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Staatsrecht.
VI. KOMPETENZKONFLIKTE
ZWISCHEN BUND UND KANTONEN
CONFLITS DE COMPETENCE
ENTRE LA CONFEDERATION ET UN CANTON
62. Arret du 3 decembre 1914 dans la cause Conseil d'Eta.t
du Valais, Communes da Salva.n, Vernayaz at Fhlhaut
contre Conseil fademl suissa.
Conflit de competence entre la Confederation et un Cant on
au sujet du droit d'octroyer une concession hydraulique.
Etendue de la competence du TF. Caractere international
des cours d'eau en question; definition de cette notion.
CompHence du Conseil federal.
A. -
La Barberine prend sa source sur le territoire de
la commune de Salvan; elle traverse le territoire de Ia
commune de Finhaut et, a quelques centaines de met res
en aval du pont de l'Isle, elle se rimnit a l'Eau Noire,
qui vient de France. L'Eau Noire quitte Ie territoire
fran~ais au po nt de l'Isle et, apres un certain parcours
sur le territoire de Ia commune de Finhaut, elle se reunit
au Trient.
Aux termes de Ia convention conclue le 10 juin 1891
entre Ia Suisse et Ia France, relative a la delimitation de
la frontiere entre le mont Dolent et le Iac Leman, Ia
frontiere franco-suisse. depuis le pont de 1'lsle, est deli-
mitee de la fa~on suivante. (Rec. desLF 19 p. 426.)
«A partir de la borne n° 12 (au pont de l'lsle), la fron-
liere remonte la rive gauche de l'Eau Noire, jusqu'au
coufluent de Ia Barberine avec cette rivi!~re. A ce con-
flucnt, la limite traverse le lit de Ia Barberine. Elle
remonte ensuite la rive droite de ce torrent jusqu'au
Ii,:u dit Pierre Blanche, c'est-a-dire jusqu'au point Oll Ia
Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. Nu C2.
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Barberine, apres avoir coule sur le haut plateau d'Emos-
son, entre dan il
d'Etat du Valais.
Enfin, le 9 jui1let 1913, le Conseil fcdüal a
':~erit ce
qui suit au Conseil d'Etat du Valais :
«Par office du 13 mai 1913, Hotre Departf'lHcllt de
l'Interieur a attire votre attention sm le fail que seule
Ia Confederatiou a Ie droit d'octroyer Ulle eoneessioll
pour l'utilisation des fOl'ces hydrauiiques de In Harhe-
rine et de I'Eau Noire, ces cours d'eau formunt, SclOIl
l'art. 24 bis de Ia Constitution federale, Ia frollti(-re du
pays.
)) Apres avoir fait etudier a lond cette questioll par
nos Departements de l'Interieul' et de JustiC'e et Polke,
nous sommes amen es a vous confinner que seule ia
Coufedel'ation a le droit d'octl'oyer In. cOllcession des
forces hydrauliques de Ia Barberine.
)) D'apres la convention entre la Suisse ci Ia Franc{"
du 10 jUill 1891, Ia Barberine esi cours ti'cau
in tel' Il a t ion a l. Eu effet, Ia frontiere, a partir dc la
borne n° 12, du pont de l'Isle sur rEau Noire, remonte
la rive gauche de l'Eau Noire jusqu'au confluent de lu
Barberille avec cette riviere, A ce cOllflucnt, la limite
traverse le lit de Ia Barberine. Ce COlIrs d'cau ioucl'c
done en ce lieu le territoire frall e, en resume, ce
qui suit :
Pour justifier sa pretention d'oetroyer la coneessioll
de la Barberine (e'est ce cours d'eau seul, a l'exclusion
de l'Eau Noire, qui fait l'objet de la decision du 9 juillet
1913), le Conseil federal invoque rart. 24 bis, al. 4 CF.
Cette disposition est applicable lorsque les eaux cons-
tituent la propriete commune de deux pays; elle ne
rest pas lorsque le cours d'eau est situe tout enticr sur
le territoire suisse. Or, dans tout son parcours, la Bar-
berine coule sur territoire suisse. Si meme, autrefois,
elle fonnait un meandre entre les bornes 13 et 14 -
ce
qui est conteste -
aujourd'hui ce meandre n'existe
plus, et la Barberine ne coupe plus la ligne droite qui
fonne la frontiE~re entre ces bornes. Quant au fait que la
Barberine se jette dans l'Eau Noire fran zwiScttenBbnd'und' Kantonen. N° 62.
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cours d'eau faisant seull'objet de la decision du Conseil
fMeral, l'Eau Noire n'etant a aucun titre rivü!re for-
mant la frontiere du pays et les concessions sur les deux
rivieres etant distinctes.
Quant a la competence du Tribunal fMeral, elle
resulte a l'evidence de rart. 113 CF et de l'art 175 OJF.
Au fond, il n'est pas exact que l'utilisation de la Bar-
berine seule -
teIle qu'elle est projetee par la SociHe
d'Electro-chimie -
soit irrationnelle. Le Conseil d'Etat
invoque a ce point de vue un rapport fait p'il' ~'inge
nieur Michaud qui, apres Hude de!> deux vanalltes
(exploitation en une seclion ou en deux sections), ~r~ive
a la conciusion que « au point de vue de la quanlIte de
force motrice, la variante lest legerement superieure.
mais au point de vue du cout de la cOllstruction c'est
l'inverse, ainsi qu'au point de vue de la commodite de
l'exploitation, et que « l'ecart en faveur de l'un ou de
l'autre des deux projets ne sera pas considerable &. Cela
etant, il reste a rechercher si la Barberinc forme fron-
tiere; tel n'est pas le cas, car en fixant la frontiere sur
Ia berge, en opposition au cours d'eau, la France a
abandonne tout droit a la
riviE~re; la question du
meandre. qui n'existe plus, est sans interet, et enfin la
proximite de la fronliere et l'influence que l'utilisation
de la Barberine pourrait exercer sur le regime des eaux
franc;aises en aval sont des circonslances qui, aux termes
de l'art 24 bis, aL 4 CF, n'entrainent pas la compCtence
du Conseil federal.
F. -
Eu replique, le Conseil fMeral maintiellt sur
tous les points son argumentation resumee ci-dessus. Se
plac;ant dans I'hypothese OU l'on attribuerait un car~c
tere international au projet des CFF et uu caractere
national au projet de la Societe d'Electro-chimie, il
expose que, dans un cas pareil, il appartient a~ ~on
seil fMeral seul de decider lequel des deux dOlt etre
pris en consideration : s'il se prononce en faveur du projet
de caractere international, il aura a statuer sur la con-
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cession de ce projet; si la concession n'etait pas octroyee
dans la suite, le canton reprendrait sa compHence pour con-
ceder l'autre. Par consequent, meme si la Societe d'Electro-
chimie etait vraiment tenue par les concessions d'etablir
deux usincs distinctes. c'est neanmoins toute la section
de la Barberine, jusqu'au confluent de l'Eau Noire avec
le Trient, qui serait actuellement en question, parce que
le canton du Valais ne peut pas decider que le projet ~'
national sera execute sans decider que le projet inter-
national ne le sera pas.
G. -- Une delegation du Tribunal federal a procede,
le 22 jUill 1914, a une inspection Ioeale, en presence des
representants des parties,
Statuant sur ces faits et considerant
en droit:
1. -
On se trouve en presenee d'un cas typique de
conflit de compHence: le canton du Valais revendique le
droit d'oetroyer la concession des forces motrices de la Bar-
berine, la Confederation soutient que c'est a elleseule que
ce droit appartient. Les deux souverainetes, cantonale
et federale, se dressent ainsi l'une en face de l'autre et
en vertu de l'art. 113 CF et deo I'art. 175 OJF, le Tri~
hunal fMeral doit trancher ce conflit.
Le Conseil federal lui demande cependant de ne pas
entrer en
matit~re, parce que, Ies questions de compe-
tence et de fond etant melees, il ne pourrait resoudre la
question de competence qu'en statuant, au moins impli-
citement, sur le fond de la cause, ce,qui ne rentre pas
dans ses attributions. Mais cette argumentation ne sau-
rait etre admise; les questions de compHence et de fond
sont, en l'espece, bien distinctes; la question de compe-
tence est de savoir si c'est le cariton du Valais ou si c'est
la Confederatioll qui a le' droit d'accorder la concession;
Ja questiol1 de fond est de savoir quel usage l'autorite
declarec compHente fera de ce droit, si et a qui elle
3ccordera la concession; 01', ceUe question est complete-
Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N° 62.
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ment independante de la premiere, et, en tranchant dans
un sens ou dans l'autre le conflit de competence, le Tri-
bunal federal ne la prejuge nullement.
Le Conseil fMeral parait croire que le Tribunal fede-
ral doit se borner a rechereher s'il invoque une disposi-
tion instituant bien la competence de l'autorite fMerale,
mais qu'il n'a pas a examiner si, en l'espeee, les concli-
tions d'application de Cf:tte disposition sont realisees; le
Conseil fMeral, se fondant sur l'art. 24 bis, al. 4 CF,
pour que le conflit de competence dlll etre tranche eil
sa faveur, il suffirait donc de constater que cet artide
confere a la Confederation le droit d'octroyer des COll-
cesssions dans certains cas determines. Il est possible que
ce systeme restrictif de la compHence du Tribunal fede-
ral trouve un point d'appui dans un arret ancien (RO 5
p. 520 et suiv.) eite par le Conseil federal; mais il est
contraire a la jurisprudenee actuelle du Tribunal federal
(RO 22 p. 942 et suiv., 29 I p. 311 et suiv.) et il meeon-
naU le röle attribue a eette autorite par la Constitution
fMerale et par la loi d'organisation judiciaire: les pou-
voirs qu'elles lui conferent seraient absolument illusoires
s'il ne lui etait pas permis d'interprHer les normes de
compHence invoquees et de reehercher si, dans le eas
concret qui lui est soumist la disposition instituant Ia
compHenee de la ConfMeration trouve SOll application.
En lui refusant cette faculte, on aboutit en fait a recon-
naltre au Conseil federalle droit de dHerminer lui-
meme souverainement sa eompetence : teIle n'a certaine-
ment pas He !'intention du constituant et du legislateur,
qui ont voulu, au contraire, que le Tribunal federa} fUt
juge des conflits entre la Confederation el les cantons
(v. dans ce sens BURCKHARDT, Commentaire, p. 789 ct
suiv.). En l'espece, il doit par ronsequent entrer en
matiere sur la demande formulee par le Conseil d'Etat
du Valais el decider si les requ:sits auxquels l'art. 24 bis
al. 4 CF subordonne la competence du Conseil federal,
sont reunis.
AS 4n I -
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2. -
Dans sa decision commnniquee au Conseil d'Etat
du Valais, Ie 9 juillet 1913, et qui a donne naissance au
present conflit, le Conseil federal a revendique pour lui
le droit d'octroyer la concession pour l'utilisation des
forces motrices de la Barberine. Les conclusions
prises devant le Tribunal federal par l'Etat du Valais
se referent acette decision et tendent a ce qu'il soit, '
prononce que «le droit d'octroyer la concession du cours '
d'eau de la Barberine appartient au canton du
Valais. &
A s'en tenir strictt'ment aux termes de la decision
federale et des conclusions. cantonales, on pourrait
admettre que seule la Barberine est en cause et que le
Tribunal federal n'a pas a s'occuper de la question de
competence relativement a l'Eau Noire. Cependant, on
doit observer qu'en ce qui concerne ce dernier cours
d'eau egalement, le Conseil federal a, des le debut,
affirme sa competence (v. lettre du Departement fede-
raI de l'Interieur, du 13 mai 1913), que dans sa reponse
iJ a maintenu ce point de vue et que dans sa duplique
il a declare expressement que «1e Conseil federal s'op-
pose aussi a la cOllcession de l'E;au Noire, dans la mesure
ou I'Eau Noire est mise a contribution par la deriva-
tion des eaux de la Barberine» et que « la competence
qui fait l'objet du present litige est ceUe de conceder les
fOt'ces motrices du parcours- international de la source
de la Barberine, jusqu'au cOllfluent de l'Eau Noire avec
le Triellb. Ainsi donc, tandis que le Conseil d'Etat du
Valais sciude les questions de I'Eau N oire et de la Bar-
berine, le Conseil federalles reunit: il n'entend pas dis-
poser de l'Eau Noire independamment de la Barberine,
mais d'autre part il se regarde comme competent pour
statiIer sur l'utilisation de la Barberine conformement
au projet des CFF, d'apres lequelles eaux de la Barbe-
rine ne sont rendues a l'Eau Noire qu'au confluent de
cette riviere avec le Trient, et sont ainsi soustraites a
l'Eau Noire sur tout le parcours entre l'embouchure de
Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N° 62.
M1
la Barberine et le point de reunion avec le Trient; le
Conseil federal s'oppose, par consequent, a une conces-
sion qui serait donnee par le canton sur une partie de
ce parcours de I'Eau Noire puisque, sur tout ce parcours.
I'Eau Noire est mise a contribution par le mode de
derivation de la Barberine. qu'il s'estime seul compe-
tent pour autoriser.
C'est sur le conflit, de comp6tence ainsi precise que le
Tribunal federal doit statuer : en effet, bien que le Con-
seil d'Etat du Valais n'ait mentionne que la Barberine,
et n'entende par la que la seetion comprise entre la
source et le confluent avec I'Eau Noire, le Tribunal
federal ne saurait se prononcer sur ces conclusions en
negligeant le point de vue oppose du Conseil federal, et
sans rechereher s'i! est ronde; appele a resoudre un con-
flit de competence, il doit natnreUement tenir compte,
dans toute lenr etendue, des pretentious respectives qui
constituent l'objet du conflit et le fait que les preten-
tions du Conseil federal n'ont pas ete enoncees sous
forme de conclusions proprement dites, ne s'oppose
evidemment pas a ce qu'il les preune en consideration
pour statuer sur les conclusions de la partie adverse.
,
3. -
Le Conseil federal fait deriver sa competence de
l'art. 24 bis, al. '4 CF, qui, apres avoir dispose qu'il
appartient a la ConfMeration d'octroyer les concessions
sur les sections de cours d'eau relevant de la souverai-
nete . de plusieurs cantons, ajoute que « il Iui appartient
egalement de le faire, apres avoir entendu les cantons
interesses. lorsqu'il s'agit de cours d'eau formant
la frontiere du pays».
Au point de vue du tex t e, il y a lieu de faire les
deux observations suivantes:
a) Le terme « cours d'eau I) est une traduc,tion incom-
plete et partant inexacte du terme «Gewässers~re,ck~n I)
qui est employe dans le texte allemand, et qul sl~mfie
({ sections de cours d'eaul). Cette erreur de traducbon a
ete signalee au cours des debats de l'Assemblee federale
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(v. Bulletin stenographique, Conseil des Etats, 1907
p. 565 co!. 2) et elle a He rectifiee dans la premiere
phrase de l'alinea (relative aux sections intercantonales);
c'est evidemment par pure inadvertance qu'elle n'a pas
He rectifiee dans la deuxieme phrase (relative aux sec-
tions internationales).
b) Dans les projets qui ont fait l'objet des delibe-
rations de l'Assemblee fMeraIe, il existait une autre
divergence encore entre les textes allemand et fran~ais :
le texte allemand parlait des sections de cours d'eau
touchant la frontii~re du pays «{die die Landesgrenze
berühren }», tandis que I'expression du texte actuel
« cours d'eau formant la frontiere du pays» « (l'accorder ou de refuser
celle des concessions dont l'octroi rentre en entier dans.
ses attributions. S'iI l'accorde, etaut donne le caraclere
international de la section sur laquelle la con~essioll est
octroyee, il ne reste plus de place pour la competence
cantonale; s'il la refuse, le canton reprendrait sa com-
petence pour conceder l'autre projel, dans h mesure OU
cette concession rentre dans ses attributions. Celte
reserve de la competence eventuelle de l'autorite canto-
nale est faHe expressement par le Conseil federal dans
la Duplique (p. 9lignes 11 a 13). En l'espece, du moment
qu'un des prajets, tout au moins, lend a utiliser les
forces hydrauliques en une seule seetion et que ceUe
section revet un caractere international au sens de l'art.
24 bis al. 4, il appartient au Conseil federal d'octroyer
la concession demandee, ce qui exclut le droit du can-
Kompetenzkonflikte zwischen Bund und KantoneIl. N° 62.
Mt
ton du Valais d'accorder une concession sur la partie de
cette section qui, consideree isolement, aurait pu etre
soumise a sa cQmpetence.
6. -
Le conflit de competence etant ainsi tranche en
faveur du Conseil fMeral, il convient de rappeier que
les interets du canton du Valais (soit des communes qui,
d'apres la legislation valaisanne, sOnt proprietaires des
cours d'eau) ne sont pas pour autant sacrifies, comme
le Conseil d'Etat parait le craindre. Dans les cas prevus
a rart. 24 bis al. 4, l'autorite fMerale est substituee l
l'autorite cantonale pour l'octroi des concessions; mais
ceUe substitution de pouvoirs, commandee par le carac-
tere intercantonal ou international des questions qui
peuvent se poser. n'implique nuUement que l'autorite
fMerale puisse faire abstraction des interets cantonaux
engages : en pareil cas. le Conseil federal agit en quelque
sorte comme representant des cantons, soit dans leurs
rapports entre eux, soit dans les relations avec l'etranger
(v. Bulletin stenographique, Conseil national, 1907 p. 700
col. 1, p. 732 co!. 2; cf. BURCKHARDT, Commentaire.
p. 209); a ce titre, il doit, d'apres le texte ~eme ~e la
disposition constitutionnelle,prendre leur aVIS, et Il est
tenu de sauvegarder leurs interets. Aussi bien, IOfs de
la conference tenile a Berne, le 11 aodt 1913, le delegue
du Conseil federa) a-t-lI formellement declare (proces-
verbal, p. 2 in fine) que l'attribution des forces de la
Barberine, qui pourra elre faite par l'autorite fMerale ne
devra pas leser les interets des communes valaisannes.
Par ces motifs,
le Tribunal federal
prononce:
Les conclusions prises par Ie Conseil d'Etat du Valais
sont ecartees.
.