76_I_329

328 Staatsrecht. weml der Arbeitnehmer keinen Lohnausfall erleide (nicht veröffentlichtes Urteil vom 31. März 1939 i. S. Schild S.A.). Im vorliegenden Falle besteht dagegen, wie im Fall Ateliers des Charmilles S.A. (BGE 61 II 353 ff.), kein untrennbarer Zusammenhang zwischen der Lohnzahlungspflicht und der die Arbeitsruhe anordnenden Vorschrift, weil diese Pflicht nicht das unerlässliche Mittel ist, um den Dienst- pflichtigen die Arbeitsruhe an den Feiertagen zu ermög- lichen. Inwieweit die in § 1 lit. b des zürch. Ruhetagsge- setzes vorgesehenen, auf einen Werktag fallenden Feier- tage der religiösen Besinnung oder der Erholung und Aus- spannung von der Arbeit zu dienen bestimmt sind, ist in diesem Zusammenhang bedeutungslos. Wesentlich ist, dass sie im Kanton Zürich gleich den Sonntagen von jeher Feiertage waren, an denen die Beschäftigung von Arbeit- nehmern grundsätzlich im gleichen Umfange wie heute verboten war, ohne dass diesen der Lohn für diese Tage vergütet worden wäre (§§ 1 und 8 des zürch. Ruhetags- gesetzes vom 12. Mai 1907). Die mit § 6 des Ruhetagsge- setzes vom 3. April 1949 eingeführte Lohnzahlungspflicht für seit jeher arbeitsfreie Tage hat wesentlich und in erster Linie die wirtschaftliche Besserstellung gewisser Arbeit- nehmer zum Ziele. Sie dient also ausschliesslich oder doch vorwiegend der Förderung von Privatinteressen und ist daher privatrechtlicher Natur. Zum Erlass einer solchen Vorschrift sind die Kantone nicht befugt. Der auf § 6 des zürch. Ruhetagsgesetzes beruhende Entscheid des Regie- rungsrates vom 17. November 1949 ist deshalb bundes- rechtswidrig und wegen Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts aufzuheben (im gleichen Sinne das Urteil vom heutigen Tage i. S. Federation des Syn- dicats patronaux c. Canton de Geneve BGE 76 1305 ff). Demnach erkennt das Bundesgericht: Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 17. November 1949 aufgehoben. Eigentumsgarantie. N0 54. 329 V. EIGENTUl\fSGARANTIE GARANTIE DE LA PROPRIETE

54. Urteil vom 29. November 1950 i. S. Rüeseh gegen Gemeinde Ennetbaden und Regierungsrat des Kantons Aargau. Eigentumsgarantie, Planung. § 103 des aargauischen EG zum ZGB ermächtigt die Gemeinden nicht, durch eine Zonenordnung Gebiete auszuscheideu, in denen andere als landwirtschaftliche Bauten nicht erstellt wer- den dürfen. Garantie de Za propriete. Plan d'arnbutgernent. La § 103 da la loi argovienne d'introduction du Code civil suisse n'autorise pas les communes a creer, par la division de leur territoire, des zones OU il est interdit d'elever des constructions non agricoles. Garanzia della '[Iroprieta. Piano regolaWre. TI § 103 della Iegge argoviese d'introduzione deI codice civile svizzero non autorizza i comuni a creare, mediante la divisione deI loro territorio, zone in cui e vietato costruire degli stabili che non siano agricoli. (Tatbestand gelc'Ürzt) A. -

a) Das aargamsche EG zum ZGB enthält unter dem Titel « Betreffend Baugebiet », u.a. folgende Bestim- mungen: § 103. Die Gemeinden können verbindliche Vorschriften erlassen über die Erschliessung neuer Baugebiete und die Verbesserung überbauter Gebiete, insbesondere mit Bezug auf Verkehrswege, Einteilung des Baugebietes und die Bauweise, ferner über die zur Wahrung der Gesundheit und Sicherheit erforderliche Erstellung, Einrichtung lmd Benutzung der Gebäude, sowie über eine den Anforderungen der Ästhetik und des Heimatschutzes entspre- chende Bauart. § 104. Die Gemeinde, die solche Vorschriften erlassen will, hat zu diesem Behufe eine Bauordnung und einen Überbauungsplan aufzustellen. Durch öffentliche Auflage ist den Grundeigentümern Gelegen- heit zu bieten, ihre Einwendungen geltend zu machen. Die Bauordnung und der Überbauungsplan bedürfen der Zu- stimmung der Gemeindeversammlung, sowie der Genehmigung des Grossen Rates. § 105. Durch die Bauvorschriften der Gemeinden kömlen die gesetzlichen Eigentumsbeschränkungen aufgehoben oder abge- ändert werden. 330 Staatsrecht. § 106. l\Iit der Genehmigung des Überbauungsplanes tritt für die dadurch betroffenen Grundstücke eine Beschränkung der Bau- freiheit in der Weise ein, dass das zwischen den Baulinien eines Strassenzuges liegende Land nicht mehr überbaut werden darf.

b) Am 21. Januar 1949 erliess der Regierungsrat des Kantons Argau eine neue Vollziehungsverordnung zu den §§ 103 - 116 EG zum ZGB über Bauvorschriften der Gemeinden, welcher folgende Bestimmungen zu entnehmen sind: § 1 Abs. 1. § 103 EG zum ZGB ermächtigt die Gem.einden, über die Erschliesslmg neuer Baugebiete und über die Verbesserung überbauter Gebiete verbindliche Vorschriften zu erlassen. Solche Gemeindebauvorschriften sind:

a) die :J:?auordnung,

b) der Uberbauungsplan,

c) der Zonenplan mit Zonenordnung, und

d) andere, eine gesunde bauliche Entwickhmg anstrebende Erlasse. § 9 Abs. 1 (Zonenplan). Die Ausscheidung des Baugebietes und seine Eintei!!1ng in Zonen können in Verbindung m.it der Bauord- nung, im Uberbauungsplan oder in besonderen Gesamt- oder Teilzonenplänen vorgenommen werden. Die Bedeutung der Aus- scheidung und der Zoneneinteilung ist in der Bauordnlmg oder durch Spezialvorschriften zu umschreiben. § 13. Nach Annahme der Vorlage übermittelt der Gemeinderat die Akten (darunter die unerledigten Einsprachen) dem. Regie- rmlgsrat. Dieser entscheidet nach formeller und materieller Überprüfung der Vorlage endgültig über die Einsprachen und leitet die berei- nigte Vorlage mit seinen Anträgen an den Grossen Rat weiter, soweit der Regierungsrat nicht selbst zur Genehmigung ermächtigt ist. Mit der kantonalen Genehmigung erwachsen die Gemeindebau- vorschriften in Rechtskraft.

c) Gestützt auf §§ 103 H. EG zum ZGB erliess die Gemeindeversammlung von Ennetbaden am 23. Mai 1950 in Erweiterung der Bauordnung von 1923/1942 eine Zonenordnung mit Zonenplan, deren § 1 lautet : Das Baugebiet der Gemeinde Ennetbaden wird durch den als Anhang beigefügten Zonenplan, der einen Bestandteil dieser Zo- nenordnung bildet, ausgeschieden. Ausserhalb des Baugebietes dürfen vorläufig keine Neubauten I errichtet werden. Bauten, die dem Rebbau und der Landwirtschaft dienen, können gestattet werden, sofern sie die folgerichtige bau- liche Entwickhmg der Gemeinde nicht behindern. . Wasser- und Kanalisationsanschlüsse werden nur für solche Bauten bewilligt, die innerhalb des Baugebietes liegen. Für land- EIgentumsgarantie. N0 54. 331 wirtschaftliche Bauten ausserhalb des Baugebietes kann der Ge- meinderat Wasseranschlüsse bewilligen, wenn sie von den bel'lte- henden Anlagen aus möglich sind. Die ausgeschiedenen Zonen sind eingeteilt in die Bau- zonen I und II und die Grünzone (§ 2). Für die Bauzone I ist wie bisher die Bauordnung von 1923/1942 massgebend (§ 3). In der Bauzone II gilt grundsätzlich die offene Bauweise ; industrielle und störende gewerbliche Betriebe sind darin nicht zugelassen (§ 4). Die Grünzone, welche einzelne ausgesparte Parzellen und die Wälder umfasst, ist mit einem gänzlichen Bauverbot belegt (§ 5). B. - Frau E. Rüesch ist Eigentümerin der Parzellen Nr. 97 und 770 an den beidseitigen Hängen des Tales nördlich der Lägern in der Gemeinde Ennetbaden. Diese Grundstücke liegen ausserhalb des im Zonenplan aus- geschiedenen Baugebietes ; anderseits gehören sie auch nicht zu der daselbst vorgesehenen Grünzone. Ihre Ein- teilung wurde vom Gemeinderat damit begründet, dass sie sich ausserhalb der Druckzone der Gemeindewasser- versorgung befänden. Frau Rüesch beantragte dem Regierungsrat des Kantons Aargau, der Zonenordnung die Genehmigung zu versagen. Der Regierungsrat wies ihre und die weiteren unerledig- ten Einsprachen ab und genehmigte die Zonenordnung und den Zonenplan von Ennetbaden (Beschlüsse vom

28. Juli 1950). Zur Genehmigung soll er vom Grossen Rat ermächtigt worden sein. C. - Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragt Frau Rüesch, « den Beschluss» des Regierungsrates wegen Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 22 KV) und wegen Willkür (Art. 4 BV) aufzuheben, eventuell den Regierungsrat anzuweisen, die Zonenordnung der Gemeinde Ennetbaden nur unter der Bedingung zu genehmigen, dass die Liegenschaften der Beschwerdeführerin von jeglichem Bauverbot ausgenommen würden. Sie macht geltend, die Zonenordnung habe für ihre Grundstücke ein absolutes Bauverbot zur Folge. Für ein 332 Staatsrecht. solches fehle die gesetzliche Grundlage. Schon aus diesem Grunde hätte der Regierungsrat die Genehmigung nicht erteilen dürfe~ und sei sein Beschluss wegen Willkür aufzuheben. Die §§ 103 - 116 EG zum ZGB gäben den Gemeinden die Kompetenz zum Erlass der üblichen bau- polizeilichen Vorschriften. Solche habe die Gemeinde Ennetbaden mit ihrer Bauordnung von 1923/1942 erlassen. Eine Befugnis, ganze Gebiete mit einem Bauverbot zu belegen, lasse sich daraus nicht ableiten. Nach BGE 74 I 155 f. sei für solche Eingriffe eine klare Rechtsgrundlage erforderlich, welche hier fehle. Wohl habe der Regierungs- rat in der Vollziehungsverordnung vom 21. Januar 1949 den « Zonenplan mit Zonenordnung » vorgesehen ; damit sei er aber über den Wortlaut des EG zum ZGB hinaus- gegangen, welches diese Eimichtung nicht kenne. Jene Verordnung könne daher die mangelnde gesetzliche Grund- lage nicht ersetzen. Das beanstandete Bauverbot liege auch nicht im öffent- lichen Interesse. Es laufe auf eine materielle Enteignung hinaus, die nur gegen volle Entschädigung zulässig wäre. Jedenfalls sei es willkürlich, die Grundstücke der Be- schwerdeführerin damit zu belegen. Es stehe nicht zur Diskussion, ob die Gemeinde berechtigt sei, ihrer Wasser- versorgung Grenzen zu setzen. Willkürlich sei es aber, aus solcher Grenzziehung ein Bauverbot abzuleiten. Das- selbe gelte für die Kanalisation. D. - Der Regierungsrat des Kantons Aargau und der Gemeinderat von Ennetbaden beantragen Abweisung der Beschwerde. Der Regierungsrat führt u. a. aus, das in Frage stehende Bauverbot sei zeitlich und sachlich beschränkt, indem es nur vorläufig und nicht für landwirtschaftliche Bauten gelte. Es beruhe auf gesetzlicher Grundlage: § 103 EG zum ZGB ermächtige die Gemeinden nicht nur zum Erlass der üblichen baupolizeilichen Vorschriften, sondern

u. a. auch zur Einteilung ihres Baugebietes. Darunter falle nach ständiger Praxis seit Erlass des Gesetzes auch Eigentumsgarantie. N0 54. eine Zoneneinteilung ; eine solche sei schon in der früheren Vollziehungsverordnung vom 21. November 1913 vorge- sehen gewesen; sie habe, wo sie vorgenommen wurde, einen Bestandteil des Überbauungsplanes gebildet. Diese Regelung habe sich dann als zu wenig elastisch erwiesen, weshalb die Zoneneinteilung auch in Verbindung mit der Bauordnung zugelassen worden sei. Die Gemeinden seien ermächtigt, jederzeit ihre bisherigen Bauvorschriften ,Bauordnung und Überbauungsplan) durch eine Zonen- einteilung zu ergänzen. Die Zuständigkeit hiezu beruhe unmittelbar auf § 103 EG zum ZGB und brauche deshalb nicht in der Bauordnung verankert zu sein. § 9 der neuen Vollziehungsverordnung von 1949 trage der bestehenden Rechtslage Rechnung und gehe nicht über das Gesetz hinaus. Die in § 103 EG zum ZGB vorgesehene « Einteilung .des Baugebietes ) könne praktisch nur durch eine Zonen- einteilung vorgenommen werden. Der Überbauungsplan ,sei im Kanton Aargau nach Lehre und Praxis nicht nur Strassenplan, sondern Gestaltungsplan. Das Bundesgericht zieht in Erwägung :

1. - ..• Der Regierungsrat hat in getrennten Beschlüssen .die unerledigten Einsprachen abgewiesen und die Zonen- .ordnung von Ennetbaden mit dem dazu gehörenden Zonen- plan genehmigt. Da die Einsprache der Beschwerdeführerin .auf Verweigerung dieser Genehmigung gerichtet war, ist ihre Abweisung inhaltlich identisch mit dem Genehmi- gungsbeschluss. Gegen diese beiden Beschlüsse richtet sich .die Beschwerde. Wie sich aus der Beschwerdebegrundung ergibt, wird der Inhalt der Zonenordnung nur insoweit .angefochten, als dadurch alle nicht als Baugebiet und -Grünzone ausgeschiedenen Grundstücke in der Gemeinde Ennetbaden, insbesondere die beiden Parzellen der Be- ;schwerdeführerin, mit einem Bauverbot belegt werden. -Gegenstand der Beschwerde ist mithin nur die Genehmi- gung von § 1 Abs. 2 der Zonenordnung. Namentlich wird 334 Staatsrecht. Abs. 3 daselbst nicht angefochten; wird doch in der Beschwerde erklärt, es stehe nicht zur Diskussion, ob die Gemeinde be!echtigt sei, ihrer Wasserversorgung und Kanalisation Grenzen zu setzen, doch sei es willkürlich, aus solcher Abgrenzung ein Bauverbot abzuleiten ...

2. - Gemäss § 1 Abs. 2 der Zonenordnung dürfen ausserhalb des Baugebietes vorläufig keine Neubauten errichtet werden ausser solchen, die dem Rebbau und der Landwirtschaft dienen. Inhalt und Tragweite der Be- stimmung sind unbestritten; ob sie als absolutes oder als beschränktes Bauverbot bezeichnet wird, ist unwesent- lich. Entscheidend ist, dass dadurch für die betroffenen Grundstücke die im Eigentum grundsätzlich enthaltene Befugnis zu beliebiger Nutzung einschliesslich der Bau- freiheit in einem Masse beschränkt wird, wie es bisher in der Schweiz nicht gebräuchlich war. Man hat es zweifellos mit einer öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung im Sinne des Art. 702 ZGB zu tun. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts gewährleistet die Eigentumsgarantie das Eigentum nicht. unbeschränkt, sondern nur nach Massgabe der bestehenden gesetzlichen Ordnung; das gilt allgemein, auch wo die angerufene Verfassungsbestimmung, wie Art. 22 der aar- gauischen Kantonsverfassung, einen solchen Vorbehalt nicht ausdrücklich enthält. Die Eigentumsgarantie steht der Beschränkung des Eigentumsrechts und namentlich des Rechtes zum Bauen dann nicht entgegen, wenn diese auf gesetzlicher Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse . liegt und, sofern sie im Ergebnis einer Enteignung gleich- kommt, gegen Entschädigung erfolgt (BGE 74 I 150 und dort zitierte Urteile).

3. - Der Regierungsrat sieht die gesetzliche Grundlage für die beanstandete Eigentumsbeschränkung in § 103 EG zum ZGB. Dass durch die Bauvorschriften, zu deren Erlass die Gemeinden dort ermächtigt werden, grund- sätzlich das Eigentum im Sinne des Art. 702 ZGB be- schränkt werden darf, ergibt sich klar aus § 105 jenes Eigentumsgarantie. N° 54. 335 Gesetzes. Es fragt sich indes, ob die vom Regierungsrat angerufepe Bestimmung als gesetzliche Grundlage für eine Vorschrift wie § 1 Abs. 2 der Zonenordnung von Ennet- baden genügt, welche für grosse Gebiete die Baumöglich- keit weitgehend ausschliesst und die Eigentümer praktisch auf die landwirtschaftliche Nutzung ihrer Grundstücke beschränkt. Die Frage ist zu verneinen. Die im zweiten Teil von § 103 EG zum ZGB, nach dem Worte « ferner», genannten Zwecke bilden Gegen- stand der Baupolizei im engeren Sinne und vermögen offensichtlich ein umfassendes Bauverbot wie da.s hier streitige nicht zu begründen. Als gesetzliche Grundlage hiefür kommt nur der erste Teil in Betracht, wo als Haupt- gegenstand der durch Gemeil1debauvorschriften zu treffen- den Ordnung die Erschliessung neuer Baugebiete und die Verbesserung überbauter Gebiete genannt wird. Diese Bestimmung ist aber positiv gehalten; sie dient der Förderung, nicht der Beschränkung der Bautätigkeit. Die Auslegung, wonach sie ein Verbot des Bauens in den noch nicht erschlossenen Gebieten mit umfasse, ist mit ihrem Wortlaut schlechterdings nicht vereinbar. Der Regierungs- rat wendet ein, die in ihr ausdrücklich genannte « Ein- teilung des Baugebietes » setze zunächst dessen Abgrenzung voraus. Mit einer solchen Abgrenzung ist jedoch über das nicht einbezogene Land nichts gesagt. Zudem ist die Einteilung des Baugebietes nach § 103 kein selbständiger Gegenstand von Bauvorschriften, sondern nur - neben den Verkehrswegen und der Bauweise - einer der Punkte, die bei der Erschliessung neuer Baugebiete und der Ver- besserung bereits überbauter Gebiete « insbesondere» zu berücksichtigen sind. Nach dem Zusammenhang der Bestimmung bezieht sich die « Einteilung des Baugebietes » auf die gemäss den Bauvorschriften zu erschliessenden bzw. bereits erschlossenen Baugebiete : Diese können in Terschiedene Arten, z. B. in Wohn-, Industriegebiete usw., eingeteilt und je nachdem verschiedenen Vor- schriften unterstellt werden. Dem entspricht die Zonen- 336 Staatsrecht. ordnung von Ennetbaden, indem sie das Baugebiet ein- teilt in eine Zone I, die den allgemeinen Vorschriften der Bauordnung ~ntersteht, und eine für Wohnzwecke vor- behaltene Zone II, wo grundsätzlich die offene Bauweise gilt und industrielle sowie störende gewerbliche Betriebe nicht zugelassen sind. Wie es sich bei der mit einem gänzlichen Bauverbot belegten Grünzone verhält, braucht nicht geprüft zu werden, da die betreffende Vorschrift nicht angefochten ist. Ein - wenn auch nur vorläufiges und landwirtschaftliche Bauten ausnehmendes - Bau- verbot für alles nicht in das Baugebiet einbezogene Land lässt sich nicht auf die Bestimmung über die Erschliessung und Verbesserung von Baugebieten gründen, auch nicht unter dem daselbst besonders genannten Gesichtspunkt der Einteilung des Baugebietes. Es hat die gleiche Wirkung -\ wie die Schaffung emer Landwirtschaftszone, indem es die betroffenen Grundeigentümer auf die landwirtschaft- liche Nutzung ihrer Liegenschaften beschränkt. Das ist aber ein ausserordentlich schwerer Eingriff in das Privat- eigentum, der weit über das hinausgeht, was in der Schweiz bisher als öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung gebräuchlich war. Für einen derartigen Eingriff bedarf es einer klaren Rechtsgrundlage (BGE 74 I 156). Eine solche ist in § 103 EG zum ZGB nicht enthalten. Dieses Gesetz ist im Gegenteil recht zurückhaltend, wie sich aus den nachfolgenden Bestimmungen ergibt : In § 104 sieht es als von der Gemeinde zu erlassende Bauvorschriften ausdrücklich nur Bauordnung und lJberbauungsplan vor und verlangt dafür neben Auflageverfahren und Zustim- mung der Gemeindeversammlung noch die Genehmigung des Grossen Rates; als einzige Beschränkung der Bau- freiheit, die mit der Genehmigung des Überbauungsplanes eintritt, nennt es in § 106 das Verbot, das zwischen den Baulinien eines Strassenzuges liegende Land zu über- bauen. Die Auslegung des Regierungsrates, welche aus diesem Gesetz die Grundlage für jenen weitergehenden Eingriff ableiten will, ist auch unter dem beschränkten Eigentumsgarantie. N0 54. 337 Gesichtspunkte des Art. 4 BV (vgl. BGE 74 I 151, Erw. 3 b) nicht haltbar. Freilich sieht die Vollziehungsverordnung vom 21. Januar 1949 neben Bauordnung und Überbauungsplan ausdrücklich noch weitere Arten von Gemeindebauvor- schriften vor, insbesondere Zonenplan und Zonenordnung. Ob diese nach ihrem Sinn und Zweck ein Bauverbot für alles nicht in das Baugebiet einbezogene Land einschlies- sen können, braucht nicht untersucht zu werden; denn wenn die Frage zu bejahen wäre, so würden sie über das hinausgehen, was nach § 103 EG zum ZGB Inhalt von Gemeindebauvorschriften sein kann. Soweit aber die Vollziehungsverordnung über das Gesetz hinausgeht, kann sie die fehlende gesetzliche Grundlage nicht ersetzen.

4. - Verletzt mithin § 1 Abs. 2 der Zonenordnung von Ennetbaden die Eigentumsgarantie schon mangels gesetzlicher Grundlage, so kann dahingestellt bleiben, ob die dadurch eingeführte Eigentumsbeschränkung einem öffentlichen Interesse entspreche und nicht eine materielle Enteignung darstelle. Die angefochtenen Beschlüsse sind insoweit aufzuheben, als dadurch jene Bestimmung genehmigt wird. Damit entfällt die Prüfung des Eventualantrages und der darauf bezüglichen Vorbringen der Beschwerdeführe- rin. Demnach erkennt das Bundesgericht: Die Beschwerde wird gutgeheissen ; die angefochtenen Beschlüsse des Regierungsrates des Kantons Aargau werden insoweit aufgehoben, als damit § 1 Abs. 2 der Zonen- ordnung von Ennetbaden genehmigt wurde. 22 AS 76 I - 1950