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4 Staatsrecht. H. HANDELS- UND GEWERBEFREIHEIT LffiERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE

2. Urteil vom 19. Februar 1918

i. S. Verein der Wirte desEts. Zürich und Mitbeteiligte gegen Zürcher Begierungsrat. Die kantonalrechtliche Ausdehnung der durch bundesrätliche Kriegsverordnung (zum Zwecke der Brennstoffersparnis) verfügten Betriebseinschränkung der Ladengeschäfte des Tabakwarenhandels auf den 1 abakwarenverkauf in den Wirtschaften, Hotels und Pensionen ist vor Art. 31 litt. e und Art. 4 BV nicht zu beanstanden. A .. - Mit Beschluss vom 10. November 1917 hat der Schweiz. Bundesrat in Ergänzung seines Beschlusses vom 21. August 1917 betr. Massnahmen zur Einschrän- kung des Verbrauches an K()hle und'cle~:trischer Energie

u. a. folgende Vorschriften erlassen: Nach" den Art. f und 2 bleiben sämtliche « Läden und Verkaufsmaga- zine » an Sonntagen und staatlich anerkannten Feier- tagen geschlossen (ausser an den Sonn- und Feiertagen während der Zeit vom 15.-3LDezember, an denen jedoch ihr Schluss spätestens um 7 Uhr abends erfolgen muss); an den Wochentagen sind sie spätestens um 7 Uhr, Samstags und an Vorabenden von staatlich anerkannten Feiertagen um 8 Uhr abends zu schliessen. Anderseits sind, nach Art. 4, alle Wirtschaften (gewisse Verlänge- rungen durch Ermächtigung der Kantonsregierungen vorbehalten) spätestens um 11 Uhr abends zu schliessen. Nach Art. 12 haben die Kantonsregierungen die ihnen in den Art. 1 bis 10 vorbehaltenen Vorschriften zu erlassen und sind überdies befugt, « noch weitergehende Bestim- mungen aufzustellen, die geeignet sind, den Verbrauch an Kohle und elektrischer Energie einzuschränken I). Handels- und Gewerbefreiheit. N° 2. In Ausführung dieses Bundesratsbeschlusses hat der Regierungsrat des Kantons Zürich am 23. November 1917 eine « Verordnung über die Einschränkung des Brennstoffverbrauches im Kanton Zürich » erlassen, die unter « III. Besondere Vorschriften für gewerbliche Be- triebe ... » in § 24 im Anschluss an die Wiedergabe und vorbehaltene Ergänzung der erwähntenbundesrätlichen Vorschriften bezüglich der Wirtschaften noch bestimmt (Abs. 6 und 7) : «An Sonntagen und ferner an Werk- tagen von abends 7 Uhr, am Samstag von Abends-8Uhr an, dürfen in Wirtschaften aller Art keine Tabakwaren (Zigarren, Zigaretten etc.) mehr abgegeben werden. - Diese Vorschriften gelten auch für Hotels und Pen- sionen. » B. - In einer Eingabe an den Regierungsrat vom

3. Dezember 1917 erhob der Verein der 'Wirte des Kau- tons Zürich gegen die letztgenannten Bestimmungen Einsprache, indem er geltend machte, das Verbot des Verkaufs von Tabakwaren in den Wirtschaften lasse sich, da es mit der Heizung und Beleuchtung nichts zu tun habe, nicht auf den Bundesratsbeschluss vom 10. No- vember 1917 stützen und mit Rücksichten auf die Zigar- renhändler, die es veranlasst hätten, überhaupt nicht. rechtfertigen. Hierauf antwortete der Regierungsrat mit Schreiben vom 15. Dezember wesentlich: Die Verabrei- chung von Tabakwaren gehöre nicht zur Verpflegung der Gäste im Sinne des durch das Wirtschaftspatent ein- geräumten Rechts, sondern stehe den Wirten im Rahmen der allgemeinen polizeilichen Vorschriften frei. Es er- scheine jedoch als geboten, die Beschränkung dieser Han- delstätigkeit, die « aus allgemein wirkenden Gründen I) den Tabakhändlern und den übrigen Kleinhändlern, die neben Spezereien auch noch Tabakwaren verkauften, nunmehr habe auferlegt werden müssen, auch auf die 'Wirte, bei denen es sich dabei nur um eine nebensäch- liche Tätigkeit handle, auszudehnen. Der Grundsatz der Gewerbefreiheit habe während der gegenwärtigen schwie-

6 Staatsrecht. rigell Verhältnisse in viel wichtigeren Dingen, als der Zigarrenhandel derWirte sei, nicht aufrechterhalten wer- den können. Ohne diese Antwort des Regierungsrats abzuwaIten, gelangte der Wirteverein am 13. Dez~mber 1917 ferner an das Schweiz. Volkswirtschaftsdepartement mit dem Ersuchen, es möchte den Regierungsrat zur Aufhebung des fraglichen Verbots veranlassen. Demgegenüber er- klärte jedoch die « Kriegswirtschaftliche Kommission des Kantons Zürich)} dem eidg. Departement, der Re- gierungsrat beabsichtige nicht, das Verbot zurückzu- nehmen, sondern halte es als gewerbepolizeiliche Mass- nahme, die gegebenenfalls nur im Wege des staatsrecht- lichen Rekurses angefochten werden könnte, für zulässig und gerechtfertigt.· Die- schweren fmanziellen Einbussen. welche speziell den Zigarrenhändlern aus dem zwangs- weisen, vorzeitigen Ladenschluss erwüchsen, seien gerech-,terweise nicht von ihnen allein, sondern zum Teil auch von ihren Konkurrenten, den ebenfalls Zigarren und Ziga- retten feilbietenden Wirten, zu tragen. Da die Zigarren- geschäfte notorischerweise früher gerade in den Abend- stunden und am Sonntag, zu welchen Zeiten nun ihr Betrieb stille stehe, die grössten Einnahmen zu verzeichnen gehabt hätten, weshalb siedu,rch diese. Betriebsein- schränkung in ihrer wirtschaftlichen Existenzrechteigent- lich bedroht würden, wäre e~ unbillig, wenn die Inhaber von Wirtschaften auch fernerhin zu jenen Zeiten Tabak- waren feilbieten könnten. Die streitige Vorschrift sei im Interesse eines gerechten Ausgleichs des durch die unum- gänglichen kriegswirtschaftlichen Massnahmen bedingten Schadens erlassen worden. Dass die Regierung den Tabakwarenverkauf der Wirte nicht schon früher be- schränkt habe, erkläre sich einfach daraus, dass sie der Handelsfreiheit nicht ohne z w in gen d e Gründe, die erst mit der Bedrohung der Existenz der Zigarrenge- schäfte durch den aus Brennstoffersparnisrücksichten eingeführten Ladenschluss an Sonntagen und in den Handels- und Gewerbefreiheit. N° 2. 7 Werktagsabendstunden eillgetreten seien, Fesseln 'habe anlegen dürfen ... Angesichts dieser Vernehmlassung der kant. B~hörde antwortete das Schweiz. Volkswirtschaftsdepartement 'dem Wirteverein am 4. Januar 1918, er sei nicht in der Lage. den Regierungsrat zur Aufhebung der beanstan- deten Verfügung, die in der Tat als gewerbepolizeiliche zu betrachten sei, zu zwingen, sondern müsse es dem Gesuchsteller überlassen, nach Gutfmden auf dem Wege des staatsrechtlichen Rekurses an dar, Bundesgericht seine Auffassung zur Geltung zu bringen. C. - Hierauf hat der Verein der Wirte des Kantons Zürich mit Eingabe vom 15. Januar 1918, der sich der Schweizerische Wirteverein, sowie drei stadtzürcherische Wirtschaftsinhaber persönlich angeschlossen haben, den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht erklärt und beantragt, die Abs. 6 und 7 des § 24, der Verord- nung des zürcherischen Regierungsrates vom 23. Novem- ber 1917 seien aufzuheben. Zur Begründung beruft er sich auf seine Eingaben an den Regierungsrat und an das Schweiz. Volkswirtschafts- departement vom Dezember 1917 und führt dazu weiter aus : Bei der gelegentlichen Abgabe von Tabakwaren an Gäste handle es sich um eine herkömmliche freie gewerb- liche Betätigung der Wirte, in deren Ausübung sie nie- mand hindern dürfe. Die vom Regierungsrat verfügte Einschränkung dieser Tätigkeit sei für sie schädigend, und «jeder rechtlichen Grundlage entbehrend, also will- kürlich ». Insbesondere sei ihr Zusammenhang mit den Massnahmen des Bundesrates zur Einschränkung des Brennstoffverbrauchs unerfmdlich; sie bezwecke überhaupt keine Kohlenersparnis, sondern ihr Ziel sei, den Zigarrenhändlern während der Zeit, da sie selbst ihre Läden zwecks Brennstoffersparnis geschlossen halten müssten, die unliebsame Konkurr{ nz der Wirte fern- zuhalten. Nun seien die Ziganenhändler schon vor Erlass der regierungsrätlichen Verordnung vom 23. November

8 Staatsrecht. 1917, nämlich durch § 17 des Gesetzes betreffend die öffentlichen Ruhetage vom 12. Mai 1907 und durch § 1 des Gesetzes betreffend den Ladenschluss an Werktagen vom 26. August 1917, verpflichtet worden, ihre Ver- kaufsläden sn bestimmten Stunden zu schIiess€.n, ohne das'" gleichzeitig inbezug auf den Verkauf von Tabak- waren in den Wirb.rhaften irgendwelche Vorschriften erlassen worden wären. Die Ausnahmestellung der Wirte hinsichtlich des Verkaufs von Tabakwaren sei also durch die erwähnten Gesetze sozusagen sanktioniert worden ... D. - Die « Kriegswirtschaftlich(' Kommission des Kantons Zürich I) hat Abweisung des Rekurses beantragt. Sie verweist auf ihre Vernehmlassung an das Schweiz. Volkswirtschaftsdepartement und betont nochmals, dass das angefochtene partielle Verbot des Tabakwarenver- kaufs in Wirtschaften eine durch die aussm'ordentlichen Kriegsverhältnisse bedingte Massnahme g ewe r b e- pol i z eil ich e r Natur sei, die weder einen verfas- ~ung&widrigen Eingriff in die Handels- und Gewerbefrei- heit, noch eine Verletzung der Rechtsgleichheit invol- viere. ' Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. - Die Kompetenz des BUlidesgerichts zur Beurtei- lung des Rekurses ist gegeben. Gegenstand der ange- fochtenen Verordnungsbestimmung bildet, wie der Re- gierungsrat st'lbst zugibt und auch das Schweiz. Volks- wirtschaftsdepaltement annimmt, nicht eine vom Bun- desrat angeordnete oder von der Kantonsregierung kraft bundesrätlicher Ermächtigung getroffene Massnahme zum Zwecke der Brennstoffersparnis, sondern eine auf die eigene gewerbepolizeiliche Machtbefugnis des Regierungs- rats ge stütze Anordnung, die mit den Vorschriften über die Einschränkung des Verbrauchs an Brennstoffen nur insofern zusammenhängt, als die dadurch geschaffene Sachlage sie veranlasst hat und in tatsächlicher Hinsicht bedingt. Sie beweckt unbestrittenermassen, die Benachtei- ligung des in Ladengeschäften betriebenen Tabakwaren- Handcls- und Gewerbefreiheit. N0 2. handeli} zufolge der diesen Geschäften aus Gründen der Brennstoffersparnis auferlegten Verkürzung ihrer Be- triebszeit dadurch zu Inildern, dass der Tabakwarenver- kauf im gleichen zeitlichen Umfange auch in den (als solChe nicht geschlossenen) Wirtschaften verboten und so deren Konkurrenz gegenüber den Ladengeschäften für die betreffende Zeit ausgeschaltet wird. Diese kantonal- rechtlich selbständige Anordnung ist vom Bundesgericht auf ihre Zulässigkeit vor Art. 31 und 4 BV zu prüfel1.

2. - Das fragliche Verbot wird vom Regierungsrat sachlich mit dem Hinweis darauf verteidigt, dass die Tabakwarellhändler durch den im Interesse der Breun- stoffersparnis angeordneten Schluss der Ladengeschäfte : an Sonn- und Festtagen aller Regel nach überhaupt, und an Werktagen schon um 7 bezw., vor Sonn- und Fest- tagen, um 8 Uhr abends (während sie nach dem im Re- kurse erwähnten zürcherischen Gesetzesrecht an den öffentlichen Ruhetagen regeImässig wenigstens von 10% Uhr vormittags bis 3 Uhr abends und an den Werk- tagabelldell bis um 8% bzw. 9 Uhr geöffnet sein dürften), aussergewöhnlich hart betroffen und direkt in iIu'er öko- nomischen Existenz bedroht würden, weil die danach aufgehobenen Geschäftsstunden für den Tabakwaren- handel besonders günstig gewesen seien. Diese Erwägung ist an sich für das Bundesgericht verbindlich; denn ~ie wäre staatsrechtlich bloss aus dem Gesichtspunkte der \Villkür anfechtbar, als willkürlich aber kann sie unzwei- felhaft nicht bezeichnet werden. Dagegen hat der Staats- gerichtshof selbständig zu prüfen, ob sie jenes Verbot gegenüber den VOll den Rekurrenten angerufenen Ver- fassungsbestimmungen zu begründen vermöge. Nun han- delt es sich bei dem Verbot allerdings nicht um eine ge- werbepolizeiliche Massnahme im gewöhnlichen Sinne

d. h. zur Regelung der Gewerbeausübung aus dem Ge- sichtspunkte der allgemeinen Staatsordnung, sondern vielmehr um. eine Massnahme wirtschaftspolitischer Natur, die nicht nur die Form, sondern auch das Recht

10 Staatsrecht. der Ausübung des Handels mit Tabakwaren beschlägt. Allein auch solche Massnahmen sind als Verfügungen über die Ausübung von Handel u:q.d Gewerbe in einem weitern Sinne nach Art. 31 litt. e BV zulässig, sofern sie als im öffentlichen Interesse liegend, durch das ange- meine Wohl geboten angesehen werden können (wie das bisher z. B. bezüglich gewisser Handels- und Fabrika- tionsmonopole und bezüglich der Beschränkungen des Hausierhandels zu Gunsten des sesshaften Handels aner- kannt worden ist). Die ausserordentlichen Verhältnisse der Kriegszeit haben nun aber nicht nur eine Ausdehnung der staatlich organisierten Gemeinwirtschaft gegenüber der Einzelwirtschaft bewirkt, sondern auch die Einzel- wirtschaften unter sich in einen Zustand gesteigerter Solidarität gedrängt, der vielfach~Einschränkl!nge)1_deL_ durch Art. 31 BV geWährleisteten fre!~Il_K_o_l1kl1l'renz i~ __ höhern Interesse der gesamten Volkswirts~haft n()tw~n~!g gemacht hat. Dieser, zufolge der wirtschaftlichen Kriegs- l11ussnahInen des Bundesrates teilweise veränderten Grundlage muss bei der heutigen Auslegung des Art. 31 litt. e BV Rechnung getragen werden. Es kann sich des- halb unter Umständen rechtfertigen, Störungen des freien Spiels der Konkurrenz in Handel.und Gewerbe, die sich aus einer solchen Kriegsmassnahme ergeben, aus Rücksichten jrner gesteigerten Solidarität und eines billigen Interessenausgleichs, wenn nicht geradezu aus dem Gesichtspunkte der R~chtsgleichheit, durch ent- sprechende Beschränkungen auch der an sich nicht be- troffenen Kreise korrigieren zu lassen. Wenn die Verhält- nisse der Kriegszeit dazu zwingen einen Gewerbebetrieb in ökonomisch empfindlicher Weise einzuschränken, so muss es .auch zulässig sein, diese· Härte dadurch zu mil- dern, dass die Einschränkung auf die einer anderen Berufskategorie angehörenden Konkurrenten des be- treffenden Gewerbes ausgedehnt wird. Das gilt nach der erörterten Argumentation des Regierungsrates insbe- sondere von der hier streitigen Ausdehhung der Be- Doppelbesteuerung. N· 3. 11 schränkungen, die den Ladengeschäften des Tabak- warenhandels· durch die Kriegsvorsorge für den Brenn- stoff auferlegt worden sind, auf den Verkauf von Tabak- waren in den Wirtschaften. Diese kantonale Massnahme ist vor Art. 31 litt. e und Art. 4 BY um so weniger zu beanstanden, als der Tabakwarenverkauf keinen unmit-. telbaren Bestandteil des Wirtschaftsbetriebes bildet und dabei auch nicht etwa von einem dringenden Bedürfni& der Konsumenten gesprochen werden kann. Demnach erkennt das Bundesgericht: Der Rekurs wird abgewiesen.

111. DOPPELBESTEUERUNG DOUBLE IMPOSITION

3. Arrit du 18 fevrier 1918 dans Ia cause. Dr Guillermin contre Vaud et Geneve. D 0 u b lei m pos i t ion: bien que rentrant dans la cate- gorie des imp6ts sur le luxe, l'i m p ö t s u r 1 e sau tom o- b i I e S I}.e peut etre preleve simultanement par plusieurs cantons sur la meme machine. Mode de repartition de l'impöt entre les cantons interessees. A. - Le Dr Guillerminest domicilie a Geneve et pra- tique comme medecin de la station de Villars sur Ollon pendant environ trois mois d'hiver et trois mois d'ete (en 1917, du 10 juin au 15 septembre). Il estproprietaire d'un automobile dont il se sert dans Ie canton de Vaud pendant sa saison d'ete a Villars. Jusqu'en 1917 il n'a pas ete astreint dans le canton de Vaud a l'impöt sur cet automobile. En date du 31 juillet au 3 aoftt 1917le chef du Departement des Travaux pub lies du canton de Vaud