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61. Arteil vom 16. Mai 1907 in Sachen Bührer gegen Regierungsrat Schaffhausen. Legitimation zum staatsrechtlichen Rekurs. Art. 178 Ziff. 2 0G. Einführung einer Hundeabgabe; Untersuchung, ob Steuer oder Ge¬ bühr. — KV von Schaffhausen, Art. 59, 60, 66 Abs. 4, 29. A. In seinem Verwaltungsbericht für das Jahr 1904 stellte der Regierungsrat dem Großen Rat des Kantons Schaffhausen den Entwurf eines Gesetzes in Aussicht, durch den die Hunde¬ steuer und die Aufsicht über die Hunde geregelt werden sollten. Am 21. Dezember 1905 beschloß der Große Rat bei Beratung des Verwaltungsberichts, es sei über diese Materie eine Verord¬ nung zu erlassen; eines Gesetzes bedürfe es hiezu nicht, weil es sich mehr um Maßnahmen polizeilicher Natur als um eine eigent¬ liche Steuer handle. Der Regierungsrat erließ hierauf am 12. De¬ zember 1906 eine „Verordnung betreffend das Halten der Hunde „und die Erhebung der Hundeabgabe“. Darin finden sich polizei¬ liche Vorschriften über die Hundekontrolle. Dem Hundebesitzer wird, falls die Haltung des Hundes als statthaft erklärt wird, gegen eine Gebühr von 1 Fr. ein Zeichen (Hundezeichen) übergeben. In § 5 ist bestimmt: „Wer Hunde hält, hat die festgesetzte „Hundeabgabe zu bezahlen. Dieselbe beträgt per Kalenderjahr „15 Fr. für den ersten Hund, 25 Fr. für den zweiten Hund „und je 5 Fr. mehr für einen weitern Hund. Eine Ermäßigung „auf die Hälfte (7 Fr. 50 Ets.) tritt ein, sofern ein Hund zur „Bewachung eines einsam abgelegenen Gebäudes gehalten wird." Für gewisse Fälle — junge Hunde bei der Hündin 2c.- Ermäßigungen der Abgabe in Aussicht genommen. § 16 enthält Strafbestimmungen n. a. auch für den Fall der Nichtverabgabung. Durch diese im Amtsblatt vom 18. Dezember 1906 publizierte Verordnung wurde eine ähnliche Verordnung des Regierungsrates vom 7. Oktober 1891 außer Kraft gesetzt. B. Gegen die regierungsrätliche Verordnung vom 12. Dezem¬ ber 1906, soweit sie die Hundesteuer normiert, hat I. Bührer, Stadtförster in Schaffhausen, unterm 13. Februar 1907 den staatsrechtlichen Rekurs ans Bundesgericht mit dem Antrag Aufhebung ergriffen. Es wird ausgeführt, die Verordnung ver¬ letze die Art. 59 und 60 der KV, sowie den Grundsatz der Ge¬ waltentrennung. Nach den erstgenannten Bestimmungen könne eine direkte oder indirekte Steuer nicht anders als durch Gesetz begrün¬ det werden. Die durch die angefochtene Verordnung geordnete Hundeabgabe sei aber ohne Frage eine Steuer und nicht etwa eine bloße Gebühr. Die Verordnung bilde daher einen Übergriff der Exekutive in das Gebiet der gesetzgebenden Gewalt und enthalte zugleich eine Überschreitung der regierungsrätlichen Verordnungs¬ befugnis (Art. 66 und 34 KV) Art. 59 KV von Schaffhausen stellt eine Anzahl allgemeiner steuerrechtlicher Grundsätze auf, wobei regelmäßig, z. B. in Bezug auf die Steuerbefreiungen, die Progression, die Erbschaftssteuer ec. die nähere Ordnung dem Gesetze vorbehalten ist. Der letzte Absatz lautet: „Im übrigen wird das Gesetz die Grundsätze über die „Erhebung der Staats= und Gemeindesteuern aufstellen und die „zum richtigen Bezuge der Steuern und Abgaben und zur Be¬
„strafung der Steuerverheimlichung erforderlichen Maßnahmen „treffen.“ Art. 60 bestimmt in Abs. 1: „Das Gesetz regelt den Bezug „der indirekten Abgaben.“ Art. 66 Abs. 4 lautet: Dem Regierungsrat liegt ob „4. Die „Vollziehung der Gesetze, Dekrete und Beschlüsse und der Erlaß „der hiezu erforderlichen Verordnungen“. Art. 29 stellt den Grundsatz der Trennung der gesetzgebenden, vollziehenden und richterlichen Gewalt auf. C. Der Regierungsrat des Kantons Schaffhausen hat auf Ab¬ weisung des Rekurses angetragen und ausgeführt: Die Entschei¬ dung des Falles hänge davon ab, ob die fragliche Hundeabgabe eine Steuer im Sinn der Verfassung sei. Nun habe man es aber nach schaffhauser Auffassung mit einer bloßen Gebühr zu tun. Im Kanton Schaffhausen habe von jeher eine Hundeabgabe bestanden, die stetsfort durch bloße Verordnung des Regierungs¬ rates fixiert worden sei. Zudem sei der Regierungsrat ja durch den Großen Rat zum Erlaß der angefochtenen Verordnung aus¬ drücklich aufgefordert worden. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Die Beschwerdelegitimation des Rekurrenten ist gegeben. Ein¬ mal handelt es sich um die Anfechtung eines allgemein verbind¬ lichen Erlasses, durch den jedermann als gegenwärtiger oder mög¬ licher zukünftiger Hundehalter in seiner Rechtsstellung betroffen wird. Und sodann ist geltend gemacht, daß ein Erlaß dieser Art nur im Wege der Gesetzgebung, d. h. unter Mitwirkung des Volkes getroffen werden könne. Zu einer Beschwerde über einen Erlaß wegen Mißachtung der Rechte des Volkes auf Mitwirkung bei der Gesetzgebung ist aber nach der Praxis des Bundesgerichts jeder Aktivbürger befugt (AS 30 1 S. 329 Erw. 1; S. 718 Erw. 1).
2. Es ist vom Regierungsrat anerkannt, daß nach schaffhauser Steuerrecht eine Steuer nur im Wege der Gesetzgebung einge¬ führt werden kann. In der Tat gehört es geradezu zum Wesen des modernen Rechtsstaates, daß die Steuerauflage der gesetzlichen Grundlage bedarf, und es ist denn auch in den Art. 59 und 60 KV von Schaffhausen deutlich ausgesprochen, daß die Begrün¬ dung und Ordnung sowohl der direkten, als auch der indirekten Steuern Sache der Gesetzgebung ist. Nun kann kein ernstlicher Zweifel sein, daß man es bei der durch die angefochtene regierungsrätliche Verordnung normierten Hundeabgabe — wenigstens ganz überwiegend — mit einer eigent¬ lichen Steuer zu tun hat. Gegen die Annahme einer bloßen Ge¬ bühr spricht vor allem die Höhe der Taxe, die sich mit der Zahl der von einer Person gehaltenen Hunde zudem steigert, ferner die Erwägung, daß die Hundekontrolle eine nicht sowohl im Interesse des Hundebesitzers, sondern der Allgemeinheit durchgeführte poli¬ zeiliche Maßnahme ist und insofern nicht als staatliche Gegen¬ leistung an den Hundebesitzer sich darstellt. Endlich ist zu beachten, daß für das sogenannte Hundezeichen eine besondere Gebühr von 1 Fr. zu entrichten ist. Die fragliche Abgabe hat vielmehr ihrer ganzen Struktur nach den Charakter einer Aufwand= und Luxus¬ steuer, die neben dem fiskalischen auch den polizeilichen Zweck ver¬ folgt, einer Vermehrung der Hunde über das im allgemeinen Interesse wünschbare Maß hinaus entgegenzuwirken. Von einer Gebühr kann höchstens insofern die Rede sein, als die Kontrolle, speziell die tierärztliche Hundeschau, auch dem einzelnen Hunde¬ halter zu gute kommt. Aber dieses Moment spezieller Entgeltlich¬ keit tritt hinter dem Steuercharakter der Abgabe ganz zurück, zu¬ mal die Gegenleistung für jene staatliche Tätigkeit in der Haupt¬ sache schon in der Gebühr von 1 Fr. für das Hundezeichen liegen dürfte (s. AS 14 S. 581 Erw. 2, s. auch von Heckel im Hand¬ wörterbuch der Staatswissenschaften III S. 1348).
3. Ist darnach die in Frage stehende Hundeabgabe eine Steuer, so konnte sie nach schaffhauser Staatsrecht nur durch die Gesetz¬ gebung und jedenfalls nicht durch eine, der gesetzlichen Grund¬ lage ermangelnde Verordnung des Regierungsrates eingeführt werden. Es kann sich nur noch fragen, ob der Regierungsrat die verfassungsmäßige Befugnis zum Erlaß der betreffenden Vor¬ schriften nicht im Wege der Delegation von Seite des Großen Rates erlangt hat. Dies muß aber, ganz abgesehen davon, ob eine Delegation des Gesetzgebungsrechtes grundsätzlich zulässig wäre (vergl. AS 30 1 S. 68), aus folgenden Gründen verneint werden: Der Großratsbeschluß vom 21. Dezember 1905 bedeutet AS 33 I — 1907
keine Übertragung eines dem Großen Rat zustehenden Rechts an den Regierungsrat, sondern beruht, was die Hundetaxe anbetrifft auf der — nach dem gesagten irrtümlichen — Auffassung, daß der Erlaß von Vorschriften hierüber ihrer mehr polizeilichen Natur wegen ohnehin in die Kompetenz des Regierungsrates falle. Der Große Rat hätte aber auch eine solche Befugnis dem Regierungs¬ rat nicht delegieren können, weil sie ihm selber nicht zukommt. im Kanton Schaffhausen besteht die Einrichtung des obligatori¬ schen Referendums für Gesetze (Verfassungsrevision vom Jahre 1895). Ein vom Großen Rat beschlossener Erlaß kann nur da¬ durch Gesetz werden, daß er in der Volksabstimmung angenommen wird. Dann kann aber auch die Ermächtigung an eine Behörde zum Erlaß von Bestimmungen, die ihrer Natur nach dem Gesetze vorbehalten sind — die grundsätzliche Zulässigkeit der Delegation des Gesetzgebungsrechtes vorausgesetzt — nur durch Gesetz und nicht durch Großratsbeschluß erfolgen.
4. Nach diesen Ausführungen müssen die Vorschriften der regie¬ rungsrätlichen Verordnung vom 12. Dezember 1906 betreffend Hundesteuer, weil als Steuernormen in verfassungswidriger Weise zustande gekommen, aufgehoben werden. Ob der Regierungsrat zu deren Erlaß zuständig gewesen wäre, wenn es sich nicht um eine Steuer, sondern um eine bloße Gebühr handeln würde, braucht hier nicht untersucht zu werden. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird gutgeheißen und die regierungsrätliche Ver¬ ordnung vom 12. Dezember 1906, soweit die Hundesteuer nor¬ mierend, aufgehoben.