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Enteignungsrecht. N9 33.
Die Hefefabriken A.-G., deren Liegenschaft in Olten von
der Schweiz. Eidgenossenschaft enteignet wurde, verlangte
gestützt auf Art. 19 lit. c EntG u. a. Ersatz der Steuern,
die .sie « für den durch die Enteignung erzielten Liegen-
schaftsgewinn)} an Bund, Kanton und Gemeinde zu zahlen
haben werde. Das Bundesgericht hat diesen Anspruch
abgewiesen ..
Gründe :
7. -
Die nach den Angaben der Enteigneten zu erwar-
tenden Wertzuwachssteuern, deren Erhebung zulässig ist
(BGE 51 I 356, 70 I 303), können der Enteigneten nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 3 des Expro-
priationsgesetzes von 1850 nicht als Inkonvenienz vergütet
werden (BGE 50 I 143 und 51 I 357). Auf Grund von
Art. 19lit. c des geltenden EntG muss im gleichen Sinpe
entschieden werden. Die in BGE 50 I 143 angestellten
Erwägungen treffen im wesentlichen auch heute noch' zu.
Eine von der nationalrätlichen Kommission vorgeschlagene
und vom Nationalrat bei der ersten Lesung angenommene
Bestimmung, wonach der Enteigner « die nach eidgenössi-
schem und kantonalem Recht zulässigen Steuern und
Gebühren)} tragen sollte (StenB NR 1928 S. 821), wurde
von der ständerätlichen Kommission und vom Ständerat
gestrichen (StenB StR 1929 S. 330) in der Meinung, « dass
die kantonalen Mehrwertsteuern vom Gesetz nicht berührt
werden, sondern nach wie vor vom Expropriaten zu zahlen
sind)} (Prot. der ständerätlichen Kommission zu Art. 87
des Entwurfes). Dieser Streichung stimmte der Nationalrat
diskussionslos zu (StenB NR 1930 S. 29).
IMPRIlIIBRIES REUNIES S. A., LAUSANNE
209
A. STAATSRECHT -
DROIT PUBLIC
I. RECHTSGLEICHEIT
(RECHTSVERWEIGERUNG)
EGALITE DEVANT LA LOI
(DENI DE JUSTICE)
34. UrteU vom 23. November 1949 i. S. A. gegen Regierungsrat
des Kantons Zfirich.
• 1. Art. 88\ OG.
a) Blosse Dienstanweisungen können nicht Gegenstand der
staatsrechtlichen Beschwerde bilden (Erw. 1).
b) Legitimation der Ausländer (Erw. 2).
2. Die Veroflentlichung des Entzuges des Führeratiswei8es 3l!S
generalpräventiven Gründen hat Strafcharakter und verstösst
gegen den Grundsatz keine Strafe ohne Gesetz, wenn sie nicht
auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, (Erw. 4-6).
1. Art. 88 OJ.
a) De simples instructions de service ne peuvent etre attaquOOs
par la voie du recours de droit public (consid. 1).
b) Qu,aliM de 1'etranger pour agir par la voie du recours de
droit public (consid. 2).
2. La publication du ramit du pe:rmiB de conduilre par des motifs
de prevention generale a le caractere d'une peine et viole le
principe nulla poena sine lege si elle n'a pas de fondement 16gal
(consid. 4-6).
1. Art. 88 OG.
a) Il ricorso di diritto pubblico non e proponibile contro le
istruzioni di servizio (consid. 1).
b) Veste di uno straniero per interporre un ricorso di diritto
pubblico (consid. 2).
I
2. La pubblicazione della retloca ddla licenza di C/mdwrre per motivi
di prevenzione ha carattere penale e viola il principio mdla
poena sine lege se non e fondata su di un disposto legale
(consid. 4-6).
A. -
Am 3. Dezember 1948 verfügte die Polizeidirektion
des Kantons Zürich im Einverständnis mit dem Regie-
14
AB 75 I -
1949
210
St_tsrecht.
rungsrat, dass Namen und Adresse derjenigen Motorfahr-
zeugführer zu veröffentlichen seien, « denen
a) der Führerausweis wegen Verursachung eines Unfalles in
angetrunkenem Zustand oder wiederholt wegen Führung eines
Fahrzeuges in angetrunkenem Zustand entzogen werden musste,
b) der Führerausweis wegen schwerer Verletzung der Verkehrs-
vorschriften für die Dauer von mehr als 6 Monaten entzogen
werden musste " ..
B. -
Am 20. Januar 1949 fuhr der im Kanton Zürich
wohnhafte belgische Staatsangehörige A. in angetrunkenem
Zustand durch die Bahnhofstrasse in Zürich, wobei er an
einen Inselschutzpfosten prallte. Das Polizeirichteramt
Zürich büsste ihn mit Fr. 100.- und die PoIizeidirektion
des Kantons Zürich entzog ihm für die Dauer von drei
Monaten den Führerausweis. Am 22. Februar 1949 be-
schloss die PoIizeidirektion, den Entzug der Führerbewilli-
gung im Amtsblatt des KantoIl$ Zürich zu veröffentlichen.
A .. rekurrlerte gegen diese Verfügung an den Regierungsrat,
wurde aber mit Entscheid vom 28. April 1949 abgewiesen.
Der Regierungsrat führt aus :
.
Da der Entzug der Führerbewilligung eine polizeiliche
Verwaltungsmassnahine sei, stelle auch die Veröffentli-
chungdieser Verfügung einen Verwaltungsakt dar. Während
im Gebiet des Strafrechts jede Strafe oder nebenstrafliche
Massnahme eine gesetzliche Vorschrift voraussetze, fehle
im Verwaltungsrecht ein entsprechender Grundsatz. Das
ungeschriebene Prinzip der sogenannten. «gesetzmässigen
Verwa1tung» beziehe sich nur auf Gebote und Verbote,
die den Bürger in seiner Freiheit beschränken oder ihm die
Pflicht zu einem Dulden oder zu einer positiven Leistung
zugunsten der öffentlichen Verwaltung auferlegen. Die
Verwaltungsbehörde müsse somit nur für den Entzug,des
Führerausweises durch das Gesetz gedeckt sein, nicht aber
auch für die allfällige Veröffentlichung dieser Massnahme.
Das entspreche auch bisheriger bewährter Übung. Die
Bevölkerung werde regelmässig, auch ohne dass dies im
Gesetz vorgesehen sei, durch amtliche Mitteilungen über
Verwaltungsakte aller mög1ichen Art orientiert, sofern die
Rechtsgleiohheit (Rechtsverweigerung). N° 34.
211
Bekanntgabe im öffentlichen Interesse liege. Erinnert
werde beispielsweise an die Veröffentlichung der Landes-
verweisungen, der Erteilung oder Verweigerung fremden-
polizeilicher Bewilligungen, der Ausbürgerung, der Asyl-
gewährung,· der Versammlungs- und Redeverbote. Der
Regierungsrat habe daher ohne weiteres durch interne
Dienstanweisung der PoJizeidirektion auftragen können,
in welchen Fällen sie publizieren solle.
Die angefochtene Verfügung verstosse auch nicht gegen
den Grundsatz der Verhältnismässigkeit von Verwal-
tungsakten. Auch wenn keine amtliche Publikation des
Strafurteils angeordnet werde, orientiere die Presse, der
das Gerichtsverfahren zugänglich sei, ausführlich über die
Verkehrsunf"älle, in schweren Fällen unter Namensnen-
nung. Diese Publizität sei ein taugliches Mittel zur Hebung
der bedenklich verwahrlosten Verkehrsdisziplin und liege
im öffentlichen Interesse. Es sei dahergegebeil, dass auch
die Verwaltungsbehörde dazu übergehe, die von ihr ange-
ordneten Massnahmen der Öffentlichkeit bekannt zu geben.
Wenn sie sich hiehei vorerst auf die schweren Fälle be-
schränke, so geschehe dies gerade, um dem Prinzip der·
Verhältnismässigkeit gerecht zu werden.
.
O. -
Gegen diesen Entscheid reichte A. sowohl beim
Bundesrat wie auch heim Bundesgeri~ht eine staatsrecht-
liche Beschwerde ein. Im Meinungsaustausch zwis~hen den
heiden Behörden wurde vereinbart, dass der Bundesrat
zur Beurteilung der Frage zuständig sei, ob ein Verstoss
gegen die administrativen und polizeilichen Vorschriften
des Motorfahrzeuggesetzes vorliege, während die Beur-
teilung aller übrigen Beschwerdepunkte Sache des Bundes-
gerichtes sei.
Mit Entscheid vom 24. September 1949 wies der Bundes,.
rat die Beschwerde, soweit sie von ihm zu beurteilen war,
ab. Er erklärte, die Wirkungen des Entzuges des Führer,.
ausweises seien im Motorfahrzeuggesetz nicht abschlies-
send geregelt. Die Kantone seien daher zuständig, zusätz-
liche Vorschriften aufzustellen. Wenn sie die Publikation
212
Staatsrecht.
der formell rechtskräftigen Entzugsverfügungen anord-
neten, so stehe diese Massnahme weder zu Art. 13 und 15
noch zu einer andern Bestimmung des MFG in Widerspruch.
D. -
Mit der beim Bundesgericht eingereichten staats-
reohtlichen Besohwerde beantragt A., den Besohluss des
Regierungsrates vom 28. April 1949 aufzuheben und zu
erkennen, dass die von der Polizeidirektion des Kantons
Zürich am 3. Dezember 1948 getroffene Anordnung bezüg-
lioh Publikation des Entzuges des Führerausweises ver-
fassungswidrig und daher rüokgängig zu maohen sei. Er
maoht geltend :
a) Die allgemeine Anordnung der Polizeidirektion betref-
fend Publikation des Entzuges von Führerausweisen ver-
letze die Reohtsgleichheit; sie schaffe Sonderrecht für die
im Kanton Zürich niedergelassenen Automobilisten; denn
der in andern Kantonen wohnhafte Fahrer werde von ihr
nioht betroffen, wenn er auf dem Gebiet des Kantons
Zürioh in angetrunkenem Zustand einen Unfall verursaohe.
b) Die Veröffentliohung der Namen fehlbarer Auto-
mobilisten verfolge einzig und allein gen.eralpräventive
Zwecke und sei daher eine Strafe. Art. 6 Abs. 2 EG zum
StGB sehe für das dem Kanton vorbehaltene Recht aus-
drücklich vor, dass die öffentliohe Bekanntmachung eines
Urteils nur auf Grund einer kantonalen Bestimmung zu-
lässig sei. Dies gelte gemäss Art. 1 EG zum StGB auch für
das Verwaltungsstrafrecht. Da der Regierungsrat durch
keine Gesetzesvorschrift ermächtigt werde, die Namen
fehlbarer Automobilisten z~ veröffentlichen, verstosseder
angefochtene Entscheid gegen den Grundsatz keine Strafe
ohne Gesetz und gegen Art. 4 BV.
c) Der Regierungsrat anerkenne, dass sich die Lehre
von der gesetzmässigen Verwaltung auf Gebote und Ver-
bote beziehe, die den Bürger in seiner Freiheit beschränken.
Die Publikation des Entzuges des Führerausweises bedeute
aber einen erheblichen Eingriff in die Freiheit des Betrof-
fenen und bedürfe daher einer gesetzlichen Grundlage. Die
Anordnung der Veröffentlichung durch eine interne Dienst-
Rechtsgleichheit (Rechtsverweigerung). N° 34.
213
anweisung sei willkürlich. Der Regierungsrat könne sich
nicht auf eine bewährte Übung berufen. Die des Landes
Verwiesenen und Ausgebürgerten seien des Schutzes durch
die Verfassung nioht würdig und die Veröffentlichung
anderer fremdenpolizeilicher Massnahmen sowie der Ver-
sammlungs- und Redeverbot erfolge nioht im Amtsblatt.
d) Wenn jemand durch die Publikation des Entzuges
des Führerausweises in seiner sozialen und geschäftlichen
Stellung in einem Ausmass geschädigt werde, das in keinem
Verhältnis zur begangenen Übertretung stehe, wie das hier
der Fall sei, so verstosse die Veröffentlichung auch gegen
den Grundsatz der Verhältnismässigkeit der Verwaltungs-
akte. StGB und MFG böten genügend taugliche Mittel, um
der Ausbreitung der Verkehrsunfälle entgegenzutreten. Es
gehe nicht an, zu neuen ungesetzlichen,Mitteln zu greifen.
e) Die Anordnung des Regierungsrates verletze schliess-
lich auch den Grundsatz der Gewaltentrennung (Art. 28
und 37 KV); denn der Regierungsrat sei lediglich vollzie-
hende Behörde und könne keine Rechtsverordnungen
erlassen.
E. -
In einem zur Ergänzung der Beschwerde einge-
reichten Rechtsgutachten, das Prof. Hans HUBER den
Sektionen Zürich des Automobilklub und des Touringklub
erstattet hatte, wird ausgeführt: Die Veröffentlichung des
Entzuges des Führerausweises habe Strafcharakter und
müsse daher nach dem Grundsatz nulla poena sine lege
in einem Gesetze vorgesehen sein. Aber' auch wenn man
sie als Verwaltungsmassnahme auffassen wollte, wäre sie
nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung
ohne gesetzliche Grundlage unzulässig; denn die Herab-
setzung des Bürgers im Ansehen seiner Mitbürger, die
öffentliche Verkündigung eines von ihm begangenen
schweren Fehlers, sei ein Eingriff in seine Freiheit, die nur
auf Grund einer allgemeinverbindlichen Vorschrift ge-
schehen könne;
F. -
Der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragt
die Abweisung der Beschwerde.
Staatsrecht.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. -
Mit der staatsrechtlichen Beschwerde wird nicht
nur verlangt, dass der Entscheid des Regierungsrates vom
28. April 1949 aufgehoben werde, sondern auch, dass der
Regierungsrat verpflichtet werde, die in seinem Einver-
ständnis von der Polizeidirektion am 3. Dezember 1948
allgemefu. getroffene Anordnung über die Veröffentlichung
des Entzuges von Führerausweisen rückgängig zu machen.
Doch auf diesen zweiten Teil des Antrages ist nicht einzu-
treten. Die Anordnung vom 3. Dezember 1948 kann nicht
Gegenstand einer staatsrechtlichen Beschwerde sein da
sie weder ein Erlass, noch eine Verfügung im Sinne' von
Art. 88 OG, sondern eine blosse Dienstanweisung ist. Sie
legt nämlich· weder in genereller Weise noch speziell dem
Beschwerdeführer die·Verpflichtung zu einem bestimmten
Verhalten, Tun, Unterlassen oder Dulden auf, sondern
stellt lediglich für die Polizeidirektion und die ihr unter-
stellten Beamten gewisse Grundsätze für ihr künftiges Ver-
halten auf. Eine Bindung wird hÖQhstens für die Polizei-
direktion und die ihr unterstellten Beamten begründet,
nicht aber auch für die Bürger, denen der Führerausweis
entzogen worden ist. Die Rechtssphäre dieser Bürger wäre
nur dann berührt, wenn der Beschluss der Polizeidirektion
vom 3. Dezember 1948 keine blosse Weisung, sondern eine
gesetzesergänzende oder -vertretende Rechtsverordnung
sein wollte (Urteile des Bundesgerichts vom 23. Juni 1934
i. S. Busar S. I) f. und vom 20. November 1936 i. S. Grüter
S. 10 f., abweichend BGE 53 I 296). Dies trifft aber nicht
zu, was sich auch daraus ergibt, dass die nach zürcheri-
schem Recht für die Verbindlichkeit einer Rechtsverord-
nung erforderliche Veröffentlichung im zürcherischen Amts-
blatt nicht erfolgt ist (vergl. BGE 49 I 226; RÜEGG, Die
Verordnung nach zürch. Staatsrecht, S. 136).
2. -
Der Beschwerdeführer ist belgicher Staatsbürger.
Trotzdem ist er zur vorliegenden staatsrechtlichen Be-
schwerde legitimiert. Als einem in der Schweiz niederge-
Reohtsgleichheit (Rechtaverweigerung). N° 34.
215
lassenen Angehörigen eines Staates, mit dem die Schweiz
einen Niederlassungsvertrag abgeschlossen hat, stehen ihm
alle verfassungsmässigen Rechte -
mit Ausnahme der
politischen -
zu (BGE 40 I 15 Erw. 3, 52 I 268 Erw. 1,
vgl. auch 74 I 99, 360; BERNHEIMER, Der&griff und die
Subjekte der verfassungsmässigen Rechte, S. 140 ff.).
3. -
(Prozessuales.)
4. -
Sowohl in der Beschwerdeschrift. wie auch im
Gutachten von Prof. Hans Huber wird geltend gemacht,
dass der Entscheid des Regierungsrates vom 28. April 1949
gegen den Grundsatz nulla poena sine lege verstosse. Dieser
ist den Bürgern nach der Rechtsprechung des Bundes-
gerichts in Art. 4 BV gewährleistet (BGE 31 I 11 f.;
43 I 272; 73 I 291; v. CLERIC, Der Grundsatz nulla poena
sine lege, SJZ 9, 329 ff.) und für das eidgenössische Straf-
recht auch in Art. 1 StGB aufgestellt (BGE 73 IV 138), der
gemäss Art. 2 des zürcherischen EG zum StGB auch für
das kantQnale Strafrecht gilt.
Die. Beurteilung der Rüge, dass der Grundsatz keine
Strafe ohne Gesetz verletzt sei, f"ällt in die Zuständigkeit
des Staatsgerichtshofes, auch dann, wenn angenommen
wird, es handle sich um eine Frage des eidgenössischen
Strafrechts. Zwar könnte in diesem Falle nur noch eine
Verletzung von Art. 1 StGB geltend gemacht werden;
denn wenn der Bund ein 'in der Bundesverfassung garan-
tiertes Freiheitsrecht durch eidgenössisches Privat- oder
Strafrecht umschreibt, kann eine direkte Berufung auf die
Verfassungsvorschrift nicht mehr in Frage kommen (BGE
43 I 41 H.; 70 IV 25; Urteil des Bundesgerichts vom
22. Juni 1944 i. S. Kunz S. 2 f.). Die staatsrechtliche Be-
schwerde als subsidiäres Rechtsmittel (Art. 84 Abs. 2 OG)
wäre daher nurmehr möglich, :wenn die strafrechtliche
Nichtigkeitsbeschwerde an den Kassationshof des Bundes-
gerichts aus irgendeinem Grunde ausser Betracht fiele. Dies
wäre jedoch hier der Fall. Der Kassationshof hat auf An-
frage hi.Ii erklärt, es liege kein Straferkenntnis im Sinne
des Art. 269 BStP vor;es sei darauf abzustellen, . was der
216
Staatsrecht.
angefochtene Entscheid sein wolle, nicht darauf, was er
tatsächlich sei; die Verfügung des Regierungsrates vom
28. April 1949 wolle aber kein Straf erkenntnis sein, son-
dern eine Polizei- oder Verwaltungsmassnahme. Für den
Staatsgerichtshof besteht keine Veranlassung, sich dieser
Ansicht des Kassationshofes, in dessen Aufgabenkreis die
Auslegung des Art. 268 BStP in erster Linie fällt, nicht
anzuschliessen; sein Entscheid wird dadurch in keiner
Weise präjudiziert.
5. -
Nach dem Grundsatz nUlla poena sine lege bedarf
die Veröffentlichung des Entzuges des Führerausweises,
wenn sie Straf charakter hat, einer gesetzlichen Grundlage.
Da diese im Kanton Zürich unbestrittenermassen fehlt,
fragt es sich, ob der angefochtene Entscheid eine Strafe im
Sinne des Grundsatzes sei. Ist dies der Fall, so muss die
Verfügung des Regierungsrates vom 28. April 1949 als
verfassungswidrig aufgehoben werden. Das trifft aber zu.
Der Entzug des Führerausweises ist eine Polizei-oder
Verwaltungsmassnahme; denn sein Hauptzweck ist· die
dauernde oder vorübergehende Beseitigung einer Verkehrs-
gefahr. Durch den angefochtenen Entscheid wird somit
die Veröffentlichung einer Verwaltungsmassnahme ange-
ordnet. Die Veröffentlichung erfolgt nicht in allen Fällen,
sondern nur, wenn die Führerbewilligung dem Betroffenen
wegen einer erheblichen Verletzung der Verkehrsvorschrif-
ten entzogen wird. Der Regierungsrat macht weder gel-
tend, dass mit der Veröffentlichung das Publikum vor dem
betreffenden Autofahrer gewarnt werden wolle, noch dass
es zur Überwachung jener Person herangezogen werden
solle, um auf diese Weise die Übertretung des Fahrverbotes
möglichst auszuschliessen.
Solche
verkehrspolizeiliche
Gründe können denn auch zur Rechtfertigung der Publi-
kation nicht ernsthaft angeführt werden. Als einzigen
Grund für die Verfügung nennt der Regierungsrat die ge-
neralpräventive Wirkung: die Veröffentlichung soll ab-
schreckend wirken, d. h. andere Automobilisten von der
Übertretung der Verkehrsvorschriften abhalten. Hiezu
Rechtsgleichheit (Rechtsverweigerung) •. N° 34.
217
kommt aber -
wenigstens in der Regel -
auch der Bes-
serungszweck; denn die Veröffentlichung so11 wenigstens
dann, wenn der Entzug der Fahrbewilligung nicht dauernd
erfolgt, auch den Betroffenen bestimmen, künftig die
Verkehrsvorschr~en zu beachten.
Nach allgemeiner Lehre ist die Strafe ein Übel, das der
Staat über den Täter verhängt, weil er schuldhaft Unrecht
begangen hat (HAFTER, Lehrbuch des schweiz. Strafrechts,
2. AuH., S. 245; THoRMANN-voN OVERBECK, Das schwei-
zerische Strafgesetzbuch, Vorbemerkung zu Art. 35-62
N. 2; LOGoz, Commentaire du Code penal suisse, remarques
generales sur les art. 35 a. 62, N. 2 a; ALLFELD-MEYER,
Lehrbuch des deutschen Strafrechts, 8. AuH., S. 4; RITTLER
Lehrbuch des österreichischen Strafrechts, Bd. 1 S. 2;
MAUERHOFER, Der Grundsatz nulla poena sine lege, S. 45).
fu diesem Sinne ist die auf Grund der Weisung der Polizei-
direktion vom 3. Dezember 1948 angeordnete Veröffent-
lichung des Entzuges des Führerausweises eine Strafe;
denn sie wird angeordnet, weil der Autofahrer schuldhaft
Unrecht begangen hat, und ist für diesen ein Übel, ein Ein-
griff in seine Ehre. Der Umstand, dass die Ehrenminderung,
das « An-den-Pranger-stellen » nicht in erster Linie auf den-
jenigen, dessen Name veröffentlicht wird, einwirken soll,
sondern vor allem als Warnung und Abschreckung für die
Gesamtheit der Autofahrer gedacht ist, nimmt der Mass-
nahme den Straf charakter nicht, denn auch die General-
prävention ist ein Straf zweck. Da die Strafe Vergeltung
für eine schuldhafte Verletzung der Rechtsordnung ist,
so kann ihr Zweck nur sein: die Bedeutung dieser Ver-
letzung, also den Widerspruch, in den die Tat zu der
Rechtsordnung getreten ist, sowohl dem Täter wie auch
den übrigen Rechtsgenossen eindringlich zum Bewusstsein
zu bringen, diesen wie jenen zu zeigen, dass ein solcher
Widerspruch nicht fortbestehen kann, sondern durch
Beugung des Einzelwillens unter den Rechtswillen seine
Tilgung findet (ALLFELD-MEYER, 1. c., S. 10 f.; HAFTER,
1. C., S. 251 f.). Die aus generalpräventiven Gründen ange-
218
Staatsrecht.
ordnete Veröffentlichung der Namen fehlbarer Automo~
bilisten ist daher eine Strafe, wenn auf den Strafbegriff der
Wissenschaft abgestellt wird. Die angefochtene Veröffent-
lichung ist aus den nämlichen Erwägungen zweifellos auch
eine Strafe im Sinne des in Art. 4 BV gewährleisteten
Grundsatzes nulla poena sine lege. Fraglicher ist, ob ihr
auch der Charakter einer Strafe gemäss Art. 1 StGB zu-
kommt, doch trifft auch dies zu.
Das eidgenössische Strafgesetzbuch unterscheidet aller-
dings zwischen Strafen, 'sichernden und « andern Mass-
nahmen » und führt die Urteilsveröffentlichung unter diesen
auf (Art. 61 StGB). Doch bezieht sich Art. 1 StGB nicht
bloss auf die Strafen im engern Sinne, sondern auch auf
strafrechtliche Massnahmen (HAFTER, I. C., S. ll). Wieso
Art. 1 nur auf « sichernde und vorsorgliche Massnahmen »
AnwendUng finden soll, wie die Kommentatoren THOR-
MANN-VON ÜVERBECK (l. C., N. II zu Art. 1) und LOGOZ
(I. C., N. 5 zu Art. 1) annehmen, ist nicht einzusehen.
Fragen kann sich lediglich, ob nicht, wie diese Autoren
ausführen, . eine Einschränkung in dem Sinne zu machen
sei, dass Art. 1 StGB nur auf solche Massnahmen als an-
wendbar betrachtet wird, die mit dem Strafrecht enger
zusammenhängen. Diese Frage kann aber offen bleiben;
denn die Veröffentlichung eines Urteils oder einer an das-
selbe anschllessenden VerWaltungsmassnahme steht, wenn
sie aus generalpräventiven Gründen erfolgt, mit dem Straf-
recht in engstem Zusammenhang, ja ist nur der Form nach
Massnahme, inhaltlich aber Nebenstrafe. Die in Art. 61
StGB vorgesehene Urteilspublikation dient verschiedenen
Zwecken und hat daher keinen einheitlichen Charakter.
Sie kann blosse Massnahme wie auch Strafe sein (lIAFTER,
1. C., S. 423). Massnahmencharakter hat die Veröffentli-
chung eines freisprechenden Urteils, die Veröffentlichung
im Interesse des Verletzten oder Antragsberechtigten
(BGE 21, 847) und die Veröffentlichung im öffentlichen
Interesse zum Schutze des Publikums vor dem Täter
(BGE 23 I 98 f.). Der Strafcharakter überwiegt aber jeden-
Reohtsgleichheit (Reohtsverweigerung). N0 34. .
lU9
falls dann, wenn die Veröffentlichung ausschliesslich oder
in erster Linie aus Gründen der Generalprävention ange-
ordnet wird, was nach Lehre und Praxis zulässig ist, nach
der Rechtsprechung des Kassationshofes dann, wenn
besondere in der Eigenart des Vergehens liegende triftige
Gründe vorliegen, welche die Veröffentlichung zu jenem
Zwecke als im allgemeinen Interesse angezeigt erscheinen
lassen (HAFTER, 1. c., S. 424; THORMANN-VON ÜVERBECK,
1. c., N. 3 zu Art. 61; LOGoz, 1. c., N. 3 zu Art. 61; Urteil
des Kassationshofes vom 14. ·November 1947 i. S. Fries,
S. 3). In den Materialien wird denn auch wiederholt auf die
Doppelnatur der Urteilspublikation hingewiesen (vergl.
z. B. Protokoll der 2. Expertenkommission Bd. 3 S. 387;
Botschaft zum eidg. Strafgesetzbuch, BBl. 1918 IV 24;
Sten.Bull., Nationalrat 1928 S. 963; Ständerat 1931 S. 330;
SCHENKEL, Entwicklung und Ausgestaltung der Urteils-
publikation im Strafrecht, S. 46 ff.). Trotz der Doppelnatur,
die der Urteilspublikation anhaftet, ja ihr sogar, wenn sie
aus verschiedenen Gründen erfolgt, selbst im Einzelfall
anhaften kann, musste sie im System des Strafgesetzbuches
an einer bestimmten Stelle eingereiht werden. Da lag es
nahe, sie den « andern Massnahmen» beizufügen; denn
nicht nur ist dieser Ausdruck unbestimmt, sondern es
wird damit zum Ausdruck gebracht, dass die Urteilspubli-
kation vor allem als Massnahme und nicht als Nebenstrafe
angewendet werden soll. Doch dies kann nun nicht zur
Folge haben, dass der in Art. 1 StGB aufgestellte Grund-
satz nulla poena sine lege auf die Urteilspublikation selbst
dann nicht Anwendung findet, wenn sie ausschliesslich oder
doch in erster Linie Strafcharakter hat. Würde man diese
Folgerung ziehen, so würde durch Art. 1 StGB der Schutz
eingeschränkt, den der Bürger bis dahin auf Grund des
in vielen kantonalen Verfassungen aufgestellten und im
übrigen durch die bundesgerichtliche Praxis aus Art. 4 BV
abgeleiteten Grundsatzes nulla poena sine lege genoss. Eine
solche Einschränkung kann aber der eidgenössischen
Strafrechtsgesetzgeber nicht gewollt haben. Ist aber die
220
Staatsrecht.
aus generalpräventiven Gründen angeordnete Publika-
tion eines Strafurteils Strafe im Sinne von Art. I StGB, so
kann auch die von einer Verwaltungsbehörde angeordnete
Veröffentlichung der Namen fehlbarer Automobilisten,
wenn sie ausschliesslich oder in erster Linie aus general-
präventiven Gründen erfolgt, keinen andem Charakter
haben. Der Umstand, dass gegen den fehlbaren Automo-
bilisten auch eine Verwaltungsmassnahme, der Führeraus-
weisentzug, zulässig ist, kann keinen genügenden Grund
dafür bilden, dass für die Veröffentlichung der Namen
fehlbarer Automobilisten andere Grundsätze gelten, als
für die Veröffentlichung der Namen der übrigen Rechts-
brecher.
6. -
Da die angefochtene Verfügung schon aufgehoben
werden muss, weil sie gegen den Grundsatz keine Strafe
ohne Gesetz verstösst, so erübrigt es sich, auf die weitem
Rügen des Beschwerdeführers einzutreten. Insbesondere
kann dahingestellt bleiben, ob die Verfügung, wenn ihr
der Charakter einer Strafe im Sinne des Grundsatzes nulla
poena sine lege abginge, gleichwohl verfassungswidrig wäre,
weil sie nach dem Prinzip der gesetzmässigen Verwaltung
als Eingriff in die Freiheit der gesetzlichen Grundlage
bedürfte (vergl. z. B. FLEINER, Institutionen des deut-
schen Verwaltungsrechts, 8. Auflage, S. 131; WALINE,
Manuel 6Iementaire de droit administratif, 4e 6d., p. 366 ff.;
SPOENDLIN, Die verfassungsmässige Garantie der persön-
lichen Freiheit, S. 16 ff., 52 ff.; BGE 33 I 390; 60 I 121,
271; 67 I 27, 76; 74 I 142).
Das Bundesgericht hat sich auch nicht darüber auszu-
sprechen, ob die Kantone zuständig seien, auf dem Wege
der Gesetzgebung in bestimmten Fällen die Veröffentli-
chung des Entzuges der Führerbewilligung vorzuschreiben
oder ob diese Befugnis dem Bunde vorbehalten sei. Ebenso-
wenig hat es zur Frage Stellung zu nehmen, ob der Erlass
einer entsprechenden Gesetzesvorschrift angezeigt sei.
Mit dem vorliegenden Entscheide wird lediglich festgestellt,
dass die Verwaltungsbehörde die Namen der Personen,
Rechtsgleichheit (Rechtsverweigerung). N0 34.
221
denen wegen eines Verkehrsdeliktes der Führerausweis
entzogen worden ist, nicht veröffentlichen darf, solange
hiefür keine gesetzliche Grundlage vorhanden ist. Die zür-
cherischen Behörden haben daher vorderhand mit den
schon heute in der Gesetzgebung vorgesehenen Mitteln
gegen die erschreckende Zahl der Verkehrsunfälle anzu ~
kämpfen, z. B. durch eine strenge Handhabung der Vor-
schriften über den Entzug des Führerausweises, durch
Zurückhaltung in der Gewährung des bedingten Strafer-
lasses usw. Auch die Urteilspublikation ist zulässig, wenn
die Voraussetzungen des Art. 61 StGB vorliegen. Nach der
Rechtsprechung des Kassationshofes kann der Richter
auf Grund dieser Bestimmung eine Veröffentlichung des
Urteils auch aus Gründen der Generalprävention anordnen,
sofern sich diese Massna,hme nach der Eigenart des Ver-
gehens oder aus andem Gründen rechtfertigt (Urteil des
Kassationshofes vom 14. November 1947 i. S. Fries, S. 3).
Ob und wann dies bei den Verkehrsdelikten zutrifft wird
letztinstanzlich durch den Kassationshof des Bundesge-
richts zu entscheiden sein.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass
der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Zürich
vom 28. April 1949 aufgehoben wird. Im übrigen wird
nicht auf die Beschwerde eingetreten.