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tU
Stll8.tsrecht.
11. STIMMRECHT,
KANTONALE WAHLEN UND ABSTIMMUNGEN
DROIT DE VOTE,
ELECTIONS ET VOTATIONS CANTONALES
23. Urteil vom 7. Juli 1933 i. S. Regierungsrat von
Nidwalden und Gen. gegen Landrat von Nidwalden.
Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Entscheid des
Landrates von Nidwalden zum Zwecke der Wahrung der all-
gemeinen staatlichen Interessen sind weder der Regierungsrat
von Nidwalden, noch Bürger und Steuerzahler legitimiert.
Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde betr. die poli-
tische Stimmberechtigüng der Bürger und betr. kantonale
Wahlen und Abstimmungen. Jeder bei einer Wahl oder
Abstimmungsverhandlung stimmfähige Bürger ist zur Anfech-
tung der Verhandlung, des dabei festgestellten Ergebnisses oder
einer sie aufhebenden Verfügung, sowie eines Entscheides
über die Zulassung von Referendums- oder Initiativbegehren
legitimiert (Erw. 3).
Art. 47 Abs. 2 d. KV v. Nidwalden. Erfordernis der Unterzeich-
nung der Begründung eines Volksbegehrens (Erw. 4).
Art. 43 ff. d. KV v. Nidwalden. Unzulässigkeit eines Volks-
begehrens, wonach die Landsgemeinde einer Spezialkommission
den Auftrag geben soll, Entwürfe und Berichte über die Errich-
tung eines kantonalen Elektrizitätswerks unmittelbar der
Landsgemeinde oder dem Landrate vorzulegen (Erw. 5-7).
Überprüfungsbefugnis
des
Bundesgerichtes
bei Beschwerden
wegen Verletzung von kantonalem Verfassungsrecht (Erw. 4
und 7).
A. -
Nach Art. 43 d. KV von Nidwalden ist die Lan-
desgemeinde die höchste souveräne Wahl- und gesetz-
gebende Behörde des Kantons. In Art. 44 wird ihr die
Wahl des Regierungsrates, des Landammannes, des Lan-
desstatthalters, des Landsäckelmeisters, eines Mitgliedes
des Ständerates, der Landschreiber und der Amtsdiener
übertragen.
Die Art. 45-48 bestimmen :
Stimmrecht, kantonale Wahlen.und Abstimmungen. NQ 23.
lUS
Art. 45. « Als gesetzgebende Behörde steht der Landes-
gemeinde zu: a) die Annahme oder Verwerfung der
Verfassung, der Gesetze und anderer verfassungsgemäss
an sie gelangender Anträge, 'sowie die Beschlussfassung
zu einer künftigen Verfassungsrevision, b) Entgegen-
nahme des Berichtes über den Staatshaushalt, c) die
Dekretierung der Landsteuer, und die Aufnahme von
Staatsanleihen, die in einem Jahre den Betrag von 10,000
Fr. übersteigen, d) die Beschlussfassung über einmalige
Ausgaben, welche 10,000 Fr. und über periodische Aus-
gaben, welche 2000 Fr. übersteigen, e) die Erteilung der
nötigen Vollmacht an den Landrat für Veräusserung von
Staatsgut, f) die Erteilung des Kantonsbürgerrechtes. »
Art. 46.« Die Landesgemeinde kann den Landrat,
allein oder mit Zuzug anderer Behörden bevollmächtigen,
in ihrem Namen neue Gesetze zu erlassen oder bestehende
abzuändern. »
Art. 47. « Jeder stimmfähige Kantonseinwohner, so-
wie die Landes- und Gemeindebehörden, Korporationen
und Vereine sind berechtigt, sowohl in der Form der all-
gemeinen Anregung, als auch in derjenigen des ausgear-
beiteten Entwurfes Begehren und Anträge an die Landes-
gemeinde zu bringen.
Diese Anträge und Begehren:
a) dürfen nichts enthalten, was der Kantons- und
Bundesverfassung widerspricht oder allfällige Privatrechte
verletzt;
b) müssen mit Anführung der Gründe abgefasst, auch
mit der eigenhändigen Unterschrift des oder der Antrag-
steller und mit Angabe des Datums versehen sein;
c) sollen jeweilen bis und mit dem 15. Februar dem
Landammann eingereicht werden.
Der Regierungsrat begutachtet die Verfassungsmässig-
keit der eingegangenen Anträge und unterbreitet solche
bis 1. März. dem Landrate. Derselbe entscheidet über
die verfassungsgemässe Zulässigkeit der Anträge an die
Landesgemeinde.
116
Staatsrecht.
Die als zulässig erkannten, sowie die vom Landrate
ausgehenden Anträge an die Landesgemeinde sind innert
10 Tagen nach der Vorlage an den Landrat durch das
Amtsblatt zu veröffentlichen, und es steht jedem stimm-
fähigen K,antonseinwohner, sowie den Landes- und Ge-
meindebehörden, Korporationen und Vereinen das Recht
zu, innert den der Veröffentlichung folgenden 20 Tagen
Gegen- oder Abänderungsanträge dem Landammann ein-
zureichen.
Der Landrat hat auch über die Zulässigkeit dieser
Gegen- oder Abänderungsanträge Beschluss zu fassen.
Alle Verhandlungsgegenstände sowie die eingereichten
Gegen- oder Abänderungsanträge, welche an einer ordent-
lichen oder ausserordentlichen Landesgemeinde behandelt
werden, müssen zuerst _vor dem Landrate gewaltet haben
und wenigstens 8 Tage vor Abhaltung derselben durch das
Amtsblatt veröffentlicht sein; ebenso sind 8 Tage vor der
Landesgemeinde die Zeit der Verhandlung und die Trak-
tanden derselben mitzuteilen.»
Art. 48.
« Gesetzesvorschläge, sowie allfällige Gegen-
oder Abänderungsanträge, welche vor die Landesgemeinde
gebracht werden, dürfen an derselben weder durch Zusatz,
noch Weglassung abgeändert, sondern müssen ganz gleich-
lautend, wie sie abgefasst worden, in Abstimmung gebracht
werden. 'Ober Anträge und Gegenanträge soll auf Ver-
langen eines Stimmfahigen a:n der Landesgemeinde auoh
dann abgestimmt werden, wenn der Antragsteller seinen
Antrag zurückzieht. Liegt kein Antrag auf Verwerfung
vor, so wird nur über Annahme abgestimmt.})
Auf Grund eines Beschlusses der Landesgemeinde, des
Landrates oder eines Begehrens von 500 Bürgern kann eine
ausserordentliche Landesgemeinde neben der ordentlichen,
die sich jährlich einmal versammelt, stattfinden.
Art. 51 KV bestimmt: «Wird eine Extra-Landesge-
meinde zur Behandlung von Gesetzesvorschlägen anbe-
gehrt, so entscheidet der Landrat auf Begutachtung des
Regierungsrates über die verfassungsmässige· Zulässigkeit
Stimmrecht. kantonale Wahlen mid Abstimmungen. No 23.
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derselben. Es steht dem Landrat weiter das Recht zu,
gegen solche Gesetzesvorschläge Gegen-oder Abänderungs-
anträge zu stellen. Die als zulässig erkannten Vorschläge
sollen innert zwei Monaten nach Eingabe des Initiativ-
begehrens der Landesgemeinde vorgelegt werden. »
B. -
Der grössere Teil des Kantons Nidwalden wird
seit Jahren vom Elektrizitätswerk Luzern-Engelberg mit
elektrischer Energie versorgt. Die Landesgemeinde des
Jahres 1930 beauftragte den Regierungsrat mit der Prü-
fung der Frage, ob der Kanton ein eigenes Elektrizitäts-
werk erstellen solle. Vom Gesichtspunkt aus, dass diese
Untersuchung zu wenig rasch vor sich gehe, wurde
dem Regierungsrat am 14. Februar 1933 zu Randen der
Landesgemeinde ein mit etwa 1300 Unterschriften ver-
sehenes Volksbegehren eingereicht, das folgenden Inhalt
hat:
« Die unterzeichneten Initianten stellen an die hohe
Landesgemeinde 1933 folgenden Antrag :
1. Die hohe Landesgemeinde vom 30. April 1933 erteilt
einer Spezialkommission den Auftrag, eine definitive
Vorlage bezüglich Eigenversorgung auszuarbeiten.
Diese Vorlage umfasst folgende Teile :
a) Definitives Projekt mit Baukosten und Rentabili-
tätsberechnung und die mit dem Projektaufbau verbun-
denen Untersuchungen. Die Kostenberechnung ist mit
verbindlichen Unternehmerofferten zu belegen; die Ren-
tabilitätsberechnung (Jahreskosten) ist nach den Erfah-
rungen bestehender Werke ähnlichen Charakters aufzu-'
stellen.
b) Genaue Kosten- und Rentabilitätsberechnung der
ganzen Verteilnetzanlage, auch mit Unternehmerofferten
belegt, die als Grundlage für die Rückkaufverhandlungen
mit dem Werk Luzern-Engelberg dienen werden.
Co) Erhebungen über die gegenwärtigen Strom- und
Vertragsverhältnisse der einzelnen Gemeinden.
d) Expertenbericht über die Wirtschaftlichkeit des
Unternehmens für Nidwalden. Dieser Bericht soll auf En().e
118
Staatsrecht.
September dem Regierungsrat und dem Landrat einge-
händigt werden.
e) Entwurf der Organisation.
2. Die Kommission gibt dem Regierungsrate allmo-
natlich einen Tätigkeitsbericht ab.
3. Der Eigenversorgungskommission gehören an: (es
folgen die Namen von 15 Kantonseinwohnern) ...
Die Kommission konstituiert und ergänzt sich selbst.
Das Sekretariat führt die 2. Standeskanzlei.
.
4. Im Herbst 1933 soll eine ausserordentliche Landes-
gemeinde abgehalten werden zur Annahme oder Ver-
werfung der Eigenversorgung.
5. Die Landesgemeinde erteilt der Eigenversorgungs-
kommission die notwendigen Kredite für die Durchführung
der ihr übertragenen Aufgaben. »
Mit dem Volksbegehren wurde auch eine Begründung
eingereicht, die Christian Scheuber und Jakob Odermatt
« im Auftrage der Initianten» unterzeichnet hatten. Das
Volksbegehren selbst war von diesen nicht unterschrieben
worden. Der Regierungsrat beantragte dem Landrate,
das Volksbegehren wegen Verfassungswidrigkeit der Lan-
desgemeinde nicht zu unterbreiten. Der Landrat beschloss
aber am 4. März 1933 mit 23 gegen 20 Stimmen, das
Volksbegehren zuzulassen.
a. -
Gegen diesen'Beschluss haben der Regierungsrat
und 25 stimm.rahige Kantonseinwohner die staatsrecht-
lich Beschwerde ergriffen mit <fem Antrage auf Aufhebung.
Sie machen geltend, dass Art. 4 BV und verschiedene
Bestimmungen der Kantonsverfassung verletzt seien, indem
sie ausführen : Das Volksbegehren enthalte dem Art. 47
Abs. 2 litt. b KV zuwider keine Gründe. Die getrennt ein-
gereichte Begründung dürfe nicht berücksichtigt werden,
weil sie von Personen unterschrieben sei, die das Volks-
begehren nicht unterzeichnet haben. In einem ähnlichen
Falle habe der Landrat am 27. Februar 1905 ein Volks-
begehren nicht zugelassen mit der Begründung : {(da der
eigentliche Gesetzesvorschlag weder Motive, noch Datum,
Stimmrecht, kantonale 'Wahlen und Abstimmungen. N0 23.
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noch Unterschriften trägt, die zwar im Begleitschreiben
enthalten sind, was aber nich+ genügt ... » .,. Durch das
Volksbegehren würden der Regierungs- und der Landrat
ausgeschaltet, da danach die Landesgemeinde die Aus-
arbeitung und Vertretung einer Millionenvorlage einer
Spezialkommission übertragen sollte, die ohne Kontroll-
recht der Behörden über einen Kredit von etwa 68,000 Fr.
verfügen und ihre Vorlage direkt und unverändert der
Landesgemeinde zustellen würde. Diese sei nicht befugt,
andere als die in Art. 44 KVangegebenen Wahlen zu
treffen. Indem das Volksbegehren an Stelle des Landrates
eine Spezialkommission vorsehe, verletze es Art. 46 KV,
wonach nur der Landrat allein oder zusammen mit einer
andern Behörde von der Landesgemeinde zum Erlass
oder zur Abänderung von Gesetzen ermächtigt werden
dürfe. Ferner werde dadurch Art. 45 KV verletzt. Die
Ausschaltung des Regierungsrates und des Landrates
verstosse zudem gegen die Art. 47 Abs. 6, Art. 59 und 60,
wonach der Regierungsrat die Beschlüsse der Landes-
gemeinde vollziehen und der Landrat alle für diese be-
stimmten Verhandlungsgegenstände vorberaten müsse.
Der Landrat habe die Verfassung verletzt, indem er das
Volksbegehren als zulässig erklärte.
D. -
Der Präsident und der Protokollführer des Land-
rates haben namens dieser Behörde den Antrag gestellt:
« 1. Auf die staatsrechtliche Beschwerde sei nicht einzu-
treten, soweit sie sich gegen die inhaltliche, materielle
Z~sigkeit des Volksbegehrens richtet.
2. Auf die
staatsrechtliche· Beschwerde sei nicht einzutreten, soweit
dieselbe von dem h. Regierungsrat des Kantons Nidwalden
ausgeht. 3. Im übrigen sei die staatsrechtliche Beschwerde
als unbegründet abzuweisen ... »
Zur Begründung wird ausgeführt: ... Die Landes-
gemeinde als höchste souveräne Behörde habe nach
Art. 45 KV auch {(weitgreifende Verwaltungsobliegen-
heiten »; sie könne nach Art. 45 Abs. 2 litt. a über
irgendwelcheverfassungsmässig an sie gelangende An-
:120
träge beschliessen, also auch eine Spezialkommission zu
Studienzwecken einsetzen.
Es handle sich dabei um
eine Verwaltungsmassnahme. Wenn die Spezialkommis-
sion ihre Vorlage ausgearbeitet haben werde, so müsse
diese selbstverständlich dem Landrat vorgelegt werden,
bevor sie an die Landesgemeinde gelangen könne.
E. -
...
F. -
In der Duplik wird. " ausgeführt: Es werde ent-
schieden werden müssen, ob der Landrat seinen Entscheid
willkürlich· gefasst habe. Das Volksbegehren habe, wie
in einem Gutachten von Prof. Burckhardt ausgeführt
werde, überhaupt keine besondere Begründung nötig
gehabt, weil seine Gründe bereits allgemein bekannt
gewesen seien und sich zudem aus dem Text des Begeh-
rens ergeben... Aus .dem Gutachten von Prof. Burck-
hardt gehe hervor, dass die Landsgemeinde im Rahmen
ihrer Befugnisse handle, wenn sie eine Spezialkommission
zu irgend einem Zwecke einsetze.
1.-
2.-
Das Bundesgericht zieht in Erwägung :
3. -
Das Recht zur staatsrechtlichen Beschwerde steht
nach Art. 178 Ziff. 2 OG Bürg~rn (Privaten) und Korpora-
tionen bezüglich solcher Rechtsverietzungen zu, welche
sie durch sie persönlich betreffende Verfügungen erlitten
haben. Danach ist der Regierungsrat als Behörde und
Organ des Staates zur Beschwerde gegen den Entscheid
des Landrates nicht legitimiert. Er will damit die all-
gemeinen staatlichen Interessen wahren; allein zu diesem
Zwecke kann nach der feststehenden Praxis des Bundes-
gerichtes ein Organ des Staates nicht den Entscheid eines
andern Organs desselben Staates mit der staatsrechtlichen
Beschwerde anfechten. Für Streitigkeiten zwischen den
Organen eines Staates in der Wahrung der allgemeinen
öffentlichen Interessen ist dieses Rechtsmittel nicht
gegeben (BGE 48 I S. 108 ff.; 49 I S. 462 ff.; 54 I S. 140 f.).
Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. No 23.
121
Auch die einzelnen stimmberechtigten Kantonseinwoh-
ner, die die staatsrechtliche Beschwerde ergriffen haben,
sind hiezu nicht legitimiert, soweit sie sich lediglich
darauf berufen, dass sie als Bürger und Steuerzahler ein
Interesse an der Aufrechthaltung der verfassungsmässigen
Ordnung haben; denn in dieser Beziehung handelt es
sich um eine Popularklage im Interesse des Gemein-
wesens, und dafür steht der Weg des staatsrechtlichen
Rekurses ebenfalls nicht offen (BGE 48 I S. 225 ff.; 53
I S. 401 f.; 56 I S. 105 f., 159 ff.; 58 I S. 375 ff.). Indessen
hat man es daneben auch mit einer Beschwerde betreffend
die politische Stimmberechtigung der Bürger und betreffend
kantonale Wahlen und Abstimmungen im Sinne des
Art. 180 Ziff. 5 OG zu tun, weil die Zulässigkeit eines
Initiativbegehrens oder die Befugnisse der Landesgemeinde
und damit der Inhalt und die Tragweite des Stimmrechts
der Bürger an der Landsgemeinde in Frage stehen. Frei-
lich enthält das Volksbegehren entgegen der Auffassung
der Rekurrenten keine Einschränkung dieses Stimm- und
Wahlrechts. Es schliesst Gegen- und Abänderungsa,nträge
der Stimmberechtigten nicht aus; solche konnten viel-
mehr, wie der Landrat hervorgehoben hat, nach Art. 47
Abs. 4 KV innert 20 Tagen seit der Veröffentlichung des
Volksbegehrens im Amtsblatt gestellt werden und sich
auch auf die Zusammensetzung der Kommission beziehen.
Sofern der Grundsatz, dass an der Landsgemeinde selbst
keine neuen Anträge gestellt werden dürfen (vgl. Art. 47
und 48 KV), sich in keinem Falle auf Wahlvorschläge
beziehen sollte, hinderte das Volksbegehren die Stimm-
berechtigten auch nicht, noch an der Landsgemeinde
solche neuen Vorschläge für die Wahl der Komnussions-
mitglieder zu machen. Indessen ist es für die Legitima-
tion zu Beschwerden betreffend die politische Stimm-
berechtigung der Bürger und betreffend kantonale Wahlen
und Abstimmungen im Sinne des Art. 180 Ziff. 5 OG
nicht schlechthin stets erforderlich, dass der Beschwerde-
führer zu solchen Wahlen und Abstimmungen nicht zuge-
122
Staatsrecllt.
lassen oder in der Teilnahme an solchen oder in der Mit-
sprache bei den Angelegenheiten des Gemeinwesens
beschränkt worden ist. Vielmehr haben der Bundesrat
auf Grund des bis zum 1. Februar 1912 geltenden Art. 189
Abs. 4 OG und seither das Bundesgericht stets daran
festgehalten, dass jeder bei einer Wahl oder Abstimmungs-
verhandlung stimmfähige Bürger zur Anfechtung der Ver-
handlung, des dabei festgestellten Ergebnisses oder einer
sie aufhebenden Verfügung legitimiert ist und zwar
speziell dann, wenn ersieh darüber beklagt, dass die für
das Wahl- oder Abstimmungsverfahren geltenden Grund-
sätze missachtet worden seien (BB11904 V S. 46 f. Erw. 3;
SALlS, Bundesrecht III No. 1115, 1132 II, 1136; SALIS-
BURCKHARDT, Bundesrecht II No. 416 V; BGE 40 I
S. 363 f. Erw. 1 und 2;. 42 I S. 290; 49 I S. 23 Erw. 1;
51 I S. 334; 53 I S. 123 und 278 Erw. 1). Daraus hat
der Bundesrat geschlossen, dass jeder stimmlahige Bürger
auch zur Beschwerde gegen einen Entscheid über rue
Zulassung von Referendums- oder Initiativbegehren legi-
timiert sei und zwar selbst dann, wenn die Frage der
Zulassung bejaht worden ist (vgl. BBl 1901 III S. 320
Erw. 1; 1904 V S. 46 f. Erw. 3; 1907 I S. 8 f.; SALIS-
BURCKHARDT, Bundesrecht II No. 416 V). Das Bundes-
gericht hat sich diesem Standpunkt beim Entscheid in
Sachen Frauenfelder g. Schaffhausen vom 14. Juni 1918
angeschlossen, wo es sich um eine Beschwerde· gegen die
Zulassung eines Initiativbegehrens handelte. An dieser
Praxis ist festzuhalten. Die weite Fassung des Art. 180
Ziff. 5 OG, der ganz allgemein von « Beschwerden be-
treffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und
betreffend kantonale Wahlen und Abstimmungen» spricht,
rechtfertigt es, jedem stimInfähigen Bürger das Recht
zur Beschwerde gegen solche· Wahlen und Abstimmungen
einzuräumen, zumal da diese Fassung unverändert aus
dem frühem Art. 189 Abs. 4 OG übernommen worden ist,
nachdem sie dort bereits als Grundlage für die Praxis
des Bundesrates gedient hatte. Dann ist aber auch jeder
Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. N° 23.
123
stimInfähige Bürger zur Beschwerde gegen einen Ent-
scheid über die Zulassung eines Referendums- oder lni-
tiativbegehrens legitimiert, wE1i1 ein solches Begehren
sich auch als Ausübung des Stimmrechts darstellt oder
weil es sich dabei um die Feststellung einer Voraussetzung
für die Anordnung einer Volksabstimmung handelt (vgl.
Entscheid des Bundesgerichtes in Sachen MettIer c. St.
Gallen vom 6. Februar 1901; BBI 1901 III S. 319 f.;
SALlS, Bundesrecht III No. 1130; BBI 1904 V S. 46 f.
Erw. 2 f. und S. 47; SALls-BURCKHARDT, Bundesrecht 11
No. 416 V).
4. -
Aus Art. 47 Abs. 2 der KV von Nidwalden lässt
sich freilich schliessen, dass die Anträge an die Lands-
gemeinde sam t der Begründung von den Antragstellern
eigenhändig unterzeichnet werden müssen. Doch geht
aus dem Wortlaut immerhin nicht mit genügender Sicher-
heit hervor, dass nach der Bestimruung auch die eigen-
händige Unterzeichnung der Gründe ein notwendiges
Erfordernis für die Gültigkeit der Anträge bildet. Die
Begründung, die ja auch mangelhaft sein kann, ist mehr
nur ein Nebenerfordernis zum Zweck der Erläuterung des
Antrages und seines Zweckes. Die Hauptsache ist, dass
der Antragsteller den Antrag selbst eigenhändig ur.ter-
zeichnet. Ist das geschehen und wird ·eine von einem
andern in seinem Namen oder Auftrag unterzeichnete
Begründung zusammen mit dem blossen Antrag einge-
reicht, . so besteht wohl kein genügender Grund, diese
zurückzuweisen. etwa weil das Einverständnis des Antrag-
stellers mit der Begründlmg nicht einwandfrei feststehe,
zumal da auch Behörden Anträge steUen können und
deren Begründung wohl immer noch bis zur Abstimmung
an der Landsg€'illeinde abgeändert oder ergänzt werden
kann. Jedenfalls rechtfertigt, es sich, dass sich das Bun-
desgericht mit Rücksicht auf die Zurückhaltung, die es
sich bei der Beurteilung des kantonalen Verfassungsrechts
stets auferlegt, in dieser Frage der Ansicht des Landrates
anschliesst. Beim Fall vom 27. Februar 1905, den die
AB 59 1- 1933
9
12t
Staatsrecht.
Rekurrenten anführen, war die Sachlage insofern wesent-
lich anders, als damals der Antrag selbst keine Unter-
schriften und auch kein Datum trug.
5. -
Nach dem Volksbegehren soll die ordentliche
Landsgemeinde eine Spezialkommission wählen und ihr
den Auftrag geben, eine definitive Vorlage über die
Errichtung eines kantonalen Elektrizitätswerkes zur Ver-
sorgung des Kantons mit e1ektrischer Energie auszuarbei-
ten, die dann einer ausserordentlichen Landsgemeinde im
Herbst 1933 zur Annahme oder Verwerfung vorgelegt
werden muss. Die Vorlage soll ein definitives Bauprojekt
mit einer Kosten- und Rentabilitätsberechnung und einem
Gutachten über die Wirtschaftlichkeit des Unternehmens,
einen Bericht über die für das Projekt gemachten Unter-
suchungen und die gegenwärtigen Stromlieferungsverhält-
nisse, sowie den Entwurf für die Organisation des Elektri-
zitätswerkes enthalten. Dass die ganze Vorlage zunächst
dem Landrat vorgelegt werden müsse, wird im Volksbe-
gehren nicht gesagt; nach dem Wortlaut soll dem Land-
rat und dem Regierungsrat nur der Expertenbericht über
die Wirtschaftlichkeit des Unternehmens eingehändigt und
dem Regierungsrat ausserdem noch jeden Monat ein
Tätigkeitsbericht abgegeben werden. Hält man sich an
diesen Wortlaut, so erscheint . das Volksbegehren ohne
. weiteres als verfassungswidrig; denn nach Art. 47 Abs. 6
KV muss alles, was der Lanqsgemeinde vorgelegt werden
soll, zuerst vom Landrate und zwar unter Mitwirkung des
Regierungsrates, dessen Mitglieder nach Art. 55 Abs. 4
KV den Sitzungen des Landrates beiwohnen, durch-
beraten werden, damit der Landrat dazu Stellung nehmen
kann. Das gilt, wie der Landrat in der Beschwerdeantwort
selbst zugegeben hat, auch für die Entwürfe und Berichte,
die nach dem Volksbegehren von einer Spezialkommission
einer ausserordentlichen Landsgemeinde vorgelegt wer-
den sollen, sofern der Kommission überhaupt ein solcher
Auftrag von der Landsgemeinde erteilt werden durfte.
Wenn auch in Art. 47 KV von Vorlagen, die im Auftrag
Stimmrecht, kantonale Wa.blen und Abstimmungen. N° 23.
125
der Landsgemeinde selbst für sie ausgearbeitet werden,
nicht die Rede ist, so kann doch nicht zweifelhaft sein,
dass Art. 47 Abs. 6 KV allgemeine Bedeutung in dem
Sinne hat, dass die Landsgemeinde als gesetzgebendes
Organ nicht über etwas Beschluss fassen soll, ohne' dass
der Landrat sich zuvor darüber geäussert hat (vgl. RYF-
FEL, Die schweiz. Landsgemeinden, S. 225, 279 H.).
6. -
Nimmt man aber auch an, es liege im Sinne des
Volksbegehrens, dass die Spezialkommission ihre Ent-
würfe und Berichte nicht entgegen der Verfassung unmittel-
bar der Landsgemeinde unterbreiten, sondern das ver-
fassungsmässige Überprüfungsrecht des Landrates und
des Regierungsrates gewahrt werden solle, so erweist sich
das Volksbegehren gleichwohl als verfassungswidrig. Nach
der Auffassung der Rekurrenten handelt es sich bei der
Vorlage, deren Ausarbeitung der Spezialkommission über-
tragen werden soll, u.a. um einen Gesetzesentwurf, und
man kann das wohl auch daraus schliessen, dass die
Kommission eine
d e f i n i t i ve Vorlage mit einem
Bauprojekt und einem Organisationsentwurf verfassen soll.
Dass die Landsgemeinde eine beliebige Kommission derart
beauftragen könne, ihr einen Gesetzesentwurf zur Annah-
me oder Verwerfung vorzulegen, hat der Landrat selbst
nicht behauptet und ist auch in der Verfassung nicht vor-
gesehen. Diese schliesst zwar durch Art. 46 eine solche
Massnahme nicht ausdrücklich aus; denn diese Bestim-
mung spricht nicht von der Vorlage von Gesetzesentwürfen
an der Landsgemeinde, sondern vom E r las s
von
Gesetzen in deren Namen. Immerhin lässt diese Vor-
schrift es nicht zu, dass eine andere Behörde als der Land-
rat für sich allein im Namen der Landsgemeinde . Gesetze
erlässt, während, wie es scheint, früher auch besonders
hiefür zusammengesetzte Kommissionen mit dieser Auf-
gabe betraut werden konnten (vgl. DEsCHWANDEN, Die
Entwicklung der Landsgemeinde in Nidwalden, in der
Zeitschr. f. schweiz. Recht 6 S. 150). Das deutet schon
darauf hin, dass die Landsgemeinde . auch nicht einer
126
St88.u.reeht.
besondern Kommission an Stelle des Landrates die Aus-
arbeitung von Gesetzesentwürfen zur Vorlage an der
Landsgemeinde übertragen darf. Zudem ergibt sich das
aus der ganzen Stellung der Landsgemeinde und des
Landrates. Die Landsgemeinde ist zwar nach Art. 43
und 45 KV «die höchste souveräne W ahl- und gesetz-
gebende Behörde des Kantons »; aber sie ist durch Art. 45 ff
an gewisse Schranken gebunden. Art. 45 litt. a überträgt
ihr
« die Annahme oder Verwerfung ... der Gesetze».
Damit wird ausgedrückt, dass ihr nicht allgemein und
unbeschränkt die Ausarbeitung der Gesetze, die Herstel-
lung ihres Inhaltes übertragen ist, sondern ihre gesetz-
geberische Aufgabe nur in der Annahme oder Verwerfung
von fertig ausgearbeiteten Gesetzesentwürfen besteht. Das
geht sodann weiter deutlich aus Art. 47 und 48 KVhervor.
Die Herstellung von Gesetzesentwürfen erfordert nicht
bloss in der Regel viel Zeit, die einer normalerweise einen
Tag im Jahre versammelten Landsgemeinde nicht zur
Verfügung steht;. sie setzt auch notwendig voraus, dass
während der Herstellungsarbeit von den dabei beteiligten
Personen stets beliebige Vorschläge für den Gesetzesinhalt
gemacht werden können. Das trifft bei der Landsgemeinde
des Kantons Nidwalden nicht zu; Alle Begehren und An-
träge, die bei ihr gestellt werden wollen, müssen in der
Regel vorher innert bestimmter Frist veröffentlicht
werden; neue Anträge sind, speziell soweit es sich um
Gesetzesvorschläge handelt, an der Landsgemeinde, abge-
sehen von solchen, die auf vollständige Verwerfung der
rechtzeitig gestellten Begehren, auf Rückweisung oder
Verschiebung gerichtet sind, nicht zulässig (vgl. RYFFEL
a.a.O. S. 282 f. und 3ll). Damit sollen unüberlegte Be-
schlüsse, die sonst in einer Volksversammlung leicht
möglich sind, möglichst vermieden werden, indem der
Bürger schon vor der Landsgemeinde Zeit erhält, um sich
über die gestellten materiellen Anträge in aller Ruhe ein
Urteil zu bilden. Da die Landsgemeinde nicht selbst
einen Gesetzesentwurf herstellen oder unbeschränkt ab-
Stimmreoht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. No 23.
127
ändern kann, muss diese Aufgabe einem andern Landes-
organ zustehen, und das ist der Landrat. Dieser kann nach
Art. 47 KV unter Mitwirkung des Regierungsrates Ge-
setzesentwürfe zu Handen der Landsgemeinde ausarbeiten
und muss sich über die von anderer Seite vorgelegten
Entwürfe nach Art. 47 Abs. 6 KV auch abgesehen von der
Frage ihrer Verfassungsmässigkeit aussprechen, wobei er
der Landsgemeinde beliebige Gegenvorschläge machen
kann. Seine Hauptaufgabe ist es daher, die Landsgemeinde
unter Mitwirkung des Regierungsrates bei der Gesetz-
gebungsarbeit zu unterstützen.
Er ist die staatliche
Gesetzgebungskommission . (vgl. RYFFEL a.a.O. S. 225 ff.,
244, 279, 285 ff.). Daraus folgt, dass die Landsgemeinde,
wenn sie wünscht, dass ihr Gesetzesentwürfe zur Annahme
oder VefWerfung vorgelegt werden, diese Aufgabe dem
Landrat übertragen .muss. Wenn sie auch eine Spezial-
kommission damit betrauen könnte, so wäre das in der
Verfassung gesagt worden, wie es z.B. in Beziehung auf
die Verfassungsrevision in Art. 98 geschehen ist, wonach
die Landsgemeinde auch einem Verfassungsrat an Stelle
des Landrates den Auftrag erteilen kann, ihr einen Re-
visionsentwurf vorzulegen.
7. -
Auch dann, wenn man annimmt, das Volksbe-
gehren bezwecke nicht die Einsetzung einer Gesetzgebungs-
kommission, sondern einer blossen Kommission zu Stu-
dienzwecken, zur Abklärung technischer und wirtschaft-
licher Fragen, wie der Landrat bemerkt hat, steht es mit
der Verfassung im Widerspruch. Man kann die Einsetzung
einer solchen Kommission als Verwaltungsmassnahme
betrachten. Allein die obersten Verwaltungsbehörden des
Kantons sind nach dem Wortlaut der Verfassung der Land-
rat und der Regierungsrat, nicht die Landsgemeinde.
Diese wird nur als Wahl- und gesetzgebende Behörde in
Art. 43 und 45 KV bezeichnet. Was ilu als solcher unter
litt. b-f von Art. 45 zugeschieden wird, sind freilich, wenig-
stens in der Hauptsache, Verwaltungsfunktionen, die damit
formell ausnahmsweise wie Gesetzgebungsakte behandelt
128
Staatsrecht.
werden; aber die Einsetzung einer Spezialkommission zu
Studienzwecken, zur Begutachtung von für die Gesetz~
gebung wichtigen Fragen, ist in litt. b-f von Art. 45 nicht
ausdrücklich oder unzweideutig aufgeführt und kann nicht
darunter fallen, weil man es dabei mit Ausnahmebestim-
mungen und daher mit einer erschöpfenden Aufzählung
zu tun hat (vgl. RYFFEL a.a.O. S. 224, 231). Da die Ein-
setzung einer Spezialkommission, auch wenn sie bloss die
Frage der Eigenversorgung zu prüfen und zu begutachten
hat, doch der Vorbereitung einer Gesetzesvorlage dient,
kann sie freilich auch zu den Aufgaben der gesetzgebenden
Behörden oder Organe des Landes gerechnet werden. Sie
ist dann aber gleichwohl nicht Sache der Landsgemeinde,
weil diese Gesetzesentwürfe weder herstellen, noch unbe-
schränkt abändern kaI1I!, sondern die Gesetzgebungsarbeit
bis zur Schlussabstimmung über den Erlass eines Gesetzes
dem Landrat unter Mitwirkung des Regierungsrates ob-
liegt. Die s e Behörden müssen bei der Ausarbeitung oder
der Überprüfung eines Gesetzesentwurfes in jeder Hinsicht
die Frage beurteilen, ob der Erlass des Gesetzes im Interesse
des Landes liegt und welcher Inhalt ihm im einzelnen mit
Rücksicht auf die Landesinteressen und alle übrigen
Umstände zu geben ist. Ihr e Sache ist es daher auch, zu
prüfen, ob und inwieweit sie hiefür eines Gutachtens von
Sachverständigen oder einer Untersuchung gewisser Ver-
hältnisse bedürfen, und wem allenfalls das Gutachten oder
die Vornahme einer Untersuchung im Interesse einer
gehörigen Aufklärung zu übertragen ist. Auch als zur
Gesetzgebung gehöriger Akt kann somit die Einsetzung
einer Spezialkommission zum Studium der Frage der
Eigenversorgung und die nähere Bestimmung ihrer Auf-
gabe nur dem Landrat oder dem Regierungsrat zustehen.
Die Landsgemeinde kann wohl den Landrat zur Bestellung
einer solchen Kommission ermächtigen und es fragt sich
auch, ob sie in gewissen Fällen dem Landrat geradezu
die Weisung erteilen könne, den Bericht einer Spezial-
kommission einzuholen, z.B. dann; wenn sie einen ihr
Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. No 23.
129
vorgelegten Gesetzesentwurf wegen Unklarheit über eine
Frage zur Zeit verwirft oder zurückweist in der Meinung,
dass die Sache vom Landrat nochmals geprüft und ihr
später wieder vorgelegt werden solle. Doch kann das
dahingestellt bleiben, da man es hier mit einem solchen
besondern Fall, der eine Ausnahme rechtfertigt, nicht zu
tun hat.
Dass in Art. 45 KV der Landsgemeinde auch die Annah-
me oder Verwerfung « anderer verfassungsgemäss an sie
gelangender Anträge », als solcher, die die Revision der
Verfassung oder den Erlass von Gesetzen zum Gegenstand
haben, zugewiesen wird, gibt der Landggemeinde nicht die
Kompetenz zur Einsetzung einer Kommission, soweit sie
dafür nach dem übrigen Inhalt der Verfassung nicht
zuständig ist.
Entgegen der Ansicht des Landrates hat das Bundes-
gericht nicht nur zu beurteilen, ob sein Beschluss will-
kürlich sei, sondern es darf ihn aufheben, wenn unzweifel-
haft anzunehmen ist, dass er gegen die Kantonsverfassung
verstösst. Diese Voraussetzung trifft nach dem, was aus-
geführt worden ist, zu. Der Beschluss des Landrates vom
4. März 1933 ist daher aufzuheben.
8. -
..................... .
Demnach erkennt das Bundesgericht :
Die Beschwerde wird, soweit darauf einzutreten ist,
gutgeheissen und der Beschluss des Landrates des Kantons
Unterwaiden nid dem Wald vom 4. März 1933 über die
Zulassung des Volksbegehrens vom 14. Februar 1933
betreffend die eigene Versorgung des Landes mit elektri-
scher Energie aufgehoben.