Gebühren schon aus
polizeilichen Grü.nden befugt, weil ihre Polizei die kine-
matographischen Schaustellungen zu überwachen habe.
Es handle sich dabei um Konzessionsgebühren, wie sie
bei gesundheits-, feuer- oder sittengefährlichen Gewerben
in Verbindung mit der für deren Ausübung notwendigen
Konzession überall auferlegt würden und bei denen die
Zuständigkeit zur Erhebung von selbst aus der Kon-
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Staatsrecht.
zessionierung und der Notwendigkeit besonderer Über-
wachung mit damit verbundener Mühewalt fliesse. Sie
würden im Kanton Aargau in allen Ortschaften mit
Kinos erhoben und von den Kinobesitzern anstandslos
bezahlt. Bei einem Kino, dessen Besitzer auswärts wohne,
könne die Gebührenpflicht überdies aus § 4 litt. e des
Markt- und Hausiergesetzes und aus § 14 V litt. ader
Vollziehungsverordnung dazu abgeleitet werden. Un-
zulässig wäre die Gebühr nur, wenn sie durch ihre Höhe
prohibitiv wirkte. Dies sei jedoch bei einem Ansatze von
5 Fr. für die Vorstellung nicht der Fall. Die Zahlungs-
verweigerung des Rekurrenten und der schon seit län-
gerer Zeit dauernde Verzug, in dem er sich befinde,
berechtigten den Gemeinderat, den Kino bis zur Nachzah-
lung der Gebühr zu schliessen. Es sei dies dasjenige öffent-
lichrechtliche, polizeiliche Exekutionsmittel, durch das
sich die Zahlungsrenitenz eines Gewerbekonzessionärs
einzig brechen und die Erfüllung der Pflicht rechtzeitig
und wirksam erzwingen lasse. W olite man die Konzes-
sionsbehörde auf den Rechtsbetrieb als einziges Voll-
streckungsmittel verweisen, so hätte es der Konzessionär
in der Hand, sein Gewerbe unter Umständen monate-
und jahrelang gebührenlos zu betreiben. Die Behörden
hätten ihre Überwachungstätigkeit fortgesetzt zu leisten,
ohne irgendwie für die Zahlung der Gebühr gesichert zu
sein.
B. -
Gegen diesen Entscheid hat Müller wiederum
staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht er-
hoben mit dem Antrag, der Entscheid und der dadurch
geschützte Beschluss des Gemeinderats Reinach vom
1. März 1923 seien aufzuheben, der Gebührenbezug als
unzulässig zu erklären, event. der Gemeinderat zur Fest-
setzung und Eintreibung der Gebühr auf den gesetzlichen
Weg zu verweisen. Es wird ausgeführt :
1. Die Veranstaltung kinematographischer Vorstel-
lungen
sei nach wiederholten Entscheidungen des
Bundesgerichts ein freies, unter dem Schutz des Art. 31
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 60.
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BV stehendes Gewerbe. Die Erlaubnis, die dazu einge-
holt werden müsse, stelle sich nicht als wirkliche Konzes-
sion, sondern als polizeiliche Bewilligung dar, die erteilt
werden müsse, wenn Betriebseinrichtungen und Betrieb
den bestehenden ban-, feuer-, gesundheits- und sitten-
polizeilichen Vorschriften entsprechen, vor Art. 31
litt. e BV zulässige polizeiliche Gründe dagegen nicht
angeführt werden hönnen. Die sittenpolizeiliche Über-
wachung des Betriebes in Gestalt der Filmzensur erfolge
im Interesse des allgemeinen Wohls; sie sei eine öffent-
lichrechtliche Pflicht der Gemeinden, für deren Erfüllung
die Kinoinhaber nicht mit Gebühren belastet werden
könnten. Art. 6 der regierungsrätlichen Verordnung vom
18. April 1913 ermächtigte die Gemeinden denn auch
nur, die durch Zensur gehabten Auslagen ersetzt zu ver-
langen, nicht Gebühren zu erheben, die mit Auslagen
nichts zu tun hätten : es sei dabei an Bahn-, Transport-,
Porto- und ähnliche wirkliche Auslagen des inspizieren-
den Beamten, nicht an einen Beitrag an den Gehalt fest-
besoldeter Gemeindeangestellter gedacht worden, die
mit der Ausübung der Zensur betraut werden. Und die
angerufenen Bestimmungen des Markt- und Hausierge-
setzes und der Vollziehungverordnung dazu bezögen
sich ausschliesslich auf die wandernde Ausübung eines
Berufes, also auf die Wanderkinos, nicht auf in einem
festen Gebäude ständig niedergelassene Betriebe, auch
dann nicht, wenn der Eigentümer in einer anderen Ge-
meinde des Kantons wohne. Der Versuch aber, die Ge-
bührenpflicht aus der Notwendigkeit der Konzessionie-
rung des Betriebes herzuleiten, beruhe nach dem
Gesagten auf einer Verkennung der Natur dieser soge-
nannten Konzession. Auch alle anderen freien Gewerbe
unterstünden aus öffentlichrechtlichen Gründen der
Aufsicht in gesundheits-, feuer- oder sitten polizeilicher
Hinsicht. Von keinem einzigen derselben werde aber eine
sogenannte Konzessionsgebühr gefordert. Die Sonderbe-
lastung der Kinematographen mit einer solchen sei des-
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halb unzulässig. Ob die Gebühr prohibitiv wirke, falle
vorerst weniger in Betracht als die Ungleichheit in der
Behandlung der freien Gewerbe und damit die Ver-
letzung von Art. 4 BV.
2. Keinesfalls gehe es an, die Zahlung der Gebühr
durch Schliessung des Betriebes zu erzwingen. Aus dem
Grundsatze der Gewerbefreiheit folge, dass die Aus-
übung eines Gewerbes nicht aus fiskalischen Gründen
verboten werden dürfe, ferner, was übrigens schon eine
Folge der durch Art. 4 BV gewährleisteten Rechtsgleich-
heit sei, dass der Gewerbeinhaber hinsichtlich der Er-
füllung seiner Zahlungspflichten gegenüber dem Gemein-
wesen nicht anders behandelt werden dürfe als jeder
andere Bürger, d. h. dass er dafür den allgemeinen Ge-
setzen unterstehe. Der Gemeinderat Reinach habe dem-
nach zur Durchsetzung des bestrittenen Gebührenan-
spruchs den ordentlichen Weg zu beschreiten, d. h. die
Gebühr zunächst durch die zuständigen Gerichte fest-
setzen zu lassen, und sodann nötigenfalls im Betreibungs-
verfahren einzutreiben. Die Auffassung des Regierungs-
rates wäre zutreffend, wenn es sich um eine wirkliche
Konzession, die Verleihung eines nutzbaren Rechtes zur
Ausübung handelte; hier sei das Recht zum Widerruf
der Verleihung bei Nichterfüllung der konzessionsmäs-
sigen Verpflichtungen durch den Konzessionär selbst-
verständlich. Das Recht zum Betriebe eines Kinos
könne der Staat bezw. die ~meinde nicht verleihen und
somit auch nicht entziehen. Er könne gegen den Betrieb
wie bei jedem anderen freien Gewerbe höchstens aus
polizeilichen Gründen einschreiten, um eine feuer-, ge-
sundheits-
oder sittengefährliche Ausübung zu ver-
hindern.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung :
1. -
Die Erhebung der streitigen Zensurgebühr wird
vom Rekurrenten aus drei Gründen als den Art. 31 und
4 BV zuwiderlaufend beanstandet: weil es sich bei der
Handels- und Gewerbefreiheit. N0 60.
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Filmzensur um eine im allgemeinen Interesse ausge-
übte Tätigkeit handle. deren Kosten von der Allgemein-
heit zu tragen seien, weil die Auflage einer Grundlage
im kantonalen Recht eImangle und, solange eine gleiche
Konzessionsabgabe nicht auch von anderen erlaubnis-
bedürftigen Gewerben verlangt werde, eine ungleiche
Behandlung enthalte.
Zur Widerlegung des ersteren Einwandes genügt es
alü das Urteil des Bundesgerichts in Sachen Meyer-
Guggenbühl und Genossen gegen Stadtrat Luzern vom
31. Oktober 1912 (AS 38 I 523) zu verweisen, wo die
Anfechtung einer von der Stadt Luzern den Inhabern
von Kinematographentheatern auferlegten gleichen Ge-
bühr aus diesem Gesichtspunkte mit der Begründung
zurückgewiesen worden ist : die Handhabung der Sitten-
(und Feuer-) Polizei gehöre freilich im allgemeinen zu
den die gesamte Bevölkerung berührenden Aufgaben,
deren Kosten auf den Einkünften des Gemeinwesens
schlechthin, insbesondere aus den allgemeinen Steuern
zu bestreiten seien: dies schliesse indessen das Recht
des Gemeinwesens nicht aus, von Personen, die seine
polizeiliche Tätigkeit in aus s erg e w ö h n I ich e r
W eis e viel intensiver als das Staatsvolk im allge-
meinen in Anspruch nehmen, für solche spezielle Funk-
tionen -
wie hier die verordnungsgemässe Beaufsich-
tigung des Betriebes der Kinematographen -
einen
speziellen Entgelt in der Form einer « Gebühr » zu ver-
langen, wobei es für den Gebührencharakter der Auflage
auch nichts verschlage, dass die Leistung, deren Entgelt
die Abgabe bilde, nicht vom Pflichtigen nachgesucht
sei, sondern ihm vom Staate aufgezwungen werde.
Und was den zweiten Einwand betrifft, so braucht zu
der Frage nicht Stellung genommen zu werden, ob das
Recht der Gemeinde zum Gebührenbezug, wie der Re-
gierungsat annimmt, ohne weiteres schon aus dem Er-
fordernis der Einholung einer polizeilichen Genehmigung
für den Inhalt der einzelnen Vorstellung, d. h. der Unter-
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Staatsrecht.
stellung des Betriebes unter den Erlaubniszwang, her-
geleitet werden könnte oder ob es dazu noch eines be-
sonderen, die Gebührenpflicht aussprechenden staat-
lichen Rechtssatzes bedarf (nur um eine Polizeierlaubnis
und nicht um eine eigentliche Konzession vgl. über den
Unterschied zwischen beiden BURcKHARDT, Kommentar
zur BV 2. Aufl. S. 269/70, kann es sich bei der Bewilli-
gung zur Errichtung und zum Betriebe eines bestimmten
Kinematographentheaters überhaupt wie der Vorführung
bestimmter Filme in demselben handeln). Wenn Art. 6
der regierungsrätJichen Verordnung vom 18. April 1913
die Inhaber von, Kinematographentheatern verpflichtet,
der Gemeinde die durch die Filmkontrolle verursachten
Auslagen zu ersetzen, so kann diese Vorschrift sehr wohl
und jedenfalls ohne Willkür dahin verstanden werden,
dass sie nicht nur den Ersatz unmittelbarer, ausschJiess-
lieh mit dieser Zensur zusammenhängender Baraus-
lagen, sondern den Kostenaufwand für die Durchführung
der Zensur überhaupt, wo letztere' von ständigen Ge-
meindebeamten neben anderen Funktionen ausgeübt
wird, also auch einen entsprechenden, verhältnismässigen
Beitrag an deren Besoldung in Form der Gebührener-
hebung umfasst. Der Rekurrent. behauptet aber nicht,
dass der Regierungsrat zum Erlasse einer solchen Vor-
schrift nach kantonalem Staatsrecht nicht berechtigt ge-
wesen wäre, sondern es dazu eines Gesetzes oder doch Be-
schlusses des Grossen Rates bedurft hätte. Er beschränkt
sich darauf, jene Auslegung der Vorschrift als unrichtig
zu beanstanden. Ebensowenig wird geltend gemacht,
dass die konkrete Auflage nach ihrer Höhe zum Umfang
der Kontrollrnassnahmen in einem offenbaren Miss-
verhältnis stehen und sich' deshalb in Wirklichkeit als -
der gesetzHchen Grundlage ermangelnde -
Steuer dar-
stellen oder die Möglichkeit einer rentablen Ausübung
des Gewerbes in einer Weise beeinträchtigen würde, der
sie aus diesem Grunde, wegen prohibitiven Charakters
als mit Art. 31 BV nicht vereinbar erscheinen liesse.
Handeli- und Gewerbefreiheit. N° 60.
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Angesichts der nicht bestrittenen Feststellung des Re-
gierungsrates, dass die jährliche Pauschalsumme von
600 Fr. einer Belastung von 5 Fr. für die einzelne Vor-
stellung entspricht, offenbar mit R~cht nicht.
Bei der letzten Einwendung aber, dass von anderen,
ebenfalls genehmigungsbedürftigen Gewerben eine « Kon-
zessionsgebühr » nicht erhoben werde, wird übersehen,
dass es sich auch hier nicht um eine solche, d. h. um eine
Abgabe für die Erlaubnis zur Errichtung des Unterneh-
mens an sich, sondern um einen Entgelt für die fortlau-
fende polizeiliche Überwachung handelt, die der Betrieb
gerade eines Unternehmens dieser Art aus sittenpolizei-
lichen Gründen nötig macht. Zur Begründung der Rüge
ungleicher Behandlung hätte daher der Nachweis ge-
hört, dass andere Gewerbe, bei denen eine gleiche kon-
tinuierliche, nicht nur gelegentliche, periodische polizei-
liche Betriebskontrolle durch die Gemeindepolizeiorgane
stattfindet und stattfinden muss, zur Leistung eines Ent-
geltes dafür nicht herangezogen werden. Hierüber lässt
es aber der Rekurs an allen Ausführungen fehlen. Die
biosse allgemeine Behauptung, dass in keinem andern
Falle eines grundsätzlich freien, nur unter dem Vor-
behalt der Einholung einer Polizeierlaubnis stehenden
Gewerbebetriebes eine Konzessionsgebühr bezogen werde,
vermag unter diesen Umständen zur Substantiierung der
Beschwerde nicht auszureichen.
2. -
Darf, was der Rekurrent mit Recht nicht be-
streitet, die Veranstaltung jeder einzelnen Vorstellung
von einer vorhergehenden Prüfung des Vorstellungs-
gegenstandes abhängig gemacht. und für diese Prüfung
grundsätzlich, wie vorstehend festgestellt worden ist,
eine entsprechende Gebühr gefordert werden, so kann
aber auch der Gemeinde das Recht nicht abgesprochen
werden, bei Verweigerung der Entrichtung der Gebühr
oder Verzug des Betriebsinhabers in der .Entrichtung die
Fortsetzung des Betriebes bis zur Hebung bei der zu
untersagen. Es ist ihr nicht zuzumuten, die Zensurtätig-
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Staat~t.
keit auszuüben, ohne dass der Inhaber des zensurpflich-
tigen Betriebes das dafür vorgesehene Entgelt leistet;
geschieht dies nicht, so muss sie daher auch befugt sein,
jene Tätigkeit solange einzustellen, bis der Betriebsin-
haber durch Erfüllung der Gebührenpflicht die VorauS-
setzung für die Wiederaufnahme schafft, was, da nie
vorangegangene polizeiliche Kontrolle der Filme die
notwendige Voraussetzung für die Zulässigkeit ihrer
öffentlichen Vorführung, die Veranstaltung der Vor-
stellungen bildet, ohne weiteres die Schliessung des
Betriebes für solange nach sich zieht. Es liegt darin, so-
bald die Präven~iv-Zensur an sich nach der Natur der
Schaustellungen als eine nach Art. 31 litt. e BV zulässige
gewerbe- (sitten-) polizeiliche Massregel erscheint, weder
e~ Eingriff in die durch diese Verfassungsnorm gewähr-
leIstete Gewerbefreiheit, noch wird dadurch der bundes-
rechtliche Grundsatz umgangen, wonach die Eintreibung
auch öffentlichrechtlicher Anspruche auf eine Geld-
zahlung im Betreibungswege zu geschehen hat. Durch
den Umstand, dass die Gebührenzahlung das Äqui-
valent für eine polizeiliche Kontrolltätigkeit bildet, ohne
deren vorhergehende Vornahme, die den Betrieb des
Unternehmens auszumachenden. einzelnen öffentlichen
Veranstaltungen nicht durchgeführt werden dürfen,
unterscheidet sich der Tatbestand auch von den andern
vom Rekurrenten angeführten, wo ein solcher Zusammen-
hang zwischen der Abgabepflicht und einer Bedingung
der Ausübung des Gewerbebetriebes selbst bildenden
polizeilichen Tätigkeit nicht besteht, ','eie den Rück-
ständen eines Gewerbeinhabers mit all/! meinen oder
an den Gewerbebetrieb anknüpfenden ~teuern, womit
der Schluss, der aus der behaupteten Unzulässigkeit
einer behördlichen Schliessung des Betriebes bei solchen
Rückständen zu ziehen versucht wird, dahinfällt. Dass
das kantonale Recht eine Massnahme wie die streitige
positiv auschliessen würde, macht der Rekurrent selbst
nicht geltend. Auch wenn danach wirklich die Gemeinde
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 60.
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bei Bestreitung der Gebührenpflicht für eine bestimmte
Leistung des Gemeinwesens den Gebührenanspruch der
Betreibung vorgehend ihrerseits im Rechtswege feststellen
zu lassen hätte, so würde daraus noch nicht notwendig
folgen, dass sie nicht bei einer solchen Bestreitung die
weitere, künftige Vornahme der betreffenden Leistungen
solange verweigern könnte, als der Betroffene die Gebühr
nicht begleichen will oder ihr das Recht zum Gebühren-
bezug nicht verbindlich durch Spruch einer Oberbe-
behörde aberkannt worden ist. Darum handelt es sich
aber hier, während die Schliessung des Betriebes nur
die Folge jener Weigerung ist. Im übrigen hat der Rekur-
rent auch für die fragliche Behauptung irgendwelchen
Nachweis an Hand des kantonalen Gesetzesrechtes nicht
erbracht; Zu vermuten ist eine solche .Regelung nicht,
indem es der sonst allgemein geltenden Ordnung ent-
spricht, dass der Bürger die Gebührenauflage der mit dem
Gebührenbezug betrauten Verwaltungsbehörde im Rechts-
Inittelwege anzufechten hat, wenn er sich ihr nicht unter-
ziehen will.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.