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Staatsrecht.
V. AUTONOMIE DER LANDESKIRCHE
AUTONOMIE DE L'EGLISE NATIONALE
61. Urteil vom 22. Dezember 1921 i. S. Eirchgemeinde
Neumüuster und Kitbeteiligte gegen Zürich.
Beschluss des Regierungsrates, wodurch einer von der Synode
der evangelischen Landeskirche des Kantons (Zürich) be-
schlossenen Ergänzung der Kirchenordnung i. S. der Wähl-
barkeit auch von Frauen als Pfarrer die staatliche Geneh-
migung versagt wird. Anfechtung wegen Verletzung der
verfassungsmässig gewährleisteten Autonomie der Landes-
kirche und weil die Behandlung des Pfarramts als «öffent-
liches Amt & i. S. der von der Wählbarkeit zu solchen han-
delnden allgemeinen Bestimmungen der Verfassung will-
kürlich, jedenfalls unrichtig sei. Umfang der- Kognition des
Bundesgerichts in Bezug auf beide Fragen. Beschwerde-
legitimation. Abweisung der Beschwerde.
I. A. -
Der im Titel {(Unterrichts- und Kirchen-
wesen » stehende Art. 63 der zürcherischen Verfassung
vom 18. April 1869 bestimmt in Absatz 3 und 4 :
« Die evangelische Landeskirche und die übrigen kirch-
lichen Genossenschaften ordnen ihre Kultusverhältnisse
selbständig unter Oberaufsicht des Staates.
II Die Organisation der ersteren mit Ausschluss jedes
Gewissenszwanges bestimmt das Gesetz. "
Art. 64 Abs. 1, 2 und 3 lautet:
«(Die Kirchgemeinden wählen ihre Geistlichen und die
Schulgemeinden die Lehrer an ihren Schulen aus der
Zahl der Wahlfähigen.
» Der Staat besoldet die Geistlichen und unter Mit-
beteiligung der Gemeinden die Lehrer im Sinne mög-
lichster Ausgleichung und zeitgemässer Erhöhung der
Gehalte.
» Die Lehrer an der Volksschule und die Geistlichen
Autonomiefder Landeskirche. Ne 61.
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der vom Staate unterstützten kirchlichen Genossen-
schaften unterliegen alle sechs Jahre einer Bestätigungs-
wahl U.s.w. »
B. -
Das Gesetz betreffend die Organisation der
evangelischen Landeskirche des Kantons Zürich vom
26. Oktober 1902, welches an die Stelle des früheren Ge-
setzes betreffend das Kirchenwesen des Kantons Zürich
vom 20. August 1861 trat. erklärt in § 1 die evangelische
Landeskirche des Kantons als einen Teil der gesamten
christlichen Kirche mit dem Zweck der Erweckung und
Erhaltung religiöser Gesinnung und sittlichen Lebens
ihrer Glieder nach Christi Lehre und Vorbild zum Heile
der Einzelnen, zur Erbauung der Gemeinden und zum
Wohle des Volkes, welcher Zweck gemäss den Grund-
sätzen des Protestantismus und entsprechend der ver-
fassungsmässig gewährleisteten Glaubensfreiheit zu er-
rdchen gesucht werde. Die §§ 2 und 3 lauten: « § 2 :
Die Landeskirche steht bezüglich ihrer Organisation
unter der Gesetzgebung des Staates (Art. 63 der Staats-
verfassung). I)
» Die Oberaufsicht des Staates wird durch den Kan-
tonsrat ausgeübt. Die Jahresberichte des Kirchenrates
und die Protokolle über die Verhandlungen der Kirchen-
synode sind dem Regierungsrate zuzustellen. Dieser er-
stattet darüber Bericht an den Kantonsrat.))
» § 3 : Die Landeskirche ist innerhalb der Schranken
dieses Gesetzes berechtigt, die kirchlichen Angelegen-
heiten selbständig zu ordnen und zu verwalten (Art. 63
der Staatsverfassung).
» ßemgemäss hat die Synode eine Kirchenordnung zu
erlassen (vgl. § 39 a und c, §§ 7. 8, 14, 30, 46 Ziff. 9; 54,
57 u. 78), welche dem Regierungsrate zur Prüfung ihrer
Verfassungs- und Gesetzmässigkeit vorzulegen ist. »
Nach § 4 bestreitet der Staat im allgemeinen die
Leistungen für die ökonomischen Bedürfnisse der Landes-
kirche, namentlich die Bescldungen der Geistlichen. § 7
bezeichnet als Mitglied der Landeskirche jeden evangeli-
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Staatsrecht.
sehen Einwohner des Kantons, der nicht seinen Austritt
genommen hat, und § 9 räumt das Stimmrecht in kirch-
lichen Angelegenheiten jedem Mitgliede ein, das das
.
20. Altersjahr zurückgelegt hat und im Aktivbürgerrecht
nicht eingestellt ist (Art. 18 u. 50 der Staatsverfassung);
vorbehalten bleiben die Beschränkungen in § 40 des
Gemeindegesetzes (Erfordernis der Deposition der Aus-
weisschriften). Der Kanton ist nach dem Gesetz in
Kirchgemeinden eingeteilt, neben denen auch eine fran-
zösische Kirche besteht. Der dritte Abschnitt handelt
von den kirchlichen Behörden, als welche die Gemeinde-
kirchenpflege, die Bezirkskirchenpflege und für den
ganzen Kanton die Synode und der Kirchenrat genannt
sind. Die Gemeindekirchenpflege wird von der Kirch-
gemeinde bestellt; die Geistlichen haben darin Sitz und
beratende Stimme, sie können auch zu Mitgliedern, nicht
aber zu Präsidenten der Behörde gewählt werden (§ 24
Abs. 2). Die in den Kantonsratswahlkreisen gewählte
Synode hat u. a. die Kirchenordnung aufzustellen und
fünf Mitglieder des Kirchenrates zu wählen (§ 39 litt. a
und b). Diesem, dem überdies zwei vom Kantonsrat
bestellte Mitglieder angehören und der im wesentlichen
Vollziehungs- und Vorberatungsbefugnisse hat, steht
selbständig die Prüfung und Ordination der Pfarramts-
kandidaten zu, soweit erstere nicht nach interkantona-
lem Konkordate einer anderen Behörde übertragen ist,
ferner die Aufnahme fremder 'Geistlicher in den Verband
der zürcherischen Geistlichkeit, die Erteilung des Rechts
zur Aushülfe im Pfarrdienst und die Wahl der Pfarr-
verweser, Pfarrhelfer und Vikare (§ 46 Ziff. 8, 9 und 10);
er übt auch die Oberaufsicht über die kirchlichen Be-
hörden und die Geistlichen aus (§ 46 Ziff. 12). Von den
letzteren handelt der vierte die §§ 51 bis 78 umfassende
Abschni tt: § 54 lautet :
,(Die Kirchgemeinden wählen ihre Pfarrer aus der
Zahl der wahlfähigen Geistlichen. Wahlfähig sind die
nach den Vorschriften der Landeskirche ordinierten oder
Autonomie der Landeskirche. N0 61.
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gemäss Konkordatsbestimmungen oder durch Beschluss
des Kirchenrates auf Grund der Kirchenordnung als
wälhbar anerkannten Geistlichen. »
In § 55 wird der Art. 64 Abs. 3 KV inbezug auf die
Amtsdauer der Geistlichen wiederholt. § 56 regelt das
Verfahren bei Erledigung einer Pfarrstelle. § 57 um-
schreibt die kirchlichen Obliegenheiten der Pfarrer und
§ 58 setzt die Besoldungen fest. § 66 bestimmt:
« Im Falle der Suspension eines Geistlichen oder Be-
stellung eines Vikariates im Sinne von § 47 (als durch
den Kirchenrat verfügte Disziplinarmassnahmen) setzt
d~ Kirchenrat die aus dem Einkommen des Geistlichen
zu entrichtende Besoldung des Vikars bezw. den bezüg-
lichen Beitrag fest.
» Ein suspendierter Geistlicher ist während der Dauer
seiner Suspension auf keine geistliche Amtsstelle wähl-
bar.
»Wird ein Geistlicher durch richterliches Urteil seines
Amtes entsetzt und für unfähig erklärt, ein geistliches
Amt zu bekleiden, so ist er aus der Liste des zürcherischen
Ministeriums zu streichen. Der Kirchenrat ist berechtigt,
Geistliche in den Ruhestand zu versetzen, unter Vorbehalt
des Rekurses an den Regierungsrat (§ 68). »
C. -
Die durch das Kirchengesetz vorgesehene, von
der Synode am 13. Februar 1905 erlassene und vom
Regierungsrat unter einigen Vorbehalten am 22. Juni
1905 genehmigte Kirchenordnung verweist in § 18 für
die Wahl der Beamten und Angestellten der Kirch-
gemeinden auf das allgemeine Gesetz vom 7. Winter-
monat 1869 betr. die Wahlen und die Entlassung der
öffentlichen Beamten und Angestellten, für die Pfarr-
wahlen auf die regierungsrätlich genehmigte Verordnung
des Kirchenrates vom 26. Februar 1903. Der vierte Ab-
schnitt betrifft «die Geistlichen». Unter den allgemei-
nen Bestimmungen wird zunächst die Prüfung und Ordi-
nation geregelt: §§ 37 und 381auten :
« § 37. Wer an eine Pfarrstelle des Kantons Zürich.
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Staatsrecht.
gewählt zu werden wünscht, hat sich über -die für das
geistliche Amt erforderlichen persönlichen Eigenschaften
sowie über die vorgeschriebene wissenschaftliche Bildung
• und über die praktische Befähigung auszuweisen. Ersteres
geschieht durch die vom Kirchenrate behufs Zulassung
zu den Prüfungen auszustellende Empfehlung, letzteres
durch die ordnungsgemäss vor der theologischen Kon-
kordatsbehörde abzulegenden Prüfungen (Konkordat
vom 19. Februar 1862; Reglement dazu vom 25. April
1898).))
({ § 38. Kandidaten des Predigtamtes oder Geistliche.
welche den Kon"{tordatsprüfungen entsprechende Exa-
mina bestanden haben, können vom Kir~henrat auf
Grund eines Kolloquiums (mündliche Prüfung) unter
die im Kanton Zürich wählbaren Geistlichen aufgenom-
men werden, vorausgesetzt, dass sie Schweizerbürger
sind und gute Zeugnisse über ihren Wandel und eventuell
auch über ihre bisherige pfarramtliche Berufstätigkeit
beibringen.
)) Kandidaten für das Pfarramt der französischen
Kirchgemeinschaft in Zürich haben kein Kolloquium
zu bestehen, insofern sie im übrigen den Wählbarkeits-
anforderungen der Kirchenordnung entsprechen.
)) Auf Grundlage der vor sc.hweizerischen Kirchen-
behörden innerhalb oder ausserhalb des Konkordats-
gebietes abgelegten Prüfungen kann die Wählbarkdt an
zürcherischen Gemeinden zuerkannt werden, wenn sich
der betreffende Geistliche bereits in praktischer Wirksam-
keit als tüchtig erwiesen hat. J)
Nach § 39 folgt auf die Schlussprüfung die Ordination
oder Einsegnung zum geistlichen Amt, die voneiuem
Mitglied des Kirchenrates vollzogen und denjenigen
Kandidaten erteilt wird, welche -der Kirchenrat zur
Konkordatsprüfung empfohlen hat (K.-O. § 37 u. Art; 7
des Konkordats), ebenso den andernin den kantonalen
Kirchendienst aufgenommenen Geistlichen, sofern sie
nicht bereits ordiniert sind, woran sich dann das zu
Autonomie der Landeskirche. N° 61.
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leistende -
ausschliesslich die kirchlichen Aufgaben be-
treffende -
Gelübde anschliesst. Unter dem Titel «Wahl
und Einsetzung) bestimmt § 40: ({ Betreffend Wahl,
Wählbarkeit, Wahlverfahren, Bestätigungswahlen gelten
die Bestimmungen der §§ 54 bis 56 des Kirchengesetzes.)
Das Ver f a h ren bei den Pfarrwahlen wird durch
die Verordnung vom 26. Februar 1903 geregelt.
D. -
Nach dem Konkordat zwischen den Kantonen
Zürich, Aargau, Appenzell A.-Rh., Thurgau und Glarus
betreffend gegenseitige Zulassung evangelisch-reformier-
ter Geistlicher in den Kirchendienst vom 19. Februar
1~62, dem in der Folge auch noch Schaffhausen, St. Gal-
len, Basel-Stadt und Basel-Land beigetreten sind, ver-
pflichteten sich diese Kantone, alle unter den vereinbarten
Bestimmungen examinierten Kandidaten in den Kirchen-
dienst zuzulassen. Es ist darin eine gemeinsame Prü-
fungsbehörde vorgesehen, die jeden Kandidaten zu den
theologischen Prüfungen zulässt, wenn er gewisse Be-
dingungen erfüllt, darunter eine Empfehlung der kom-
petenten Kirchenbehörde des Kantons, in dem er seinen
bleibenden Wohnsitz hat und ein Zeugnis untadelhafter
Sitten. Dem Kandidaten, der die vorgesehenen Prü-
fungen in genügender Weise bestanden hat, wird von der
Prüfungsbehörde ein Zeugnis der 'Vahlfähigkeit ausge-
s'tellt, und in dem Kanton, der ihn zum Examen empfoh-
len hat, mit möglichster Beförderung die Ordination
erteilt, wodurch derselbe für den ganzen Umfang des
Konkordatsgebiets wahlfähig "ird. Geistlichen, die von
ausserhalb des Konkordatsgebietes herkommen und in
einem Kanton zum Kirchendienst zugelassen worden
sind, kommt damit die Wahlfähigkeit in den übrigen
Konkordatskantonen nicht zu.
E. -
Am 7. Januar 1914 hat der zürcherische Er-
ziehungsrat ein Reglement über theologische Fakultäts-
prüfungen an der Universität Zürich erlassen. Es sieht
in § 1 vor, dass ({ Personen schweizerischer Herkunft,
die auf Grund der bestehenden Ordnungen und Vor-
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Staatsrecht.
schriften zu den offiziellen Prüfungen der Konkordats-
behörde nicht zugelassen werden können (z. B. Damen) ».
• sowie Ausländer. die in ihrer Heimat zur Ablegung einer
Prüfung keine Gelegenheit haben oder aus besondern
Gründen sich dazu nicht meldeten, sich einer solchen
Prüfung durch die theologische Fakultät unterziehen
können. § 2 sagt: Das über eine bestandene Prüfung aus-
zustellende Zeugnis hat nicht die gleiche Geltung wie
. ein Zeugnis einer staatlich eingesetzten Prufungsbehörde
und verleiht insbesondere nicht die Anstellungsfähigkeit
im Kirchendienst; es enthält aber 'die Erklärung der
Fakultät, dass der Geprüfte sich über das Mass von
Kenntnissen und praktischer Befähigung (m!t Ausnahme
von § 24) ausgewiesen habe, welche bei den Prüfungen
der Konkordatsbehörde gefordert wird.
11. A. -
Art. 16 der Kantonsverfassung vom 18. April
1869 lässt die
{(bürgerliche Handlungsfähigkeit, das
Stimmrecht und die Wählbarkeit zu allen Aemtern \)
gleichzeitig mit dem zurückgelegten 20. Altersjahre be-
ginnen. Durch Art. 17 sind die im Kanton niedergelas-
senen Schweizerbürger in Ausübung aller politischen
Rechte den Kantonsbürgern gleichgestellt. Art. 18 be-
stimmt: {{ Die Einstellung im Aktivbürgerrecht und in
der Wählbarkeit erfolgt:
1. mit dem Verlust der bürgerlichen Handlungsfähig-
keit;
.
2. wegen entehrender Verbrechen oder Vergehen, durch
gerichtliches Urteil;
3. infolge Konkurses, gleichviel ob durchgeführten oder
wieder aufgehobenen. jedoch nur in Fällen der Verschul-
dung und zwar durch gerichtlichen Entscheid auf die
Dauer von 1 bis 10 Jahren;
4. wegen dauernder Almosengenössigkeit und nur
während derselben. »
B. -
In der Volksabstimmung vom 29. Januar 19~11
wurde ein Absatz 2 zu Art. 16 angenommen, der lautet:
{{ Die Gesetzgebung hat zu bestimmen, inwieweit bei der
Autonomie der Landeskirche. N° 61.
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Besetzung öffentlicher Aemter das Stimmrecht und die
Wählbafkeit auch Schweizerbürgerinnen verliehen wer-
den können .. »
III. A. -
Im Auftrage der Kirchensynode schlug der
Kirchenrat am 17. Februar 1915 dem Kantonsrat als
Initiativbegehren in Form einer einfachen Anregung vor,
das Stimmrecht in kirchlichen Angelegenheiten und das
~echt der. Wählbarkeit innerhalb der verfassungsmäs-
slgen Bestimmungen auch den weiblichen schweizeri-
schen Mitgliedern der Landeskirche einzuräumen, welche
das zwanzigste Altersjahr zurückgelegt haben. Der Re-
gi~rungsrat, dem die Sache überwiesen wurde, beantragte
in einer Weisung vom 15. Januar 1916, der Anregung
durch Abänderung der §§ 9 und 33 des Kirchengesetzes
grundsätzlich unter Beschränkung auf die Einräumung
des W a h I rechtes und der Wählbarkeit für die Besetzung
der kirchlichen öffentlichen Aemter zu entsprechen.
Immerhin sollte danach die Wählbarkeit zum Pfarramt
ausgeschlossen sein. Das Gesetz kam nicht zur Annahme
und die Initiative wurde von der Synode am 2. März 1921
vorläufig zurückgezogen.
B. -
In dem Entwurf zu einem Gesetz betreffend die
Wahlen und Abstimmungen (Antrag der Redaktions-
kommission vom 11. September 1916) ist in § 1 gesagt,
dass das Stimmrecht nur männlichen Schweizerbürgem
unter Vorbehalt von Bestimmungen anderer Gesetze
zustehe; die §§ 9 u. 10 bestimmen über die Wählbarkeit
zu öffentlichen Aemtern und in die Behörden: « § 9 :
Wählbar zu öffentlichen Aemtern und in die Behörden
ist jeder Stimmberechtigte; die Erfüllung besonderer
gesetzlicher Erfordernisse und die ·in den §§ 11 bis
21 aufgeführten Beschränkungen bleiben vorbehalten.»
« § 10 : Die .Gemeinden sind berechtigt, die Wählbarkeit
von Schweizerbürgerinnen als Mitglieder von Kirchen-,
Schul-
und Armenbehörden zu beschliessen. Ebenso
können in die dem Regierungsrat beigegebenen Kommis-
sionen Schweizerbürgerinnen als stimmberechtigte Mit-
492
Staatsrecht.
glieder gewählt werden. Vorbehalten bleiben die Be-
stimmungen anderer Gesetze, welche Schweizerbürge-
rinnen auch für andere Aemter als wählbar erklären. »
C. -
Infolge einer vom Kantonsrat am 22. Oktober
1917 angenommenen Motion Greulich legte der Regie-
rungsrat am 23. November 1918 einen Antrag auf Er-
gänzung und Abänderung von Art. 11 Abs.3 u. Art. 16
Abs. 2 der Verfassung vor, wonach durch die Gesetz-
. gebung der Frau auch das Stimmrecht (nicht nur Wahl-
recht und Wählbarkeit) sollte eingeräumt werden können.
Der Antrag wurde durch eine weitergehende Initiative
Lang überholt. die das Frauenstimm- und Wahlrecht in
weitgehendster Form in der Verfassung festle.gen wollte.
Die Initiative ist vom Kantonsrat angenommen, aber
vom Volke verworfen worden.
D. -
Inzwischen hatte der Kirchenrat am 9. Sep-
tember 1918 (mit 4 gegen 3 Stimmen) entschieden, dass
auch weiblichen Kandidaten der Theologie die Ordina-
tion erteilt werden könne. Gleichzeitig beschloss er, für
zwei Bewerberinnen, danmter Frl. Elise Pfister, die mit
Erfolg die Fakultätspriifungen an der Universität Zürich
bestanden hatten, von der Abnahme eines Kolloquiums
(§ 46 Ziff. 8 des Kirchengesetzes und § 38 der Kirchen-
ordnung) Umgang zu nehmen. Den beiden wurde dann
die Ordination erteilt und Frl. Pfister in der Folge mit
der aushilfsweisen Seelsorge in. der Kirchgemeinde Neu-
münster betraut, was die Predigt in sich schliesst.
IV. A. -
Am 2. März 1921 fasste die Kirchensynode
des Kantons Zürich folgenden Beschluss:
(I 1. Der Entscheid über die Frage, ob und unter wel-
chen Umständen Frauen zum unbeschränkten Pfarr-
dienst zuzulassen seien, hat auf dem \\Tege der Revision
der Kirchenordnung zu erfolgen.
» 2. Als neuer § 38 bis wird in die KirchenordnuJlg
aufgenommen: Die Bestimmungen des § 38 und nach
entsprechender Revision des Konkordates vom 19.
Februar 1862 auch diejenigen des § 37 gelten ebenfalls
Autonomie der Landeskirche. N° 61.
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für
unverheiratete
SchweizerbÜfgerinnen. Weibliche
Pfarrer haben im Falle ihrer Verehelichung von der
Pfarrstelle zurückzutreten.
» 3. Mitteilung des § 38 bis der Kirchenordnung an
den Regierungsrat, mit dem Ersuchen um Genehmigung
desselben gemäss § 3 Abs. 2 des Kirchengesetzes. »
Es sollte damit der Fr!. Pfister die Bahn geöffnet wer-
den, um in der Kirchgemeinde Neumünster ZUDI Pfar-
rer gewählt zu werden. Im Anschluss daran entschied
sich die Kirchgemeindeversammlung Neumünster am
21. Juni 1921 mit grosserMehrheit dahin, für die durch
de)l Rücktritt des Pfarrer Dr. Bolliger frei werdende
Pfarrstelle eine Verweserei zu errichten unter der Voraus-
setzung, dass Frl. E. Pfister als Verweserin abgeordnet
werde, und an den Kirchenrat ein entsprechendes
Gesuch zu richten, um so die Wahl der Genannten zum
Pfarrer vorzubereiten.
B. -
Der Regierungsrat versagte indessen am 7. Mai
1921 der von der Synode beschlossenen Ergänzung der
Kirchenordnung seine Genehmigung. Die Begründung
lässt sich wie folgt zusammenfassen : Das zürcherische
Staatsrecht unterscheide zwischen Wählbarkeit und
Wahlbefähigung. Auf erstere bezögen sich die Art. 16 bis
18 der Verfassung. Besondere Wahlfähigkeitsbedingungen
bestünden für die Notare, die Lehrer und die Geistlichen.
So gebrauche auch Art. 64 der Verfassung den Ausdruck
wahlfähig im Gegensatz zu der Wählbarkeit der Art. 16
bis 18. Im gleichen Sinne sei in § 54 des Kirchengesetzes
von der Wahlfähigkeit die Rede. Nur diese, d. h. die
besondere berufliche Befähigung werde danach der
Kirchenordnung überlassen. Daneben gälten für die
PfalT~r die al1gameinen Wählbarkeitserfordernisse der
Art. 16 bis 18 der Verfassung. Unter den Aemtern im Sinne
dieser Artikel sei auch das Pfarramt zu verstehen; der
Ausdruck umfasse regelmässig die durch Volkswahl zu
besetzenden Stellen. Das ergebe sich auch daraus, dass
die Gesetzgebung die Organisation der Pfarrstellen, die
494
Staatsrecht.
Aufgaben der Pfarrer und ihre Besoldungsverhältnisse
regle. Die geschichtliche Betrachtung unterstütze diese
Auffassung. Sei aber das Pfarramt ein Amt im Sinne der
Art. 16 bis 18 der Verfassung, so könne die Wählberkeit
der Frauen dazu nur auf dem Wege der Gesetzgebung
eingeführt werden. Es möge dahingestellt bleiben, ob
zu einer Zeit, da Art. 16 Abs. 2 der Verfassung noch
nicht bestand, die Zulassung von Lehrerinnen auf dem
. Interpretationswege staatsrechtlich richtig war. Ein
allfälliger Mangel wäre auf alle Fälle längst durch nach-
folgende Volksabstimmungen gehoben. Daraus einen
bindenden Schluss auf die Wählbarkeit der Frauen
zum Pfarramt zu ziehen, wäre unzulässig. Pis jetzt sei
man immer davon ausgegangen, dass ohne eine Gesetzes-
änderung eine Ausdehnung der Wählbarkeit der Frauen
zum Pfarramt nicht denkbar sei. Das in Vorbereitung
befindliche neue Wahlgesetz werde Gelegenheit geben,
die Frage auf diesem Wege zum Entscheide zu bringen.
Selbst wenn man aber annehmen wollte, die Art. 16 bis 18
der Verfassung gälten für die Pfarrer nicht und § 54 des
Kirchengesetzes übertrage die Regelung der Wählbar-
keit der Pfarrer der Kh~chenordnung, so könne dies
doch nicht als Generalvollmacht ·zur Aufstellung eines
besonderen kirchlichen' Wahlrechts aufgefasst und es
dürften daraufhin nicht Bestimmungen aufgestellt wer-
den, die nach den allgemeinen staatsrechtlichen Grund-
sätzen nur auf dem Wege der Gesetzgebung erlassen
werden könnten. Dazu gehöre namentlich der Rücktritts-
zwang im Falle der Verehelichung. Auch bei der Leh-
rerin habe man diese Frage als der Gesetzgebung vor-
behalten betrachtet. Ein anderes Vorgehen beim weib-
lichen Pfarrer könne aus der kirchlichen Autonomie
nicht hergeleitet werden. Diese umfasse nur die rein
kirchlichen Angelegenheiten, wozu das Wahlrecht nicpt
gehörte. Die kirchliche Autonomie könnte sich auch
nur zur Abgrenzung der kirchlichen Angelegenheiten
gegenüber den weltlichen verwenden lassen, nicht aber
Autonomie der Landeskirche. N° 61.
495
zur Kompetenzabgrenzung zwischen dem gesetzgebenden
Volk und seinen Organen.
V. Gegen den Beschluss des Regierungsrates hat Rechts-
anwalt Dr. Kuhn in. Zürich in eigenem Namen und
im Namen der Kirchgemeinde Neumünster. der dor-
tigen Kirchenpflege, des Vereins freisinniger Kirch-
genossen von Neumünster. einer grössern Anzahl Stimm-
berechtigter der Kirchgemeinde und der Frl. Vikarin
Elise PfIster, staatsrechtliche Beschwerde beim Bundes-
gericht erhoben mit dem Antrag, es sei derselbe als
verfassungswidrig aufzuheben und die von der, Kir-
cl}ensynode beschlossene Ergänzung der Kirchenord-
nung durch einen neuen § 38 bis als verfassungsmässig
zu erklären. Als Beschwerdegründe werden Verletzung
von Art. 16bis 18 KV. der durch Art. 63 eben da gewähr-·
leisteten Autonomie der Landeskin he, Rechtsverwei-
gerung liegend in der willkürlichen Anwendung und
Auslegung der ersterwähnten Verfassungsvorschriften
sowie Verstoss· gegen die formelle Rechtsgleichheit
geltend gemacht. Der letztere soll d8rin liegen, dass
im Kanton Zürich seit langem, auf Grund einer im Jahre
1875 vom Regierungsrat dem Erziehungsrat erteilten
Ermächtigung, . weibliche PersOl en zum Schuldienst
patentiert würden, für den Kirchendienst dagegen
die Zulassung verweigert werde, obwohl die Funk-
tionen der Lehrer und Pfarrer inhaltlich gleichartige
seien und die Stellung bei der Kategorien von Ange-
stellten deshalb auch im gleichen Titel der Verfassung
zusammenfassend und in gleicher Weise umschrieben
werde.
VI. Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat die
Abweisung der Beschwerde beantragt und dabei zum
eben erwähnten Punkte bemerkt, dass hinsichtlich.
der Lehrerinnen im Unterschied zu den weiblichen
Pfarrern die durch Art. 16 Abs. 2 KV geforderte gesetz-
liche Grundlage heute insofern vorhanden sei, als die
Stimmberechtigten die ursprünglich auf dem Inter-
AS 47 I -
1921
33
496
StaatsreCht.
pretationswege:' erfolgte ZulaSsung seiiher durch die
Annahme verschiedener Gesetzesvotlagen,welche neben
• den Lehrern auch die Lehrerinnen erwähnen, wenig-
stens indirekt gebilligt hätten. Auch habe zur Zeit
jenes Interpretationsbeschlusses die Schranke des Art. 16
Abs. 2 KV noch nicht bestanden, ganz abgesehen da-
von, : dass die Auffassung des Regierungsrates der 70ger
Jahre' die Behörde in ihrer heutigen Zusammensetzung
. nicht binde. Dazu komme, dass die Verwendung weib.;.
licher Personen im Lehrdienste im Gegensatze zum
Kirche~dienste, wo sie eine Neuerung darstelle, das
Ergebnis einer langen Entwicklung sei, indem schon
vor der Annahme der Verfassung von 1869, seitdem
18. Jahrhundert in der Stadt Zürich an den Mädchen-
Primarschulen Lehrerinnen . tätig gewesen seien: lind
auf diesen Zustand in § 260 des Unterrichtsgesetzes
von 1860 ausdrücklich Rücksicht genommen worden sei.
Im übrigen ist die Begründung der Beschwerde und
der Antwort sowie der von den Parteien erstatteten
Replik und Duplik, soweit nötig, aus den nachfolgenden
Erwägungen ersichtlich.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung :
1. -
Den Gegenstand der vorliegenden Beschwerde
bildet die Weigerung des zürcherischen Regierungsrates,
dem von der Synode der ev;mgelischen Landeskirche
des Kantons Zürich aufgestellten neuen § 36 bis der
Kirchenordnung, der Schweizerbürgerlnnen zur Be-
kleidung des zürcherischen Pfarramtes als fähig erklärt,
die staatliche Genehmigung zu erteilen. Der Regierungs-
rat stützt sich für seine ablehnende Haltung darauf,
dass das Pfarramt zu den öffentHchen Aemtern im Sinne
der Art. 16 bis 18 KV gehöre, nach diesen Vorschriften
das aktive und passive Wahlrecht zu solchen Aemtem
als Bestandteil des nur Männern zustehenden Aktiv-
bürgerrechts erscheine und Art. 16 Abs. 2 KV es der
Gesetzgebung vorbehalte zu bestimmen, inwieweit die
Autonomie der Landeskirche. N° 61.
497
Frauen dazu zuzulassen seien, jedenfalls aber der Rück-
trittszwang infolge Verheiratung nicht im \Vege der
Verordnung aufgestellt werden könne. Demgegenüber
bestreiten die Rekurrenten nicht, dass die Aktivbür-
gerschaft nach Art. 16 bis 18 KV, obwohl es darin nicht
ausdrücklich gesagt ist, nur die männlichen Staats-
angehörigen umfasst und sich demnach auch Wahl-
recht und Wählbarkeit zu den eigentlichen « Aemtern I),
gesetzliche Ausnahmen vorbehalten, auf jene beschrän-
ken. Ebenso wenden sie -
angesichts der Pra.xis des
Bundesgerichts (AS 13 S.1 ff.) mit Recht -
nicht etwa
eiJl, dass diese verschiedene Behandlung der Geschlech-
ter. hinsichtlich des Rechtes zur Betätigung im öffent-
lichen Leben, schon an sich gegen Art. 4 BV verstosse.
Vielmehr ist ihr Standpunkt der. dass die fraglichen
Verfassungsvorschriften überhaupt für die Pfarrer nicht
gelten, weil diese sowenig wie die Lehrer Beamte im
Sinne der Art. 16 bis 18 seien: nach der verfassungsrecht-
lichen Stellung der evangelischen Landeskirche und nach
§ 54 des Kirchengesetzes sei die Ordnung der Wähl-
barkeit zum Pfarramt als eine interne Angelegenheit
der Kirche zu betrachten, die in der Kirchenordnung
zu regeln sei : die Synode habe deshalb auch die heute
streitige Ausdehnung der Wählbarkeit auf Schwei-
zerbürgerinnen autonom beschliessen können, ohne
dass gegenüber dieser Satzung ein staatliches Inter-
ventionsrecht bestehe.
2. -
Nach § 3 Abs. 2 des Kirchengesetzes war der
Beschluss der Synode vom Regierungsrat auf seine
Verfassungs-
und Gesetzmässigkeit zu prüfen. Das
Schicksal des Rekurses hängt demnach nicht, ",ie die
Replik meint, davon ab, ob die Synode damit offen-
sichtlich gegen Verfassung und Gesetz verstossen, son-
dern ob der Regierungsrat, indem er die Zustimmung
zu ihrem Vorgehen versagte, die Grenzen der ihm ge-
genüber dieser Körperschaft zustehenden Aufsichts-
gewalt in verfassungswidriger Weise überschritten habe.
493
Staatsrecht.
Hiebei kann es sich für das Bundesgericht nicht
darum handeln, die Ansicht des angefochtenen Ent-
scheides über die Bedeutung und Tragweite der Art. 16
• bis 18 KV frei auf ihre Richtigkeit zu prüfen. Seine Kog-
nition geht vielmehr nur darauf, ob eine willkürliche
oder rechtsungleiche Auslegung und Anwendung der
gedachten Vorschriften vorliege. Den~ die Rek~rrenten
selbst rufen dieselben ja nicht etwa m dem Smne an,
, dass darin die Wählbarkeit auch der Frauen zum Pfarr-
amt geWährleistet wäre, sondern behaupten nur, . dass
sie deren Einführung durch autonome Satzung der Kirche
nicht entgegenstehen. Vorschriften der Kantonsvt>r-
fassung, welche ohne ein individuelles Recht zu ~unsten
gewisser Personenklassen nach bestimmter Richtu~g
zu statuieren, lediglich objektive Rechtsnormen fur
die' Ordnung eines Lebensverhältnisses enthalten, neh-
men aber was die Kompetenz des Bundesgerichts zur
U eberprüfung,ihrer Anwendung und Auslegung betrifft,
keine andere Stellung ein als das gewöhnliche Gesetzes-
recht. Es kann deshalb gegenüber ihrer Verletzung
durch die kantonalen Behörden nur der beschränkte
Schutz aus Art. 4 BV gegen willkürliche und ungleiche
Behandlung in Betracht kommen.
Eine weitergehende Kognition lässt sich hier auch
aus dem von den Rekurrenten ferner angerufenen Art.
63 KV nicht herleiten. Er. erklärt die
«(Organisation
der Landeskirche), ausdrücklich als Sache der Gesetz-
gebung. Nur in der Ordnung der « K~ltusverhäl~~sse »
soll gleioh den übrigen nicht staath~h orgalllsI~rten
kirchlichen Genossenschaften auch die Landeskirche
selbständig sein, wobei aber immerhin das Oberauf-
sichtsrecht des Staates vorbehalten wird. Die Ent-
scheidung darüber, ob ein Beschluss des obersten
Organs der Landeskirche, der Synode eine rein kirch-
liche Angelegenheit im erwähnten Sinne betreffe, ~uss
aber notwendigerweise in letzter Linie der s~aatl~chen
Behörde zukommen, die gegenüber den kIrchlichen
Autonomie der Landeskirche. N° 61.
499
; Organen das Interesse des Staates und seine Rechts-
ordnung wahrzunehmen hat. Um Uebergriffe jener
Organe in das Gebiet des staatlichen Rechtes zu ver-
hüten, ist durch den bereits erwähnten und in seiner
Rechtsbeständigkeit nicht angefochtenen § 3 Abs. 2
des Kirchengesetzes die Pflicht der Synode, ihre Be-
schlüsse dem Regierungsrat zur Genehmigung vorzu-
legen, und das Recht des letzteren, sie auf ihre Ueber-
einstimmung mit Verfassung und Gesetz nachzuprüfen,
vorgesehen worden. Das Bundesgericht hat aber von
jeher erklärt, dass in solchen Fällen, selbst wo die An-
wendung individuelle öffentliche Rechte begründender
Verfassungsvorschritten (wie der gewissen innert des
Staates bestehenden öffentlichrechtlichen Verbänden ge-
währleisteten Befugnis zu autonomer Ordnung ihrer
Angelegenheiten) in Frage steht, auf die Ansicht der-
jenigen kantonalen Behörde, welche nach dem kanto-
nalen Staatsrecht in letzter Instanz zur Lösung der da-
raus entstehenden Konflikte b~rufen ist, ein besonderes
Gewicht zu legen und davon nicht ohne Not, sondern
nur dann abzuweichen sei, wenn sich dieselbe als zwei-
fellos unrichtig darstellt (AS 40 I S. 399-400; 25 I
S. 470-471 Erw. 3 und die hier angeführten früheren
Urteile). Steht die Auslegung der Art. 63 Abs. 3 u.4 KV
selbst hier dem Bundesgericht infolgedessen nur in
diesem Umfange zu, so kann aber selbstverständlich
auch die Frage, ob die vom Regierungsrat aus anderen
Verfassungsnormen, nämlich den Art. 16 bis 18 KV zur
Unterstützung seines Entscheides gezogenen Schlüsse
mit der ersterwähnten Vorschrift verträglich seien,
nicht in weiterem Umfange untersucht werden. Im
übrigen ist klar, dass wenn diesen anderen Normen
nach ihrer Fassung und ihrem Inhalt eine allgemeine,
auch die Besetzung öffentlicher Stellen von der Art der
kirchlichen Aemter umfassende Bedeutung beigemes-
sen werden muss und darf, dagegen nicht unter Be-
rufung auf die verfassungsmässige Autonomie der Kirche
500
Staatsrecht.
angekämpft werden kann, da diese dann eben durch
dieselbe Rechtsquelle, nämlich die Verfassung selbst
• von vorneherein als in entsprechendem Sinne beschränkt
erscheint. Richtig betrachtet behauptet zudem der
Rekurs selbst gar nicht ernstlich, dass die Frage der
Wählbarkeit zum Pfarramt schon nach der Verfassung
Art. 63 Abs. 3 und 4 als eine der inneren kirchlichen
Ordnung überlassene gelten müsse. Rechnet doch auch
die Rekursschrift auf S. 16 zu den durch die Gesetz..:
gebUllg zu lösenden Organisationsfragen im Sinne von
Art. 63 Abs. 4 KV neben der «'.Umschreibung der Zu-
gehörigkeit zur. Landeskirche, der Bezeichnung der
Kirchgemeinden, Bestimmung von Zusammensetzung
und Wirkungskreis der kirchlichen Behörden" auch
« die Ordnung des Pfarramtes ll. Wenn in Ueberein-
stimmung damit das Kirchengesetz von 1902 tatsäch-
lich nicht bloss die Besoldungsverhältnisse der Pfarrer,
sondern auch die Zahl und Art der Besetzung der Pfarr-
ämter, die den Pfarrern obliegenden kirchlichen Auf-
gaben und den Umfang ihrer Rechte und Pflichten
von Staatswegen bestimmt hat, ohne dass die Rekur-
renten dem staatlichen Gesetzgeber die Zuständigkeit
hiezu bestreiten und die Giltigkeit der betreffenden
Vorschriften bezweifeln würden, so ist aber nicht er-
sichtlich, weshalb hinsichtlich der Wählbarkeitsbedin-
gungen, die doch sachlich zWfifellos ebenfalls einen Teil
jener «Ordnung des Amtes)) bilden, der Wille der Verfas-
sung ein anderer gewesen sein sollte. Art. 64 Abs. 3 KV
greift denn schon selbst auch in dieses Gebiet ein, indem
er die Wirkung der erfolgten Wahl auf sechs Jahre
beschränkt und damit eine Anstellung auf längere
Zeit ausschliesst. Was geltend gemacht wird, ist viel-
mehr im Grunde nur (vgl. S. 18 der Rekursschrift),
dass « gesetzt es wäre die Normierung der Wählbar-
keitsbedingungen nicht schon von Verfassungswegen
eine innere kirchliche Angelegenheit, sie doch jeden-
falls durch das Ausführungs- (Kirchen-) gesetz von
301
1902 in § 54 dazu gemacht worden sei)), indem der darin
verwendete Ausdruck « Wahlfähigkeit » nach der Fas-
sung und dem Zusammenhang der Bestimmung auf
alle Erfordernisse der 'Vählbarkeit bezogen werden
müsse und nicht nur das ~ine Erfordernis des beson-
deren beruflichen Befähigullgsausweises im Auge haben
könne. Eine falsche Auffassung des Regierungsrates
über die Bedeutung einer nicht in der Kantonsver~
fassung, sondern bloss in .einem Gesetze enthaltenen
Kompetenzdelegationkann aber auch nicht die Kantons-
verfassung, sondern nur das Gesetz verletzen, dessen
Anwendung und Auslegung eben der Nachprüfung
des Bundesgerichts bloss im Rahmen des Art. 4 BV
untersteht.
3. -
Der Anspruch auf Schutz gegen willkürliche und
ungleiche Behandlung nach Massgabe dieser Vorschrift,
der nach dem Gesagten allein hier in Betracht fällt,
steht nur demjenigen zu, der durch eine kantonale
Verfügung oder einen kantvnalen Erlass persönlich
in seinen Rechten oder rechtlich geschützten Interessen
betroffen wird. Die Zugehörigkeit zur Staatsgemein-
schaft und das allgemeine staatsbürgerliche Interesse
an der Beseitigung eines behördlichen Erlasses oder
einer Verfügung genügen zur Erhebung des staats-
rechtlichen Rekurses nicht. Zur Geltendmachung sol-
cher Interessen
dienen
die politischen Rechte der
Bürger. Von diesem Gesichtspunkte aus ist es sehr
zweifelhaft, ob der Kirchenpflege Neumünster, dem
Verein freisinniger Kirchgenossen von Neumünster und
den einzelnen Stimmberechtigten der Kirchgemeinde,
welche rekurriert haben, die Legitimation zur Beschwerde-
führung zuerkannt werden könnte. Die Frage braucht
indessen deshalb nicht gelöst zu werden, weil jeden-
falls diese Befugnis der Mitrekurrentin Frl. Pfister
nicht abgesprochen werden kann. Infolgeihrer mit
der Ordination verbundenen Aufnahme in den zür-
cherischen Kirchendienst . ist sie an der Genehmigung
502
Staatsrecht.
des Beschlusses der Synode und der Aufhebung des
die Genehmigung versagenden Beschlusses des Regie-
• rungsrats nicht nur h der oben erwähnten Eigenschaft,
sondern auch persönlich interessiert und muss sich
deshalb gegen den in d! r Verweigerung der Genehmi-
gung liegenden Eingriff in ihre Interessen, soweit er
der Ausfluss einer ungleichen und willkürlichen An-
wendung des massgebenden objektiven Rechts ist,
zur Wehre setzen können.
4. -
Frägt sich denmach zunächst, ob die Annahme
des Regierungsrates, dass die materiellen Wählbarkeits-
bedingungen der Ärt. 16 bis 18 KV auch für die Pfarrer
gelten und der kirchlichen Ordnung nur die Regelung
der besonderen beruflichen Erfordernisse zustehe, einen
solchen Verstoss gegen klares Recht enthalte, so ist
dies zu verneinen. Die Pfarrer werden in der zürche-
rischen Gesetzessprache bald unter die Beamten ein-
bezogen, bald werden sie mit den Lehrern' neben diesen
aufgeführt. So reiht § 1 des bald nach der Verfassung
erlassenen Gesetzes betT.' die Wahlen und die Entlas-
sung der Beamten und öffentlichen Angestellten die
Geistlichen wie die Lehrer unter,die Beamten, ebenso
die Ueberschrift des Abschnittes 5 über die Entlassung,
während sie in § 2, der von den- Gemeindewahlen han-
delt, und in § 6 neben den Gemeindebehörden und
Gemeindebeamten genannt sind. Der Schluss, welchen
die Rekurrenten aus den bei den letzteren Bestimmungen
auf die Verneinung der Beamtenqualität ziehen wdlen,
ist demnach keinesfaJIs zwingend. Ebensowenig frei-
lich die Folgerung des Regierungsrats, es gälten die
allgemeinen Bestimmungen der Art. 16 bis 18 der Ver-
fassung für die Pfarrer deshalb, weil § 54 des Kirchen-
gesetzes, der von den Pfarrwahlen handelt, von Wahl-
fähigkeit, nicht von \Vählbarkeit spreche, und weil
ersterer Ausdruck sich nur auf die besonderen beruf-
lichen Bedingungen der Fähigkeit zum Pfarramt be-
ziehe; der Ausdruck " wahJfähig)) in § 54 des Kirc~en-
,
I
,~
Autonomie der Landeskirche. N0 61.
503
gesetzes ist offensichtlich aus Art. 64 der Verfassung
übernommen, und es kann nicht gesagt werden, der
Begriff bedeute etwas anderes, als derjenige der Wähl-
barkdt, zumal da § 54 selbst zum Schlusse das Wort
((wählbar)) im gleichen Sinne braucht. Der blosse W ort-
laut der Bestimmung lässt ebensogut . die Auffassung
zu, das Kirchengesetz wolle, wenn es die Wahlfählg-
keit der Pfarrer ordnet, alle Bedingungen der Wähl-
barkeit festsetzen, sodass demnach dafür in der Tat
einzig die Vorschriften der Kirchenordnung und des
Konkordates über die gegenseitige Zulassung von Geist-
lichen massgebend wären. Aber auch das ergibt sich
nicht notwendig aus den gebrauchten Wendungen.
Die Rekurrenten sehen sich denn auch selbst veran-
lasst, die tatsächlich . durch die Kirchenordnung über
die Wahlfählgkeit der Pfarrer aufgestellten Bestim-
mungen zu Hülfe zu nehmen, um darzutun, dass im
Sinne des Kirchengesetzes alle Wählbarkeitsbedingun-
gen der kirchlichen Ordnung vorbebalten seien. Aber
§ 37 der Kirchenordnung spricht nur von den für das
geistliche Amt erforderlichen persönlichen Eigenschaf-
ten und dem Ausweis über die Befähigung. Daneben
haben andere aus einer anderen Quelle geschöpfte
staatsbürgerliche Erfordernisse, wie die Staatsange-
hörigkeit u. s. w. wohl Raum. Allerdings ist dann in
§ 38 das Schweizerbürgerrecht als Bedingung der Zu-
lassung gefordert; aber die Bestimmung handelt nur
von der Zulassung solcher Kandidaten, welche nicht
die Konkordatsprüfung sondern
bloss ein anderes
Examen abgelegt haben, auf Grund besonderen Be-
schlusses des Kirchenrates, und statt zu schliessen,
wie es die Rekurrenten tun, das Erfordernis gelte des-
halb, weil es in § 38 aufgestellt ist, auch für die Kan-
didaten, die unter § 37 fallen, liegt es ebenso nahe an-
zunehmen, -
mit dem Regierungsrat, -
es ergebe
sich aus einer andern, ausserhalb der Kirchenordnung
stehenden Quelle, als welche nur die allgemeinen Ver-
504
Staatsrecht.
fassungsbestimmungen über die 'Vählbarkeit zu einem
Amt oder allenfalls andere allgemeine staats- oder kir-
• chenrechtliche Nonnen in Betracht fallen können. Er~
gibt sich so aus dem Wortlaut der von der Wählbar-
keit der Beamten und der Pfarrer handelnden Bestim-
mungen der Verfassung und der Gesetze keine sichere
Lösung der Frage, ob die Wählbarkeitsbedingungen der
Art. 16 bis 18 KV auch für die Bekleidung des Pfarr-
amtes gelten, so lassen sich auch für jede der beiden
Lösungen Erwägungen allgemeiner Art anführen. Den
Rekurrenten ist zuzugeben, dass nach der Struktur
der Verfassung die fraglichen Bestimmungen vorab
das aktive und passive Wahlrecht für die Staatsämter
im engern Sinne, denen die Ausübung der eigentlichen
obrigkeitlichen Befugnisse zusteht, im Auge hatten.
Dazu gehört das Pfarramt nicht, sowenig wie das Lehr-
amt. Es handelt sich hier um allgemeine Kulturauf-
gaben, deren sich der Staat zwar annimmt und die er
regelt, die aber nicht zu. den wesentlichen Staatsauf-
gaben gehören .. Insbesondere hat die Kirche einen selb-
ständigen Zweck, denjenigen der Pflege und Sorge
für die religiösen Bedürfnisse einer Gemeinschaft, der
an sich nicht an eine staatliche Organisation gebunden
ist. Der Pfarrer ist in der evangelischen Kirche das
Organ, das in erster Linie diesem Zwecke dient und zwar
nnerhalb der Gemeinde und für diese. Das Amt bestand
schon vor den meisten eigentlichen Staatsämtern und
bevor den Gemeindegenossen die Wahl übertragen war.
Auch nachher lag keine Notwendigkeit vor, die Wahl-
fähigkeit von dem Besitz des Aktivbürgerrechts ab-
hängig zu machen. Zur richtigen Erfüllung der Auf-
gabe ist an sich nicht einmal die Staatsangehörigkeit
erforderlich, sowenig wie der Wohnsitz in der Gemeinde
Letzteres Erfordernis ist auch in Zürich durch das
Konkordat von 1862 positiv beseitigt. Auf der andern
Seite erfordert das Pfarramt besondere Berufung und
Eignung in ganz anderem Masse als die gewöhnlichen
Autonomie der'Landeskirche, N° 61.
505
Staatsämter. Dies alles, in Verbindung mit der Tat-
sache, dass in den Art. 16 bis 18 der Verfassung auf sol-
che besondere Erfordernisse nicht hingewiesen ist, lässt
sich ·dafür anführen, dass das Pfarramt nicht ·zu den
Aemtern im Sinne von Art. 16 gehört, woraus dann fol-
gen würde, dass die genannten Verfassungsbestimmun-
gen der Zulassung der Frauen zum Pfarramt nicht
entgegenstehen. So ist denn auch früher für die ver-
wandte Tätigkeit
des Lehrers
vom Regierungsrat
selbst die nämliche Auffassung vertreten worden. Al-
lein auch für die abweichende Ansicht, welche die Be-
hörde heute zur Begründung der Nichtgenehmigung
des Beschlusses der Kirchensynode verficht, lassen sich
Gründe anführen. In ihrer äussern Erscheinung und
WIrksamkeit ist die zürcherische evangelische Landes-,
kirche dne Schöpfung des Staates. Sie ist territorial '
und nach dem Bestande beschränkt auf das Kantons-
gebiet und die Kantonsangehörigen. Der Staat regelt
die Einteilung des Gebiets, tr bestimmt die Aemter.
denen die Besorgung und· Verwaltung kirchlicher An-
gelegenheiten zusteht, auch soweit sie rein kirchliche
Aufgaben haben. und ordnet ihre Rechte und Pflichten.
An anderer Stelle ist bereits festgestellt worden, dass
letzteres insbesondere auch vom Pfarramt gilt. Diese
Tatsachen können aber wohl dazu führen, dass auch
es als staatliches Amt angesehen und die ·Wählbarkeit
dazu von den für solche aufgestellten Erfordernissen
abhängig gemacht wird. Dafür spricht seit der Ein-
führung der' Volkswahl zudem der Zusammenhang
von aktivem und passivem Wahlrecht, indem doch
in der Regel die Wählbarkeit von dem Besitz der. per-
sönlichen Eigenschaften abhängt, die das aktive Wahl-
recht bedingen, und kein genügender Grund ersichtlich
ist, für die Pfarrer eine Ausnahme zu machen, die
sich für Lehrer viel eher rechtfertigen lässt. Das Pfarr-
amt hat eben im landeskirchlichen System zwei Seiten,
eine innere, indem der Pfarrer als Diener der. Kirche
506
Staatsrecht.
nach ihrer Ordnung und Satzung für das religiöse
Bedürfnis ihrer Angehörigen sorgt, und eine äussere,
indem er durch die Seelsorge gleichzeitig eine staat-
• liehe Pflicht erfüllt. Wenn bei dieser Sachlage die Staats-
bfhörde, die zu entscheiden hatte, ob die Wählbar-
keitsbedingungen der Art. 16 bis 18 der Verfassung auch
für Pfarrer gelten, die Frage in letzterem Sinne löste,
so kann darin eine Willkür nicht erblickt werden. Da-
mit fällt aber nach dem oben Gesagten auch der Vor-
wurf eines Eingriffes des Regierungsrates in die durch
Art. 63 gewährleistete Autonomie der Landeskirche
ohne weiteres al& unbegründet dahin.
5. -
Wollte man aber auch in dem gedachten Punkte
grundsätzlich anderer Meinung sein, so kann es doch
jedenfalls nicht als verfassungswidrig bezeichnet wer-
den, dass der Regierungsrat die heute im Streite lie-
gende spezielle Frage der \Vählbarkeit von Frauen als
eine durch die staatliche Gesetzgebung zu lösende er-
klärte. Die Wählbarkeit der Frauen zu öffentlichen
Aemtern und Stellen ist eine Bedingung besonderer
Art. Sie ist überall, und so auch im Kanton Zürich
von jeher in Verbindung mit der Frage des aktiven
Stimm- und Wahlrechts der Frauen gebracht worden.
Um der Anteilnahme der Frauen am öffentlichen Le-
ben auf kantonalem Boden die Bahn zu öffnen, wurde
vom Kantonsrat im Jahre 1911 dem Volke die Ver-
fassungsbestimmung von Art. 16 Abs. 2 vorgelegt
und von diesem angenommen, wonach die Gesetzge-
bung zu bestimmen hat, inwieweit bei der Besetzung
öffentlicher Aemter das Stimmrecht und die Wähl-
barkeit auch Schw-'izerbürgerinnen verliehen werden
kann. Damit wurde einerseits eine Schranke beseitigt,
die bisher den Frauen die Teilnahme am öffentlichen
Leben verwehrt hatte, und es wurde die Möglichkeit
geschaffen, dass sie zum aktiven und passiven Wahlrecht
zugelassen werden konnten. Neben dieser, die Gleich-
stellung der Geschlechter im öffentlichen Leben be-
Autonomie der Landeskirche. N° 61.
507
günstigenden Wirkung will die Bestimmung aber an-
derseits die staatsrechtliche Form festsetzen, in der
die Zulassung vor sich gehen soll. Und zwar weist sie
die Frage der Gesetzgebung zu, womit der Volksge-
samtheit ein Mitspracherecht dabei eingeräumt ist,
ob und in welchem Umfange die aktive und die passive
Wählbarkeit der Frau einzuführen sei. Der Bericht
des Regierungsrates zu der Verfassungsnovelle von
1911 spricht dies mit den Worten aus: « Es muss sich
daher vor allem einmal darum handeln, das Prinzip
der Zulassung der Frauen zur Mitarbeit bei der Gesetz-
gebung und öffentlichen Verwaltung verfassungsmäs-
sig anzuerkennen. Sache der Gesetzgebung ist es dann
das Mass der praktischen Ausführung des Grundsatzes
zu bestimmen. Auch bei Annahme des vorgeschlage-
nen Verfassungs artikels . wird es demzufolge das Volk
jederzeit in der Hand haben, zu entscheiden, in welchem
Umfange es die Tätigkeit der Frauen in seinen Parla-
menten und Behörden wünscht.»
Nach den oben
angestellten allgemeinen Betrachtungen und der Ent-
stehungsgeschichte dieser Vorschrift kann aber keinem
Zweifel unterliegen, dass jedenfalls sie für das ganze
Gebiet des kantonalen öffentlichen Rechts mit Ein-
schluss des staatlichen Kirchenrechts 'gilt. Auch die
Ihndeskirchlichen Aemter sollen nach der neuen Ver-
fassungsbestimmung den Frauen offen stehen, wenn
und soweit die Gesetzgebung dies zulässt. Dazu gehört
vorab das Pfarramt. Wie die übrigen Aemter der
Landeskirche· wird es durch Wahl besetzt, erhält es
seine rechtliche Gestaltung durch die staatliche Ord-
nung. Oh Frauen zuzulassen seien, ist eine staatspoli-
tische Frage. die hier sogar von erheblich grösserer
Wichtigkeit ist als bei den Verwaltungsämtern. In
Hinsicht auf diese Frage ist es daher jedenfalls als
öffentliches Amt im Sinne der Bestimmung in Art. 16
Abs. 2 der Verfassung anzusehen. Auch wenn anzu-
nehmen wäre, die Wählbarkeit der Frauen zum Pfarr-
508
Staatsrecht.
amt sei bisher durch die Kirchenordnung, nicht durch
die Verfassung ausgeschlossen gewesen, so ist es nun-
mehr Sache der staatlichen Gesetzgebung, die Wähl-
• barkeit einzuführen. Dabei stünde wohl nichts ent-
gegen, dass das Gesetz die Kompetenz dazu den kirch-
lichen Behörden delegieren würde. Es bedürfte dazu
aber einer besonderen neuen gesetzlichen Vorschrift.
Das Kirchengesetz, das in § 54 die 'Vählbarkeitsbedin-
gungen der Pfarrer der Kirchenordnung zuweist, ist
zu eimr Zeit entstanden, da von einer Zulassung der
Frauen zum Pfarramt, die wenigstens für schweizeri-
sche
Verhältniss~ eine durchaus neue Tendenz dar-
stellt, noch keine Rede war. Selbst wenn man daher
die darin enthaltene Ermächtigung nicht nur auf die
berufliche Befähigung, sondern auch· auf die sonstigen
Voraussetzungen der Wählbarkeit bezieht, so kann sie
doch nicht auf die Frage der Zulassung der Frauen
erstreckt werden, an die man damals nicht dachte
und für die eine solche Ermächtigung gewiss nicht \ r-
teilt worden wäre. Von dieser Auffassung sind denn auch,
wie aus Fakt. III oben hervorgeht, bisher alle Teile,
bis zum· streitigen Beschlusse vom 2. März 1921 auch
die Kirchensynode ausgegangen.
'6. -
Wenn -die Rekurrenten demgegenüber auf die
abweichende Behandlung der' Lehrerinen verweisen,
so ist einmal festzustellen, dass hier die Rechtslage
von vorneherein insofern eine' andere war. als schon vor
der Verfassung von 1869 die Verwendung weiblicher
Lehrkräfte wenigstens in der Stadt Zürich üblich und
für das Gebiet dieser durch das Unterrichtsgesetz von
1860 ausdrücklich gebilligt worden war. Es liess sich
daher die Ausdehnung der Zulassung auch auf den
übrigen Kanton schon mit dem Gebote der Rechts-
gleichheit rechtfertigen, da für eine verschiedene Lö-
sung der Frage in Bezug auf die Stadt und die übrigen
Gemeinden des Kantons in der Tat innere Gründe
nicht er~ichtlich sind. Wollte man aber dieser Argumen-
Interkant. Verkehr mit Motorfahrrädern u. Fahrzeugen. N° 62.
509
tation nicht beistimmen, so wäre' zu sagen, dass. man
in dieser Beziehung, da die Gründe, welche dafür spre-
chen, das Pfarramt zu den Aemtern im Sinne der Art.
16 bis 18 KV zu rechnen, an sich in gleichem, wenn
nicht in verstärktem Masse für das Lehramt zutreffen,
vor einem anormalen, formell mit der Verfassung nicht
übereinstimmenden Zustande steht. Aus einem solchen
kann aber ein Anspruch darauf, dass die gleiche Ent-
bindung von den verfassungsrechtlichen Beschränkun-
gen und Erfordernissen auch noch für weitere öffentliche
Stellen gewährt werde, nicht hergeleitet werden. Art.
4 BV gibt dem Bürger nur ein Recht auf gleiche Be-
handlung gemäss und nicht entgegen dem Gesetz.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
VI. INTERKANTONALER VERKEHR
MIT MOTORFAHRZEUGEN UND FAHRRÄDERN
CIRCULATION INTERCANTONALE
DES VEHICULES AUTOMOBILES ET DES CYCLES
62. Urteil vom 17. Dezember 1921 i. S. Luzern gegen Aargau.
Art. 20 Konkordat betr. den Verkehr mit Motorfahrzeugen
vom 7. April 1914, 46 Abs. 2 BV. Zuständig zur Ausstellung
der Verkehrsbewilligung für ein Motorfahrzeug und damit
zunächst auch zu dessen Besteuerung ist der Kanton des
ordentlichen Standortes des Fahrzeuges und nicht des
"\Vohnsitzes des Eigentümers.
A. -
Die Aktiengesellschaft Ziegelwerke Horw...;Gett-
nau-Muri mit Sitz in Horwund Fabriken in Gettnau
und Muri wurde anfangs 1921 vom Bezirksamt Muri