602 2022 16

Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2022 16 Arrêt du 8 octobre 2025 IIe Cour administrative Composition Président : Johannes Frölicher Juges : Dominique Gross, Christian Pfammatter Greffier-stagiaire : Aurélie Guillaume Parties A.________, recourant, représenté par Me Yves Nicole, avocat, contre DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 14 janvier 2022 contre la décision du 30 novembre 2021 concernant la modification du Plan d'affectation cantonal des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel

Tribunal cantonal TC Page 2 de 14 considérant en fait A. Dans le but de remédier aux inondations de l'Aar entre Aarberg et Soleure ainsi qu'aux submersions causées par les hautes eaux des trois lacs du Jura, leurs affluents et l'insuffisance de leurs écoulements, une première correction des eaux du Jura a été effectuée à partir des années 1870 (cf. ATF 8 I 362). Dès l'année 1877, ces travaux ont entraîné l'abaissement du niveau moyen du lac de Neuchâtel de plus de 2,5 mètres. Le retrait des eaux a exondé une bande de terrain marécageux entre les falaises et la nouvelle ligne de la rive sud déplacée désormais plus au nord (cf. Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels [IFP], objet no 1208, Rive sud du lac de Neuchâtel). La première correction n'ayant pas résolu tous les problèmes hydrauliques (crues et inondations), divers travaux ont été réalisés au cours du XXème siècle afin de stabiliser le niveau des eaux. Ils ont en particulier consisté en la deuxième correction des eaux du Jura de 1963 à 1972. Initialement occupées par de simples bancs de sable, ces terres exondées ont progressivement été colonisées par de la végétation marécageuse et forestière. Propriétaire des nouvelles surfaces sises sur son territoire, l'Etat de Fribourg a en cédé certaines à des privés ou des communes, mais a conservé la majorité des terrains considérés comme faisant partie de son domaine forestier. Actuellement, huit secteurs distincts entrecoupés par l'espace construit existant ont été classés en réserves naturelles par les cantons de Vaud, Fribourg, Berne et Neuchâtel, secteurs regroupés sous la dénomination générale "Grande Cariçaie". Ces réserves abritent environ 800 espèces végétales et 10'000 espèces animales, soit le quart de la flore et de la faune suisse. Il s'agit du plus grand ensemble marécageux de Suisse (cf. IFP, objet 1208, déjà cité). Inscrites à l'IFP en 1983, les terres formant la Grande Cariçaie figurent pour la plupart également dans plusieurs autres inventaires fédéraux protégeant des sites d'importance nationale: inventaire des zones alluviales (en 1992), inventaire des bas-marais (en 1994), inventaire des sites marécageux d'une beauté particulière (en 1996) et inventaire des sites de reproduction de batraciens (en 2001). Au niveau international, la Grande Cariçaie a été reconnue comme réserve biogénétique par le Conseil de l'Europe en 1985; depuis 1990, elle a obtenu le statut de site Ramsar du nom de la convention internationale protégeant les sites d’escales d’importance internationale pour les oiseaux migrateurs. Sa valeur au plan international est expressément reconnue par l’ordonnance fédérale du 21 janvier 1991 sur les réserves d’oiseaux d’eau et de migrateurs d’importance internationale et nationale (OROEM; RS 922.32, Annexe 1 objets 5, 6 et 7). B. A compter des années 1920 et jusque dans les années soixante, des chalets de vacances (maisonnettes de week-end) ont été édifiés par des privés sur les terres exondées de la rive sud du lac situées sur les territoires cantonaux vaudois et fribourgeois. Pour réglementer cette pratique, le Conseil d'Etat fribourgeois a édicté l'arrêté du 27 mai 1952 concernant les constructions de maisons de vacances sur le domaine public ou privé de l'Etat (ACE de 1952) aux termes duquel toute construction de maison de vacances, cottage, "week-end house", cabane de pêche ou autre érigée sur les terrains nouvellement créés et appartenant à l'Etat était subordonnée à l'octroi d'une autorisation à bien plaire. Les autorités se réservaient le droit d'exiger en tout temps, moyennant un préavis de trois mois, la démolition des bâtiments et de leurs accessoires ainsi que le rétablissement des lieux dans leur état primitif, et ce, aux frais des bénéficiaires, lorsque, en raison de circonstances

Tribunal cantonal TC Page 3 de 14 imprévisibles au moment de l'octroi de l'autorisation, ces constructions auraient représenté de sérieux inconvénients pour le propriétaire du terrain. Des taxes et redevances étaient prévues pour la mise à disposition du terrain. L'autorisation était accordée par la Direction des forêts s'il s'agissait du domaine privé de l'Etat et par la Direction des travaux publics s'il s'agissait du domaine public de ce dernier. Par arrêté du 31 décembre 1963 (ACE de 1963), le Conseil d'Etat a abrogé l'ACE de 1952 et clarifié les conditions d'octroi des autorisations – passées et futures (cf. art. 9 al. 1) – pour l'utilisation de ses terrains en vue de la construction de maisons de vacances et de cabanes de pêche. Ces autorisations, accordées à bien plaire, devenaient incessibles, sauf consentement des autorités compétentes (cf. art. 2 al. 1 let. a). L'Etat disposait également désormais du droit d'exiger la démolition ou le déplacement des constructions érigées dans un délai de 6 mois et aux frais des bénéficiaires lorsque, en raison de circonstances imprévisibles, les constructions présentaient de sérieux inconvénients pour le propriétaire du terrain ou lorsqu'elles nuisaient à l'aspect esthétique général (cf. art., 2 al. 1 let. b). La perception de taxes et redevances étaient maintenue (cf. art. 6) comme aussi la double compétence de la Direction des forêts et de la Direction des travaux publics selon que l'autorisation concerne le domaine privé ou public de l'Etat. C. Adopté le 1er juin 1982, le Plan directeur intercantonal de la rive sud du lac de Neuchâtel et du lac de Morat, établi conjointement par les cantons de Vaud et de Fribourg, avait pour but d'assurer la protection de la Grande Cariçaie. Il prévoyait en particulier la suppression des résidences secondaires pour des raisons d'aménagement du territoire et de protection de la nature. Dans ce contexte, par arrêté du 26 avril 1983 (ACE de 1983), le Conseil d'Etat a fixé au 31 décembre 1998 l'échéance des autorisations octroyées jusqu'à ce jour. Complémentaire à l'ACE de 1963, cet arrêté prévoyait qu'aucune nouvelle autorisation ne pourrait désormais être octroyée (art. 1) et que celles existantes devenaient incessibles et non renouvelables (art. 2 al. 3). A l'échéance du délai prévu au 31 décembre 1998, les bénéficiaires des autorisations étaient tenus de démolir les constructions et de remettre en état les terrains à leurs frais (art. 2 al. 2). La possibilité de transférer les autorisations existantes a cependant été réintroduite, à certaines conditions, par le Conseil d'Etat dans un arrêté du 30 octobre 1984 (modification de l'art. 5 al. 2 de l'ACE de 1983). Le 29 août 1997, cette même autorité a reporté au 31 décembre 2008 l'échéance des autorisations (modification de l'art. 2 al. 2 de l'ACE de 1983). D. Le 6 mars 2002, la Direction des travaux publics (devenue par la suite "Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions DAEC" avant de recevoir son appellation actuelle de "Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement DIME") a approuvé le plan d'affectation cantonal (PAC) rive sud, dans le but de créer des réserves naturelles visant à protéger la Grande Cariçaie de manière uniforme et simultanée. S'agissant du sort des maisons de vacances, cette planification (art. 12) a renvoyé à la législation spéciale. E. Donnant suite à une intervention parlementaire et dans une tentative de concilier les intérêts des propriétaires de chalets et ceux liés aux réserves naturelles de la Grande Cariçaie, le Conseil d'Etat a déposé le 12 décembre 2006 devant le Grand Conseil - qui en a pris acte le 15 mars 2007

- un rapport qui envisageait la possibilité de conclure des "contrats-nature" au terme desquels les propriétaires s'engageaient pour l'essentiel à effectuer certaines prestations "écologiques" et à limiter leur impact sur le site en échange du maintien des chalets.

Tribunal cantonal TC Page 4 de 14 Le 27 novembre 2007, le Conseil d'Etat a concrétisé son intention en édictant une ordonnance, abrogeant l'arrêté du 26 avril 1983 et instituant un "contrat nature" permettant la pérennisation des chalets. Moyennant la signature d'un "contrat-nature" avec l'Etat, chaque actuel usager de chalet pouvait continuer à occuper les lieux, sa vie durant, et après lui son conjoint ou partenaire enregistré et leurs descendants en ligne directe, et ainsi de suite. En échange de ce droit d'usage du sol, les bénéficiaires devaient accepter des restrictions légères d'utilisation (cf. art. 7 de l'ordonnance: pas d'habitation à l'année, pas de location à des tiers, animaux de compagnie sous contrôle, plantations uniquement avec des essences autorisées, limitation aux travaux d'entretien) et payer diverses taxes. Très favorable aux propriétaires de résidences secondaires, cette ordonnance, contestée par plusieurs associations suisses de protection de la nature auprès des autorités judiciaires, n'est jamais entrée en vigueur, respectivement aucun "contrat-nature" n'a jamais été conclu. En effet, suite à l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_408/2008 du 16 juillet 2009 qui constatait que dite ordonnance était assimilable à un plan d'affectation et qui renvoyait la cause au Tribunal cantonal pour qu'il statue sur sa légalité sous l'angle de la conformité des plans, la Cour cantonale a jugé le 29 septembre 2009 (arrêt TC FR 602 2009 50) que la procédure de planification n'avait pas été respectée et a annulé l'acte du 27 novembre 2007. Elle a précisé à cette occasion qu'il appartenait aux autorités compétentes en matière d'aménagement de décider si elles voulaient reprendre l'idée des "contrats-nature" et, dans ce cas, comment réaliser cet objectif par le biais d'une procédure conforme à la loi. Par ordonnance du 4 octobre 2010, le Conseil d'Etat a formellement abrogé l'ordonnance du 27 novembre 2007 et a remis en vigueur rétroactivement les ACE de 1963 et 1983 à compter du 1er janvier 2008. F. Le 21 mai 2021, dans le but de clarifier la situation des chalets et cabanes de pêcheurs sis dans le périmètre du PAC, le Conseil d'Etat a saisi la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP) d'une demande d'expertise afin de déterminer, en substance, si les chalets en eux-mêmes constituent une atteinte aux buts de protection découlant de l'inscription du périmètre protégé dans les inventaires fédéraux et, à supposer qu'une telle atteinte existe, si celle- ci est légère ou grave. Il a également demandé de déterminer s'il existe des moyens de ramener les atteintes à une mesure acceptable ou, à défaut, d'indiquer le mode de réparation possible pour mettre fin à l'atteinte. Les mêmes questions ont été posées en ce qui concerne le mode d'exploitation des chalets. Le 12 octobre 2012, la CFNP a communiqué à l'Etat de Fribourg l'expertise requise. Sous forme de préavis, ce document analyse exclusivement la situation des chalets situés à l'intérieur des inventaires fédéraux, en particulier de l'objet IFP. Le préavis comporte en outre une annexe dans laquelle la CFNP répond aux questions additionnelles émanant des propriétaires de chalet. La Commission précise par ailleurs que sa tâche consiste uniquement à évaluer les chalets et les infrastructures existantes quant à la gravité des atteintes aux objets des inventaires fédéraux. Il n'est en revanche pas de son devoir, dans le cadre de son préavis, de peser les intérêts en présence, ni de procéder à une interprétation du droit allant au-delà de la concrétisation des objectifs de protection des inventaires fédéraux touchés.

Tribunal cantonal TC Page 5 de 14 Le préavis aboutit aux conclusions suivantes: Sur la base des documents fournis, des visites des lieux par une délégation de la CFNP et au vu de ce qui précède, la CFNP arrive à la conclusion que tous les chalets et toutes les infrastructures annexes (routes, chemins, pontons, enrochements, etc.) localisés dans les cinq secteurs du Plan d'affectation cantonal créant des réserves naturelles sur la rive sud du lac de Neuchâtel (PAC) situés dans les différents inventaires fédéraux, soit les secteurs 6.1.2, let. d, et 6.2, let. b, partie ouest (chalets sous Font, commune d'Estavayer-le-Lac), 12.1, let. e, 13.1, let. e (Portalban/Delley) et 9.1, let. d (Forel, commune de Vernay) ainsi que le chalet n° 133 a Cheyres portent une atteinte grave à l'objet IFP n° 1208 et ne sont pas compatibles avec les dispositions de l'art. 6 LPN [loi du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage; RS 451]. Eu égard aussi aux autres inventaires fédéraux affectés par les chalets, la CFNP constate que ces constructions ne sont pas compatibles avec les dispositions légales. Ces conclusions s'appliquent indifféremment aux différents secteurs, individuellement à tous les chalets et à toutes les infrastructures y relatives. Vu les effets négatifs importants causés par les chalets, les infrastructures et leur mode d'exploitation, la CFNP ne voit aucune mesure possible qui pourrait ramener à une mesure acceptable les graves atteintes constatées dans le présent préavis. La CFNP demande par conséquent de ne pas entrer en matière sur une légalisation des chalets et des infrastructures annexes et - se fondant sur le mandat légal commun aux différents inventaires fédéraux cités, destinés à améliorer et à valoriser l'objet protégé dans son ensemble, ainsi que ses éléments individuels chaque fois que l'occasion se présente - de prendre toutes les mesures nécessaires à un démantèlement des constructions et une renaturalisation des sites. En plus, la CFNP demande qu'il soit renoncé à une zone de loisirs élaborée, au profit d'un aménagement simple et peu invasif, de manière à donner aux habitants de Font un accès aux rives, comme cela ressort des objectifs. Dans le même ordre d'idée, la plage existante devrait être maintenue à son emplacement actuel, et non déplacée vers l'est comme cela est préconisé par le PAC. Avec la suppression des chalets, les zones de baignade et de navigation qui leur font face n'auraient plus de raison de subsister. H. Le 7 mars 2017, le Conseil d'Etat a décidé du principe du démantèlement des maisons de vacances et cabanes de pêche situées dans le périmètre du PAC rive sud et a chargé ses services de modifier la planification dans ce sens. La décision du Conseil d'Etat a été coordonnée avec celle des autorités vaudoises. Le 18 novembre 2019, dans le cadre de l'examen préalable, le projet de modification du PAC a été mis en consultation par le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) auprès des instances et des services concernés, notamment auprès de l'OFEV, des autorités vaudoises, des communes situées dans le périmètre, de l'Union fribourgeoise du tourisme et de l'Association de la Grande Cariçaie (AGC), chargée de la gestion des réserves en cause. Sur cette base, le SeCA a établi son préavis de synthèse le 30 mars 2020. Par publication dans la Feuille officielle du 12 juin 2020, le projet de modification du PAC rive sud a été mis à l'enquête publique. Le but principal poursuivi par la révision du PAC est de prévoir le démantèlement des constructions et installations situées dans le périmètre des réserves qui ont été jugées non conformes aux dispositions régissant les milieux naturels protégés. Accessoirement, le

Tribunal cantonal TC Page 6 de 14 périmètre des réserves a été mis à jour en lien avec les inventaires fédéraux et les accès aux secteurs lacustres et terrestres ont été adaptés. La pertinence des mesures de protection instituées en 2002 a également été revue. Concrètement, le PAC se compose de 5 plans distincts réglementant chacun une réserve naturelle (réserve naturelle de la Baie d'Yvonand, réserve naturelle de Cheyres, réserve naturelle des Grèves de la Corbière, réserve des Grèves d'Ostende et réserve naturelle des Grèves de la Motte). Le démantèlement des chalets fait l'objet de 5 lots, soit le lot 1: secteur Cheyres, et le lot 2: secteur Font, tous deux situés dans le périmètre de la réserve de Cheyres, le lot 3: secteur Forel, dans celui de la réserve des Grèves de la Corbière, le lot 4: secteur Delley-Portalban, Ostende, dans celui de la réserve des Grèves d'Ostende et le lot 5: secteur Delley-Portalban, Motte, dans celui de la réserve des Grèves de la Motte. En tout, 118 constructions et une cabane de pêcheur, qui se situent dans des secteurs de propriété cantonale, sont concernées. Deux constructions isolées implantées partiellement ou totalement sur des terrains appartenant à des propriétaires privés sont également touchées. (image supprimée) I. Intégrée dans le lot 3, secteur Forel, sis dans la Réserve naturelle de la Corbière, la cabane de pêche n° bbb figure parmi les constructions dont le démantèlement est requis dans le PAC. Elle constitue un cas spécial dès lors qu'elle n'a pas été aménagée sur le terrain de l'Etat comme l'écrasante majorité des constructions concernées par la mesure, mais sur une parcelle privée, art. ccc du registre foncier (RF) de la Commune d'Estavayer (secteur Vernay). Construite vraisemblablement dans les années 1940, la cabane a été promise vendue à D.________ le 27 avril 1983 par le propriétaire de l'époque, E.________. En juin 1983, sur demande du promettant-acquéreur, cette cabane a été transformée en pavillon résidentiel, notamment en érigeant des murs extérieurs isolés, en aménageant les combles en chambre à coucher, le rez-de- chaussée en séjour et cuisine et enfin en perçant des fenêtres et autres ouvertures sur les quatre façades. Par décision du 20 octobre 1983, le Préfet du district de la Broye a ordonné la restitution intégrale de l'état antérieur jusqu'au 31 mars 1984. Le 7 février 1986, E.________ a vendu l'art. ccc RF (avec la cabane de pêche) à F.________, qui a transmis cette propriété à son fils A.________, le 26 avril 2019. S'agissant des trois constructions, dont la cabane de pêche de A.________, figurant dans le lot 3, l'expertise de la CFPN indique ce qui suit: Ce secteur se situe au nord du village de Forel et couvre une surface relativement petite en comparaison des autres secteurs; il ne comprend que trois chalets. Il se trouve à l'intérieur de l'IFP, du site marécageux et d'une zone alluviale et de reproduction de batraciens d'importance nationale; en outre, il fait frontière avec un objet de l'inventaire des bas-marais. Les chalets se trouvent dans la forêt, mais ils sont entourés en grande partie de surfaces artificielles (gazon). Il y a des enrochements sur la berge devant les chalets et plusieurs pontons sur le lac. Immédiatement devant les chalets, toute végétation riveraine fait défaut. Des deux côtés de cet accès au lac, il y a de vastes roselières, qui n'ont cessé de s'élargir au cours des 30 dernières années. La section de rive devant les chalets n'a au contraire pas évolué. En 1979, la ligne de rive à cet endroit se situait encore à la même hauteur que dans les tronçons voisins, à l'exception des percées qui existaient déjà à l'époque; depuis lors, elle s'est retirée d'environ 50 m. Vue depuis le

Tribunal cantonal TC Page 7 de 14 lac, la ceinture de roseaux présente une brèche marquée; la rive consolidée avec les chalets apparaît comme un corps étranger. Eu égard aux objectifs de protection de l'IFP et des autres inventaires fédéraux, les chalets constituent une atteinte grave, renforcée par les lourdes interventions sur la rive. La végétation naturelle a été entièrement détruite par endroits et son développement est considérablement perturbée. La zone des chalets forme un élément artificiel dans un secteur de rive autrement très naturel dans l'ensemble. Bien qu'elle occupe une surface relativement petite en comparaison d'autres zones et que les activités de loisirs liées à l'utilisation des trois chalets soient comparativement faibles, elle constitue globalement une atteinte grave. Cette affirmation vaut également pour les chalets pris individuellement. (image supprimée) J. Le 10 juillet 2020, A.________ a fait opposition à la modification du PAC en tant que cette planification prévoit le démantèlement de sa cabane de pêche. Soulignant que sa situation n'est pas comparable avec celle des propriétaires de constructions mobilières érigées sur le domaine privé de l'Etat puisque lui-même est propriétaire du sol qui supporte la cabane, il s'est plaint pour l'essentiel d'une violation de la garantie de la propriété. Il a contesté que la mesure litigieuse dispose d'une base légale suffisante et qu'elle se révèle conforme au principe de la proportionnalité, la pondération des intérêts en présence qui a été faite étant incomplète et les effets de la cabane de pêche sur le biotope étant largement exagérés. Il a invoqué en outre une violation du droit fédéral, dès lors que la construction, non conforme à la zone, bénéficie de la situation acquise au sens de l'art. 24c de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (RS 700; LAT). A la suite de la séance de conciliation qui s'est déroulée le 26 mars 2021 - au cours de laquelle l'opposant a repris ses arguments, soulignant en outre que la cabane de pêche ne porte pas une atteinte plus grande à la nature que la place de tir d'aviation de Forel qui se trouve à proximité - l'opposition a été maintenue. K. Par décision du 30 novembre 2021, la DIME a joint l'opposition de A.________ à celles déposées par l'Association des riverains de la rive sud du lac de Neuchâtel et du lac de Morat ARSUD et par divers propriétaires de résidences de vacances sises sur le domaine privé de l'Etat (l'un d'entre eux étant propriétaire d'une petite partie du terrain supportant sa construction mobilière, à cheval pour le surplus sur le terrain de l'Etat). En substance, l'autorité a considéré que les opposants au bénéfice d'une autorisation à bien plaire doivent être considérés comme des locataires de l'Etat et qu'à ce titre, ils n'ont aucun droit acquis leur permettant d'exiger le maintien des chalets; s'appuyant sur l'expertise de la CFPN qui constate que toutes ces constructions provoquent une atteinte grave aux paysages et sites figurant dans les inventaires fédéraux, elle a retenu en accord avec les experts fédéraux qu'un intérêt de protection de la nature et du paysage prépondérant (par rapport aux intérêts personnels des opposants ou par rapport à d'autres intérêts publics tels que l'intérêt à la protection des rives, l'intérêt économique de la région ou à la protection du patrimoine) justifie le démantèlement des constructions. Dans ce contexte, elle a estimé que les griefs de violation des principes de la proportionnalité, de l'égalité de traitement, de la légalité ou de la bonne foi n'avaient aucune pertinence et que les critiques visant l'expertise fédérale n'étaient pas suffisantes pour admettre que celle-ci serait affectée de défauts justifiant de s'écarter de ses conclusions. En particulier, le grief de constatation erronée ou lacunaire des faits pertinents a été rejeté.

Tribunal cantonal TC Page 8 de 14 S'agissant de l'opposition de A.________, la DIME a considéré que celui-ci ne peut pas invoquer le fait que sa cabane a bénéficié du statut de "construction existante" dans le PAC de 2002 pour exiger que cette situation soit maintenue dans l'actuelle révision du plan. Après plus de 20 ans, il est possible, selon l'autorité, de modifier le PAC en ordonnant le démantèlement litigieux. Dans ce sens, les principes appliqués aux oppositions formulées par les locataires du terrain nu de l'Etat s'appliquent mutatis mutandis au cas de A.________. Ni la garantie de la propriété, ni la garantie de la situation acquise ne s'opposent per se à une telle mesure. Si l'opposant estime que cette mesure constitue une expropriation matérielle et justifie une indemnisation pour expropriation, une procédure devra être menée après l'entrée en vigueur du PAC. Si cette procédure aboutit, l'Etat prendra en charge l'indemnisation et les frais de démantèlement sur la base des règles usuelles relatives à l'expropriation. La question de l'expropriation est donc indépendante de la procédure d'adoption du PAC car elle est subséquente et les mesures prévues par le PAC, avec les réserves qu'il prévoit, ne sont pas contraires au droit supérieur. L. Agissant le 14 janvier 2021, A.________ a contesté devant le Tribunal cantonal la décision du 30 novembre 2021 dont il conclut à la réformation sous suite de frais et dépens. Il requiert principalement que la cabane de pêcheur érigée sur la parcelle n° ccc RF soit exclue de la mesure de démantèlement prévue par le projet de PAC et que, dès lors, le chemin d'accès à la construction soit maintenu. Subsidiairement, il demande que la décision attaquée soit annulée et que le dossier soit retourné à la DIME pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A l'appui de ses conclusions, le recourant fait valoir une violation de la garantie de sa propriété. Dans ce contexte, il estime que la mesure de démantèlement ne dispose pas d'une base légale suffisante, l'art. 23d al. 2 let. b LPN prévoyant au contraire expressément le droit de maintenir et de rénover les bâtiment érigés légalement. La mesure n'est en outre pas conforme au principe de la proportionnalité dès lors que rien ne démontre, à son avis, que la cabane de pêche, construite il y a plus de 70 ans et utilisée de manière très peu intensive, induise une atteinte grave et des dommages concrets pour la réserve naturelle, ceci d'autant moins qu'à quelques dizaines de mètres se situe une place de tir d'aviation, qui provoque des nuisances bien plus grandes pour la faune et la flore. En réalité, il se plaint du fait que l'autorité intimée n'a procédé à aucune pesée sérieuse entre d'une part l'intérêt public à la préservation de la nature - peu impacté – et les intérêts privés du propriétaire à maintenir une construction autorisée et érigées il y a de nombreuses décennies. De même, aucune pesée des intérêts n'a été faite avec d'autres intérêts publics, notamment celui de la protection des monuments et sites. Le recourant invoque également une violation du droit fédéral ainsi que la primauté du droit fédéral dans la mesure où l'obligation de démanteler les constructions sises sur des parcelles privées au frais du propriétaire est contraire à l'art. 24c LAT, qui instaure une garantie étendue de la situation acquise hors de la zone à bâtir. De toute manière, lorsqu'une mesure porte une atteinte grave à la garantie de la propriété, équivalent, comme en l'espèce à une expropriation, un régime d'indemnisation devrait être prévu; or, la réglementation contestée ne comporte rien à ce propos et la décision attaquée se borne à renvoyer le recourant à agir cas échéant en expropriation matérielle contre l'Etat pour le remboursement des frais de démantèlement. M. Le 13 mai 2022, renvoyant à la motivation de la décision attaquée, la DIME a conclu au rejet du recours sous suite de frais et dépens et à la confirmation de la décision attaquée. N. Le 1er novembre 2024, le Juge délégué à l'instruction du recours a procédé à une inspection des lieux. Il a examiné en particulier l'état de la cabane de pêcheur en lien avec le rétablissement de l'état de droit qui a été ordonné par le Préfet de la Broye le 20 octobre 1983. Il a été constaté que

Tribunal cantonal TC Page 9 de 14 le bâtiment, au bénéfice d'un accès carrossable, n'a pas d'eau, ni d'électricité. A cette occasion, le fils du recourant a indiqué que la cabane est utilisée une dizaine de fois par an pour des fêtes, respectivement pour des sorties au bord de l'eau. Dans la clairière, l'herbe est coupée environ 5 fois par an avec une tondeuse. Un pédalo est disponible pour naviguer et des paddles sont aussi utilisées. Le 25 novembre 2024, le recourant est revenu brièvement sur la problématique de l'application de la disposition transitoire de l'art. 25b LPN abordée lors de l'inspection des lieux pour relever que si des modifications ont été apportées à la cabane de pêcheurs érigée il y a vraisemblablement plus de huitante ans sur la parcelle, au mois de juin 1983, le démantèlement de ces modifications a été ordonné presque immédiatement par le préfet du district de la Broye et l'état antérieur, déterminant selon les dispositions transitoires précitées, a ainsi été rétabli. en droit 1. 1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 88 al. 3 de la loi du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) en lien avec l'art. 22 al. 2 de la même loi. Le recourant, propriétaire d'une cabane de pêche faisant l'objet de la mesure de planification qui prévoit son démantèlement, dispose manifestement de la qualité pour agir au sens de l'art. 76 CPJA afin de contester cet aspect du PAC devant le Tribunal cantonal. 1.2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Il peut être formé pour inopportunité si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 let. c CPJA). L'art. 33 al. 3 let. b de la loi sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) impose aux cantons l'obligation de prévoir qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen sur les contestations relatives aux décisions et plans d'affectation. Dès l'instant où, en matière de plan d'affectation cantonal, la DIME ne statue pas sur recours, mais sur opposition (cf. art. 22 al. 2 LATeC), il incombe au Tribunal cantonal saisi d'un recours de procéder en l'occurrence au contrôle complet de la planification exigé par le droit fédéral, y compris sous l'angle de l'opportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13; cf. notamment arrêt TC FR 602 2023 56, 59, 62 du 1er février 2024 consid. 2.4; plus spécialement en matière de PAC: arrêt TC FR 2A 2003 94 du 4 décembre 2003). 2. 2.1. Selon l'art. 26 al. 1 Cst., la propriété est garantie. Toute restriction à ce droit fondamental doit être fondée sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et être proportionnée au but visé.

Tribunal cantonal TC Page 10 de 14 Les restrictions graves doivent être prévues par une loi (art. 36 Cst.). De plus, une pleine indemnité est due en cas d’expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation (art. 26 al. 2 Cst.). 2.2. En vertu de l'art. 25b al. 1 LPN, il est admis que les constructions sises dans les marais et les sites marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale qui ont été érigées avant la date du 1er juin 1983 (date issue de la disposition transitoire de l'initiative de Rothenthurm acceptée par le peuple, voir FF 1985 II 1451) bénéficient en principe d'un droit acquis au maintien même si elles s'avèrent contraires aux buts visés par la protection des inventaires fédéraux. Cela signifie que le propriétaire foncier peut procéder à l'entretien et la rénovation du bâtiment, étant entendu cependant que les notions d'entretien et de rénovation doivent être interprétées de manière restrictive en raison de la protection constitutionnelle dont bénéficient les sites marécageux et ne s'appliquent que dans le cadre de la durée de vie normale de la construction (arrêt TF 1C_601/2022 du 9 juillet 2024 consid. 5.4). Pour la période postérieure au 1er juin 1983, l'art. 23d al. 1 LPN pose le principe que l’aménagement et l’exploitation des sites marécageux sont admissibles, dans la mesure où ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux. L'alinéa 2 de la même disposition précise que sont en particulier admis à la condition prévue à l’al. 1, l’entretien et la rénovation de bâtiments et d’installations réalisés légalement. Pour le surplus, l'art. 25b al. 3 LPN prévoit que l’autorité cantonale ou fédérale compétente pour prendre les décisions concernant les autorisations et l’exécution des projets décide du rétablissement de l’état initial. Lors du rétablissement de l’état initial, on tient compte du principe de la proportionnalité. 2.3. Contrairement à ce que prétend le recourant, la cabane de pêcheur concernée par la mesure de démantèlement ne peut pas être considérée comme une construction antérieure au 1er juin 1983. Si l'on peut admettre qu'initialement, elle a été érigée bien avant cette date (on parle des années 1940), on ne saurait ignorer cependant que des travaux de construction ont totalement transformé l'affectation du bâtiment dans le courant de 1983. Ainsi que le Préfet de la Broye l'a constaté dans sa décision de remise en état du 20 octobre 1983, en juin 1983, la cabane de pêcheur a fait place à un pavillon résidentiel qui a modifié la nature de la construction de manière fondamentale. De plus, suite à la décision de l'autorité de surveillance, ledit pavillon a fait, à nouveau, l'objet de travaux en profondeur entre octobre 1983 et fin mars 1984 qui ont restitué le caractère de cabane de pêche à l'ensemble. En d'autres termes, dès l'instant où la cabane initiale a fait l'objet de deux interventions lourdes successives postérieurement à la date du 1er juin 1983, son propriétaire ne bénéficie plus de la garantie des droits acquis applicable aux objets existants avant la date butoir. Cette constatation s'impose d'autant plus que, s'agissant des exceptions au régime de protection des sites marécageux, les notions d'entretien et de rénovation doivent être interprétées strictement. Or, il suffit de voir la cabane de pêche dans son état actuel pour se rendre compte qu'elle n'a plus rien à voir avec la construction résidentielle (illégale) qui l'a précédée, telle qu'elle est décrite dans la décision préfectorale. (images supprimées) Il s'ensuit que l'art. 23d al. 1 LPN est pleinement applicable à la cabane de pêche telle qu'elle a été remise en état fin 1983/début 1984. Or, dans la mesure où il ressort clairement de l'expertise de la CFNP qu'en raison de son impact sur son environnement (surface artificielle de type gazon créant

Tribunal cantonal TC Page 11 de 14 une clairière autour de la cabane, absence de végétation riveraine, lourdes interventions sur la rive, spécialement par le biais d'enrochements et la pose d'un ponton sur le lac, formation d'une brèche marquée dans la ceinture de roseaux), la construction porte une atteinte grave aux objectifs de protection de l'IFP et des autres inventaires fédéraux cités (site marécageux, zone alluviale, reproduction de batraciens), celle-ci ne bénéficie plus d'un droit acquis au maintien dans le périmètre du site marécageux. En effet, même si la cabane a été légalement remise en état sur ordre du préfet et si, sous cet angle, elle remplit les conditions de l'art. 23d al. 2 let. b LPN, elle ne satisfait pas aux exigences préalables de l'art. 23d al. 1 LPN puisqu'elle porte atteinte aux éléments caractéristiques du site marécageux. En d'autres termes, on doit admettre que l'obligation de démanteler la cabane de pêche figurant dans le PAC dispose d'une base légale formelle suffisante aux art. 23d al. 1 LPN et 25b al. 3 LPN. 2.4. Certes, le règlement du 6 mars 2002 accompagnant le PAC de 2002 a réglé de manière spécifique le statut de cette parcelle en prévoyant à son art. 10 al. 2 que l'utilisation des articles ccc et ggg du cadastre de la commune de Forel est réservée. Seuls sont autorisés les travaux de réparation et d'entretien des bâtiments existants. Toute construction nouvelle est interdite. Ce faisant, la DIME n'a pas reconnu l'existence d'un droit acquis au maintien, mais a visiblement voulu traiter de manière similaire la construction sise sur le terrain du propriétaire privé avec celles qui étaient situées sur le terrain de l'Etat et dont le statut était renvoyé à la législation spéciale (cf. art. 12 du règlement du PAC de 2002). Dans l'attente d'une solution globale pour toutes les résidences de vacances et cabanes de pêche situées dans le périmètre des inventaires fédéraux, il a été décidé une tolérance de la situation existante. En revanche, aucune garantie n'a été donnée en 2002 sur le traitement futur de ladite cabane. Les doutes qui pouvaient encore subsister sur l'incompatibilité globale des constructions disséminées dans les réserves avec les buts de protection des inventaires fédéraux ayant été levés par l'expertise de la CFNP du 12 octobre 2012, une nouvelle appréciation de la situation de la bâtisse du recourant pouvait parfaitement être entreprise dans le cadre de la révision du PAC intervenant 20 ans après la planification initiale. Le recourant ne peut plus, dans ce contexte, invoquer le principe de la stabilité des plans (cf. art. 21 al. 2 LAT; ATF 132 II 408 consid. 3.2) pour contester à l'autorité la possibilité de revoir sa planification. 2.5. Dans le cadre de la mise en œuvre de l'art. 25d al. 3 LPN, l'autorité doit respecter le principe de la proportionnalité. Ce principe exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés - règle de l'aptitude -, que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive

- règle de la nécessité -, et qu'il existe un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts publics ou privés compromis - règle de la proportionnalité au sens étroit (cf. ATF 146 I 157 consid. 5.4; 140 I 168 consid. 4.2.1). En l'espèce, dès lors que les atteintes graves aux buts de protection du site marécageux, tels que mentionnés dans l'expertise de la CFNP, sont liées à l'exploitation de loisir qui est faite de la cabane de pêche, on doit admettre qu'un démantèlement de la construction et des installations qui en dépendent est apte à rétablir une situation conforme aux buts poursuivis par l'aménagement de la réserve. Dans la même logique, on ne voit pas comment ce but pourrait être atteint par une mesure moins incisive. Comme la CFNP le relève, il n'existe pas de solution intermédiaire susceptible d'éviter les effets négatifs de la construction. Le recourant, qui entend maintenir l'exploitation de loisir actuelle des lieux, n'en indique aucune. En particulier, il n'y aurait aucun sens de supprimer les aménagements extérieurs qui font l'essentiel de l'attrait de la cabane en supprimant la clairière ou

Tribunal cantonal TC Page 12 de 14 les accès qu'ils soient routiers ou lacustres. Reste à examiner si un rapport raisonnable existe entre le but visé et les intérêts invoqués par le recourant. Pour tenter de faire prévaloir son intérêt personnel, ce dernier invoque en priorité la faible influence de la cabane sur la faune et l'exploitation légère qui est faite du terrain par le propriétaire qui ne viendrait sur place qu'une dizaine de fois durant l'année. Il estime également que les nuisances provoquées par la place de tir d'aviation sise à proximité sont bien supérieures à celles induites par l'utilisation de sa cabane, qui n'est pas raccordée à l'eau ou à l'électricité et qui ne sert pas pour y dormir. A lire l'expertise et sur la base de l'inspection des lieux qui a été faite, on doit constater que l'atteinte provoquée par la cabane et son exploitation déploie une influence très négative sur l'environnement marécageux qui l'entoure. Il s'agit effectivement d'un corps étranger placé au cœur du marais. Ce ne sont pas tant les nuisances à la faune qui sont au centre des atteintes, mais l'aménagement même de cette cabane au milieu du marais avec ce qu'impliquent pour la flore et le paysage l'accès au lac, l'existence de la clairière ou le chemin carrossable qui mène à la cabane. Si la construction en elle-même est très sommaire, l'impact qu'elle déploie sur son voisinage est manifestement important, étant rappelé que la clairière présente une surface d'environ 1'800 m2. (images supprimées) Quant à la comparaison avec les nuisances provoquées par la place de tir, il faut souligner que celle- ci n'a aucune pertinence (voir arrêt TF 1C_515/2012 du 17 septembre 2013 consid. 5.8). Un tel raisonnement qui revient à affirmer un droit à créer des nuisances dans le périmètre des inventaires fédéraux tant que d'autres sources en produisent aussi, n'est pas admissible. Cette constatation se confirme d'autant plus dans le cas d'une place de tir qui dépend de la Confédération et pour laquelle l'autorité intimée n'a pas de compétence. Toujours sous l'angle de la proportionnalité, on ne saurait ignorer que, depuis l'intervention lourde de fin 1983/1984, la construction provoque des atteintes au site marécageux qui sont contraires à l'art. 23d al. 1 LPN. Malgré cette situation, le propriétaire a profité des avantages que lui offrait la cabane pendant des dizaines d'années, spécialement sous l'empire du PAC de 2002 et dans l'attente d'un traitement global des très nombreuses constructions de loisir sises dans le périmètre des inventaires fédéraux. Il apparaît ainsi que cette construction est largement amortie et qu'un démantèlement n'est en rien choquant. Aucun autre intérêt public ne postule le maintien de la cabane sous l'angle de la proportionnalité. En particulier, il saute aux yeux que cette construction, remise en état après une transformation illégale en pavillon résidentiel, ne présente aucune valeur patrimoniale intrinsèque (cf. préavis du Service des biens culturels du 19 mars 2020, qui constate que les mesures prises par le PAC ne touchent pas aux intérêts du patrimoine). Quant à postuler un maintien de la cabane de pêche pour garder simplement une trace d'une activité révolue alors que la bâtisse en elle-même ne présente aucun intérêt patrimonial, il faut d'emblée remarquer que cette démarche ne peut en aucun cas prévaloir sur l'intérêt public à la protection des sites marécageux, respectivement faire apparaître l'obligation de démantèlement comme étant disproportionnée. 2.6. Il ressort de ce qui précède que la mesure de démantèlement prévue dans le PAC respecte la garantie de la propriété (art. 26 Cst. en lien avec l'art. 36 Cst.) dès lors qu'elle dispose d'une base

Tribunal cantonal TC Page 13 de 14 légale formelle qui autorise une restriction au droit de propriété du recourant, qu'elle répond à un intérêt public prépondérant et qu'elle se révèle conforme au principe de la proportionnalité. 3. C'est en vain également que le recourant se plaint d'une violation du droit fédéral et de la primauté du droit fédéral en invoquant une violation de l'art. 24c LAT qui garantit le respect de la situation acquise pour les constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l’affectation de la zone. Ainsi qu'il a été vu ci-dessus, les art. 23d et 25c al. 3 LPN prévoient une régime spécifique applicable aux constructions existantes dans le périmètre d'un site marécageux d'importance nationale. Lorsqu'une décision de démantèlement s'avère conforme à ces dispositions spéciales de la législation fédérale, on doit considérer que les conditions de mise en œuvre de la norme générale de l'art. 24c LAT ne sont pas non plus réunies. En particulier, lorsque, comme en l'espèce, il est constaté qu'une construction porte atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux au sens de l'art. 23d al. 1 LPN, il y a lieu d'admettre que celle-ci ne respecte pas non plus les exigences majeures de l'aménagement du territoire expressément réservées par l'art. 24c al. 5 LAT. Pour le surplus, dès l'instant où l'obligation de démantèlement prévue par la planification cantonale n'est pas contraire aux droits acquis garantis par le droit fédéral, le grief de violation de la primauté du droit fédéral tombe de lui-même. 4. Finalement, il convient de constater que, dans la mesure où la tolérance de la cabane de pêcheur figurait expressément à l'art. 10 al. 2 du règlement du PAC du 6 mars 2002, il était judicieux de prévoir l'ordre de démantèlement et, partant, de mettre fin à cette tolérance, dans le cadre de la révision dudit PAC afin de respecter le principe du parallélisme des formes. L'introduction de cette restriction à la propriété du recourant par le biais de la planification ne pose pas de problème sous l'angle des compétences reconnues par l'art. 25c al. 3 LPN puisque la DIME, compétente pour adopter le PAC (art. 22 LATeC) est également habilitée à se prononcer sur un rétablissement de l'état de droit hors de la zone à bâtir (art. 167 al. 4 LATeC) comme aussi sur une autorisation spéciale de construire hors de la zone à bâtir (art. 136 LATeC). De plus, l'obligation litigieuse a fait l'objet d'un contrôle complet par l'autorité judiciaire, de sorte que, dans ce cadre, les droits du recourant à un contrôle effectif de la mesure ont été entièrement sauvegardés. L'intéressé ne subit aucun désavantage procédural consécutif à l'intégration de l'obligation de démanteler la cabane de pêche dans la révision du PAC. Au surplus, aucune nécessité n'imposait de prévoir dans le PAC un régime spécial d'indemnisation. Les normes générales de la loi du 23 février 1984 sur l'expropriation (RSF 76.1) sont suffisantes pour traiter la question si le recourant estime faire l'objet d'une restriction à la propriété ouvrant un droit à indemnisation. Le Tribunal cantonal n'est pas compétent pour se prononcer à ce sujet en première instance. 5. Mal fondé, le recours doit être rejeté. Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure, notamment d'instruction, en application de l'art. 131 CPJA. Pour le même motif, il n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).

Tribunal cantonal TC Page 14 de 14 la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. Partant, la décision du 30 novembre 2021 est confirmée en tant qu'elle concerne le recourant. II. Les frais de procédure, par CHF 2'000.-, sont mis à la charge du recourant. Compte tenu de l'avance de frais versée, il reste un montant de CHF 1'000.- à payer. III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 8 octobre 2025/cpf Le Président La Greffière-stagiaire