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Staatsrecht.
weml der Arbeitnehmer keinen Lohnausfall erleide (nicht
veröffentlichtes Urteil vom 31. März 1939 i. S. Schild S.A.).
Im vorliegenden Falle besteht dagegen, wie im Fall Ateliers
des Charmilles S.A. (BGE 61 II 353 ff.), kein untrennbarer
Zusammenhang zwischen der Lohnzahlungspflicht und
der die Arbeitsruhe anordnenden Vorschrift, weil diese
Pflicht nicht das unerlässliche Mittel ist, um den Dienst-
pflichtigen die Arbeitsruhe an den Feiertagen zu ermög-
lichen. Inwieweit die in § 1 lit. b des zürch. Ruhetagsge-
setzes vorgesehenen, auf einen Werktag fallenden Feier-
tage der religiösen Besinnung oder der Erholung und Aus-
spannung von der Arbeit zu dienen bestimmt sind, ist in
diesem Zusammenhang bedeutungslos. Wesentlich ist,
dass sie im Kanton Zürich gleich den Sonntagen von jeher
Feiertage waren, an denen die Beschäftigung von Arbeit-
nehmern grundsätzlich im gleichen Umfange wie heute
verboten war, ohne dass diesen der Lohn für diese Tage
vergütet worden wäre (§§ 1 und 8 des zürch. Ruhetags-
gesetzes vom 12. Mai 1907). Die mit § 6 des Ruhetagsge-
setzes vom 3. April 1949 eingeführte Lohnzahlungspflicht
für seit jeher arbeitsfreie Tage hat wesentlich und in erster
Linie die wirtschaftliche Besserstellung gewisser Arbeit-
nehmer zum Ziele. Sie dient also ausschliesslich oder doch
vorwiegend der Förderung von Privatinteressen und ist
daher privatrechtlicher Natur. Zum Erlass einer solchen
Vorschrift sind die Kantone nicht befugt. Der auf § 6 des
zürch. Ruhetagsgesetzes beruhende Entscheid des Regie-
rungsrates vom 17. November 1949 ist deshalb bundes-
rechtswidrig und wegen Verletzung der derogatorischen
Kraft des Bundesrechts aufzuheben (im gleichen Sinne
das Urteil vom heutigen Tage i. S. Federation des Syn-
dicats patronaux c. Canton de Geneve BGE 76 1305 ff).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid
des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 17. November
1949 aufgehoben.
Eigentumsgarantie. N0 54.
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V. EIGENTUl\fSGARANTIE
GARANTIE DE LA PROPRIETE
54. Urteil vom 29. November 1950 i. S. Rüeseh gegen Gemeinde
Ennetbaden und Regierungsrat des Kantons Aargau.
Eigentumsgarantie, Planung.
§ 103 des aargauischen EG zum ZGB ermächtigt die Gemeinden
nicht, durch eine Zonenordnung Gebiete auszuscheideu, in
denen andere als landwirtschaftliche Bauten nicht erstellt wer-
den dürfen.
Garantie de Za propriete. Plan d'arnbutgernent.
La § 103 da la loi argovienne d'introduction du Code civil suisse
n'autorise pas les communes a creer, par la division de leur
territoire, des zones OU il est interdit d'elever des constructions
non agricoles.
Garanzia della '[Iroprieta. Piano regolaWre.
TI § 103 della Iegge argoviese d'introduzione deI codice civile
svizzero non autorizza i comuni a creare, mediante la divisione
deI loro territorio, zone in cui e vietato costruire degli stabili
che non siano agricoli.
(Tatbestand gelc'Ürzt)
A. -
a) Das aargamsche EG zum ZGB enthält unter
dem Titel « Betreffend Baugebiet », u.a. folgende Bestim-
mungen:
§ 103. Die Gemeinden können verbindliche Vorschriften erlassen
über die Erschliessung neuer Baugebiete und die Verbesserung
überbauter Gebiete, insbesondere mit Bezug auf Verkehrswege,
Einteilung des Baugebietes und die Bauweise, ferner über die zur
Wahrung der Gesundheit und Sicherheit erforderliche Erstellung,
Einrichtung lmd Benutzung der Gebäude, sowie über eine den
Anforderungen der Ästhetik und des Heimatschutzes entspre-
chende Bauart.
§ 104. Die Gemeinde, die solche Vorschriften erlassen will, hat
zu diesem Behufe eine Bauordnung und einen Überbauungsplan
aufzustellen.
Durch öffentliche Auflage ist den Grundeigentümern Gelegen-
heit zu bieten, ihre Einwendungen geltend zu machen.
Die Bauordnung und der Überbauungsplan bedürfen der Zu-
stimmung der Gemeindeversammlung, sowie der Genehmigung des
Grossen Rates.
§ 105. Durch die Bauvorschriften der Gemeinden kömlen die
gesetzlichen Eigentumsbeschränkungen aufgehoben oder abge-
ändert werden.
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Staatsrecht.
§ 106. l\Iit der Genehmigung des Überbauungsplanes tritt für
die dadurch betroffenen Grundstücke eine Beschränkung der Bau-
freiheit in der Weise ein, dass das zwischen den Baulinien eines
Strassenzuges liegende Land nicht mehr überbaut werden darf.
b) Am 21. Januar 1949 erliess der Regierungsrat des
Kantons Argau eine neue Vollziehungsverordnung zu den
§§ 103 -
116 EG zum ZGB über Bauvorschriften der
Gemeinden, welcher folgende Bestimmungen zu entnehmen
sind:
§ 1 Abs. 1. § 103 EG zum ZGB ermächtigt die Gem.einden,
über die Erschliesslmg neuer Baugebiete und über die Verbesserung
überbauter Gebiete verbindliche Vorschriften zu erlassen. Solche
Gemeindebauvorschriften sind:
a) die :J:?auordnung,
b) der Uberbauungsplan,
c) der Zonenplan mit Zonenordnung, und
d) andere, eine gesunde bauliche Entwickhmg anstrebende
Erlasse.
§ 9 Abs. 1 (Zonenplan). Die Ausscheidung des Baugebietes und
seine Eintei!!1ng in Zonen können in Verbindung m.it der Bauord-
nung, im Uberbauungsplan oder in besonderen Gesamt-
oder
Teilzonenplänen vorgenommen werden. Die Bedeutung der Aus-
scheidung und der Zoneneinteilung ist in der Bauordnlmg oder
durch Spezialvorschriften zu umschreiben.
§ 13. Nach Annahme der Vorlage übermittelt der Gemeinderat
die Akten (darunter die unerledigten Einsprachen) dem. Regie-
rmlgsrat.
Dieser entscheidet nach formeller und materieller Überprüfung
der Vorlage endgültig über die Einsprachen und leitet die berei-
nigte Vorlage mit seinen Anträgen an den Grossen Rat weiter,
soweit der Regierungsrat nicht selbst zur Genehmigung ermächtigt
ist.
Mit der kantonalen Genehmigung erwachsen die Gemeindebau-
vorschriften in Rechtskraft.
c) Gestützt auf §§ 103 H. EG zum ZGB erliess die
Gemeindeversammlung von Ennetbaden am 23. Mai 1950
in Erweiterung der Bauordnung von 1923/1942 eine
Zonenordnung mit Zonenplan, deren § 1 lautet :
Das Baugebiet der Gemeinde Ennetbaden wird durch den als
Anhang beigefügten Zonenplan, der einen Bestandteil dieser Zo-
nenordnung bildet, ausgeschieden.
Ausserhalb des Baugebietes dürfen vorläufig keine Neubauten I
errichtet werden. Bauten, die dem Rebbau und der Landwirtschaft
dienen, können gestattet werden, sofern sie die folgerichtige bau-
liche Entwickhmg der Gemeinde nicht behindern.
.
Wasser- und Kanalisationsanschlüsse werden nur für solche
Bauten bewilligt, die innerhalb des Baugebietes liegen. Für land-
EIgentumsgarantie. N0 54.
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wirtschaftliche Bauten ausserhalb des Baugebietes kann der Ge-
meinderat Wasseranschlüsse bewilligen, wenn sie von den bel'lte-
henden Anlagen aus möglich sind.
Die ausgeschiedenen Zonen sind eingeteilt in die Bau-
zonen I und II und die Grünzone (§ 2). Für die Bauzone I
ist wie bisher die Bauordnung von 1923/1942 massgebend
(§ 3). In der Bauzone II gilt grundsätzlich die offene
Bauweise; industrielle und störende gewerbliche Betriebe
sind darin nicht zugelassen (§ 4). Die Grünzone, welche
einzelne ausgesparte Parzellen und die Wälder umfasst,
ist mit einem gänzlichen Bauverbot belegt (§ 5).
B. -
Frau E. Rüesch ist Eigentümerin der Parzellen
Nr. 97 und 770 an den beidseitigen Hängen des Tales
nördlich der Lägern in der Gemeinde Ennetbaden. Diese
Grundstücke liegen ausserhalb des im Zonenplan aus-
geschiedenen Baugebietes; anderseits gehören sie auch
nicht zu der daselbst vorgesehenen Grünzone. Ihre Ein-
teilung wurde vom Gemeinderat damit begründet, dass
sie sich ausserhalb der Druckzone der Gemeindewasser-
versorgung befänden. Frau Rüesch beantragte dem
Regierungsrat des Kantons Aargau, der Zonenordnung
die Genehmigung zu versagen.
Der Regierungsrat wies ihre und die weiteren unerledig-
ten Einsprachen ab und genehmigte die Zonenordnung
und den Zonenplan von Ennetbaden (Beschlüsse vom
28. Juli 1950). Zur Genehmigung soll er vom Grossen Rat
ermächtigt worden sein.
C. -
Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragt Frau
Rüesch, « den Beschluss» des Regierungsrates wegen
Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 22 KV) und
wegen Willkür (Art. 4 BV) aufzuheben, eventuell den
Regierungsrat anzuweisen, die Zonenordnung der Gemeinde
Ennetbaden nur unter der Bedingung zu genehmigen,
dass die Liegenschaften der Beschwerdeführerin von
jeglichem Bauverbot ausgenommen würden.
Sie macht geltend, die Zonenordnung habe für ihre
Grundstücke ein absolutes Bauverbot zur Folge. Für ein
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Staatsrecht.
solches fehle die gesetzliche Grundlage. Schon aus diesem
Grunde hätte der Regierungsrat die Genehmigung nicht
erteilen dürfe~ und sei sein Beschluss wegen Willkür
aufzuheben. Die §§ 103 - 116 EG zum ZGB gäben den
Gemeinden die Kompetenz zum Erlass der üblichen bau-
polizeilichen Vorschriften. Solche habe die Gemeinde
Ennetbaden mit ihrer Bauordnung von 1923/1942 erlassen.
Eine Befugnis, ganze Gebiete mit einem Bauverbot zu
belegen, lasse sich daraus nicht ableiten. Nach BGE 74
I 155 f. sei für solche Eingriffe eine klare Rechtsgrundlage
erforderlich, welche hier fehle. Wohl habe der Regierungs-
rat in der Vollziehungsverordnung vom 21. Januar 1949
den « Zonenplan mit Zonenordnung » vorgesehen; damit
sei er aber über den Wortlaut des EG zum ZGB hinaus-
gegangen, welches diese Eimichtung nicht kenne. Jene
Verordnung könne daher die mangelnde gesetzliche Grund-
lage nicht ersetzen.
Das beanstandete Bauverbot liege auch nicht im öffent-
lichen Interesse. Es laufe auf eine materielle Enteignung
hinaus, die nur gegen volle Entschädigung zulässig wäre.
Jedenfalls sei es willkürlich, die Grundstücke der Be-
schwerdeführerin damit zu belegen. Es stehe nicht zur
Diskussion, ob die Gemeinde berechtigt sei, ihrer Wasser-
versorgung Grenzen zu setzen. Willkürlich sei es aber,
aus solcher Grenzziehung ein Bauverbot abzuleiten. Das-
selbe gelte für die Kanalisation.
D. -
Der Regierungsrat des Kantons Aargau und der
Gemeinderat von Ennetbaden beantragen Abweisung der
Beschwerde.
Der Regierungsrat führt u. a. aus, das in Frage stehende
Bauverbot sei zeitlich und sachlich beschränkt, indem es
nur vorläufig und nicht für landwirtschaftliche Bauten
gelte. Es beruhe auf gesetzlicher Grundlage: § 103 EG
zum ZGB ermächtige die Gemeinden nicht nur zum
Erlass der üblichen baupolizeilichen Vorschriften, sondern
u. a. auch zur Einteilung ihres Baugebietes. Darunter
falle nach ständiger Praxis seit Erlass des Gesetzes auch
Eigentumsgarantie. N0 54.
eine Zoneneinteilung; eine solche sei schon in der früheren
Vollziehungsverordnung vom 21. November 1913 vorge-
sehen gewesen; sie habe, wo sie vorgenommen wurde,
einen Bestandteil des Überbauungsplanes gebildet. Diese
Regelung habe sich dann als zu wenig elastisch erwiesen,
weshalb die Zoneneinteilung auch in Verbindung mit der
Bauordnung zugelassen worden sei. Die Gemeinden seien
ermächtigt, jederzeit ihre bisherigen Bauvorschriften
,Bauordnung und Überbauungsplan) durch eine Zonen-
einteilung zu ergänzen. Die Zuständigkeit hiezu beruhe
unmittelbar auf § 103 EG zum ZGB und brauche deshalb
nicht in der Bauordnung verankert zu sein. § 9 der neuen
Vollziehungsverordnung von 1949 trage der bestehenden
Rechtslage Rechnung und gehe nicht über das Gesetz
hinaus. Die in § 103 EG zum ZGB vorgesehene « Einteilung
.des Baugebietes) könne praktisch nur durch eine Zonen-
einteilung vorgenommen werden. Der Überbauungsplan
,sei im Kanton Aargau nach Lehre und Praxis nicht nur
Strassenplan, sondern Gestaltungsplan.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung :
1. -
..• Der Regierungsrat hat in getrennten Beschlüssen
.die unerledigten Einsprachen abgewiesen und die Zonen-
.ordnung von Ennetbaden mit dem dazu gehörenden Zonen-
plan genehmigt. Da die Einsprache der Beschwerdeführerin
.auf Verweigerung dieser Genehmigung gerichtet war, ist
ihre Abweisung inhaltlich identisch mit dem Genehmi-
gungsbeschluss. Gegen diese beiden Beschlüsse richtet sich
.die Beschwerde. Wie sich aus der Beschwerdebegrundung
ergibt, wird der Inhalt der Zonenordnung nur insoweit
.angefochten, als dadurch alle nicht als Baugebiet und
-Grünzone ausgeschiedenen Grundstücke in der Gemeinde
Ennetbaden, insbesondere die beiden Parzellen der Be-
;schwerdeführerin, mit einem Bauverbot belegt werden.
-Gegenstand der Beschwerde ist mithin nur die Genehmi-
gung von § 1 Abs. 2 der Zonenordnung. Namentlich wird
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Staatsrecht.
Abs. 3 daselbst nicht angefochten; wird doch in der
Beschwerde erklärt, es stehe nicht zur Diskussion, ob die
Gemeinde be!echtigt sei, ihrer Wasserversorgung und
Kanalisation Grenzen zu setzen, doch sei es willkürlich,
aus solcher Abgrenzung ein Bauverbot abzuleiten ...
2. -
Gemäss § 1 Abs. 2 der Zonenordnung dürfen
ausserhalb des Baugebietes vorläufig keine Neubauten
errichtet werden ausser solchen, die dem Rebbau und der
Landwirtschaft dienen. Inhalt und Tragweite der Be-
stimmung sind unbestritten; ob sie als absolutes oder
als beschränktes Bauverbot bezeichnet wird, ist unwesent-
lich. Entscheidend ist, dass dadurch für die betroffenen
Grundstücke die im Eigentum grundsätzlich enthaltene
Befugnis zu beliebiger Nutzung einschliesslich der Bau-
freiheit in einem Masse beschränkt wird, wie es bisher in
der Schweiz nicht gebräuchlich war. Man hat es zweifellos
mit einer öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung im
Sinne des Art. 702 ZGB zu tun.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts
gewährleistet die Eigentumsgarantie das Eigentum nicht.
unbeschränkt, sondern nur nach Massgabe der bestehenden
gesetzlichen Ordnung; das gilt allgemein, auch wo die
angerufene Verfassungsbestimmung, wie Art. 22 der aar-
gauischen Kantonsverfassung, einen solchen Vorbehalt
nicht ausdrücklich enthält. Die Eigentumsgarantie steht
der Beschränkung des Eigentumsrechts und namentlich
des Rechtes zum Bauen dann nicht entgegen, wenn diese
auf gesetzlicher Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse .
liegt und, sofern sie im Ergebnis einer Enteignung gleich-
kommt, gegen Entschädigung erfolgt (BGE 74 I 150 und
dort zitierte Urteile).
3. -
Der Regierungsrat sieht die gesetzliche Grundlage
für die beanstandete Eigentumsbeschränkung in § 103
EG zum ZGB. Dass durch die Bauvorschriften, zu deren
Erlass die Gemeinden dort ermächtigt werden, grund-
sätzlich das Eigentum im Sinne des Art. 702 ZGB be-
schränkt werden darf, ergibt sich klar aus § 105 jenes
Eigentumsgarantie. N° 54.
335
Gesetzes. Es fragt sich indes, ob die vom Regierungsrat
angerufepe Bestimmung als gesetzliche Grundlage für eine
Vorschrift wie § 1 Abs. 2 der Zonenordnung von Ennet-
baden genügt, welche für grosse Gebiete die Baumöglich-
keit weitgehend ausschliesst und die Eigentümer praktisch
auf die landwirtschaftliche Nutzung ihrer Grundstücke
beschränkt. Die Frage ist zu verneinen.
Die im zweiten Teil von § 103 EG zum ZGB, nach
dem Worte « ferner», genannten Zwecke bilden Gegen-
stand der Baupolizei im engeren Sinne und vermögen
offensichtlich ein umfassendes Bauverbot wie da.s hier
streitige nicht zu begründen. Als gesetzliche Grundlage
hiefür kommt nur der erste Teil in Betracht, wo als Haupt-
gegenstand der durch Gemeil1debauvorschriften zu treffen-
den Ordnung die Erschliessung neuer Baugebiete und die
Verbesserung überbauter Gebiete genannt wird. Diese
Bestimmung ist aber positiv gehalten; sie dient der
Förderung, nicht der Beschränkung der Bautätigkeit. Die
Auslegung, wonach sie ein Verbot des Bauens in den noch
nicht erschlossenen Gebieten mit umfasse, ist mit ihrem
Wortlaut schlechterdings nicht vereinbar. Der Regierungs-
rat wendet ein, die in ihr ausdrücklich genannte « Ein-
teilung des Baugebietes » setze zunächst dessen Abgrenzung
voraus. Mit einer solchen Abgrenzung ist jedoch über
das nicht einbezogene Land nichts gesagt. Zudem ist die
Einteilung des Baugebietes nach § 103 kein selbständiger
Gegenstand von Bauvorschriften, sondern nur -
neben
den Verkehrswegen und der Bauweise -
einer der Punkte,
die bei der Erschliessung neuer Baugebiete und der Ver-
besserung bereits überbauter Gebiete « insbesondere» zu
berücksichtigen sind. Nach dem Zusammenhang der
Bestimmung bezieht sich die « Einteilung des Baugebietes »
auf die gemäss den Bauvorschriften zu erschliessenden
bzw. bereits erschlossenen Baugebiete : Diese können in
Terschiedene Arten, z. B. in Wohn-, Industriegebiete
usw., eingeteilt und je nachdem verschiedenen Vor-
schriften unterstellt werden. Dem entspricht die Zonen-
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Staatsrecht.
ordnung von Ennetbaden, indem sie das Baugebiet ein-
teilt in eine Zone I, die den allgemeinen Vorschriften der
Bauordnung ~ntersteht, und eine für Wohnzwecke vor-
behaltene Zone II, wo grundsätzlich die offene Bauweise
gilt und industrielle sowie störende gewerbliche Betriebe
nicht zugelassen sind. Wie es sich bei der mit einem
gänzlichen Bauverbot belegten Grünzone verhält, braucht
nicht geprüft zu werden, da die betreffende Vorschrift
nicht angefochten ist. Ein -
wenn auch nur vorläufiges
und landwirtschaftliche Bauten ausnehmendes -
Bau-
verbot für alles nicht in das Baugebiet einbezogene Land
lässt sich nicht auf die Bestimmung über die Erschliessung
und Verbesserung von Baugebieten gründen, auch nicht
unter dem daselbst besonders genannten Gesichtspunkt
der Einteilung des Baugebietes. Es hat die gleiche Wirkung -\
wie die Schaffung emer Landwirtschaftszone, indem es
die betroffenen Grundeigentümer auf die landwirtschaft-
liche Nutzung ihrer Liegenschaften beschränkt. Das ist
aber ein ausserordentlich schwerer Eingriff in das Privat-
eigentum, der weit über das hinausgeht, was in der Schweiz
bisher als öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung
gebräuchlich war. Für einen derartigen Eingriff bedarf
es einer klaren Rechtsgrundlage (BGE 74 I 156). Eine
solche ist in § 103 EG zum ZGB nicht enthalten. Dieses
Gesetz ist im Gegenteil recht zurückhaltend, wie sich aus
den nachfolgenden Bestimmungen ergibt : In § 104 sieht
es als von der Gemeinde zu erlassende Bauvorschriften
ausdrücklich nur Bauordnung und lJberbauungsplan vor
und verlangt dafür neben Auflageverfahren und Zustim-
mung der Gemeindeversammlung noch die Genehmigung
des Grossen Rates; als einzige Beschränkung der Bau-
freiheit, die mit der Genehmigung des Überbauungsplanes
eintritt, nennt es in § 106 das Verbot, das zwischen den
Baulinien eines Strassenzuges liegende Land zu über-
bauen. Die Auslegung des Regierungsrates, welche aus
diesem Gesetz die Grundlage für jenen weitergehenden
Eingriff ableiten will, ist auch unter dem beschränkten
Eigentumsgarantie. N0 54.
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Gesichtspunkte des Art. 4 BV (vgl. BGE 74 I 151, Erw.
3 b) nicht haltbar.
Freilich sieht die Vollziehungsverordnung vom 21.
Januar 1949 neben Bauordnung und Überbauungsplan
ausdrücklich noch weitere Arten von Gemeindebauvor-
schriften vor, insbesondere Zonenplan und Zonenordnung.
Ob diese nach ihrem Sinn und Zweck ein Bauverbot für
alles nicht in das Baugebiet einbezogene Land einschlies-
sen können, braucht nicht untersucht zu werden; denn
wenn die Frage zu bejahen wäre, so würden sie über das
hinausgehen, was nach § 103 EG zum ZGB Inhalt von
Gemeindebauvorschriften sein kann. Soweit aber die
Vollziehungsverordnung über das Gesetz hinausgeht, kann
sie die fehlende gesetzliche Grundlage nicht ersetzen.
4. -
Verletzt mithin § 1 Abs. 2 der Zonenordnung
von Ennetbaden die Eigentumsgarantie schon mangels
gesetzlicher Grundlage, so kann dahingestellt bleiben, ob
die dadurch eingeführte Eigentumsbeschränkung einem
öffentlichen Interesse entspreche und nicht eine materielle
Enteignung darstelle. Die angefochtenen Beschlüsse sind
insoweit aufzuheben, als dadurch jene Bestimmung
genehmigt wird.
Damit entfällt die Prüfung des Eventualantrages und
der darauf bezüglichen Vorbringen der Beschwerdeführe-
rin.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen; die angefochtenen
Beschlüsse des Regierungsrates des Kantons Aargau werden
insoweit aufgehoben, als damit § 1 Abs. 2 der Zonen-
ordnung von Ennetbaden genehmigt wurde.
22
AS 76 I -
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