C-2598/2007

Tribunal administrativ federal Abteilung III C-2598/2007 {T 0/2} Urteil vom 25. Februar 2008 Besetzung Richterin Ruth Beutler (Vorsitz), Richter Antonio Imoberdorf (Kammerpräsident), Richter Blaise Vuille, Gerichtsschreiber Thomas Segessenmann. Parteien

1. M._______,

2. B._______, Beschwerdeführer, gegen Bundesamt für Justiz (BJ), Bundesrain 20, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Fürsorgeleistungen an Auslandschweizer/-innen. Sachverhalt: A. Die Beschwerdeführerin, geboren am 28. Januar 1958, ist Bürgerin von Grüningen/ZH und Tägerschen/TG. Der Beschwerdeführer, geboren am 3. Dezember 1966, ist Bürger von Grüningen/ZH. Die Beschwerdeführer leben seit Januar 2001 (sie) bzw. Ende September 2003 (er) in Malaysia und haben dort im Jahre 2004 geheiratet. B. Am 30. November 2006 haben sich die Beschwerdeführer erstmals schriftlich an die Schweizerische Botschaft gewandt. Sie hätten im Jahre 2004 auf der Insel Langkawi ein Bistro mit Schweizer Küche eröffnet. Da infolge des Tsunami die Touristen weggeblieben seien, hätten sie im Mai 2005 beschlossen, das Bistro wieder zu schliessen. Im August 2005 seien sie aufs Festland übersiedelt, um ihr Glück in der Landwirtschaft (Produktion von Ziegenmilch) zu versuchen. Da jedoch alles viel länger dauere als angenommen, seien alle ihre Geldreserven aufgebraucht. Die Einnahmen aus dem Feierabend-Verkauf von Hamburgern und Kuchen sowie aus der Gewinnung von Kautschuk reichten nicht aus, um die laufenden Rechnungen zu bezahlen. Die Suche der Beschwerdeführerin nach einer Stelle als Englisch-Lehrerin sei bisher erfolglos geblieben. C. Mit formellem Unterstützungsgesuch vom 28. Dezember 2006 ersuchten die Beschwerdeführer bei der Schweizerischen Botschaft in Kuala Lumpur um Ausrichtung einer monatlichen Unterstützung zur Deckung ihrer Fixkosten. D. In einem dem Gesuch beigelegten Schreiben vom 4. Januar 2007 hielt die Schweizerische Vertretung fest, die Beschwerdeführer würden seit ihrem Umzug aufs Festland im selben kleinen Dorf wie die Schwester der Beschwerdeführerin wohnen, welche dort zusammen mit ihrem malaysischen Ehemann und Kindern lebe. Diese hätten den Beschwerdeführern eine günstige Wohngelegenheit und die Pacht für eine kleine Gummibaumplantage vermitteln können. Die Ziegenzucht des Beschwerdeführers sei im Wachsen begriffen. Es benötige jedoch weiter Zeit, bis aus diesem Gewerbe ein Einkommen erwirtschaftet werden könne. Die Beschwerdeführer würden in sehr einfachen Verhältnissen leben, wie anlässlich eines privaten Besuchs habe festgestellt werden können. E. Gestützt auf diese Ausführungen erachtete die Schweizer Botschaft in ihrem Bericht vom 8. Januar 2007 die Voraussetzungen zur Ausrichtung von Hilfeleistungen als erfüllt. F. Nachdem das Bundesamt für Justiz (BJ) ergänzende Erkundigungen eingeholt hatte, wies es das Unterstützungsgesuch der Beschwerdeführer mit Verfügung vom 19. März 2007 ab. Das Budgetdefizit betrage MYR 2'340.-. Die Gegenüberstellung von Einnahmen und Ausgaben aus den verschiedenen Erwerbstätigkeiten zeige, dass lediglich die Gummiplantage einen kleinen Ertrag von MYR 120.- abwerfe. Der Hamburger-Verkauf sei defizitär. Im Bereich Milchziegenzucht seien sodann vorerst keine Einnahmen zu verzeichnen. Hier würden die nicht gedeckten Geschäftsunkosten MYR 653.- pro Monat betragen. In Anbetracht der bisherigen Aufenthaltsdauer der Beschwerdeführer in Malaysia von lediglich dreieinhalb bzw. sechs Jahren, der hohen Geschäftsunkosten und der voraussichtlichen Dauer der Unterstützung von mindestens zwei Jahren lasse sich eine Unterstützung, die zu 20% aus wirtschaftlicher Aufbauhilfe bestehen würde, nicht rechtfertigen. Die Beschwerdeführer könnten jedoch einen Antrag für eine Unterstützung bei der Heimkehr stellen, sollten sie keine andere Lösung finden, um ihre Rückkehr in die Schweiz zu finanzieren. G. Mit an die Vorinstanz adressierter Eingabe vom 3. April 2007 reichten die Beschwerdeführer gegen diese Verfügung Beschwerde ein. Darin beantragen sie sinngemäss die Aufhebung der Verfügung sowie die Ausrichtung einer monatlichen Hilfeleistung. Sie machen im Wesentlichen geltend, mit ihrem Gesuch hätten sie das BJ nicht um Unterstützung ihrer Projekte ersucht, sondern einzig um vorübergehende Deckung der Kosten ihres Existenzminimums, welche in Malaysia einiges tiefer seien als in der Schweiz. Aus Kostengründen sei es für den Beschwerdeführer nicht möglich, in der Schweiz als selbständiger Landwirt zu arbeiten. Auch lasse sein Gesundheitszustand nur ein begrenztes Ausmass an Arbeitsmöglichkeiten zu (Scheuermann, starke Arthrose- und Rheumabeschwerden). Das Klima in Malaysia ermögliche ein fast normales Ausüben der täglichen Arbeit. In der Schweiz sei dem Beschwerdeführer vom Arbeitsamt empfohlen worden, eine Invalidenrente zu beantragen. Angesichts des heutigen Arbeitsmarkts in der Schweiz sei es für die Beschwerdeführer sehr schwierig, dort wieder Arbeit zu finden. Alles in allem sei es im Moment mit sehr viel mehr Kosten und Schwierigkeiten verbunden, in die Schweiz zurückzukehren. H. Mit Vernehmlassung vom 21. Juni 2007 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde, wobei sie nochmals darauf hinweist, dass die Ausrichtung von Unterstützungsleistungen aufgrund der stark defizitären Betriebe der Beschwerdeführer während mindestens zwei Jahren einer wirtschaftlichen Aufbauhilfe gleichkäme. I. In ihrer Stellungnahme vom 3. August 2007 halten die Beschwerdeführer an ihren Anträgen fest. Ergänzend weisen sie darauf hin, dass sich ihre wirtschaftliche Situation inzwischen verändert habe. Da die Beschwerdeführerin neu zusätzlich auch während des Tages Hamburger und Backwaren verkaufe, habe sich der Erlös seit Juni 2007 um 35% erhöht. Durch den Erlös der Arbeit in der Gummiplantage sei inzwischen die Versorgung der Ziegen (Futter, Medizin, etc.) gedeckt. Auch würden Verhandlungen mit landwirtschaftlichen Grossbetrieben in Malaysia laufen, bei welchen der Beschwerdeführer die Möglichkeit hätte, als landwirtschaftlicher Berater tätig zu werden. Die Beschwerdeführer weisen schliesslich darauf hin, dass sie nicht eine zweijährige Unterstützung beantragen würden, sondern lediglich eine temporäre Hilfeleistung, damit sie ihre Haushaltrechnungen wie Wasser, Strom, Miete und Telefon bezahlen könnten. J. Mit verfahrensleitender Anordnung vom 25. Januar 2008 wurde den Beschwerdeführern Gelegenheit eingeräumt, ihre Angaben zu aktualisieren. K. Von dieser Gelegenheit machten die Beschwerdeführer mit Schreiben vom 10. Februar 2008 Gebrauch. Darin führen sie insbesondere aus, dass sich ihre finanzielle Situation nicht grundsätzlich verändert habe, da die Verhandlungen mit landwirtschaftlichen Grossbetrieben noch keine konkreten Früchte getragen hätten. Die Einnahmen aus dem Burgerverkauf seien zwar gestiegen, doch leider auch die Kosten fast aller Lebensmittel. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht - unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen - Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von einer der in Art. 33 VGG aufgeführten Behörden erlassen wurden. Darunter fallen Verfügungen des BJ betreffend Fürsorgeleistungen an Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer (vgl. Art. 14 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 21. März 1973 über Fürsorgeleistungen an Auslandschweizer [ASFG, SR 852.1]). 1.2 Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt. 1.3 Als Verfügungsadressaten sind die Beschwerdeführer durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung (vgl. Art. 48 VwVG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten (vgl. Art. 50 und 52 VwVG). 2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-2636/2007 vom 10. Oktober 2007, E. 2). 3. 3.1 Nach Art. 1 ASFG gewährt der Bund im Rahmen dieses Gesetzes Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern, die sich in einer Notlage befinden, Fürsorgeleistungen. Entsprechend dem Grundsatz der Subsidiarität der öffentlichen Sozialhilfe wird solche Unterstützung nur an Personen ausgerichtet, die ihren Lebensunterhalt nicht hinreichend aus eigenen Kräften und Mitteln, Beiträgen von privater Seite oder Hilfeleistungen des Aufenthaltsstaates bestreiten können (Art. 5 ASFG). 3.2 Hilfsbedürftigen Personen kann die Heimkehr in die Schweiz nahegelegt werden, wenn dies in ihrem wohlverstandenen Interesse oder dem ihrer Familie liegt; in diesem Fall übernimmt der Bund anstelle der weiteren Unterstützung im Ausland die Heimreisekosten (Art. 11 Abs. 1 ASFG). Ob die Heimkehr im wohlverstandenen Interesse der Betroffenen liegt, ist nach fürsorgerischen Grundsätzen zu beurteilen; finanzielle Erwägungen sollen nicht ausschlaggebend sein (Art. 14 Abs. 1 der Verordnung vom 26. November 1973 über Fürsorgeleistungen an Auslandschweizer [ASFV, SR 852.11]). Von der Nahelegung einer Heimkehr ist namentlich dann abzusehen, wenn Menschlichkeitsgründe dagegen sprechen, insbesondere wenn enge Familienbande zerrissen oder aus einem Aufenthalt von längerer Dauer sich ergebende enge Beziehungen zum Aufenthaltsstaat zerstört würden, wenn die Hilfsbedürftigkeit bloss von kurzer Dauer oder solange der Hilfsbedürftige oder einer seiner Familienangehörigen transportunfähig ist (Art. 14 Abs. 2 ASFV). 3.3 Eine auf eine gewisse Dauer angelegte Unterstützung vor Ort soll grundsätzlich nur für diejenigen Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer in Frage kommen, die sich im Ausland eine Existenz aufgebaut haben, dort weitgehend integriert sind und (nachträglich) in eine finanzielle Notlage geraten. Hingegen sollen in der Regel Leistungen nicht beansprucht werden können, um eine Existenz im Ausland erst aufzubauen und unternehmerische Risiken abzudecken; dies wäre mit der Natur des Gesetzes als eigentlichem Fürsorgeerlass nicht vereinbar. Anders verhält es sich allenfalls dann, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Betroffenen nach einer kurzen Unterstützungsphase den Lebensunterhalt in absehbarer Zeit selber werden bestreiten können; es muss eine gewisse Zukunftsperspektive erkennbar sein. Grundsätzlich ist es somit zulässig, hilfsbedürftigen Personen, die sich noch nicht sehr lange im Gastland aufhalten, dort wirtschaftlich nicht Fuss fassen konnten und voraussichtlich auf längere Sicht unterstützungsbedürftig bleiben dürften, die Rückreise nahezulegen (und die Übernahme der Rückreisekosten zu garantieren) bzw. die Erbringung von Leistungen ins Ausland zu verweigern, wenn keine besonderen Gründe im Sinne von Art. 14 Abs. 2 ASFV vorliegen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.43/2007 vom 5. April 2007, E. 3.2 mit Hinweis). 4. Es ist unbestritten, dass sich die Beschwerdeführer in einer Notlage im Sinne von Art. 1 und 5 ASFG befinden. Zu prüfen ist daher nachfolgend lediglich, ob das BJ den Beschwerdeführern in der angefochtenen Verfügung zu Recht die Ausrichtung von Fürsorgeleistungen verweigert und ihnen statt dessen die Heimkehr in die Schweiz nahegelegt hat. 4.1 Gemäss eigenen Angaben mussten die Beschwerdeführer das von ihnen auf der Insel Langkawi im Jahre 2004 eröffnete Bistro bereits nach einem Jahr wieder schliessen. Die nach der Übersiedlung auf das Festland unternommenen Versuche, mit der Produktion von Ziegenmilch, dem Verkauf von Hamburgern und Kuchen sowie der Gewinnung von Kautschuk ein genügendes Einkommen zu erzielen, haben ebenfalls - zumindest bis zum heutigen Zeitpunkt - nicht zum erhofften Erfolg geführt. In der Replik vom 3. August 2007 machen die Beschwerdeführer diesbezüglich zwar geltend, dass der Erlös aus dem Verkauf von Burgern und Backwaren sowie aus der Arbeit in der Gummiplantage habe gesteigert werden können, sodass nun die Versorgung der Ziegen gedeckt sei. Diese Vorbringen wurden von den Beschwerdeführern indessen weder weiter substanziiert noch mit Beweismitteln unterlegt. Selbst wenn jedoch davon ausgegangen wird, dass der Sachverhalt korrekt dargestellt wurde, führt dies lediglich zum Schluss, dass die aktuellen Projekte insgesamt nicht mehr defizitär sind. Ein Einkommen resultiert aus den Tätigkeiten der Beschwerdeführer hingegen offenbar nicht. Ferner sind gemäss dem Schreiben der Beschwerdeführer vom 10. Februar 2008 anscheinend auch die in der Replik erwähnten Bemühungen des Beschwerdeführers, eine Stelle als Berater von landwirtschaftlichen Grossbetrieben zu finden, ergebnislos verlaufen. Unter diesen Umständen muss festgestellt werden, dass es den Beschwerdeführern, die sich aktuell seit rund sieben (sie) bzw. viereinhalb Jahren (er) in Malaysia aufhalten, (noch) nicht gelungen ist, in ihrem Gastland wirtschaftlich Fuss zu fassen. Konkrete Anhaltspunkte, dass sich an dieser Situation in absehbarer Zukunft etwas ändern könnte, sind aus den vorliegenden Akten nicht ersichtlich. Zugunsten der Beschwerdeführer ist immerhin anzuführen, dass sie offenbar - sowohl auf der Einnahmen- als auch der Ausgabenseite - das in ihren Kräften stehende unternehmen, um selber für ihren Lebensunterhalt aufkommen zu können. Diese aktenkundigen Anstrengungen genügen jedoch nicht für eine günstige Prognose im Hinblick auf die künftige Entwicklung der Arbeitsprojekte der Beschwerdeführer. Vielmehr muss aufgrund der derzeitigen Aktenlage befürchtet werden, dass ihre wirtschaftlichen Aktivitäten auch in absehbarer Zukunft per Saldo keine Gewinne abwerfen werden. Das Bundesverwaltungsgericht schliesst sich daher der Einschätzung der Vorinstanz an, dass die Ausrichtung von Fürsorge im vorliegenden Fall nicht einer bloss temporären Hilfeleistung zur Linderung einer vorübergehenden Notlage, sondern einer wirtschaftlichen Aufbauhilfe gleichkäme. 4.2 Wie bereits gesehen, halten sich die Beschwerdeführer inzwischen seit sieben bzw. viereinhalb Jahren in Malaysia auf. In der Praxis wird in der Regel davon ausgegangen, dass eine Aufenthaltsdauer von weniger als fünf Jahren eher für eine Heimkehr spricht. Dabei handelt es sich um einen - im Gesamtkontext der übrigen Kriterien - flexibel zu handhabenden Richtwert (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-5993/2007 vom 29. Januar 2008, E. 5.3). Die Anwesenheitsdauer der Beschwerdeführer in ihrer Wahlheimat bewegt sich um den genannten Richtwert. Dieser Zeitraum ist vorliegend auch ins Verhältnis zum Alter der Beschwerdeführer zu setzen, die den weitaus grössten Teil ihres bisherigen Lebens in der Schweiz verbracht haben. Den Akten können sodann keine Hinweise für eine besonders weit fortgeschrittene Integration im Gastland entnommen werden. In diesem Zusammenhang ist zugunsten der Beschwerdeführer immerhin zu erwähnen, dass sie in Malaysia insofern über einen relativ engen persönlichen Anknüpfungspunkt verfügen, als die Schwester der Beschwerdeführerin, die mit einem malaysischen Staatsangehörigen verheiratet ist, in unmittelbarer Nähe wohnt. Diese persönliche Beziehung könnte im Falle einer Rückkehr in die Schweiz zweifellos nicht mehr im gleichen Masse gepflegt werden. Eine solche drohende Einschränkung vermag indessen für sich alleine eine Unterstützung der Beschwerdeführer vor Ort nicht zu rechtfertigen. 4.3 Soweit auf Beschwerdeebene vorgebracht wird, die Deckung des Existenzminimums in Malaysia sei einfacher, weil hier die Lebenshaltungskosten tiefer seien als in der Schweiz, ist darauf hinzuweisen, dass solche finanziellen Überlegungen beim Entscheid, ob eine Heimkehr in die Schweiz im wohlverstandenen Interesse der hilfsbedürftigen Person ist, nicht ausschlaggebend sein sollen (vgl. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 ASFV). Im Weiteren mag es zutreffen, dass die Perspektiven der Beschwerdeführer auf dem schweizerischen Arbeitsmarkt im Falle der Heimkehr - sowohl unter Berücksichtigung des Alters, der mehrjährigen Landesabwesenheit als auch der gesundheitlichen Schwierigkeiten des Beschwerdeführers (Morbus Scheuermann, starke Arthrose- und Rheumabeschwerden) - nicht sonderlich günstig erscheinen. Angesichts der sehr prekären wirtschaftlichen Situation der Beschwerdeführer in Malaysia ist das Risiko einer dauerhaften Fürsorgeabhängigkeit im Falle eines Verbleibs im Gastland jedoch als höher einzustufen als bei einer Rückkehr in die Schweiz. In der Schweiz hätten die Beschwerdeführer nämlich bei Bedarf zumindest Zugang zu Leistungen der Sozialversicherungen, so beispielsweise der Arbeitslosen- oder Invalidenversicherung. Vor diesem Hintergrund erscheint das Fürsorgerisiko bei einer Heimkehr als verhältnismässig gering. Es ist durchaus nachvollziehbar, wenn der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang einwendet, dass ihm das Klima in Malaysia - im Gegensatz zu jenem in der Schweiz - ein fast uneingeschränktes Arbeiten ermögliche, während er hier möglicherweise eine Invalidenrente beantragen müsste. Dieses Argument kann jedoch in fürsorgerechtlicher Sicht letztlich nicht entscheidend sein, da die Ausrichtung von Sozialhilfe gegenüber Sozialversicherungsleistungen subsidiär ist (vgl. Art. 5 Abs. 2 ASFV sowie Urteil des Bundesgerichts 2A.555/2001 vom 19. Dezember 2001, E. 1b). 4.4 Nicht ausser Acht zu lassen sind schliesslich präjudizielle Überlegungen und Gründe der Rechtsgleichheit. So steht es nicht im Belieben von Sozialhilfeempfängerinnen und -empfängern, sich im einem Land eigener Wahl von der Schweiz unterstützen zu lassen. Dies gilt insbesondere, wenn eine Person voraussichtlich längerfristig unterstützungsbedürftig bleiben wird. Die Kosten einer Unterstützung im Auswanderungsland im Vergleich mit denjenigen einer Unterstützung in der Schweiz sind dabei - wie bereits erwähnt - nicht massgeblich (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-4496/2007 vom 20. Dezember 2007, E. 5.5 mit Hinweisen). 4.5 Nach dem Gesagten kommt das Bundesverwaltungsgericht mit der Vorinstanz zum Schluss, dass eine Heimkehr der Beschwerdeführer in die Schweiz aus fürsorgerechtlicher Sicht in deren wohlverstandenem Interesse ist und keine Menschlichkeitsgründe im Sinne von Art. 14 Abs. 2 ASFV dagegen sprechen. 5. Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Vorinstanz den Beschwerdeführern die Ausrichtung von Fürsorgeleistungen nach dem ASFG zu Recht verweigert hat. 6. Demnach gelangt das Bundesverwaltungsgericht zum Schluss, dass die angefochtene Verfügung Bundesrecht nicht verletzt. Der rechtserhebliche Sachverhalt wurde richtig und vollständig festgestellt und die Vorinstanz hat auch ihr Ermessen pflichtgemäss ausgeübt (vgl. Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist daher abzuweisen. 7. Bei diesem Ausgang des Verfahrens würden die Beschwerdeführer grundsätzlich kostenpflichtig. Angesichts der besonderen Umstände ist jedoch von der Auferlegung von Verfahrenskosten abzusehen (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 6 Bst. b des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 3. Dieses Urteil geht an:

- die Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)

- die Vorinstanz (Gerichtsurkunde; Akten retour; Beilage: Stellungnahme vom 10. Februar 2008) Der Kammerpräsident: Der Gerichtsschreiber: Antonio Imoberdorf Thomas Segessenmann Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG). Versand: