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Staatsrecht.
bezwecken, niemals unter Berufung auf den durch Art. 31
BV statuierten Grundsatz der freien Konkurrenz und
Gleichbehandlung aller Gewerbegenossen an das Bundes-
gericht rekurriert werden kann, weil eben die Möglich-
keit der Einfuhr von fremdem Schlachtvieh -sich über-
haupt nicht auf das Grundrecht der Handels- und
Gewerbefreiheit. sondern ausschliessJieh auf die vom
Bundesrat dem Landwirtschaftsdepartement erteilte und
durch letzteres den Kantonsregierungen delegierte Er-
mächtigung zur Bewilligung von Ausnahmen von dem
aus seuchenpolizeilichen Gründen erlassenen allgemeinen
Einfuhrverbote stützt. Wenn die Rekurrenten der An-
ßicht sind, dass eine derartige Beschränkung dem Sinne
jener Ermächtigung widerspreche und die zu deren Recht-
fertigung vorgebrachten seuehenpoIizeiliehen Gründe nur
vorgeschoben seien. 80 steht ihnen dagegen der Weg der
Beschwerde nach Art. 189 Abs. 2 OG an den Bundesrat
offen, dem nach dieser Bestimmung in Verbindung mit
Art. 2 des Viehseuchenpolizeigesetzes die Oberaufsicht
über die Vollziehung und Anwendung des letzteren Ge-
setzes zukommt. Das Bundesgericht ist zur Beurteilung
dieses Beschwerdepunktes nicht zuständig, sondern könnte
nur dann einschreiten, wenn die kantonale Regierung bei
der A uswa h I zwischen de n verschieden en
In t er e 8 sen t e n, die sich bei ihr um eine Einfuhr-
bewilligung beworben hatten, will kür li c h verfahren
wäre, sie also nicht nach pflich~emässem Ermessen, d. h.
nach bestimmten sachlichen Kriterien, sondern lediglich
nach Laune und Gunst vorgenommen und damit den
Art. 4 BV verletzt hätte (vgl. AS M I S.212 Erw. 3).
Dies behaupten aber die Rekurrenten selbst nicht. Der
Vorwurf wäre auch wenn erhoben offenbar unbegründet,
da sich die Bevorzugung der beiden Metzgervereine vor
den anderen privaten Bewerbern hinreichend durch die
besondere rechtliche und wirtschaftliche Natur und Or-
ganisation dieser Rechtssubjekte, die es gestattet, die
Vorteile der Zulassung der Einfuhr durch eine einzige
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Handels- und Gewerbefreiheit. N° 40.
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Einfuhrbewilligung einer Mehrzahl von Beteiligten zu-
zuwenden, rechtfertigen lässt und, nachdem die Regierung
den erwähnten Gesichtspunkt in ganz gleicher Weise
wie gegenüber den Rekurrenten auch, gegenüber dem
anderen privaten Bewerber, Christian Pulver-Burri, zur
Geltung gebracht, dessen Gesuch also gleichfalls abge-
wiesen hat, auch nach dieser Richtung von einer Willkür
nicht die Rede sein kann.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird abgewiesen.
40. Urteil vom a3. Oktober 1914 i. S. Xleber und Genossen
gegen Zürich.
Art. 4 und 31 BV. Zulässigkeit der polizeilichen Schliessung
von Zigarrenläden, die sich in äusserlich erkennbarer Weise
als Stätten der Unzucht darstellen.
A .• -
Am 11 .. Dezember 1913 erliess der Polizeivorstand
der Stadt Zürich an die Inhaberinnen bezw. an die Haus-
besitzer von Zigarrenläden, in denen Unzucht betrieben
wurde, die Anzeige, dass sämtliche Zigarren- und andere
Läden, die der Gewerbeunzucht dienen, sofern sie nicht
binnen einer für die Liquidation der Warenstände an-
gemessenen Frist von den der Unzucht obliegenden Dir-
nen gesäubert werden, polizeilich geschlossen würden.
Für den Fall. dass das Dirnengewerbe über diese Zeit
hinaus fortgesetzt würde, erfolgte die Androhung polizei-
licher Schliessnng der Läden. Ausserdem wurde den
Inhaberinnen Bestrafung gemäss § 128 des Strafgesetz-
buches angedroht, auch für den Fall der Verlegung
des unzüchtigen Gewerbes in ein anderes Stockwerk
des Hauses. Die' Hauseigentümer wurden auf § 123 des
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Staatsrecht.
Strafgesetzbuches, der die Kuppelei unter Strafe stellt,
hingewiesen.
Eine gegen diese Verfügung von 14 Betroffenen beim
Stadtrat erhobene Einsprache wurde von letzttrem am
31. Dezember 1913 verworfen und gleichzeitig verfügt,
es seien für den Falt der Nichtbefolgung des Befehls
des Polizeivorstandes die Zigarrenläden von 32 speziell
genannten Personen am 1.
Februar 1914 polizeilich
zu schliessen.
Gegen diesen Beschluss rekurrierten 19 Personen an
das Statthalteramt Zürich, wurden jedoch abgewiesen.
Im nämlichen Sinne entschied auch der Regierungsrat
des Kantons Zürich, an den 15 Inhaberinnen von
Zigarrenläden den Entscheid des Statthalteramtes weiter
gezogen hatten.
B. -
Gegen dea ihnen am 21. Mai 1914 zugestellten
Beschluss des Regierungsrates haben drei Betroffene,
Luise Kleber, Betty »uher und Christine Morf-Lebeda,
staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht erhoben
mit dem Antrag, es sei derselbe als aufgehohen zu er-
klären und zu erkennen, dass weder der Regierungsrat
noch die Stadtbehörde Zürich berechtigt seien, die
Schliessung der fraglichen Zigarrenläden zu verfügen,
bezw. den Prostituierten die Führung solcher Waren-
läden, die nach aussen sich durch nichts als U nzucht-
stätten erkennbar zeigE-n, zu untersagen, oder zu verbie-
ten, das Unzuchtsgewerbe in ein oberes Stockwerk des
gleichen Hauses zu verlegen.
Es wird ausgt'führt: die Hingabe des eigenen Körpers
zur Unzucht sei in Züriclf nicht verboten, auch nicht,
wenn si(> gewerbsmässig betrieben werd(>. § 128 des Straf-
gesetzbuches verbiete nur das « öffentliche Sichanerbieten
und Anlocken zur Unzucht /). Jede behördliche Mass-
nahme, die die Unzucht selbst treffen wolle, sei daher will-
kürJich. Das sei der Fall mit der angefochtenen Verfügung
wie sich aus der stadträtlichen Begründung ergebe, indem
dort gesagt sei, den Dirnen solle nicht die Ausübung
1
Handels- und GewerDetrelllelT. NU 'iU.
eines an sich erlaubten Berufes, sondern die Ausübung
der unter dem angeblichen Beruf verdeckten gewerbs-
mässigen Unzucht verunmöglicht werden. Die Massnahme
gehe denn auch über §, 128 des Strafgesetzes hinaus.
Diese Bestimmung stelle in Absatz 2, der unter Umstän-
dm Ausweisung und Versorgung in Korrektionsanstalten
vorsieht, selbst die zulässigt>n Präventivmassnahmen
fest, über die nicht hinausgegangen werden dürfe, oder
die doch angewendet werden müssen, bevor man zu
andern Mitteln greife. Weder Verfassung noch Gesetz
gäben den Verwaltungsbehörden ein solch' tiefeinschnei-
dendes Recht, wie es hier beansprucht werde. Es handle
sich auch nicht um ein öffentliches Sichanerbieten oder
Anlocken. Ein solches liege dann vor, wenn der Laden
von der Strasse aus vermöge seiner charakteristi-
schen Ausstattung als Stelle der Unzucht erkennbar sei.
Wenn aber die Führung des Warenladens derart erfolge,
dass der Laden sich nach aussen in keiner Weise von einem
andern gleichartigen, ordentlichen Warenmagazine unter-
scheide, so könne man auch den Prostituierten das Recht
des Haltens desselben nicht verwehren. Re: fehle hier die
ratio legis, da § 128 nur verhindern wolle, dass die öffent-
liche Sicherheit und Sittlichkeit gefährdet werde. Davon
könne bei einem im Rahmen des kaufmännisch Üblichen
geführten Laden keine Rede sein. In einem solchen
Falle sei die Schliessung des Ladens unzulässig. Das blosse
Schaffen gangbarer Gelegenheit konsumiere den Tatbe-
stand des § 128 StGB nicht. Und sol9nge die gewerbs-
mässige Prostitution im Kanton Zürich nicht verboten
sri, dürfe das Halten von Warenläden, die sich äusserlich
nicht als Unzuchtsstätten zu erkennen geben, auch
Prostituierten nicht verboten werden. Das absolute Ver-
bot der Führung eines Warenladens durch Prostituierte
gehe danach über das Gesetz hinaus und sei als willkür-
lich aufzuheben. Das Innere des Warenladens aber könne
nicht als öffentlicher Ort bezeichnet werden. Da der
Betrieb eines Zigarrenladens t>rlaubt sei, so werde er nicht
AS 40 I -
1914
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Staatsrecht.
unerlaubt dadurch, dass er mit der ebenfalls nicht ver-
botenen gewerbsmässigen Unzucht kombiniert werde.
Solange die Prostituierte mit dem Gewerbe des Zigar-
renverkaufs nur die :an sich erlaubte Selbstpr-ostitution
verknüpfe, werde der Handel mit Zigarren nicht zu
einem aus sittenpolizeilichen Gründen un.zulässigen. Die
Schliessung der Zigarrenläden sei daher auch eine Ver-
letzung der durch Art. 31 BV garantierten Handels- und
Gewerbefreiheit. Die Rekurrentinnen betrieben den Zigar-
renhandel gerade so um seiner selbst willen, wie die Aus-
übung der Unzucht. Insoweit der Gesetzgeber die Aus-
übung der gewerblichen Unzucht nicht verbiete, gebe
es für die Verwaltungsbehörden auch keine öffentlichen
Interessen zu wahren und sei ein Eingreifen ihrerseits
verfassungs- und gesetzwidrig, ja willkürlich.
e. - Der Regierungsrat des Kantons Zürich trägt auf
Abweisung des Rekurses an. Er verweist zunächst auf
die Auslegung, die er dem § 128 StGB in Sachen Fenner-
Heinzmann gegeben habe und die vom Bundesgericht
in seinem Urteile vom 9. Mai 1913 * gebilligt worden
sei. Sodann macht er geltend, dass die Rekurren-
linnen selbst nicht behaupteten, sie führen einen
nach aussen einwandfreien. Laden; eine solche Be-
hauptung würde übrigens schon durch die Tatsache
widerlegt, dass eine der heutigen Rekurrentinuen, Chri-
stine Morf, beim ersten Rekurs ebenfalls beteiligt war;
damals sei die äussere Kenn tlichkeit der Zigarrenläden
als Prostitutionsorte von den Rekurrentinnen zugegeben
und zudem amtlich festgestellt worden. Sei aber die
Prostitution und auch die Selbstprostitution, wie sie
hier betrieben werde, ein Vergehen, so brauchten sich
die Behörden nicht damit zu begnügen, die Fehlbaren
fortgesetzt dem Strafrichter zu verzeigen. Ihre Aufgabe
sei auch die Verhütung von Vergehen. Auch ohne aus-
drückliche Gesetzesbestimmung sei
es Recht und
Pflicht der Behörden, die zur Verhinderung von Vergehen
* Nicht publiziert.
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 40.
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nötigen Massnahmen zu treffen. Was die Stadt Zürich
betreffe, könne diesbezüglich speziell auf Art. 3 der
allgemeinen Polizeiverordnung vom 5. April
1894
verwiesen werden.
Die Befugnisse der Behörden
erschöpften sich nicht in den in § 128 StGB vorgt'sehe-
nen Massnahmen,sondem gingen darüber hinaus, wie
auch Pmfessor Burkhardt in einem von ihm über die
Frage erstatteten, der Rekursantwort beigelegten Gut-
achten ausführe. Eine Verletzung der Gewerbefreiheit
liege in der polizeilichen Schliessung der Zigarrenläden
deswegm nicht, weil den Rekurrentinnen nicht die
Führung jedes Ladens schlechthin untersagt werde, son-
dern nur die Führung eines Ladens in der beanstande-
ten Weise, wobei es freilich gleichgültig sei, ob in den
Läden Zigarren oder andere Gegenstände verkauft wer-
den. Da das Verkaufsobjekt nicht Selbstzweck sei, müsste
das Verbot auch gegen jede andere Art von Handel
gerichtet werden. Wären die Läden einwandfrei geführt
worden und hätten sie nicht bloss als Vorwand für den
ungehinderten Betrieb der Prostitution gedient, so hät1 en
die Polizeibehörden sie auch geduldet. Die angeordnete
Schliessung der Läden hezweckesonach lediglich die
Aufhebung der unzüchtigen Betriebe; sie habe ausge-
sprochenen sittenpolizeilichen Charakter. Als solche ver-
stosse die angefochtene Massnallme nicht gegen die Ge-
werbefreiheit. Dass hier polizeiliche Grunde vorlägen,
gehe schon daraus hervor, dass dadurch die fortge-
setzte Begehung von Vergehen verhindert :verde. Au~
serdem erscheine ohnehin die Aufhebung dIeser Prostl-
tutionswillkel in sittenpolizeilicher Hinsicht als gerecht-
fertigt.
Das Bundesgericht zieht
in Erwägun g:
1. -
Gegenstand der Beschwerde ist der durch den
Regierungsrat des Kantons Zürich in seinem Rekurs-
entscheid vom 8. Mai 1914 geschützte Beschluss des
Staatsrecht.
Stadtrates von Zürich, dass die von den Rekurrentinnen
betriebenen Zigarrenläden auf 1. Februar 1914 polizeilich
zu schliessen seien. Ein allgemeines Verbot, den Handel
mit Zigarren oder anderen Waren zu betreiben, ist an
die Rekurrentinnen nicht erlassen worden, wie der Re-
gierungsrat in seiner Antwort ausdrücklich feststellt,
sondern es steht nur der Betrieb der Zigarrenläden, so
wie er zur Zeit des stadträtlichen Beschlusses vor sich
ging, in Frage. Die Ausführungen des Rekurses, die
sich auf die Frage der Zulässigkeit eines allgemeinen
Verbotes beziehen, fallen deshalb ausser Betracht. Da
der Stadtrat die vom Polizeivorstand von Zürich mit
der Schliessungsverfügung erlassene Androhung der Be-
strafung nach § 128 StGB, die auch für den Fall der
Verlegung des unzüchtigen Gewerbes in ein oberes
Stockwerk des Hauses gelten sollte, in seinen Beschluss
nicht aufgenommen hat, kann auch diese Androhung
nicht Gegenstand des Rekurses sein. Übrigens wäre,
selbst wenn man in der Abweisung des Rekurses an den
Stadtrat im Beschluss des Regierungsrates eine Bestä-
tigung dieser Androhung erblicken sollte, zu sagen, dass
sie in Verbindung zu bringen ist mit dem Schliessungs-
befehl und sich daher auch nur auf die Verhältnisse
beziehen kann, wie sie im Zeitpunkt des Erlasses des
letzteren bestanden, sodass ihre Statthaftigkeit mit der-
jenigen des Schliessungsbeschlu~ses steht und fällt. Sollte
die Androhung auf einen anderen Tatbestand, als den
des Betriebes der beanstandeten Läden bezogen werden
wollen, so hätten zudem die Rekurrentinnen bei der
Überweisung an die Strafbehörden Gelegenheit, sich
dagegen zur Wehre zu setzen, dass sie wegen eines im
Gesetze nicht vorgesehenen Deliktes in Untersuchung
gezogen und bestraft werden sollen. Soweit der Rekurs-
antrag mehr verlangt als die Nachprüfung des stadt-
rätlichen Beschlusses über die Schliessung der von den
Rekurrentinnen betriebenen Zigarrenläden, ist deshalb
darauf nicht einzutreten.
1
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 40.
351
2. -
In tatsächlicher Beziehung ist davon auszugehen,
dass sich die Rekurrentinnen der Prostitution gewerbs-
mässig hingeben und dass die Zigarrenläden, die sie
betreiben, nach demäussern Anblick für diejenigen, die
Gelegenheit zur Unzucht suchen, als Stätten der Un-
zucht erkennbar sind. Ersteres ist zugegeben und letzte-
res wird zwar nicht im;angefochtenen Entscheid, wohl
aber in der Antwort des Regierungsrates festgestellt.
Die Rekurrentinnen haben auch in ihrem Rekurs, ob-
schon der angefochtene Entscheid nach seinem Inhalt,
speziell nach der darin enthaltenen Ver)"eisung auf § 128
des Strafgesetzbuches und auf den diesen Tatbestand
beschlagenden Entscheid des Bundesgerichts in Sachen
Fenner-Heizmann eine solche Sachlage voraussetzte,
etwas gegenteiliges nicht behauptet, sondern nur in thesi
den Fall erörtert, dass Prostituierte ein Geschäft be-
treiben, das äusserlich nicht auf das damit verbundene
Unzuchtgewerbe schliessen lässt. Dass man es hier nicht
mit einem äusserlich unauffälligen Betrieb zu tun hat,
geht übrigens, wie der Regierungsrat in der Antwort
hervorhebt, auch daraus hervor, dass eine der heutigen
Rekurrentinnen schon beim Rekurs Fenner beteiligt
war und deshalb allen Anlass hatte, in der heutigen
Beschwerde auf eine allfällig vorhandene Abweichung
von dem früheren Tatbestande positiv hinzuweisen.
3. -
Wird hievon ausgegangen, so ist es zunächst
nicht zu beanstanden, dass der Stadtrat von Zürich
und der Regierungsrat des Kantons Zürich auf die
Rekurrentinnen den § 128 Abs. 1. StGB als anwendbar
erklärten, der bestimmt: « Frauenspersonen, welche sich
» an öffentlichen Orten zur Unzucht 'anbieten oder dazu
I) anlocken, werden durch Entscheid der Gemeinde-
I) polizeibehördemit Haft bis zu 8 Tagen bestraft.)
Eine solche Vorschrift, durch die nicht die Prostitution
selbst in allen ihren Erscheinungsformen, sondern nur
eine bestimmte Art des Auftretens der Prostituierten
unter Strafe gestellt wird, ist, selbst wenn man das
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Staütsrecht.
Recht einer Frauensperson, ihren Körper Jedem hinzu-
geben, als Ausfluss der persönlichen Freiheit gelten
lassen wollte, wie es die Rekurrentinnen zu behaupten
scheinen, aus dem Gesichtspunkt der Aufrechterhaltung
der öffentlichen Sittlichkeit und das öffentlichen An-
standes, gewiss zulässig. Und dass der Betrieb von
Zigarrenläden an öffentlichen Strassen, so wie er hier
vorliegt, d. h. wenn dadurch äusserlich die Gelegenheit
zur Unzucht zu erkennen gegeben wird, ohne Willkür
der Strafnorm von § 128 Abs. 1 StGB unterstellt werden
kann, hat das Bundesgericht bereits im Falle Fenner
ausgesprochen und begründet, es kann deshalb in dieser
Beziehung einfach auf jenen Entscheid verwiesen werden.
4. -
Liegt aber im Betrieb der Zigarrenläden durch
die Rekurrentinnen nach zulässiger Auslegung des Ge-
setzes ein unter Strafe gestelltes sich Anbieten und
Anlocken zur Unzucht, so ist auch die polizeiliche
Schliessung der Läden staatsrechtlich nicht anfechtbar.
Damit wird einfach durch die Polizei das Mittel besei-
tigt, dessen sich die Rekurrentinnen bedienten, um sich
öffentlich zur Unzucht anzubieten oder dazu anzulocken,
und so ein durch Gesetz verbotenes Handeln oder Ver-
halten verunmöglicht. Es soll dadurch' einer im Interesse
der öffentlichen Sittlichkeit erlassenen Strafnonn auch
präventiv Geltung verschafft werden. Das gehört nach
allgemeiner Auffassung zu den .Aufgaben der Polizei-
behörden, die zum Einschreiten in solchen Fällen auch
ohne spezielle Ermächtigung durch Verfassung oder
Gesetz befugt sind, wie Burkhardt in seinem Gutachten
unter Berufung auf ScHOLLENBERGER, Grundriss des
Staats- und Verwaltungsrechts Bd. III S. 146 f., zutref-
fend ausführt. Übrigens verweist der Regierungsrat mit
Recht auf § 94 Ziff. 9 litt. g des Gemeindegesetzes vom
27. Juni 1875, wo der Ortspolizei die Handhabung der
Sittenpolizei übertragen ist, und auf Art. 3 der allge-
meinen Polizeiverordnung der Stadt Zürich vom 5. April
1894, wonach das Polizeikorps die Aufgabe hat, Ver-
r
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 40.
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brechen, Vergehen und Übertretungen möglichst zu
verhindern. Wenn in § 128 Abs. 2 des Strafgesetzbuches
den Strafgerichten auch das Recht der Ausweisung utld
der Versetzung in Korrektionsanstalten gegeben ist, so
:hat :dies .mit der polizeilichen Beseitigung der Mittel,
die zu einem v.erbotOOeB Handeln cOde!' Varhaltell benutzt
werden, nichts zu tun:; -es aaRflelt Jiäch dabei.dem Wesen
nach um Nebenstmfen,:die wegen der Übertretung der
Strafbestimmung gegen den Fehlbaren verhängt 'werden
können, nicht aber um PräventivmassregeluzUf Verftütmtg
~ines Vergehens oder zur Beseitigung ·eines nicht gestat-
teten, dauernden Zustandes, die neben der Repression
durch die Strafbehörden zulässig sind und der Natur der
Sache nach in die Zuständigk:eitderPoHzeibehörden fallen.
5. -
Die Beschwerde wegen Verletzung der Handels-
und Gewerbefreiheit beruht am der Supposition, dass
die Rekurrentinnen ihre Zigarrenläden in einer unauf-
fälligen, im Rahmen des allgemein Üblichen bleibenden
Form betrieben haben. Diese Supposition ist bereits als
tat<'ächlich unrichtig zurückgewiesen worden. Handelt
es sich aber um eine strafrechtlich, aus sittenpolizei-
lichen Gründen verbotene Art der Gewerbsausübung,
-so kann dieselbe auf den Schutz des Art. 31 BV nicht
Anspruch erheben. Übrigens ist klar, dass sich der
Betrieb der Zigarrenläden nicht als selbständiger Ge-
werbebetrieb der Rekurrentinen darstellt, neben dem
sie die Unzucht ebenfalls als selbständiges Gewerbe be-
treiben würden, dass vielmehr die Haltung eines Zigarren-
ladens in der Hauptsache jedenfalls nicht dem erlaubten
Gewerbe des Handels mit Rauchartikeln und dergl..
sondern als Aushängeschild für den -andern Gewerbs-
zweig der Rekurrentinnen dient • .der als .solchergewiss
auf den Schutz des Att. 31 BV keinen Anspruch hat.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird abgewiesen.