47_I_461

59. lTrteU vom 24. Dezember 1921

i. S. Einwohnergemein4e Immen gegen Luzern.

Grundsatz der Befreiung staatlichen Vermögens von • direkter» Besteuerung. Willkür, wenn dieser Satz auch auf

die Wertzuwachssteuer bezogen wird, obwohl das Gesetz

diese als

(C indirekte» bezeichnet. Natur und Objekt der

Wertzuwachssteuer. Unzulässigkeit extensiver Auslegung von

Bestimmungen, die Steuerprivilegien aufstellen.

A. -

Das Steuergesetz des Kantons Luzern vom

30. November 1892 bestimmt in § 2, dass « zur Erhebung von direkten Steuern» berechtigt seien: « a) die

Einwohnergemeinden für das Polizeiwesen; b) die Bürgergemeinden für das Armenwesen; c) die Kirchgemeinden für das Kirchenwesen. Der Regierungsrat

kann auch andern gesetzlich organisierten Gemeinden

eine Steueranlage bewilligen, wenn das Bedürfnis dazu nachgewiesen wird; d) der Staat für die Bedürfnisse

desselben. » In § 3 wird als « an das Polizei- wie an das

Armenwesen einer Gemeinde steuerbar » erklärt « a) der

Kataster, d. h. der Erwerb von Liegenschaften; b) der

persönliche Erwerb (Berufseinkommen, Arbeitsverdienst);

c) das Immobiliarvermögen; d) das Mobiliarvermö-

g,en. » i 5 bestimmt, dass « de~ Staa~teuer die gle~chen

Gegenstände unterworfen» selen, « WIe den Gememdesteuern, zudem das Polizei- und Armengut der Gemeinden. » « Von jeder Art der direkten Besteuerung sind))

nach § 9 « frei a) das bewegliche Vermögen des Staates, sowie seine Liegenschaften, welche zu öffentlichen

Verwaltungs- oder Staatszwecken benutzt werden. Die

übrigen Liegenschaften desselben sind gleich andern

Liegenschaften im Polizei- und Armenwesen der Gemeinden steuerpflichtig ... » Durch ein Gesetz vom 28.

Juli 1919 wurde dasjenige vom 30. November 1892

teilweise abgeändert. Es enthält zwei Hauptabschnitte,

A mit dem Titel « Direkte Steuern» und B mit der

Überschrift

«(Indirekte: Steuern für die Einwohner-

462

Staatsrecht.

gemeinden ». Der erste Abschnitt enthält Bestimmungen

über die Vermögens- und die Erwerbssteuer, den Steuerbezug, das Taxationsverfahren und die Nachsteuern;

im zweiten Abschnitt wird den Gemeinden das Recht

erteilt, eine Wertzuwachssteuer, eine Erbschaftssteuer

und Lustbarkeitssteuern einzuführen. § 20 bestimmt:

((Der bei der Veräusserung oder Enteignung eines im

Gemeindegebiet gelegenen Grundstückes erzielte Mehrerlös gegenüber dem Erwerbspreise kann von der Gemeinde mit einer Wertzuwachssteuer belegt werden. »

In § 29 wird gesagt, welche Handänderungen eine WertzuwachssteuerpfJicht nicht zur Folge haben. Die Rekurrentin, die Einwohnergemeinde Emmen, hat auf

Grund dieses Gesetzes eine Wertzuwachssteuer eingeführt.

Auf ihrem Gebiet liegt die dem Kanton Luzern gehörende liegenschaft Emmenfeld. Als dieser hievon

einen Teil der Schweiz. Viskosegesellschaft und der

A.-G. der von Moos'schen Eisenwerke verkauft hatte,

legte ihm der Gemeinderat von Emmen eine Wertzuwachssteuer im Betrage von 68,480 Fr. 23 Cts. und

5101 Fr. 60 Cts. auf. Diese Steuerauflage wurde jedoch

vom Regierungsrat des Kantons Luzern am 14. September 1921 aufgehoben. In ~er Begründung des Entscheides bemerkte der Regierungsrat zunächst in Beziehung auf die Zweckbestimmung des Emmenfeldes:

(Dieses... diente seinerzeit' als Exerzierplatz für die

kantonalen Truppen; später wurde es zu landwirtschaftlichen Zwecken verwendet, indem dort die Insassen der kantonalen Zwangsarbeitsanstalt Sedel beschäftigt werden. Es wird somit auch heute noch zu

öffentlichen Zwecken benützt.» So dann führte der

Regierungsrat, indem er sich auf § 9 litt. ades Steuergesetzes von 1892 berief, aus: « Hieraus ergibt sich,

dass das Steuergesetz von 1892 ein Steuerprivileg zugunsten des Staates geschaffen hat, das nach zwei Seiten begrenzt ist: einerseits hinsichtlich der Liegenschaf-Gleichheit vor dem Gesetz. N° 59.

463

ten des Staates, die öffentlichen Verwaltungs- oder

Staatszwecken dienen -

sie sind von jeder Art der direkten Besteuerung frei -

und andererseits mit Bezug

auf die übrigen liegenschaften des Staates, die gleich andern im Pollzei- und Armenwesen der Gemeinde steuerpflichtig sind. Dieses Steuerprivileg gilt in seinem ganzen

Umfange auch unter der Geltung der Steuergesetznovelle ... Nachdem die Novelle nur die mit ihr in Widerspruch stehenden Bestimmungen des bisherigen Steuerrechts aufgehoben hat, sich somit genau über ihren Geltungsbereich in materiell-rechtlicher Hinsicht ausspricht,

geht es nicht an, den klaren Wortlaut des § 9 des Steuergesetzes dahin zu interpretieren, als gelte das Steuerprivileg des Staates für die Wertzuwachssteuer deshalb

nicht, weil in der Novelle hievon nicht die Rede sei.

Beim gegenwärtigen Steuerrechte unterliegt ein Teil

der liegenschaften des Staates den Polizei- und Armensteuern der Gemeinden, aber keiner weiteren Steuer,

sofern nicht Spezialgesetze hievon bestimmte Ausnahmen

statuieren. Diese Auslegung bestätigt auch der von der

Rekurrentschaft angerufene § 4 des Gesetzes betreffend die Handänderungsgebühren vom 30. November

1897, der unter anderm die Liegenschaftserwerbungen

durch den Staat und die Gemeinden von der Entrichtung der Handänderungsgebühr eximieren wollte. Dabei ist allgemein zu sagen, dass insbesondere im Steuerrecht extensive Interpretationen oder Übertragungen

von Rechtssätzen per analogiam vermieden werden

müssen. Nachdem schon die logische und die grammatikalische Interpretation des § 9 litt. ades Steuergesetzes von 1892 für die Befreiung des Staates von der

Weltzuwachssteuer sprechen kann in diesem Zusammenhange noch· darauf hingewiesen werden, dass die Entwicklung, welche die Wertzuwachssteuer im Kanton

Luzern nahm, ebenfalls für den rekurrentischen Standpunkt spricht. Im ersten Entwurf zu einem Gesetze

betreffend die Wertzuwachssteuer war vorgesehen, dass

AS 47 I -

19'A1

31

464

Staatsrecht.

in die Erträgnisse der Staat und die Gemeinden sich

teilen.

Dem dringenden Begehren der Stadtgemeinde

Luzern um partielle Revision des Steuergesetzes von

1892 und um Überlassung von Spezialsteuern zur

Vermehrung der Einnahmen der Gemeinden. hat der

Staat Folge geleistet und überdies seinerseits auf den

früher in Aussicht genommenen Anteil an der Wertzuwachssteuer verzichtet. Wenn nun in der dadurch

zustande gekommenen Steuergesetznovelle bei der Wertzuwachssteuer 'von einem Privileg zugunsten der staatlichen Liegenschaften nicht ausdrücklich die Rede ist,

so ist das ohne weiteres begrdflich, weil man eine solche

Bestimmung im Hinblick auf § 9 litt. a des ~esetzes von

1892 als höchst überflüssig erachtete. Dass der Staat

zugunsten der Gemeinden auf seinen Anteil an der

Wertzuwachssteuer verzichtete, ist richtig; dass er

überdies noch entgegen klarer Gesetzesbestimmung

zur Bezahlung der Wertzuwachssteuer an die Gemeinden

für seine Liegenschaften verpflichtet sei, davon kann im

Ernst nicht die Rede sein. Das im Kanton Luzern geltende Steuerrecht folgt dem allgemeinen Grundsatze,

dass das Vermögen des Staates steuerfrei sein soll;

die Ausnahme von dieser Regel enthält der § 9 litt. a.

Es ist die einzige und gibt den Gemeinden nur einen

Anspruch auf die Polizei- und Armensteuern. Dabei ist

noch zu beachten, dass die 'Vertzuwachssteuer nicht

eine Liegenschaftssteuer ist, sondern eine Abgabe

auf einem bereits realisierten Mehrwerte. Von der Steuer

wird nicht die Liegenschaft, sondern das durch deren

Verkauf erzielte bewegliche Vermögen, der Mehrwert,

getroffen. Es ist nur die logische Konsequenz hieraus,

wenn der § 30 der Steuergesetznovelle bestimmt, dass der

Veräusserer die Wertzuwachssteuer zu entrichten habe,

und zwar aus dem durch die Handänderung erzielt~n

beweglichen Vermögen. Nach § 9 litt. a leg. cit. ist das

bewegliche Vermögen des Staates von jeder Art direkter Besteuerung befreit. In § 29 litt. g der Steuerge-Gleichheit vor dem Gesetz. N° 59.

465

setznovelle werden Handänderungen als Schenkungen

zu öffentlichen, gemeinnützigen, kirchlichen und wohltätigen Zwecken von der Wertzuwachssteuer befreit.

Es wäre unverständlich, wenn jene keine Wertzuwachssteuern zu bezahlen hätten, die das staatliche Vermögen'

durch Zuwendungen bereichern, der Staat dagegen

den durch die vollständige Überlassung dieser einträglichen Steuern begünstigten Gemeinden solche entrichten müsste, wenn er von seinem Grundbesitz zu

« öffentlichen Zwecken» Veräusserungen vornimmt. Dem

Umstande, dass die Steuergesetznovelle die Wertzuwachssteuer mit den Erbschafts- und Lustbarkeitssteuern unter die Überschrift « Indirekte Steuern für

die Einwohnergemeinden » brachte, kommt keineswegs

die Bedeutung zu, dass es sich hier um « indirekte)}

Steuern im eigentlichen Sinne handelt. Zum mindesten

ist die Wertzuwachssteuer ihrer Veranlagung und ihrer

Natur nach eine direkte Steuer. Mit der Bezeichnung

({ indirekt» wollte der Gesetzgeber lediglich den Unterschied gegenüber den Vermögens- und Erwerbssteuern markieren, die allgemein von Staat und Gemeinden bezogen werden und nicht an bestimmte wirtschaftliche Veränderungen, wie den Verkauf einer Liegenschaft, gebunden sind.'»

. B. -

Gegen diesen Entscheid hat die Einwohnergemeinde Emmen am 15. Oktober 1921 die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht ergriffen mit

dem Antrag auf Aufhebung.

Die Rekurrentin macht geltend: Die Wertzuwachssteuer sei den Gemeinden vorbehalten worden, weil

diese vorzugsweise die Wertvermehrung des Bodens

durch ihre Tätigkeit und ihre Aufwendungen herbeiführten. Dem entspreche es, dass auch der Staat die

genannte Steuer bezahlen müsse, wenn sich bei einer

Veräusserung seiner Liegenschaften ergebe, dass sich

deren Wert vermehrt habe. Die gegenteilige Regelung

stünde mit. der Entwicklung, die die indirekten Steuern

466

Staatsrecht.

im Kanton Luzern genommen hätten, nicht im Einklang, da der Staat nach dem Gesetz vom 30. November

1897 bei Liegenschaftsveräusserungen wie jeder andere

Verkäufer von Grundstücken verpflichtet sei, eine

Handänderungsgebühr zu bezahlen. Der Versuch des

Regierungsrates, an Stelle des Gesetzgebers durch ein

Präjudiz ein Steuerprivileg für den Fiskus zu schaffen,

bedeute einen Übergriff in das Gebiet der gesetzgebenden Gewalt. Es liege aber auch Willkür vor. In der

Luzerner Fiskalgesetzgebung sei es von jeher üblich

gewesen, in jedem einzelnen Gesetze die Befreiung von

den Steuern und' Abgaben, die es einführe, zu ordnen

(vgl. § 9 des Steuergesetzes, § 4 des Gesetzes betreffend

Handänderungsgebühren, § 11 des Gesetzes betreffend

Erbschaftssteuern). Man könne daher nicht « das in dem

einen Gesetze enthaItene Verzeichnis dieser Exemptionen

aus dem eines andern bereichern.)l Die Steuergesetznovelle von 1919 enthalte in § 29 eine Aufzählung der

Handänderungsfälle, in denen eine Wertzuwachssteuer

nicht bezogen werden dürfe. Da die Liegenschaften des

Staates dabei nicht genannt werden, so seien sie dieser

Steuer unterworfen; die erwähnte Aufzählung müsse

als erschöpfend gelten. Aus § 9 des Steuergesetzes von

1892 lasse sich für die Frage- der Befreiung von der

'Vertzuwachssteuer nichts ableiten, zum al da er nur von

der direkten Besteuerung spreche, während die genannte

Steuer vom Gesetz als indirekte betrachtet werde.

Dass diese bewegliches Vennögen treffe, sei eine völlig

-haltlose Annahme. Der Hinweis des Regierungsrates

auf § 4 des Handänderungsgebührengesetzes gehe insofern fehl, als diese Bestimmung gerade voraussetze,

dass der Staat grundsätzlich steuerpflichtig sei. Übrigens lasse § 9 des Steuergesetzes von 1892 die Liegenschaften des Staates nur insoweit steuerfrei, als sie Verwaltungs- und nicht Finanzvennögen bildeten. Die

Liegenschaft Emmenfeld gehöre aber nicht zum staatlichen Verwaltungsvennögen. Sie sei nie vom Grossen

Gleichheit vor dem Gesetz. N° 59.

467

Rate für die Zwangsarbeitsanstalt bestimmt worden,

und wenn dies auch geschehen wäre, so sei doch auf

den Entscheid des Regierungsrates über die Besteuerung

der Erziehungsanstalt Rathausen vom Juni 1894 (Ausgabe des Steuergesetzes vom Jahre 1902 S. 12) zu verweisen. Der Staat habe für das Emmenfeld stets die

Liegenschaftssteuer bezahlt und dmmt anerkannt dass

i

'

es Finanzvermögen sei. Zudem habe der Grosse Rat

beschlossen, es stückweise zu Bauzwecken zu veräussern; vom Regierungsart sei infolgedessen ein Zerstückelungsplan ausgearbeitet worden.

~C. -

Der Regierungsrat hat Abweisung der Beschwerde

beantragt. Seinen Ausführungen ist folgendes zu entnehmen: « Wenn die Rekurrentin behauptet, dass in der

Technik der Luzerner Fiskalgesetze es von jeher üblich

gewesen sei, in jedem einzelnen Gesetze die Exemtionen von den Steuern oder sonstigen Abgaben, die es

einführte, aufzuzählen, so ist dies nur insofern zutreffend,

als diese Aufzählung jeweils mit Bezug auf die Steuersubjekte des Privatrechts erfolgte und keineswegs aber

mit Bezug auf jene des öffentlichen Rechts (Staat,

Gemeinden). Wo finden sich neben dem § 9 des Steuergesetzes von 1892, auf dessen litt. a sich der angefochtene Entscheid stützt, im Steuergesetz von 1919 diese

Exemtionen hinsichtlich der Steuersubjekte des öffentlichen Rechts? Im Ernste wird niemand behaupten

wollen, dass anlässlich des Erlasses der Steuernovelle

von 1919, die den Gemeinden unter andenn auch die

Wertzuwachssteuer brachte, man der Meinung war,

dass der Staat nicht nur auf diese Erträgnisse zu verzichten habe, sondern von dieser Steuer noch belastet

werde .... die Wertzuwachssteuer ... ist eine direkte wie

die Polizei- und Annensteuer; das ergibt sich auch aus

der Art und Weise ihrer Erhebung. Wir verweisen

hier noch auf das Urteil des Bundesgerichtes in Sachen

Kanton Solothurn gegen die schweizerische Eidgenossenschaft vom 25. September 1914 (Bd. 40 I Nr. 46), in dem

468

. &taatsrec"bt:

angeführt wird, dass bei der Erbschaftssteuer die Grundlage der Besteuerung nieht der verkehrsrechtliche Vorgang selbst sei, sondern seine vermögensrechtlichen

Folgen, so dass man es nicht mit einer Rechtsverkehrssteuer, sondern mit einer besondern, den Vermögens""::

zuwachs treffenden Art der Vermögenssteuer zu tun

habe. Diese Mopvierung kommt zum Schlusse, dass die

Erbschaftssteuer eine direkte Steuer ist. Das gleiche

trifft uneingeschränkt auch auf die Wertzuwachssteuer

zu. Das von der Rekurrentin zitierte Urteil des Bundesgerichts (Bd. 45 I Nr. 37) widerspricht nicht der Erwägung, dass bei der Wertzuwachssteuer es sich um· die

Besteuerung von beweglichem Vermögen .\tandelt; es

bejaht sie vielmehr, indem es sagt, dass der « Wertzuwachs)} seine Quelle in der Liegenschaft habe, auf die

er sich beziehe. ~. «Er stellt einen mit dem Verkauf

der Liegenschaft erzielten Konjunkturgewinn dar.» Die

Rekurrentin gibt zu, dass das Emmenfeld von der

Zwangsarbeitsanstalt Sedel zu öffentlichen Zwecken

benützt wird. Diese Tatsache genügt; es ist nicht notwendig, dass diese Benützung gestützt auf ein Dekret des Grossen Rates erfolgt. Was die bisherige Besteuerung der Erziehungsanstalt Rathausen und des

Emmenfeldes betrifft, so han~elt es sich um die ordentlichen Gemeindesteuern, wie sie im Polizei- und

Armenwesen, nach der erschöpfenden Aufzählung. in

§ 9 litt. ades Steuergesetzes' von 1892 bezogen werden

können. Auch ist es mehr als fraglich, ob der Staat

überhaupt verpflichtet war, diese ordentlichen Steuern

für das Emmenfeld zu bezahlen. Der von der Rekurrentin angeführte Entscheid des Regierungsrates vom

Juni 1894 betreffend die Erziehungsanstalt Rathausen

kann nicht analog auf das Emmenfeld angewendet werden, indem bei der Erziehungsanstalt für Kinder qer

landwirtschaftliche Betrieb. nicht derart mit dem Anstaltszweckverbundenist, wie bei der Zwangsarbeits.;.

anstalt Sedel, deren Insassen zu landwirtschaftlichen

,

',,<.,1.

Gleichheit vor dem Gesetz. N° 59.

Arbeiten verwendet werden. Im übrigen spricht der

Umstand, dass man Polizei- und Armensteuer für Staatsliegenschaften an Gemeinden bezahlt, keineswegs dafür, dass der Staat auch Wertzuwachssteuern zu entrichten habe, für deren Bezug jede gesetzliche Grundlage fehlt. I)

Das Bundesgericht zieht in Erwägung :

1. -

§ 9 litt. ades Steuergesetzes von 1892 hat allerdings zugunsten des Staates ein Steuerprivileg

g~

schaffen, indem. er «das bewegliche Vermögen des

Staates, sowie seine Liegenschaften, welche zu öffentlichen Verwaltungs- oder Staatszwecken benützt werden», « von jeder Art der direkten Besteuerung)} be:-

freit, und es ist auch nicht bestritten, dass diese Bestimmung noch zu Recht besteht. Allein die Unzulässigkeit der in Frage stehenden Wertzuwachssteuerauflage kann daraus unmöglich abgeleitet werden.

Unter ({ direkter Besteuerung» versteht das genannte

Gesetz keine andere als diejenige, die es selbst in den

§§ 1 ff. vorsieht. § 2 bestimmt allgemein,

welche

öffentlichrechtlichen Korporationen ((direkte Steuern»

beziehen dürfen, und im Anschluss hieran wird sodann

in den §§ 3 ff. gesagt, welche Gegenstände sie besteuern

kÖnnen. Hieraus ergibt sich, dass das Gesetz, wenn es

von « direkter Besteuerung» spricht, nur diejenige im

Auge hat, die es in den §§ 2 ff. selbst zulässt. Das Steuerprivileg des § 9 litt. a bedeutet also nichts anderes,

als dass das bewegliche Vermögen und die « zu öffentlichen Verwaltungs- oder Staatszwecken » benützten

Liegenschaften des Staates von keiner Gemeinde der

Kataster- oder der Vermögenssteuer nach § 3 litt. a,

c oder d unterworfen werden dürfen. Das entspricht

auch, wie die Rekurrentin hervorhebt, dem in der

luzernischen Steuergesetzgebung herrschenden Grundsatz, in jedem Gesetz, das eine Steuer einführt oder neu

regelt, jeweilen besonders anzugeben, welche Personen

470

Staatsrecht.

oder Gegenstände von ihr befreit sind.

Dazu kommt,

dass der Regierungsrat mit sich selbst in Widerspruch

gerät, indem er einerseitS' dem § 9 litt. a in ausdehnender Auslegung eine über die im Gesetz von 1892 festgesetzten Steuern hinaus reichende Bedeutung beilegt

und andererseits zugibt, dass « im Steuerrecht extensive Interpretationen oder Übertragungen von Rechtssätzen per analogiam» unzulässig seien. Immerhin

wäre es vielleicht an und für sich noch nicht geradezu

eine Willkür, wenn angenommen wird, in § 9 des Steuergesetzes von 1892 werde ein für allemal der Grundsatz der Befreiung des beweglichen und des

« zu

öffentlichen Verwaltungs- oder Staatszwecken » benützten unbeweglichen Staatsvermögens von jeder direkten Gemeindesteuer ausgesprochen und gelte daher

ohne weiteres auch in Beziehung auf erst später eingeführte Steuern dieser Art, sofern hiefür nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt werde. Es wäre

denkbar, dass der Gesetzgeber später beim Erlass von

Gesetzen über andere direkte Gemeindesteuern jeweilen

von der Auffassung ausginge oder ausgegangen wäre,

dass das in § 9 litt. a des Gesetzes von 1892 aufgestellte

Steuerprivileg den Staat auch vor der neu eingeführten Besteuerung schütze, ohne ausdrücklich wieder

festgestellt werden zu müssen. Allein in Beziehung auf

die Einführung der Wertzuwachssteuer ist eine solche

Annahme dadurch völlig ausgeschlossen, dass der Gesetzgeber diese ausdrücklich im Gegensatz zu den nach

dem Gesetz von 1892 bestehenden als « i n dir e k t e

Steuer II bezeichnet hat. Da das Gesetz vom 28. Juli

1919 eine Abänderung

und

Ergänzung

desjenigen

vom 30. November 1892 bildet, also in engem Anschluss

an dieses erlassen worden ist und insofern mit ihm

ein Ganzes bildet, so kann nicht angenommen werden,

jenes grenze die Begriffe der direkten und der indirekten Steuer anders von einander ab als dieses. Der Regierungsrat behauptet das denn auch nicht ausdrück-

Gleichheit vor dem Gesetz. N° 59.

471

lieh; aber er begründet seine Auffassung, dass § 9 litt. a

des Gesetzes von 1892 auch der Wertzuwachssteuer

gegenüber gelte, mit dem Hinweis darauf, dass diese

«(im eigentlichen Sinne» « ihrer Natur nach» eine

direkte Steuer sei, und gibt damit dem Begriff der direkten Besteuerung im Sinne des § 9 litt. ades Gesetzes

von 1892 eine weitere Bedeutung, als der in gleicher

Weise bezeichnete Begriff unbestrittenermassen im Gesetze vom 28. Juli 1919 hat, indem er offenbar den

Standpunkt einnimmt, dass jener weitere Begriff allein wissenschaftliche Geltung besitzen könne. Es ist

jesIoch ohne weiteres klar, dass gesetzlichen Begriffen bei der Gesetzesauslegung nicht ein anderer Sinn

untergeschoben werden darf, als sie nach dem Gesetzesinhalt unzweideutig besitzen.

Die Wertzuwachssteuer

könnte nur dann allenfalls als direkte im Sinne des § 9

des Gesetzes von 1892 behandelt werden, wenn feststünde, dass sie der Gesetzgeber als solche betrachtete

und lediglich aus Versehen im Gesetze vom 28. Juli

1919 unter die indirekten eingereiht hätte. Dass diese

Voraussetzung zutreffe, behauptet aber der Regierungsrat selbst nicht; er gibt im Gegenteil zu, dass es

der Wille des Gesetzgebers gewesen sei, die Wertzuwachssteuer durch die Bezeichnung als indirekte zu

einer von der Vermögens- und der Erwerbssteuer wesentlich verschiedenen Steuerart zu zählen, und zwar

wäre aus der von ihm hiefür gegebenen Erklärung zu

schliessen, dass das Gesetz von 1919 in der Abgrenzung der direkten von den indirekten Steuern bewusst

mehr oder weniger dem Weg gefolgt sei, den nach W AG-NER, Finanzwissenschaft 2. Auf I. II S. 239 ff. die Praxis

in der Regel eingeschlagen hat, indem sie direkte Steuern

diejenigen nennt, deren Gegenstand regelmässig dauernder

Natur ist und deren Subjekte in Katastern verzeichnet

sind, und unter indirekten solche versteht, die an vorübergehende oder zufällige Vorgänge anknüpfen und

nach Tarifen erhoben werden (vgl. auch O. MA YER,

4'72

Staatsrecht.

Verwaltungsrecht 2. Aufl. I S. 333 f.; STENGEL, Wörterbuch des Verwaltungsrechts unter «Abgaben)J § 9;

FUISTING. Grundzüge der Steuerlehre S. 20). Mit Rück-

. sicht darauf, dass in der Finanz- und der Steuerrechtswissenschaft eine ganze Reihe von verschiedenen Einteilungen der Steuerarten in direkte und indirekte

aufgestellt worden sind, von denen keine allgemeine

Anerkennung geniesst (vgl. ELSTER, Wörterbuch der

Volkswirtschaft, unter «Steuer)J;' FUISTING, a. a. O.

S. 18 ff.; O. MA,YER, a. a. O. S. 334; FLEINER, Institutionen des Verwaltungsrechts 3. Auf I. S. 392),

ver~

bietet es sich vQn selbst, den von einem Gesetz gebrauchten Begriffen der direkten und indirekten Steuer

einfach einen mit diesen Bezeichnungen in"der Wissenschaft verbundenen Sinn unterzulegen, ohne sorgfältig

nach dem ganzen 'Inhalt des Gesetzes zu prüfen, was

dieses damit sagen will.

'

Die Annahme des Regierungsrates, dass die Wertzuwachssteuer eine direkte im Sinne des § 9 des Gesetzes von 1892 sei, ist somit willkürlich.

2. -

Der Standpunkt, dass die in Frage stehende Wertzuwachssteuerauflage mit § 9 litt. a des Gesetzes von

1892 im Widerspruch stehe, erweist sich übrigens auch

deswegen als unhaltbar, weil sie, wenn es sich dabei

um eine direkte Besteuerung im Sinne der genannten

Bestimmung handelte, als in dieser ausnahmsweise

zugelassen gelten müsste. Gegenstand der luzernischen

Wertzuwachssteuer ist nicht das bewegliche, sondern

das unbewegliche Vermögen einer Person. Nicht die

Güter, aus denen eine Steuer normalerweise tatsächlich

entrichtet wird, bilden ihren Gegenstand im technischen Sinne; sondern das

Steuerobjekt entspricht

im allgemeinen der Steuerbemessungsgrundlage; es ist

der Gegenstand, Zustand oder Vorgang, mit Rücksicht auf den eine Person zur Steuer herangezogen wird

lind der zugleich deren Mass bestimmt. DeIngemäss

kann das Objekt der luzernischen Wertzuwachssteuer,

Gleichheit vor dem Gesetz. Ne 59.

473

was auch ihr Name andeutet, nichts anderes sein als

die -

durch die Konjunktur herbeigeführte -

Vermehrung des Wertes einer Liegenschaft. die sich bei einer

Veräusserung ergibt (vgl. AS 45 I S. 286). Der Regierungsrat gibt übrigens selbst in der Beschwerdebeantwortung zu, dass die Steuer den Vermögenszuwachs trifft, und es ist klar, dass dieser Zuwachs,

wenn er auch erst im Erlös in für die Besteuerung massgebender Weise zu Tage tritt, doch ni~ht erst mit dem

Veräusserungsakt, sondern schon in der ihm vorangehenden Zeit und zwar bei der veräusserten Liegenschaft eingetreten ist. Die Wertzuwachssteuer wird

denn auch allgemein als Immobiliarsteuer angesehen

(vgl. SCHÖNBERG, Handbuch der politischen Ökonomie 3. Auß. 3. Bd. J S. 505; PEISKER, Reichswertzuwachssteuer S, 6; LION, Reichswertzuwachssteuergesetz S. 22; STEIGER, Wertzuwachssteuer in den Beiträgen zur Schweiz. Verwaltungskunde, Heft 2 S. 4 f.;

ELSTER, a. a. 0: unter «UIUSatz- und Wertzuwachssteuer »). Übrigens sieht § 25 des Gesetzes vom 28. Juli

1919 eine Wertzuwachssteuer auch für den Fall vor,

dass ein Grundstück gegen ein anderes umgetauscht

wird, der Veräusserer also dafür nicht bewegliche

Vermögensstücke erhält. Als Gegenstand der vorliegenden Steuerauflage ist somit der beim verkauften

Teil des Ennilenfeldes eingetretene Wertzuwachs anzusehen. Diese Liegenschaft gehört nun nicht zu den

für «öffentliche Verwaltungs- oder Staatszwecke)J benutzten Grundstücken im Sinne des § 9llitt.~a des Gesetzes von 1892. Es steht unbestrittenermassen fest,

dass sie von jeher als nach dieser Gesetzesbestimmung

« im Polizei- und Armenwesen der Gemeinden steuerpflichtig » betrachtet und behandelt worden ist. Zudem

bestreitet der Regierungsrat nicht, dass die in § 9 litt. a

festgestellte Steuerfreiheit für die zum staatlichen Finanzvermögen gehörenden Liegenschaften nicht gelte.

Mag, nnn das Emmenfeld auch von der Zwangsarbeits-

474

Staatsrecht.

anstalt Sedel benützt worden sein, so steht doch nach

den unbestrittenen Behauptungen der Rekurrentin fest,

dass es nicht dauernd für diesen Zweck bestimmt ist,

sondern zur Überbauung' veräussert werden soll und

daher zum Finanzvermögen gehört, das dem Staat durch

seinen Kapitalwert oder seinen Ertrag die finanziellen

Mittel zur Führung der öffentlichen Verwaltung liefert.

War demnach der. verkaufte Teil des Emmenfeldes « im

Polizeiwesen der Gemeinden » steuerpflichtig, so unterläge er nach § 9 litt. a des Gesetzes von 1892 auch der

Wertzuwachssteuer, wenn sich diese Gesetzesbestimmung

überhaupt hier~uf bezöge. Unter « Polize~wesen» im

Sinne des § 9 1. c. wird, wie sich aus § 2 litt. a l. c.,

den §§ 181 litt. c, d, e und 9 und 193 litt. a des kantonalen Organisationsgesetzes, aus Art. 3 Ziff. 3 und 6 der

(alten) Organisation der Einwohnergemeinde Luzern

von 1898/99 und aus § 12 litt. ades Erbschaftssteuergesetzes ergibt, die Durchführung der allgemeinen öffentlichen Aufgabe der Einwohnergemeinden verstanden,

zu deren Erfüllung nach § 20 des Gesetzes vom 28. Juli

1919 auch die Wertzuwachssteuer bestimmt ist.

3. -

Dass sich auch aus den. §§ 20 ff. dieses Gesetzes

unabhängig von § 9 litt. a desjenigen von 1892 die

Unzulässigkeit der in Frage stehenden Wertzuwachssteuerauflage ergebe, hat der Regierungsrat nicht angenommen; er verweist auf die Entstehungsgeschichte

des Gesetzes vom 28. Juli 1919 und auf dessen § 29 litt. 9

lediglich zur Unterstützung der von ihm dem § 9 litt. a

des Gesetzes von 1892 gegebenen Auslegung. Daraus,

dass der Staat darauf verzichtete, einen Teil der Wertzuwachssteuer für sich zu beanspruchen, und daraus,

dass diese bei Schenkungen zu öffentlichen Zwecken

nicht zu entrichten ist, lässt sich denn auch an und ~ür

sich nicht schliessen, dass dem Staat, wenn er Liegenschaften veräussert, die genannte Steuer nicht aufgelegt werden könne. Es bedürfte hiefür einer positiven

Bestimmung, da, wie der Regierungsrat selbst zugibt,

Gleiclüleit vür dem Gesetz. ~J~ 5).

die Vorschriften des Steuerrechts über Steuerbefreiungen

nicht extensiv ausgelegt werden dürfen. Dass die Wertzuwacbssteuer ganz den Gemeinden überlassen worden

ist, entspricht einer in der Finanzwissenschaft vielfach

vertretenen Forderung, die auf der Auffassung beruht,

dass der Wertzuwachs hauptsächlich durch die besondere wirtschaftliche Entwicklung eines Ortes und die

hiefür aufgewendete Tätigkeit der in Frage stehenden

Gemeinde herbeigeführt werde und zugleich Hand in

Hand mit einer entsprechenden Vermehrung der Gemeindelasten gehe (vgl. STEIGER, a. a. O. S.13 ff.; PABST,

Zur Beseitigung der kommunalen Grund- und Gebäudesteuer in der Ztschr. f. die ges. Staatswissenschaft 1899

S. 623 ff.; ELSTER, a. a. O. unter « Umsatz- und Wertzuwachssteuer »). Von diesem Gesichtspunkt aus erscheint die Besteuerung des Staates für Wertzuwachs

keineswegs als ausgeschlossen, sondern als gerechtfertigt, wenn man nicht davon ausgeht, dass öffentliches,

dem Gemeinwesen, in dem es liegt, dienendes Gut überhaupt nicht besteuert werden sollte. Auf diesem Standpunkt steht aber der Kanton Luzern nicht, wie sich

aus den §§ 5 und 9 des Gesetzes von 1892 ohne weiteres

ergibt. Dass sodann jemand, der zu öffentlichen Zwek-

ken eine Liegenschaft verschenkt, nicht noch wegen

ihres Wertzuwachses besteuert werden soll, ist wohl

selbstverständlich, und es leuchtet ein, dass der Grund

dieser Steuerfreiheit beim Staate, der Liegenschaften

verkauft nicht zutrifft. Die Wertzuwachssteuer wird

im allge~ein~n als eine Vervollkommnung der sog. Handänderungsgebühr angesehen (vgl. PABST a. a. 0., S. 626

und Bd. 1900 S. 116; STEIGER, a. a. O. S. 2; ELSTER,

a. a. O. unter « Umsatz- und Wertzuwachssteuer 11;

SCHÖNBERG, a. a. O. S. 505; WAGNER, a. a. O. § 238 S. 582).

Demnach erscheint es als logisch, dass der Staat, wenn er

als Verkäufer eine Handänderungsgebühr bezahlen muss,

auch wertzuwachssteuerpflichtig ist, und nun steht

nach der unbestrittenen Behauptung der RekuITentin

476

Staatsrecht.

fest, dass das luzernische Gesetz betreffend die Handänderungsgebühren Veräusserungen

staatlicher Liegenschaften von dieser Steuer nicht befreit.

4. -

Der angefochtene Entscheid ist somit wegen willkürlicher Anwendung des § 9 litt. a des Gesetzes von

1892 aufzuheben.

Dem Regierungsrat steht es aber frei, noch nachzuprüfen, ob die in Frage stehende Steuer richtig berechnet worden sei.

Demnach erkennt das Bundesgericht :

Der Rekurs "ird gutgeheissen und der Entscheid

des Regierungsrätes des Kantons Luzern vom 14. September 1921 aufgehoben.

Vgl. auch Nr. 61. -

Voir aussi n° 61.

II. GARANTIE DES BÜRGERRECHTS

GARANTIE DU DROIT DE CITE

Vgl. Nr. 60. -

Voir n° 60.

Niederlassungsfreibeit. Ne 60.

III. NIEDERLASSUNGSFREIHEIT

LffiERTR D'RT ABLISSEMENT