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Staatsrecht.

VII. GEWALTENTRENNUNG

SEPARATION DES POUVOIRS

Vgl. Nr. 53. -

Voir n° 53.

VIII. ORGANISATION

DER BUNDESRECHTSPFLEGE

ORGANISATION JUDICIAIRE FEDERALE

55. Urteil vom 9. November 1934 i. S. Luchsinger gegen Un.

OG Art. 178. -

Wenn eine Behörde sieh weigert, einen von ihr

erlassenen allgemein verbindlichen Beschluss auf Begehren

eines Bürgers zu ändern, so kann dieser nicht noch innert

30 Tagen nach der Weigerung den allgemein verbindlichen

Beschluss, dem gegenüber die Beschwerdefrist abgelaufen ist,

wegen Verfassungswidrigkeit anfechten (Erw. 1).

Wer sich beim Bundesgericht darüber beschweren will, dass die

kantonale Regierung in die Rechtsetzungsbefugnisse des

Landrates (Grossen Rates) eingegrüfen habe, muss zuvor die'

Beschwerde beim Landrat erheben, sofern diese wegen jenes

Beschwerdegrundes zulässig ist (Erw. 2).

A. -

Die urnerische Vollziehungsverordnung vom

15. Juli 1926 zum Bundesgesetz über Jagd und Vogel~

schutz· vom 10. Juni 1925, die vom Landrat erlassen ist,

bestimmt in § 3, dass der Regierungsrat alljährlich vor

.Jagdbeginn « die erforderlichen Bekanntmachungen im

Amtsblatt» erlässt « über die Jagderöffnung und den

Jagdschluss für die verschiedenen Jagdarten, über die

Patenterwerbung, Abgrenzung der Banngebiete und Reser-

vati<men und allfällig weitere besondere Anordnungen, die

gemäss vorliegender Verordnung in seiner Kompetenz

liegen)l.

Nach § 13 ist der Regierungsrat befugt, die

Jagdzeit in gewissem Umfang festzusetzen. § 14 schreibt

vor: « Vor Erlass der jährlichen besondern Jagdbestim~

mungen lässt sich der Regierungsrat durch das Forstamt

Organisation der Bunuesrecht.Rpflege. N0 55.

361

beraten, ob die für Jagdeinschränkung oder AuSdehnung

vorgesehenen Verhältnisse (§ 13 a~b) beim Wildstand zu-

treffen». Einige andere Befugnisse des Regierungsrates

sind in den §§ 29, 31, 37 und 46 erwähnt.

Die regierungsrätliche Jagdverordnung für das Jahr

1934 trägt das Datum des 30. Juni und ist im Amtsblatt

vom 5. Juli publiziert worden. Sie bestimmt in Ziff. 14

unter anderem :

«Die Verwendung von Skis zur Jagd ist verboten».

« Die Verwendung von Booten jeder Art für die W asser-

wildjagd ist untersagt ».

Am 14. Juli richtete der Rekurrent eine Eingabe an den

Regierungsrat, worin er Einsprache erhob gegen das Ver-

bot der Verwendung von Skis zur Jagd, und zwar aus dem

formellen Grunde, weil der Regierungsrat hiezu nicht

kompetent gewesen sei, indem nur der Landrat zu einem

solchen Verbot zuständig wäre, und aus materiellen Er-

wägungen, weil das Verbot vom weidmännischen Stand-

punkt aus unzweckmässig sei.

Am 4. August beschloss der Regierungsrat : «Das Ge-

such des Herrn Oberst Luchsinger auf Bewilligung der Jagd

mit Skiern sei abschlägig beschieden». Zum formellen

Einwand bemerkte er : « Die kant. Jagdverordnung ent,.

hält weder ein Verbot, noch eine Erlaubnis für die Ver-

wendung von Skiern. Nach § 3 der Verordnung erlässt

der Regierungsrat alljährlich die erforderlichen Bekannt~

machungen über die Jagd und es muss, gestützt auf § 14

der Verordnung in der Kompetenz des Regierungsrates

liegen, diejenigen Jagdeinschränkungen anzuordnen, die

er durch die Verhältnisse als geboten erachtet.» Weiterhin

führte er aus, dass das Verbot sachlich berechtigt sei.

B. -

Mit staatsrechtlichem Rekurs vom 31. August und

Nachtrag vom 3. September hat Luchsinger beim Bundes-

gericht die Begehren gestellt:

« 1. dass die Verfügung des Regierungsrates des

Kantons Uri vom 4. August, mitgeteilt am 9. August,

unter Kostenfolge aufgehoben werde,

362

2. dass die in Ziff. 14 let.zter 2 Al. der Verfügullg und

Verordnung de~ Regierungsrates vom 30. Juni mit der

kant. Vollz. Verord. im Widerspruch stehenden Verbote

der Skiyerwendung und der Boote für die \Yas~erwild­

jagd aufgehoben werden. »

Der Relmrrent führt aus, dass das Verbot der Skiver-

wendlUlg yom Standpunkt eines richtigen Jagdbetriebes

aus ungerechtfertigt und ullz\\'eckmässig sei. Er ficht den

Regierungsbeschluss vom 4. August und die Jagdverord-

nung pro 1934 -

das Verbot der Verwendung von Skis

bei der Jagd im Hebirge und der Verwendlmg VOll Booten

hei der Wasserwildjagd -

an. Zur Anfechtung des Ver-

botes glaubt er sich herechtigt, weil im Regierllllgsbeschluss

ihm gegenüber eine Anwendung desselben liege.

Man

könne ihm nicht zumuten, dass er es auf eine gerichtliche

Bestrafung wegen Jagdvergehen ankommen lasse, um dann

in diesem Verfahren die Verfassungswidrigkeit des Verbotes

feststellen zu lassen. Der Hekurrent beruft sich auf die

KV Art. 14 (Gewaltentrennung), Art. 5ge (wonach der Er-

lass von Verordnungen und der Vollziehungsverordnungen

zu Bundes- und kantonalen Gesetzen dem Landrat zusteht),

die BV Art. 4 und die KV Art. 29 Abs. 2 (<< Die Gesetz-

gebung wird Bestimmungen erlassen, um die missbräuch-

liche Anwendlmg der gewährten Rechte und Freiheiten zu

verhindern »). Es wird ausgeführt, der Regierungsrat sei

nicht zuständig gewesen zum Erlass der beanstandeten

Verbote. Der Regierllllgsrat: müsse sich bei seiner jähr-

lichen Jagdverordnung innerhalb des Rahmens der Iand-

rätlichen Vollziehllllgsverordnung zum eidg. Jagdgesetz

halten.

« Ausserhalb dieses Rahmens darf der Regierungs-

rat mangels Zuständigkeit nicht gehen und innerhalb dieses

Rahmens gemessen ist das Verbot der Verwendung von

Skiern für die Jagd im Gebirge und das Verbot der Ver-

wendung von Booten bei der Wasserwildjagd willkürlich.

Zuständig bleibt der Regierungsrat nur für den Erla,gs

hesonderer Bestimmungen, wie solche in der kantonalen

vy genau aufgezählt und umschrieben sind. » Es wird a.uch

Organisatiull der HllndeRre"htRpflegc. 1\0 :>".

behauptet, dass die Verbote sich inhaltlich mit dem

eidg. Jagdgesetz und der kantonalen Vollziehungsverord-

nung schlechterdings nicht vereinbaren lassen.

a. -

Der Regierungsrat beantmgt in erster Linie, es

sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, weil der Rekur-

rent zuerst beim Landrat sich hätte beschweren sollen.

Nach der KV Art. 5911 bestehe ein allgemeiner Rekurs an

den Landrat gegen Entscheide des Regierungsrates wegen

Verletzung gesetzlicher oder Verordnungsvorschriften, so-

weit solche Beschwerden nicht ausdrücklich ausgeschlossen

seien. Eventuell wird Abweisung beantragt und ausge-

führt, dass ein kant. Verbot der Jagd auf Skiern nach

Art. 29 des eidg. Jagdgesetzes zulässig sei. Es sei auch

sachlich durchaus begründet. Die Frage, wer im Kanton

Uri zum Erlass von Verordnungen allgemein zuständig sei,

sei nicht abgeklärt.

Die Kompetenzen zwischen Re-

gierungs- und Landrat seien in dieser Hinsicht nicht ge-

nau geschieden. Sicher sei, dass der Regierungsrat immer

vorsorgliche Verfügungen erlassen habe, wo es notwendig

gewesen sei, bis zum Entscheid des Gesetzgebers selber.

Die Vollziehungsverordnung zum eidg. Jagdgesetz um-

schreibe die Kompetenz des Regierungsrates in Art. 13

und 37 in einer Weise, die wirklich Zweifel aufkommen

lasse, ob ein Skiverbot durch den Regierungsrat zulässig

sei.

{(Mit Rücksicht auf die Dringlichkeit und da nicht

gewartet werden konnte, bis der Landrat zu seinen Winter-

sitzungen zusammentritt, haben wir es provisorisch in

Kraft gesetzt und legen es dem Landrate zum endgültigen

Entscheide vor. Das Notrecht der Vollzugs organe ist heute

unter dem Druck der Verhältnisse auch bnndesrechtlich

in praxi anerkannt und soll bekanntlich bei einer Verfas-

sungsrevision expressis verbis niedergelegt werden.»

Das Bundesgericht zieht in Erwägttng :

1. -

Gegenüber dem Jagderlass des Regierungsrates

pro 1934 vom 30. Juni, der im Amtsblatt vom 5. Juli

publiziert wurde, ist der am 31. August zur Post gegebene

364

Staatsrecht.

staatsrechtliche Rekurs verspätet. Der Erlass kann daher

nicht mehr vom Rekurrenten direkt angefochten werden,

sondern nur noch indirekt in der Weise, dass gegenüber

einem Akte, der ihn konkret anwendet, durch staats-

rechtlichen Rekurs vorfrageweise geltend gemacht werden

kann, der Erlass sei verfassungswidrig. Der Rekurrent

erblickt in dem rechtzeitig angefochtenen regierungsrät-

lichen Entscheid vom 4. August einen solchen ihn betref-

fenden Anwendungsakt, aber zu Unrecht.

Mit der Eingabe vom 14. Juli, worin er Einsprache

gegen das Ski-Verbot (nur gegen dieses, nicht auch gegen

das Verbot der Verwendung von Booten für die Wasser-

wildjagd) erhob, wollte der Rekurrent den Regierungsrat

veranlassen, auf den Jagderlass zurückzukommen und das

Ski-Verbot daraus zu eI)tfernen. Nur das konnte der Sinn

dieser Eingabe sein. Der Regierungsrat hat das Ansinnen

in seinem Beschluss vom 4. August abgelehnt. Freilich

ist das Dispositiv -:- das Gesuch des Rekurrenten um Be-

willigung der Jagd mit Skiern sei abschlägig beschieden-

unrichtiggefasst. Es konnte sich ja nicht darum handeln,

dass dem Rekurrenten eine Ausnahme vom allgemeinen

Ski-Verbot bewilligt würde, was er auch gar nicht verlangt

hatte, sondern nur darum, dass das Verbot allgemein

zurückgenommen würde. Der Beschluss stellt daher nicht

eine konkrete Anwendung des Verbotes auf den Rekur-

renten dar, sondern ist eine Weigerung des Regierungs-

rates, einen von ihm erlassenen allgemein verbindlichen

Beschluss zu ändern. Hieran kann aber die indirekte An-

fechtung des letztern nicht geknüpft werden. Die Frage

könnte nur sein, ob der Regierungsrat sich dadurch dem

Rekurrenten gegenüber einer Verfassungsverletzung schul-

dig gemacht habe, dass er es abgelehnt hat, auf den Jagd-

erlass zurückzukommen. Das wird aber vom Rekurrenten

nicht behauptet, wie er denn ja nicht verlangt, dass der

Regierungsrat angehalten werde, den Jagderlass zu än-

dern, und es wäre auch nicht der Fall, da der Einzelne

keinen Anspruch darauf hat, dass eine Behörde eine von

Organisation der Bundesrechtspflege. No 55.

365

ihr erlassene Verordnung wegen angeführter Verfassungs-

verletzung abändere (hiezu und zu der Frage, ob im An-

schluss an eine solche Weigerung der Behörde die Ver-

ordnung indirekt angefochten werden könne: Urteile in

Sachen Hotelierverein Luzern vom 29. April 1915 und

in Sachen Auto A.-G. vom 15. Juli 1927).

2. -

Der Entscheid des Regierungsrates vom 4. August

hätte an den Landrat weitergezogen werden können nach

Art. 59n KV, nach welcher Bestimmung zu den Befug-

nissendes Landrates gehört: die Beurteilung von Be-

schwerden gegen Entscheide des Regierungsrates wegen

Verletzung gesetzlicher oder Verordnungsvorschriften, so-

weit solche Beschwerden nicht ausdrücklich ausgeschlossen

sind. Der Regierungsrat macht denn auch geltend, ein

Rekurs an den Landrat wäre hier zulässig gewesen. Dass

eine gesetzliche Bestimmung bestehen würde, derzufolge

in der vorliegenden Materie die Beschwerde an den Landrat

ausgeschlossen ist, ist danach nicht anzunehmen und vom

Rekurrenten auch nicht behauptet.

Da es sich materiell darum handelt, ob der Regierungs-

rat durch den Jagderlass für 1934 in die Befugnisse des

Landrates eingegriffen habe, ist es gegeben, dass vor An-

hebung des staatsrechtlichen Rekurses die Beschwerde

an den Landrat ergriffen wird, der ja in erster Linie dazu

berufen ist, über die Abgrenzung seiner Rechtsetzungs-

befugnisse gegenüber denjenigen des Regierungsrates auf

der Grundlage des kantonalen Rechtes zu entscheiden.

Wo, wie hier, eine eigentliche, förmliche Beschwerde an

die oberste kantonale Behörde offensteht, muss in Fragen

der Ausscheidung der kantonalen Kompetenzen zwischen

Regierungsrat und dieser Behörde verlangt werden, dass

dem staatsrechtlichen Rekurs vorgängig dieses Rechtsmit-

tel ergriffen werde. Eine klare Praxis, nach der bei Be-

schwerden betreffend den Grundsatz der Gewaltentrennung

die kantonalen Instanzen zu erschöpfen sind, besteht frei-

lich nicht. Wenn es sich darum handelt, ob eine Verord-

nung des Regierungsrates in die Gesetzgebung eingreift,

AS 60 I -

1934

24

3116

gibt es auch gewöhnlich kein Beschwerderecht an den

Grossen R.at, höchstens die Möglichkeit der Anzeige an

denselben als Aufsichtsbehörde. (In BGE 45 I S. 314 unten

wird das Erfordernis der Erschöpfung des lnstanzenzuges

bei Fragen der Gewaltentrennung verneint, aber ohne Be-

gründung und ohne Belege.) Bei der Sachlage, wie sie hier

besteht -- Möglichkeit einer Beschwerde an die in erster

Linie interessierte kant. Oberbehörde -, muss jenes Er-

fordernis unbedingt gelten.

Das Bundesgericht hat ja

häufig in solchen Fragen, beim Fehlen eines Beschwerde-

rechtes, die Sache zuerst an den Grossen Rat gewiesen,

weil es als wichtig erschien, dessen Auffassung in der kan-

tonalen Kompetenzfrage zu kennen.

Sofern also die Beschwerde nicht schon aus dem in

Erwägung 1 genannten Grunde unzulässig wäre, könnte

darauf nicht eingetreten werden, weil der R.ekurrent es

unterlassen hat, zuerst an den Landrat zu rekurrieren.

3. -

Dem R.ekurrenten ist immerhin davon Akt zu geben,

dass der R.egierungsrat im Grunde anerkennt, dass er mit

dem Ski-Jagdverbot die Befugnisse überschritten hat, wie

sie ihm die landrätliche Vollziehungsverordnung zum

eidg. Jagdgesetz einräumt, und dass er sich verpflichtet hat,

das Verbot dem Landrat in der bevorstehenden Winter-

session zu endgültigem Entscheide vorzulegen.

Demnach erkennt das Bundesgericht :

Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

56. Urteil vom 7. Dezember 1934 i. S. Jiggi A.-G.

gegen Solothurn.

K ein e Möglichkeit des s t a a t s r e c h t I ich e 11

R e kur -

ses gegen den Z u s chI a g einer öffentlichen Arbeit an

einen privaten Unternehmer auf Grund vorangegangener

Sub m iss ion und gegen die Verweigerung des Zuschlages

n,n einen andern Eingabesteller.

A. -

Auf Grund der Verordnung des solothurnischen

Regierungsrats vom 29. Januar 1932 « betreffend Verge-

Organisation der Bundesrechtspflege. No 56.

367

bung staatlicher Bauarbeiten (Submissionsverordnung) »

schrieb das kantonale Baudepartement im Sommer 1934

die Arbeiten für das Loos I der Dünnernkorrektion öffent-

lich zur Vergebung aus. Unter den Bewerbern, die innert

gesetzter Frist Angebote einreichten, befanden sich auch

die Firma W. Belart in Olten und die Jäggi A.-G., Bau-

geschäft ebenda. Bei seiner ersten Beratung kam der

Regierungsrat zum Entschluss, diese beiden Angebote in

engere Berücksichtigung zu ziehen, und beauftragte das

Baudepartement, mit den genannten zwei Firmen noch

gewisse Besprechungen durchzuführen. Das Departement

verlangte hierauf von der Jäggi A.-G. nähere Aufschlüsse

über einzelne Positionen ihres Angebots, worauf die Firma

am 13. September und 5. Oktober 1934 antwortete. Ähn-

liche Verhandlungen scheinen mit der Firma Belart ge-

pflogen worden zu sein; da deren Angebot für eine Position

(<< Wasserhaltung ll) eine so hohe Pauschale enthielt, dass

sich die Vermutung eines Irrtums über den Gegenstand

der Arbeit aufdrängte, wurde die Firma überdies hierauf

aufmerksam gemacht, worauf sie den Ansatz unter diesem

Titel um 30,000 Fr., von 42,000 Fr. auf 12,000 Fr. ermäs-

sigte. Auch so blieb ihre Gesamtforderung (355,465 Fr.) noch

um rund 22,000 Fr. höher als diejenige der Jäggi A.-G.

(333,831 Fr.). Am 16. Oktober 1934 erhielt 6ie letztere

Firma vom kantonalen Baudepartement die Mitteilung,

dass der R.egierungsrat die fraglichen Arbeiten (Loos I der

Diinnernkorrektion in der Stadt Olten) an W. Belart zuge-

schlagen habe lmd dass ihre, der Jäggi A.-G. Offerte infol-

gedessen nicht habe berücksichtigt werden können.

B. -

Die Jäggi A.-G. erhob hierauf beim Bundesgericht

staatsrechtliche Beschwerde mit den Anträgen:

1. der Entscheid des R.egierungsrat.s betr. den Zuschlag

der Bauarbeiten für das Loos I an der Dünnern an die Firma

Relart sei wegen Verletzung von Art. 4 BV aufzuheben,

2. die Ausführung der genannten Arbeiten sei vom

Regierungsrat der R.ekurrentin zuzuschlagen.

Zur Begründung wird ausgeführt, : Wenn schon § 7 der