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Staatsrecht.

VI. KOMPETENZKONFLIKTE

ZWISCHEN BUND UND KANTONEN

CONFLITS DE COMPETENCE

ENTRE LA CONFEDERATION ET UN CANTON

62. Arret du 3 decembre 1914 dans la cause Conseil d'Eta.t

du Valais, Communes da Salva.n, Vernayaz at Fhlhaut

contre Conseil fademl suissa.

Conflit de competence entre la Confederation et un Cant on

au sujet du droit d'octroyer une concession hydraulique.

Etendue de la competence du TF. Caractere international

des cours d'eau en question; definition de cette notion.

CompHence du Conseil federal.

A. -

La Barberine prend sa source sur le territoire de

la commune de Salvan; elle traverse le territoire de Ia

commune de Finhaut et, a quelques centaines de met res

en aval du pont de l'Isle, elle se rimnit a l'Eau Noire,

qui vient de France. L'Eau Noire quitte Ie territoire

fran~ais au po nt de l'Isle et, apres un certain parcours

sur le territoire de Ia commune de Finhaut, elle se reunit

au Trient.

Aux termes de Ia convention conclue le 10 juin 1891

entre Ia Suisse et Ia France, relative a la delimitation de

la frontiere entre le mont Dolent et le Iac Leman, Ia

frontiere franco-suisse. depuis le pont de 1'lsle, est deli-

mitee de la fa~on suivante. (Rec. desLF 19 p. 426.)

«A partir de la borne n° 12 (au pont de l'lsle), la fron-

liere remonte la rive gauche de l'Eau Noire, jusqu'au

coufluent de Ia Barberine avec cette rivi!~re. A ce con-

flucnt, la limite traverse le lit de Ia Barberine. Elle

remonte ensuite la rive droite de ce torrent jusqu'au

Ii,:u dit Pierre Blanche, c'est-a-dire jusqu'au point Oll Ia

Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. Nu C2.

531

Barberine, apres avoir coule sur le haut plateau d'Emos-

son, entre dan<; un etranglement rocheux, pour se preci-

piter en cascade vers la vallee de rEau Noire.

) Il est convenu que, par rive gauche de l'Eau Noire,

puis par rive droite de la Barberine, on doit entendre le

sommet de la berge correspondante, c'est-a-dire du petit

talus d'eboulement en pente raide, ou du petit escarpc-

ment rocheux qui borde immMiatement le cours d'eau,

de fa~on a comprendre seuJement l'espace necessaire a

l'ecoulement des grandes eaux et a la culee des POllts

construits ou a construire.

»La frontiere cesse d'etre marquee par la rive droite

de la Barberine, a partir du point Oll cette rive est ren-

contree par la ligne droite: borne 13 aborne 14 pro-

longee vers l'Est.))

D'apres la carte annexee a la convention, entre la

borne 13 et la borne 14 la Barberine forme un meandre

qui est eoupe par la ligne- droHe figurant la fron tiere.

Actuellement. il est incontestable que ce meandre

n'existe plus, et que la Barberine coule en entier sur

territoire suisse.

B. -

Des 1911 (peut-elre anteriturement deja) l'idee

est venue d'utiliser la Barberine pour la production de

forces motrices. Des projets dans ce sens ont ete elabores

par la Societe d'Electro-chimie et par les Chemins de fer

fMeraux. Ces projets ont ceci de commUH que tous deux

ils prevoient la creation d'un grand bassin d'accumula-

tion sur le päturage de Barberine. D'apres le projet des

CFF reau serait conduite de la directement a une cen-

trale. qui serait etablie au confluent de l'Eau Noire et

du Trient. D'apres le projet de l'Electro-chimie, une

usine serait Hablie au confluent de la Barberine et de

l'Eau Noire, reau Hant ainsi relldue a SOll cours nature}

avant l'entree sur territoire fran<;ais; l'Eau Noire serail

ensuite captee sur territoire suisse, en aval du pont de

l'Isle et conduite a une seconde usine a etablir.

532

Staatsrecht.

Soit I'Electro-chimie, soit les CFF ont fait des demar-

ches aupres des communes de Salvan, de Vernayaz et de

Fiubaut, en vue d'obtenir les concessions necessaires.

En date du 5 mai 1913, les communes de Salvan et

Vernayaz ont octroye a la Societe d'Electro-chimie « Ia

concession des forces motrices qui peuvent ~tre creees

sur la Barberine)), avec autorisation d'eiever un barrage

a l'extremite inferieure du plateau de Barberine et de'

transformer ceIui-ci en bassin d'accumulation.

Le 18 mai 1913, Ia commune de Finhaut a egalement

accorde a la Societe d'Electro-chimie Ia cancession des

forces motrices qui peuveut elre creees:

« a) Sur Ia Barberine, des Ia limite territoriale de la

commune de Finhaut en amont, jusqu'a l'embouchure de

cette riviere dans l'Eau Noire;

) b) Snr l'Eau Noire, des Ia frontiere franeo suisse a

l'embouchure de ce cours d'eau dans le Trient.

» La commune de Finhaut autarise, si de besoin, la

Socie!e d'Electro-chimie a captfr, a une altitude canve-

nable, les affluents de droite de la Barberine, et ales

conduire au plateau de Barberine, que Ia sodete conces-

sionnaire a acquis des bourgeoisies de Salvan et Ver-

nayaz, et qu'elle se propose de transformer en bassin

d'accumulation.

» L'usiue generatrice sera construite sUr le territoire de

Finhaut.))

A visee de Ia canclusion im~iueilte de ces conventions,

Ia Direction generale des CFF s'est adressee au Conseil

d'Etat du Valais, en lui exposant qu'elle sollicitait elle-

me me ces concessions, en le priant d'iutervenir en sa

faveur aupres des communes et, le cas echeant, de ne

pas ratifier les concessions accordees a Ja Societe d'Elee-

tro-chimie. En meme temps, elle 3 prie le Departement

federal de l'Interieur d'appuyer sa demarche aupres du

Conseil d'Etat du Valais.

En date du 13 mai 1913, le Departement federal de

l'Interieur a ecrit a ce sujet au Conseil d'Etat du canton

Kompel.t:llzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N° 62.

533

du Valais, et l'a informe que (da Barberine ct l'Eau

Noire etant des cours d'eau formant Ia fronm're du

pays)} il estimait «qu'il n'appartieut qu'a Ia Confede-

ration d'octroyer une concession pour l'utilisation des

forces hydrauliques sur ces cours d'emu. Le I kpar1 e-

ment federal des Postes et des Clwmins de fer a rait. eH

date du 16 mai 1913, la meme communicatioll all COI;st>il

d'Etat du Valais.

Enfin, le 9 jui1let 1913, le Conseil fcdüal a

':~erit ce

qui suit au Conseil d'Etat du Valais :

«Par office du 13 mai 1913, Hotre Departf'lHcllt de

l'Interieur a attire votre attention sm le fail que seule

Ia Confederatiou a Ie droit d'octroyer Ulle eoneessioll

pour l'utilisation des fOl'ces hydrauiiques de In Harhe-

rine et de I'Eau Noire, ces cours d'eau formunt, SclOIl

l'art. 24 bis de Ia Constitution federale, Ia frollti(-re du

pays.

)) Apres avoir fait etudier a lond cette questioll par

nos Departements de l'Interieul' et de JustiC'e et Polke,

nous sommes amen es a vous confinner que seule ia

Coufedel'ation a le droit d'octl'oyer In. cOllcession des

forces hydrauliques de Ia Barberine.

)) D'apres la convention entre la Suisse ci Ia Franc{"

du 10 jUill 1891, Ia Barberine esi cours ti'cau

in tel' Il a t ion a l. Eu effet, Ia frontiere, a partir dc la

borne n° 12, du pont de l'Isle sur rEau Noire, remonte

la rive gauche de l'Eau Noire jusqu'au confluent de lu

Barberille avec cette riviere, A ce cOllflucnt, la limite

traverse le lit de Ia Barberine. Ce COlIrs d'cau ioucl'c

done en ce lieu le territoire frall<;ais. Si l'on dablit :1

Barberiue un bassin d'aeeumulatioll, comme la eOllces-

sion des communes de Vernayaz t't Salvan, aillsi que

celle de Fillhaut le prevoit, le regime de la Barberine

sera totalement change et par la mcme le regime de

l'Eau Noire dout la Barberine est un afflucllt. Va tel

mode de faire ne peut etre admis en droit international.

~ Du confluent, Ia limite remonte ensuite la rive droite

534

Staatsrecht.

de la Barberine jusqu'au lieu dit Pierre Blanche. La

frontier~ cesse d'etre marquee par la rive droite de la

Barberine, a partir du point ou cette rive est rencon-

tree par la ligne droite : borne 13 aborne 14 prolongee

vers l'Est. Or, entre ces deux dernieres bornes la fron-

tiere coupe la Barberine dans un meandre. Ce

cours d'eau est donc en ce lieuinternational. Toutes,

modifications apportees au regime de la Barberine eil

amont, auraient done une repercussion sur le regime

international.

» LaB ar b e ri n e est donc, d'apres ce qui precede,

un cours d'ea u form an t la frontiere du pays.

Les commUlles de Salvan, Vernayaz et Finhaut n'ont

pas le droit d'octroyer la concession po ur l'utilisation

des forces hydrauliques de ce cours d'eau, puisque ce

droit appartient a la Confederation.

» N ous vous prions donc de bien vouloir porter notre

decision a la connaissance des eommunes interessees.

»Nous examinerons toujours avec interet les propo-

sitions que vous pourriez nous faire au sujet de l'utiIi-

sation des forces hydrauliques de la Barberine. »

Le 29 juillet 1913, le Conseil.d'Etat du Valais a ecrit

au Conseil federal que, a son avis, l'art. 24 bis de Ia

Constitution federale n'est pas applicable. les eaux de

la Barberine coulant entierement sur territoire suisse. Il

a suggere !'idee d'une conferenee entre les representants

de Ia Confederation et du canton, en vue d'arriver a une

entente. Cette conference a eu lieu a Berne le 11 aotit

1913, mais n'a pas donne de resultats, chaque partie

maintenant sa maniere de voir.

C. -

Le 8 septembre 1913, le Conseil d'Etat du

Valais -

auquel se sont jointes les communes de Ver-

nayaz, Salvan et Finhaut -

a soumis au Tribunal fede-

ral ce conflit de eompetence, et a eonclu a ce qu'il soit

prononce:

« Le droit d'octroyer la coneession du cours d'eau de

la Barberine appartient au canton du Valais.»

Kompi:tenzkonfUkte zwischen Bund und Kantonen. N° 62.

535

A l'appui de ces conclusions, il expo:>e, en resume, ce

qui suit :

Pour justifier sa pretention d'oetroyer la coneessioll

de la Barberine (e'est ce cours d'eau seul, a l'exclusion

de l'Eau Noire, qui fait l'objet de la decision du 9 juillet

1913), le Conseil federal invoque rart. 24 bis, al. 4 CF.

Cette disposition est applicable lorsque les eaux cons-

tituent la propriete commune de deux pays; elle ne

rest pas lorsque le cours d'eau est situe tout enticr sur

le territoire suisse. Or, dans tout son parcours, la Bar-

berine coule sur territoire suisse. Si meme, autrefois,

elle fonnait un meandre entre les bornes 13 et 14 -

ce

qui est conteste -

aujourd'hui ce meandre n'existe

plus, et la Barberine ne coupe plus la ligne droite qui

fonne la frontiE~re entre ces bornes. Quant au fait que la

Barberine se jette dans l'Eau Noire fran<;aise, il est

indifferent, car la seetion dont l'utilisation est demandee

ne va que jusqu'au point OU la Barberine entre sur ter-

ritoire fran<;ais; a cet endroit, les eaux doivent etre ren-

dues, e'est tout ee que la Franee peut demander.

D. -

En reponse, le Conseil federal a coneIu a ce

qu'il plaise au Tribunal federal :

10 Ne pas entrer en matiere sur le eonflit de eompe-

tence tel qu'il est formule;

20 Eventuellement : eearter le eonflit de eompetence

comme non fonde.

En ce qui concerne la eompetence du Tribunal fMe-

ral, il fait ob server qu'il n'appartient pas acette autorite

de s'eriger en instanee d'appel sur le fond de la cause:

le Tribunal federal est competent seulement pour decider

si l'autorite federale a fajt applieation d'une disposition

qui l'autorise en principe a agir, mais il n'a pas a recher-

eher si, dans le cas particulier, cette disposition a ete

sainement interpretee. Or, en l'espece, il n'est pas dou-

teux que la decision du Conseil federal se base sur un

article constitutionnel qu'il etait de son pouvoir d'appli-

quer.

Staatsrecht.

Pour le cas OU le Tribunal fMeral entrerait en matiere.

le Conseil fMeral precise qu'il revendique le droit d'oc-

troyer la concession sur les deux cours d'eau, Barberine

et Eau Noire, dans la partie decrite dans les concessions

qui forment l'objet du litige. La section de cours d'eau,

de l'expIQitation de Iaquelle il s'agit, est celle de la Bar-

berine e t de I'Eau Noire, jusqu'au confluent avec le

Trient; en effet, la Societe d'Electro-chimie n'est pas:·

tenue, d'apres les concessions, d'exploiter eu deux sec-

tions en etablissant une premiere usine au confluent de

la Barberine et de l'Eau Noire, une seconde usine au

confluent de l'Eau Noire et du Trient; elle peut aussi,

comme le veulent les CFF, exploiter en une seule chute,

les eaux captees en Barberine eta nt conduites directe-

ment a l'usine generatrjce, situee au confluent de I'Eau

Noire et du Trient; cette fac;on d'expioiter est la seule

rationnelle. 01', la section ainsi determinee est interna-

tionale, car la frontiere coupe deux fois Ie cours d'eau;

en outre, jusqu'a Pierre Blanche, la frontiere est cons-

tituee par Ia berge de la Barberine, qui forme ainsi fron-

tiere; enfin il resulte soit de la carte annexee a la con-

vention de 1891, soit d'une declaration du directeur du

service topographique federal, M. Held, soit d'une COl1-

sultation du professeur Schardt, qu'en 1891 la Barberine

passait en partie sur territoire fralH;ais, entre les bornes

13 et 14. Ces considerations demontrent en outre que,

si meme on ne considerait que laBarberine, a l'exclusion de

l'Eau Noire, le droit de conceder son utilisation appar-

tiendrait a la Confederation.

Le Couseil fMeral ajoute qu'en proclamant le carac:-

tere international au sens de l'art. 24, de la seetion a

conceder il n'entend nul1ement admettre que la France

ait des droils a faire valoir sur cette seetion; mais le

seul faH de la possibilite de discussions internationales

entraine la competence du Conseil federal.

E. -

Dans sa replique, le Conseil d'Etat du Valais

soutient que le debat doit elre limite a la Barberine. ce

Kompet'eiizkonftiKtt>zwiScttenBbnd'und' Kantonen. N° 62.

537'

cours d'eau faisant seull'objet de la decision du Conseil

fMeral, l'Eau Noire n'etant a aucun titre rivü!re for-

mant la frontiere du pays et les concessions sur les deux

rivieres etant distinctes.

Quant a la competence du Tribunal fMeral, elle

resulte a l'evidence de rart. 113 CF et de l'art 175 OJF.

Au fond, il n'est pas exact que l'utilisation de la Bar-

berine seule -

teIle qu'elle est projetee par la SociHe

d'Electro-chimie -

soit irrationnelle. Le Conseil d'Etat

invoque a ce point de vue un rapport fait p'il' ~'inge­

nieur Michaud qui, apres Hude de!> deux vanalltes

(exploitation en une seclion ou en deux sections), ~r~ive

a la conciusion que « au point de vue de la quanlIte de

force motrice, la variante lest legerement superieure.

mais au point de vue du cout de la cOllstruction c'est

l'inverse, ainsi qu'au point de vue de la commodite de

l'exploitation, et que « l'ecart en faveur de l'un ou de

l'autre des deux projets ne sera pas considerable &. Cela

etant, il reste a rechercher si la Barberinc forme fron-

tiere; tel n'est pas le cas, car en fixant la frontiere sur

Ia berge, en opposition au cours d'eau, la France a

abandonne tout droit a la

riviE~re; la question du

meandre. qui n'existe plus, est sans interet, et enfin la

proximite de la fronliere et l'influence que l'utilisation

de la Barberine pourrait exercer sur le regime des eaux

franc;aises en aval sont des circonslances qui, aux termes

de l'art 24 bis, aL 4 CF, n'entrainent pas la compCtence

du Conseil federal.

F. -

Eu replique, le Conseil fMeral maintiellt sur

tous les points son argumentation resumee ci-dessus. Se

plac;ant dans I'hypothese OU l'on attribuerait un car~c­

tere international au projet des CFF et uu caractere

national au projet de la Societe d'Electro-chimie, il

expose que, dans un cas pareil, il appartient a~ ~on­

seil fMeral seul de decider lequel des deux dOlt etre

pris en consideration : s'il se prononce en faveur du projet

de caractere international, il aura a statuer sur la con-

538

Staatsrecht.

cession de ce projet; si la concession n'etait pas octroyee

dans la suite, le canton reprendrait sa compHence pour con-

ceder l'autre. Par consequent, meme si la Societe d'Electro-

chimie etait vraiment tenue par les concessions d'etablir

deux usincs distinctes. c'est neanmoins toute la section

de la Barberine, jusqu'au confluent de l'Eau Noire avec

le Trient, qui serait actuellement en question, parce que

le canton du Valais ne peut pas decider que le projet ~'

national sera execute sans decider que le projet inter-

national ne le sera pas.

G. -- Une delegation du Tribunal federal a procede,

le 22 jUill 1914, a une inspection Ioeale, en presence des

representants des parties,

Statuant sur ces faits et considerant

en droit:

1. -

On se trouve en presenee d'un cas typique de

conflit de compHence: le canton du Valais revendique le

droit d'oetroyer la concession des forces motrices de la Bar-

berine, la Confederation soutient que c'est a elleseule que

ce droit appartient. Les deux souverainetes, cantonale

et federale, se dressent ainsi l'une en face de l'autre et

en vertu de l'art. 113 CF et deo I'art. 175 OJF, le Tri~

hunal fMeral doit trancher ce conflit.

Le Conseil federal lui demande cependant de ne pas

entrer en

matit~re, parce que, Ies questions de compe-

tence et de fond etant melees, il ne pourrait resoudre la

question de competence qu'en statuant, au moins impli-

citement, sur le fond de la cause, ce,qui ne rentre pas

dans ses attributions. Mais cette argumentation ne sau-

rait etre admise; les questions de compHence et de fond

sont, en l'espece, bien distinctes; la question de compe-

tence est de savoir si c'est le cariton du Valais ou si c'est

la Confederatioll qui a le' droit d'accorder la concession;

Ja questiol1 de fond est de savoir quel usage l'autorite

declarec compHente fera de ce droit, si et a qui elle

3ccordera la concession; 01', ceUe question est complete-

Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N° 62.

539

ment independante de la premiere, et, en tranchant dans

un sens ou dans l'autre le conflit de competence, le Tri-

bunal federal ne la prejuge nullement.

Le Conseil fMeral parait croire que le Tribunal fede-

ral doit se borner a rechereher s'il invoque une disposi-

tion instituant bien la competence de l'autorite fMerale,

mais qu'il n'a pas a examiner si, en l'espeee, les concli-

tions d'application de Cf:tte disposition sont realisees; le

Conseil fMeral, se fondant sur l'art. 24 bis, al. 4 CF,

pour que le conflit de competence dlll etre tranche eil

sa faveur, il suffirait donc de constater que cet artide

confere a la Confederation le droit d'octroyer des COll-

cesssions dans certains cas determines. Il est possible que

ce systeme restrictif de la compHence du Tribunal fede-

ral trouve un point d'appui dans un arret ancien (RO 5

p. 520 et suiv.) eite par le Conseil federal; mais il est

contraire a la jurisprudenee actuelle du Tribunal federal

(RO 22 p. 942 et suiv., 29 I p. 311 et suiv.) et il meeon-

naU le röle attribue a eette autorite par la Constitution

fMerale et par la loi d'organisation judiciaire: les pou-

voirs qu'elles lui conferent seraient absolument illusoires

s'il ne lui etait pas permis d'interprHer les normes de

compHence invoquees et de reehercher si, dans le eas

concret qui lui est soumist la disposition instituant Ia

compHenee de la ConfMeration trouve SOll application.

En lui refusant cette faculte, on aboutit en fait a recon-

naltre au Conseil federalle droit de dHerminer lui-

meme souverainement sa eompetence : teIle n'a certaine-

ment pas He !'intention du constituant et du legislateur,

qui ont voulu, au contraire, que le Tribunal federa} fUt

juge des conflits entre la Confederation el les cantons

(v. dans ce sens BURCKHARDT, Commentaire, p. 789 ct

suiv.). En l'espece, il doit par ronsequent entrer en

matiere sur la demande formulee par le Conseil d'Etat

du Valais el decider si les requ:sits auxquels l'art. 24 bis

al. 4 CF subordonne la competence du Conseil federal,

sont reunis.

AS 4n I -

1914

35

540

Staatsrecht.

2. -

Dans sa decision commnniquee au Conseil d'Etat

du Valais, Ie 9 juillet 1913, et qui a donne naissance au

present conflit, le Conseil federal a revendique pour lui

le droit d'octroyer la concession pour l'utilisation des

forces motrices de la Barberine. Les conclusions

prises devant le Tribunal federal par l'Etat du Valais

se referent acette decision et tendent a ce qu'il soit, '

prononce que «le droit d'octroyer la concession du cours '

d'eau de la Barberine appartient au canton du

Valais. &

A s'en tenir strictt'ment aux termes de la decision

federale et des conclusions. cantonales, on pourrait

admettre que seule la Barberine est en cause et que le

Tribunal federal n'a pas a s'occuper de la question de

competence relativement a l'Eau Noire. Cependant, on

doit observer qu'en ce qui concerne ce dernier cours

d'eau egalement, le Conseil federal a, des le debut,

affirme sa competence (v. lettre du Departement fede-

raI de l'Interieur, du 13 mai 1913), que dans sa reponse

iJ a maintenu ce point de vue et que dans sa duplique

il a declare expressement que «1e Conseil federal s'op-

pose aussi a la cOllcession de l'E;au Noire, dans la mesure

ou I'Eau Noire est mise a contribution par la deriva-

tion des eaux de la Barberine» et que « la competence

qui fait l'objet du present litige est ceUe de conceder les

fOt'ces motrices du parcours- international de la source

de la Barberine, jusqu'au cOllfluent de l'Eau Noire avec

le Triellb. Ainsi donc, tandis que le Conseil d'Etat du

Valais sciude les questions de I'Eau N oire et de la Bar-

berine, le Conseil federalles reunit: il n'entend pas dis-

poser de l'Eau Noire independamment de la Barberine,

mais d'autre part il se regarde comme competent pour

statiIer sur l'utilisation de la Barberine conformement

au projet des CFF, d'apres lequelles eaux de la Barbe-

rine ne sont rendues a l'Eau Noire qu'au confluent de

cette riviere avec le Trient, et sont ainsi soustraites a

l'Eau Noire sur tout le parcours entre l'embouchure de

Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N° 62.

M1

la Barberine et le point de reunion avec le Trient; le

Conseil federal s'oppose, par consequent, a une conces-

sion qui serait donnee par le canton sur une partie de

ce parcours de I'Eau Noire puisque, sur tout ce parcours.

I'Eau Noire est mise a contribution par le mode de

derivation de la Barberine. qu'il s'estime seul compe-

tent pour autoriser.

C'est sur le conflit, de comp6tence ainsi precise que le

Tribunal federal doit statuer : en effet, bien que le Con-

seil d'Etat du Valais n'ait mentionne que la Barberine,

et n'entende par la que la seetion comprise entre la

source et le confluent avec I'Eau Noire, le Tribunal

federal ne saurait se prononcer sur ces conclusions en

negligeant le point de vue oppose du Conseil federal, et

sans rechereher s'i! est ronde; appele a resoudre un con-

flit de competence, il doit natnreUement tenir compte,

dans toute lenr etendue, des pretentious respectives qui

constituent l'objet du conflit et le fait que les preten-

tions du Conseil federal n'ont pas ete enoncees sous

forme de conclusions proprement dites, ne s'oppose

evidemment pas a ce qu'il les preune en consideration

pour statuer sur les conclusions de la partie adverse.

,

3. -

Le Conseil federal fait deriver sa competence de

l'art. 24 bis, al. '4 CF, qui, apres avoir dispose qu'il

appartient a la ConfMeration d'octroyer les concessions

sur les sections de cours d'eau relevant de la souverai-

nete . de plusieurs cantons, ajoute que « il Iui appartient

egalement de le faire, apres avoir entendu les cantons

interesses. lorsqu'il s'agit de cours d'eau formant

la frontiere du pays».

Au point de vue du tex t e, il y a lieu de faire les

deux observations suivantes:

a) Le terme « cours d'eau I) est une traduc,tion incom-

plete et partant inexacte du terme «Gewässers~re,ck~n I)

qui est employe dans le texte allemand, et qul sl~mfie

({ sections de cours d'eaul). Cette erreur de traducbon a

ete signalee au cours des debats de l'Assemblee federale

542

Staatsrecht.

(v. Bulletin stenographique, Conseil des Etats, 1907

p. 565 co!. 2) et elle a He rectifiee dans la premiere

phrase de l'alinea (relative aux sections intercantonales);

c'est evidemment par pure inadvertance qu'elle n'a pas

He rectifiee dans la deuxieme phrase (relative aux sec-

tions internationales).

b) Dans les projets qui ont fait l'objet des delibe-

rations de l'Assemblee fMeraIe, il existait une autre

divergence encore entre les textes allemand et fran~ais :

le texte allemand parlait des sections de cours d'eau

touchant la frontii~re du pays «{die die Landesgrenze

berühren }», tandis que I'expression du texte actuel

« cours d'eau formant la frontiere du pays» «< die die

Landesgrenze bilden I»~ Hait deja celle du texte fran~ais.

Cette divergence n'a pas J~te relevee dans la discussion,

et c'est la Commission de rMaction qui l'a fait dispa-

raitre. une fois le projet vote. Le Conseil fMeral estime

que l'expression « touchant la frontiere)} rend mieux

!'intention du legislateur que l'expression « formant la

frontiere)}; cette maniere de voir ne peut guere s'ap-

puyer sur les opinions emises dans la discussion qui a

porte presque uniquement sur les cours d'eau intercan-

tonaux; mais du moins peut-on dire qu'on a considere

ces expressions comme synonymes, et qu'on ne saurait

donc. dans l'interprHation du texte actuel, les mettre

en opposition.

Quant a la ratio Iegis, elle n'est pas douteuse. Si

la ConfMeration a He reconnue competellte pour accor-

der les concessiolls sur les cours d'eau formant la fron-

tiere du pays, c'est a raison des problemes d'ordre inter-

national auxquels de teIles cOllcessions peuvent donner

naissance. De meme qu'en matiere de cours d'eau inter-

cantonaux, il peut y avoir divergence de vues entre

cantolls -' ce qui justifie l'intervention du pouvoir

federal, de meme les cOllcessions sur des cours d'eau

internationaux peuvent donner lieu a des rapports avec

Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N° 62.

543

l'Etat etranger, et le Conseil fMera! Hant, d'apres

la Constitution, l'auto rite chargee de traiter avec

I'Hranger, il est naturel que ce soit lui aussi qui

soit competent pour statuer a leur sujet (v. Bulletin

stenographique, Conseil des Etats, 1907, p. 408 col. 1,

Conseil national, 1907. p. 722 co!. 1 p. 732 col. 2). Dans

l'interpretation de la disposition citee, on ne devra pas

perdre de vue !'idee dont elle s'inspire, le but qu'elle

vise et, sans s'attacher servilement a sa lettre, on sera

fonde a en etendre l'applieation a toutes les concessions

qui, par la situation geographique des Cours d'eau sur

lesquels elles portent, interessent les relations exterieures

de la Suisse.

4. -

Ceci pose, il ya lieu de rechercher si l'art. 24 bis

al. 4, peut s'appliquer aux coneessions dont il s'agit en

l'espece.

Considerant d'abord dan s so n e n sem b I e la section

qu'on se propose d'utiliser (aussi bien d'apres le projet

de la Societe d'Electro-chimie que d'apres celui des CFF),

c'est-a-dire la section comprise entre les sourcc-s de la

Barberine et le confluent de l'Eau Noire avec le Trient,

il est manifeste qu'elle a un caractere international au

sens de cet article. En effet, a deux endroits. elle est

traversee dans timte sa largeur par la frontiere franco-

suisse, d'abord au confluent de la Barberine et de I'Eau

Noire, et plus bas, au pont de l'Isle : aces deux places

la riviere forme la frontiere du pays. De plus, et surtout,

la raison d'elre de la disposition constitutionnelle est

realisee: l'exploitation de cette section est de nature a

interesser les relations avec la France; en effet, les eaux

de la Barberine, derivees sur territoire suisse et rendues

a l'Eau Noire a son confluent avec le Trient, se trouvent

soustraites a l'Eau Noire sur le parcours de cette riviere

sur territoire fran1iais; aussi bien les CFF ont-Hs declare

que, pour pouvoir le faire, Hs ont demande une conces-

sion a la France; une entente avec ce pays est done

SI'"

'I

n~cessahe;- la section consideree rentre par consequent

bIen dans la categorie de celles sur lesquelles le droit de

concession de la Confederation a ete reconnu.

Mais l'Etat du Valais objecte qu'on ne doit pas

prendre la seetion dans son ensemble et qu'on doit COll-

siderer isolement les deux troß(;ons sur lesquels les com-

munes valaisannes ont accorde une coneession ala

Societe d'Electro-chimie, soit, d'une part, la Barberine

j~squ'a s?n c?ntlue~t avee l'Eau Noire, et, d'autre part,

I Eau Noue a partJr de la frontic~re au pont de l'Isle

ju~qu'a SOll eontluent avec le Trient. Si ron se place a ce

pomt de vue -

sans d'ailleurs en di3cuter pour le

moment la justesse -

on constate ce qui suit :

a) Barberine.

Le Conseil d'Etat estime que ce n'est pas une riviere

(! formant la fron tiere du pays», parce qu'elle coule en

entier sur territoire suisse. Le Conseil federal, au con-

traire affirme que rart. 24 bis a1. 4, lui est applicable :

10 parce qu'entre les bornes 13 et 14 elle forme (ou for-

mait~ un meandre coupe par la frontit~re; 2° parce que,

de Plerre Blanche a son contluent avec l'Eau Noire la

fron tiere suit sa rive droite; 3° paree que, a son ~on­

tluent avec I'Eau Noire, elle est traversee par la fron-

tiere.

Le premier de ces arguments du Conseil federal se

heurte au fait que, si vraiment lors de la delimitation

de Ia frontiere franco-suisse, en 1891, la Barberine for-

mait un meandre traverse par Ja fron tiere -

ce qui est

fort douteux -

aujourd'hui, dans tous les cas ce

meandre n'existe plus et la Barberine coule en entie; sur

territoire suisse entre les bornes 13 et 14.

Mais il est supertlu d'examiner ce point plus en detail,

car le caractere international de la seetion resulte a

l'evidenee du passage de la frontiere sur la berge de la

Barberine, depuis Pierre Blanche au contluent avec I'Eau

Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N° 62.

545

Noire. Sur tout ce parcours, la Barberine forme la fron-

tiere. Sans doute, comme le fait ob server le Conseil

d'Etat du Valais, la riviere coule en entier sur territoire

suisse. Mais cette circonstance n'est pas decisive. L'ar-

tiele 25 bis n'exige nullement que le cours d'eau soit

traverse (dans le sens de la longueur ou de la largeur)

par la fron tiere; i1 sufftt qu'il f 0 r m e la fron tiere. c'est-

a-dire que la ligne constituant la fron tiere coincide avec

la ligne tracee par la riviere. Or, tel est bien le cas.

En effet, la berge dont le sommet marque la frontiere,

fait partie integrante de la riviere; aussi bien dans le

langage courant que dans la langue juridique (v. notam-

ment pour le droit fran~ais, LEDRu-RoLLIN, Repertoire,

sous Berge, n08 5 et 147), Pandectes fran~aises sous

Cours d'eau, nOS 147, 148; cf. ASTRÖM, Ueber das Was-

serrecht in Nord- und Mitteleuropa, n° 153 p. 112 et

suiv.; PEYER, Das österreichische Wasserrecht p. 15 et

suiv.; NIEBERDlNG, Wasserrecht und Wasserpolizei im

preussischen Staate, § 16 p. 37 et suiv.), la riviere est

constituee a la fois par l'eau, par le sol sur lequel elle

coule et par les berges qui la contiennent; en decidallt

done que la frontiere remonte la rive droite de la Bar-

berine, e'est-a-dire Ie sommet de la berge.les Etats con-

tractants ont deCide que e'est la Barberine, soit une des

parties qui la composent, qui forme la frontit~re entre les

deux pays. nest a peine besoin d'ajouter que cela

n'impJique eu aucune fa~on que la France ait des droits

quelconques sur ce cours d'eau -

qu'on a au contraire

entelldu attribuer a la Suisse; il n'en coincide pas moins

avec la ligne frontiere et, soit a raison de ce fait, !'loH a

raison des rapports internatiollaux auxquels ce voisinage

peut donner lieu, on se trouve exaclement dans le cas

vise par I'art. 24 bis a1. 4; c'est, par consequellt, a Ia

Confederalion qu'il appartient d'octroyer la concession

gur cette seetion.

546

Staatsrecht.

b) Eau Noire.

En ce qui concerne rEau Noire, la situation est diffe-

rente. A partir du pont de 1'Is1e, eUe ne touche plus le

territoire franc;ais; tant le lit de Ia riviere que ses deux

rives so nt entierement suisses. D'autre part, dans l'hypo-

these etudiee, c'est-a-dire dans I'hypothese d'une conces-

sion absolument distincte de celle accordee sur Ia Bar-

berine, on doit ob server que si, au pont de I'lsle; Ia

frontiere coupe l'Eau Noire, reau ne serait captee qu'au-

dessous de ce point; une concession reduite a la sec-

tion en aval du pont ne mettrait par consequent en jeu

aucuns rapports avec la France. Sur cette seetion entie-

rement valaisanne, Ia compHence du Conseil federal est

done atout le moins douteuse.

5. -

Il resulte de ce qui precMe que le probleme

peut changer d'aspect suivant que l'on considere la sec-

tion dans son ensemble ou qu'on la scinde en deux tron-

~ons. Dans le premier cas, le Conseil federal doit ~tre

declare competent; dans le second cas on pourrait envi-

sager un partage de competence entre Ia ConfMeration

(Barberine) et le canton du Valais,(Eau Noire). La

question a resoudre est donc celle de savoir queUe ~st

Ia section de cours d'eau -

la «Gewässerstrecke » _

qui doit elre prise en consideration.

Cette question a fait l'objet d'une discussion tres

nourrie au sein de l'Assemblee federale, lors de l'elabo-

ration de l'art. 24; cette discussion s'est engagee, i1 est

vrai, apropos des cours d'eau intercantonaux, mais les

opinions emises a ce sujet peuvent etre invoquees

egalement apropos des cours internationaux, car il

n'existe aucune raison de delimiter d'une fa~on differente

dans les deux cas la longueur de la section a considerer.

Or, on est tombe d'accord (v. notamment Bulletin ste-

nographique, Conseil des Etats 1908 p. 76 col. 2, Conseil

national 1907 p. 724 col. 1, 1908 p. 11 col. 2, p. 14

col. 1, p. 114 co!. 2) que, par «seetion de cours d'eau I),

Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. No 62.

547

on doit entendre toute la section qui se trouve influencee

par l'exploitation de l'ouvrage hydraulique; elle com-

mence donc au point OU l'eau est captee (par quoi il faut

entendre non pa& necessairement le barrage proprement

dit, mais aussi le bassin d'accumulation acreer) et elle

s'etend jusqu'au point OU l'eau est rendue a son cours

naturel (et meme plus bas si reffet de Ia derivation se

fait encore sentir en aval). Ces points ne doivent d'ail-

leurs pas etre determines in abstracto mais, puisqu'il

s'agit de l'octroi d'une concession, on doit prendre en

consideration le projet dont l'execution est en cause;

c'est sur Ia base de ce projet qu'on decidera stil s'agit

d'uneconcession sur une section internationale (ou inter-

cantonale).

En l'espece, il y a deux demandes de concession en

presence, l'une -

celle de l'Electro-chimie -

deja accor-

dee par les communes valaisannes, dont le Conseil d'Etat

s'estime competent po ur ratifier Ia decision, l'autre-

celle des CFF -

qui a ete presentee sans succes aux

antorites communales et que les CFF se propo&ent de

renouveleraupres du Conseil federal. Cependant, on doit

ob server que rune eL l'autre concernent Ia section s'eten-

dant des sources de la Barberine au confluent de l'Eau

Noire et du Trient. Sans doute, en cours de proces, le

representant de la Societe d'Electro-chimie a explique

que Ia Societe a l'intention de creer deux usines diffe-

rentes, Ia premiere utilisant seulement les eaux de la

Barberine en amont de son confluent avec l'Eau Noire,

la seconde ntutilisant que les eaux suisses de rEan Noire,

en aval du pont de I'lsle. Mais ces explications, par

-lesquelles Ia SocieM n'a pas el1tendu se lier, ne sauraient

prevaloir contre le fait que, en vertu des concessions

octroyees par les communes valaisannes, Ia Societe

d'Electro-chimie est libre d'executer un autre projet,

dtexploiter en une seule section, c'est-a-dire de deriver

les Eaux de la Barberine a Emosson, et de ne les rendre

qu'au confluent de l'Eau Noire et du Trient -

ce qui,

548

Staatsrecht.

on l'a VU, donnerait a toute la seetion un caractere

mternational.

Mais, a supposer meme qu'Oll admette comme cons-

tant que la Societe d'Electro-chimie exploitera en deux

sections, ceUe circonstance n'exclut pas la competence

du Conseil fMeral pour concessionner l'ensemble des

deux sections. En effet, l'autre projet, celui des CFF,

realise l'unite de l'exploitation des deux seetions et, ainsi

qu'on l'a expose ci-dessus (cons. 4), le Conseil federal est

seul comp6tent pour accorder une concession de cette

etendue; or, cette competence incontestable ne saurait

lui elre indirectement enlevee par la recollllaissance du

droit du canton du Val ais d'accorder une concession en

faveur d'un autre projet, sur une partie de la seetion,

dont l'ensemble ne peut -elre cOllcede que par I'autorite

federale. En d'autres termes, lorsqu'on 'e trouve en pre-

seuce de deux demandes de concession, s'excluant reci-

ptoquement, dont l'une est de Ia competence du Con-

seil fed eral, et dont l'autre est, au moins partiellement.

de la competellce d'un canton, il appartient au Conseil

federal d'exercer le droit qui .lui est reconnu par la

constitution federale, c'est-a-dir (l'accorder ou de refuser

celle des concessions dont l'octroi rentre en entier dans.

ses attributions. S'iI l'accorde, etaut donne le caraclere

international de la section sur laquelle la con~essioll est

octroyee, il ne reste plus de place pour la competence

cantonale; s'il la refuse, le canton reprendrait sa com-

petence pour conceder l'autre projel, dans h mesure OU

cette concession rentre dans ses attributions. Celte

reserve de la competence eventuelle de l'autorite canto-

nale est faHe expressement par le Conseil federal dans

la Duplique (p. 9lignes 11 a 13). En l'espece, du moment

qu'un des prajets, tout au moins, lend a utiliser les

forces hydrauliques en une seule seetion et que ceUe

section revet un caractere international au sens de l'art.

24 bis al. 4, il appartient au Conseil federal d'octroyer

la concession demandee, ce qui exclut le droit du can-

Kompetenzkonflikte zwischen Bund und KantoneIl. N° 62.

Mt

ton du Valais d'accorder une concession sur la partie de

cette section qui, consideree isolement, aurait pu etre

soumise a sa cQmpetence.

6. -

Le conflit de competence etant ainsi tranche en

faveur du Conseil fMeral, il convient de rappeier que

les interets du canton du Valais (soit des communes qui,

d'apres la legislation valaisanne, sOnt proprietaires des

cours d'eau) ne sont pas pour autant sacrifies, comme

le Conseil d'Etat parait le craindre. Dans les cas prevus

a rart. 24 bis al. 4, l'autorite fMerale est substituee l

l'autorite cantonale pour l'octroi des concessions; mais

ceUe substitution de pouvoirs, commandee par le carac-

tere intercantonal ou international des questions qui

peuvent se poser. n'implique nuUement que l'autorite

fMerale puisse faire abstraction des interets cantonaux

engages : en pareil cas. le Conseil federal agit en quelque

sorte comme representant des cantons, soit dans leurs

rapports entre eux, soit dans les relations avec l'etranger

(v. Bulletin stenographique, Conseil national, 1907 p. 700

col. 1, p. 732 co!. 2; cf. BURCKHARDT, Commentaire.

p. 209); a ce titre, il doit, d'apres le texte ~eme ~e la

disposition constitutionnelle,prendre leur aVIS, et Il est

tenu de sauvegarder leurs interets. Aussi bien, IOfs de

la conference tenile a Berne, le 11 aodt 1913, le delegue

du Conseil federa) a-t-lI formellement declare (proces-

verbal, p. 2 in fine) que l'attribution des forces de la

Barberine, qui pourra elre faite par l'autorite fMerale ne

devra pas leser les interets des communes valaisannes.

Par ces motifs,

le Tribunal federal

prononce:

Les conclusions prises par Ie Conseil d'Etat du Valais

sont ecartees.

.