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Staatsrecht.
VII. STAATSRECHTLICHE STREITIGKEITEN
ZWISCHEN KANTONEN
CONTESTATIONS DE DROIT PUBLIC ENTRE
CANTONS
28. Urteil vom 10. Februar 19aa
i.. S. Regierungsrat 'rhurgau gegen Regierungsrat St. Gallen.
Zugehörigkeit eines in einem Kanton gelegenen Gebiets zu
einer Kirchgemeinde eines anderen Kantons. Rechtliche
Natur eines solchen Verhältnisses. Voraussetzungen für
seine Kündigung bezw. einseitige Aufhebung durch den
ersten (TerritoriaI-) Kanton. Clausula rebus sie stantibus.
Verneinung des Rücktrittsrechts im konkreten Falle. Be-
deutung einer übereinkunft zwischen den beiden Kantons-
regierungen, wodurch die Zugehörigkeit des Gebiets zu
der betr.
ausserkantonalen Kirchgemeinde «anerkannt»
wurde und anschliessend gewisse Abreden über die Be-
steuerung seiner Einwohner durch jene Gemeinde getroffen
wurden.
A. -
An der Grenze zwischen den Kantonen Thurgau
und St. Gallen greift mehrfach das Gebiet thurgauischer
Kirch- und Schulgemeinden auf st. gallischen Boden
über und umgekehrt. Es handelt sich dabei um Ver-
hältnisse, die schon vor der Gründung der bei den Kan-
tone im Jahre 1803 bestanden und anlässlich dieser
unverändert beibehalten worden sind. So umfasst die
katholische Kirchgemeinde Rickenbach zum mindesten
schon seit 1669 neben dem im Thurgau gelegenen Pfarr-
dorf ein im Kanton St. Gallen, politische Gemeinde
Kirchberg gelegenes Gebiet, in dem sich heute folgende
Höfe und Weiler befinden: Lampertswil, Enge, Ober-
und Unterbraunberg, Fetz, Kohlberg, Rütihof und
Sommerau. Dieselbe Umgrenzung besteht bei der Schul-
gemeinde mit der Ausnahme, dass Lampertswil, während
es kirchlich zu Rickenbach gehört, nach Kirchberg
Staatsrechtliche Streitigkeiten zwischen Kantonen. N° 28.
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schulgenössig ist. Bis Ende der 1850er Jahre wurden
Schul- und Kirchensteuern durch Rickenbach von den
Bewohnern dieses Gebietes nach Massgabe des Vermögens
erhoben, mit dem sie im Kanton St. Gallen zur Steuer
eingeschätzt waren. Im Jahre 1859 trat in St. Gallen ein
neues Gemeindesteuergesetz in Kraft, auf Grund dessen
in den Jahren 1860 ff. in den st. gallischen Gemeinden
eine allgemeine Revision der Steuereinschätzungen durch-
geführt wurde. Als die Kirch-:- und Sehulgemeinde Ricken-
bach diese neue Veranlagung zur Grundlage für die
Erhebung der Schul- und Kirchensteuern gegenüber
den st. gallischen Kirch- und Schulgenossen machen
wollte, verweigerten letztere die Entrichtung der so
berechneten Steuern, mit der Begründung, dass Grund-
besitz und sonstiges Vermögen auf Grund des neuen
Gesetzes in St. Gallen nach bedeutend strengeren Grund-
sätzen eingeschätzt würden als im Thurgau und sie
infolgedessen in unverhältnismässig stärkerem Masse
an die Gemeindelasten beizutragen hätten als die thur-
gau ischen Gemeindeglieder. Die Kirch-
und Schul-
gemeinde Rickenbach versuchte darauf die Steuerbeträge
im Vollstreckungswege beizutreiben, worauf die poli-
tische Gemeinde Kirchberg mit Steuerrepressalien gegen-
über den Einwohnern von Rickenbach antwortete, die
in dem streitigen st. gallischen Gebiete Liegenschaften
besassen.
Es kam dann zu einer Übereinkunft zwischen den
Regierungen der bei den Kantone
« betr. die Steuer-
verhältnisse der Kirch- und Schulgemeinde Rickenbach »
vom 8. Oktober 1868. Sie erklärt zunächst in Art. 1,
dass die oben erwähnten st. gallischen Weiler und Höfe,
« soweit daselbst Katholiken wohnen, als zur thur-
gauischen Kirchgemeinde Rickenbach und mit Aus-
nahme der Ortschaft Lampertswil auch zur Schulgemeinde
gleichen Namens gehörig anerkannt» werden. Sodann
wird in den folgenden Artikeln bestimmt, dass allfällige
Kirchen- und Schulsteuern gleichmässig auf alle der
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Staatsrecht.
Kirche oder Schule zugeteilten Einwohner zu verlegen
seien « und zwar nach Massgabe der einschlägigen
Steuergesetze des Kantons Thurgau », und zu diesem
Zwecke für den Teil der Gemeinde, der politisch zu
St. Gallen gehört, die Anlegung eines besonderen Steuer-
registers vorgesehen « nach den Grundsätzen und nach
dem Masstabe, auf dem das Steuerregister der Munizipal-
und Ortsgemeinde Rickenbach beruht ». Die Erstellung
desselben wird zwei aus den bei den Gemeindeabteilungen
zu ernennenden Experten und, wenn sie sich nicht
einigen können oder ihre Arbeit nicht anerkannt werden
sollte, einer von den heiden Regierungen zu bestellenden
Schatzungskommission übertragen, gegen deren Ent-
scheid an den Regierungsrat von St. Gallen rekurriert
werden kann. Nach diesen . Grundsätzen sollten'" gleich
den künftigen auch die seit 1863 rückständigen Steuern
nachträglich eingezogen werden. Die Gültigkeit der
Übereinkunft war auf sechs Jahre vom 1. Januar 1869
an begrenzt; nach deren Ablauf sollte sie von beiden
Teilen jederzeit auf Ende des der Kündigung folgenden
Kalenderjahres gekündigt werden können. Im Jahre
1880 wurde sie vom Regierungsrat von Thurgau ge-
kündigt, weil sich Meinungsverschiedenheiten über die
Behandlung im st. gallischen Gemeindeteil neu ent-
stehender Höfe ergeben hatten. Sie wurden durch den
Abschluss einer neuen Übereinkunft vom 27. März
1883 beseitigt, die in Art. 1 Abs. 1 den Art. 1 der früheren
Übereinkunft wiederholte, dann aber in einem Abs. 2
beifügte, dass die « Anerkennung» der Zugehörigkeit
zur Kirchen- und Schulgemeinde Rickenbach sich nur
auf die genannten, bereits bestehenden Ortschaften
und Höfe beziehe; sollten solche innert des « bezeich-
neten st. gallischen Territoriums» neu entstehen, so
müssten. deren Einwohner sich das Kirchen-
bezw.
Schulrecht in Rickenbach erst durch Einkauf erwerben,
wobei der letzteren Gemeinde die freie Entscheidung
über die Aufnahme oder Nichtaufnahme zustehe. Im
Staatsrechtliche Streitigkeiten Z'w'ischen Kantonen. No 28.
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übrigen war der Inhalt derselben wie bei der Übereinkunft
von 1868. Die in Art. 1 Abs. 2 gemachte Einschränkung
stiess, wie es scheint, auf den Widerspruch der st. galli-
schen kirchlichen Behörden, was den Regierungsrat von
5t. Gallen im Jahre 1890 zur Kündigung der Übereinkunft
und zur Einleitung neuer Verhandlungen veranlasste.
Das Ergebnis war der am 14. Dezember 1891 erfolgte
Abschluss zweier neuer Übereinkünfte « betr. die Grenz-
und Steuerverhältnisse der thurgauischen
Kir eh -
g e m ein d e
Rickenbach » und
« betr. die Grellz-
und Steuerverhältnisse der thurgauischen
S c h u I -
g e m ein d e Rickenbach ». Art. 1 der ersteren Über-
einkunft lautet nunmehr:
« Die zur st. gallischen politischen Gemeinde Kirchberg
gehörenden Ortschaften und Höfe Lampertswil, Enge,
Ober- und Unterbraunberg, Fetz, Kohlberg, Rütihof
und Sommerau werden, soweit daselbst Katholiken
wohnen, als zur thurgauischell Kirchgemeinde Ricken-
bach gehörig anerkannt.
Diese Zuteilung erstreckt sich auf alle katholischen
Bewohner, welche jetzt in diesem Territorium sesshaft
sind oder später in demselben ihr Domizil erwählen.
Für die Grenze des der thurgauischen Kirchgemeinde
Rickenbach zugeteilten st. gallischen Gebietes gilt die
Urkunde betitelt « Ausmarchullg)) vom 25. Hornung
1669 als rechtsverbindlich. »
In der Übereinkunft betreffend die Schulgemeinde
fehlt der letzte Absatz von Art. 1, ferner unter den
als zu ihr gehörig « anerkannten » Ortschaften und Höfen
der Hof Lampertswil. Andererseits wird in einem Art. 10
die Zuteilung auch dieses Hofes und « der evangelischen
Bewohner, weIche in dem durch Art. 1 der Schulgemeinde
Rickenbach zugeteilten Gebiete wohnhaft sind, zu den
in der Übereinkunft festgestellten Bedingungen jederzeit
vorbehalten »). Im übrigen deckt sich der Inhalt beider
Übereinkünfte wiederum mit demjenigen der früheren
von 1868. Während aber derSchulvertrag auf 10 Jahre
AS 54 1-1928
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Staatsrecht.
mit nachheriger Kündigungsmöglichkeit für beide Teile
befristet wurde, fehlt in der
« Übereinkunft betr.
die Grenz- und Steuerverhältnisse der Kir c h g e -
m ein d e Rickenbach » eine solche Befristung oder
Kündigungsklausel.
Mit Zuschrift vom 17. Februar 1923 teilte der Regie-
rungsrat von St. Gallen demjenigen von Thurgau mi~,
dass der gegenwärtige Besitzer des Hofes LampertswIl
Niedermann-Bärlocher (früher hatte der Hof während
langer Zeit, auch schon bei Abschluss der Übereinku~ft
von 1891 einer Familie Engensperger gehört) beIm
Kirchenverwaltungsrat Kirchberg das Gesuch um Zu-
teilung zur dortigen Kirchgemein~e gestell~ ~abe .. Die
Kirchenverwaltung und der katholIsche AdmmistratlOns-
rat des Kantons St. Gallen hätten dem Begehren ent-
sprochen und der Regierungsrat habe . beschlos~en, die
ihm gesetzlich vorbehaltene GenehmIgung hlezu zu
erteilen, unter Vorbehalt vorhergehender Revision der
Übereinkunft vom 14. Dezember 1891. Es entspreche
der übung, dass die Einwohner einer politischen. Ge-
meinde auc11 der dort befindlichen Schule und KIrche
zugeteilt werden. Nur weite Entfernung
v~n oder
ungünstige Verbindung mit der Schule oder KIrche der
Wohngemeinde vermöchten eine Aus?ahme z~ rech~
fertigen. Lampertswil liege nun etwa m der MItte ZW.I-
sehen Rickenbach und Kirchberg. Während fr-üher dIe
Verbindung mit Kirchberg ungünstig gewesen sei.
führe heute eine schöne Strasse dahin. Bei den Nachteilen.
die im übrigen wie überall so auch hier die Zugehöri~keit
zu einer verschiedenen politischen und Schulgememde
einerseits, Kirchgemeinde andererseits mit sich bri~ge.
sei daher die begehrte Änderung sachlich gerechtfertIgt.
Der Regierungsrat von Thurgau erwiderte am 8. Februar
1924, nach Einholung der Meinungsäusserungen der
Kirchenvorsteherschaft Rickenbach und des' thurgau-
ischen katholischen Kirchenrates, dass er es ablehnen
müsse, in die Änderung des bestehenden Vertragsver-
Staatsrechtliche Streitigkeiten zwischen Kantonen. N° 28.
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hältnisses einzuwilligen, da irgendwelche Tatsachen, die
den geltenden Zustand als nicht mehr haltbar erscheinen
liessen. nicht eingetreten seien. Darauf ({ kündigte » der
Regierungsrat von St. Gallen durch Schreiben vom
29. Mai 1925 die « Übereinkunft betreffend die Grenz-
und Steuerve'rhältnisse der Kirchgemeinde Rickenbach
vom 14. Dezember 1891 » auf den 31. Dezember 1925,
wobei er sich immerhin bereit erklärte hinsichtlich der
übrigen darin erwähnten st. gallischen Ortschaften und
Höfe mit Ausnahme von Lampertswil in ein neues Ver-
tragsverhältnis zu treten. Der Regierungsrat von Thurgau
weigerte sich mit Antwort vom 30. November 1925
die Kündigung als gültig anzuerkennen und bestritt
gleichzeitig neuerdings das Vorliegen von Gründen,
welche St. Gallen berechtigen können, das Verhältnis
allenfalls aus dem Gesichtspunkte der clausula rebus
sie stantibus als aufgehoben zu betrachten. Mit Schreiben
vom 1. Juni 1926 teilte darauf der Regierungsrat von
St. Gallen mit, dass er beschlossen habe, die,Kündigung
auf den 1. Juli 1926 in Vollzug zu setzen, vorläufig
allerdings nur für den Hof Lampertswil, weil nur für
diesen ein Begehren um Zuteilung zur katholischen
Kirchgemeinde Kirchberg vorliege. Von jenem Zeit-
punkte an werde daher der Hofbesitzer als in Kirchberg
kirchen steuerpflichtig behandelt werden.
B. -
Durch staatsrechtliche Klage vom 15. November
1926 hat der Regierungsrat von Thurgau gegen den-
jenigen von S~. Gallen beim Bundesgericht die Begehren
gestellt : es sei zu erkennen :
« 1. Dass die übereinknnft vom 14. Dezember 1891
betr. die Grenz- und Steuerverhältnisse der thurgauischen
Krrchgemeinde Rickenbach unkündbar sei und daher
nur im gemeinsamen Einverständnis der beiden Kantons-
regierungen von St. Gallen und Thurgau aufgehoben
oder abgeändert werden kann.
2. Dass angesichts der genannten rechtsbeständigen
Übereinkunft die heutigen Verhältnisse keine Lostren-
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Staatsrecht.
nung des Hofes Lampertswil auf einseitiges Verlangen
des Hofbesitzers, des Kirchenverwaltungsrates Kirchberg
und der Behörden des Kantons St. Gallen begründen
können. »
Der Regierungsrat von St. Gallen hat auf Abweisung
dieser Begehren angetragen.
C. -
Die Begründung der Klage (in Klageschrift
und Replik) geht dahin, dass eine einfache Kündigung
des durch die angerufene Übereinkunft begründeten
Rechtsverhältnisses nur auf Grund eines entsprechenden
Vorbehaltes im Vertragstexte selbst zulässig wäre. Aus
der Tatsache, dass ein solcher darin im Gegensatz
zu dem am gleichen Tage geschlossenen Schulvertrage
und den früheren Übereinkünften von 1868 und 1883
fehle, müsse auf den Willen der Parteien geschlossen
werden, das Verhältnis endgiltig, ein für alle Mal so
zu ordnen. Es habe dies umsoeher geschehen können, als
es sich ja nicht um eine Neuerung, sondern einfach um
eine Bestätigung früherer Vereinbarungen und, was
die Zuteilung selbst betreffe, alten Gewohnheitsrechtes
gehandelt habe, während bei der Schule Gründe beson-
derer Art, wie sie in Art. 10 der betreffenden Übereinkunft
angedeutet seien, dafür gesprochen haben mögen, eine
künftige Revision vorzubehalten. Die Aufhebung wegen
veränderter Verhältnisse aber, die demnach allein in
Betracht fallen könnte, würde voraussetzen, dass die
Fortdauer der bisherigen Ordnung für die eine Partei
zur unerträglichen Hemmung oder Belastung geworden
wäre, ohne für die andere Partei lebenswichtig zu sein.
Nur mit dieser Beschränkung könne die von S~·. Gallen
angerufene clausula rebis sie stantibus anerkannt werden;
eine weitere Ausdehnung wäre Rechtsbruch. An jener
Voraussetzung fehle es aber hier durchaus. Was vorliege,
sei einzig die persönliche Konvenienz des gegenwärtigen
Hofbesitzers, die bei einem späteren Besitzer wieder
wechseln könne, verbunden mit gewissen geringfügigen
Unannehmlichkeiten, die sich aus der verschiedenen
Staatsrechtliche Streitigkeiten zwischen Kantonen. N° 28.
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Zugehörigkeit für Kirche und Schule ergeben, Unan-
nehmlichkeiten, wie sie auch anderwärts hundertfach
vorkämen, ohne dass man daraus Wesens mache. Alle
anderen Gründe träfen entweder schon tatsächlich nicht
zu oder seien in diesem Zusammenhang von vorneherein
unerheblich, abgesehen davon, dass es sich dabei überall
oder doch in der Hauptsache um Verhältnisse handle,
die schon bei Abschluss der Übereinkunft bestanden
hätten. Auch die st. gallische Territorialhoheit und
die autonomen Kompetenzen der st. gallischen kirch-
lichen Behörden im Verhältnis zu den staatlichen hin-
sichtlich der Umgrenzung der Kirchengemeinden hätten
schon damals bestanden und könnten daher keinen
Grund abgeben, eine trotzdem eingegangene interkan-
tonale Bindung einseitig abzuschütteln. Dies müsste
umsomehr gelten, wenn man das Zugehörigkeitsver-
hältnis selbst überhaupt nicht auf die Übereinkunft,
sondern ausschliesslich auf früheres Herkommen als
Rechtsgrundlage basiere und in der Übereinkunft nur
eine Regelung steuerrechtlicher Folgen sehe, die sich
daraus ergäben, wie dies St. Gallen in der Klagebeant-
wortung tue. Als alte Staatsdienstbarkeit, von jeher
bestehende öffentlich rechtliche Organisation, die sich
über das Kanton::.gebiet hinaus erstrecke, wäre das
Verhältnis dann noch viel eher der Verfügung der
st. gallischen kirchlichen Behörden entrückt.
Der Regierungsrat von St. Gallen macht demgegenüber
in Antwort und Duplik geltend : nach Art. 55 Ziff. 6
der st. gallischen KV stehe der Abschluss von Verträgen
mit anderen Kantonen dem Grossen Rate zu. Nur cr
hätte demnach auch dauernd auf die Ausübung der
Territorialhoheit in einem zum Kanton gehörenden
Gebiete zu Gunsten eines anderen Kantons verzichten
können, wobei noch zu untersuchen bliebe, ob nicht
ein solches Abkommen, um gegenüber der internen
Gesetzgebung wirksam zu sein, ausserdem dem Referen-
dum hätte unterstellt werden müssen. Der Regierungsrat
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Staatsrecht.
wäre dazu nicht zuständig gewesen, abgesehen von
dem angeführten Grunde auch deshalb nicht, weil nach
Art. 24 KV in Verbindung mit Art. 63 der Organi..:
sation des katholischen Konfessionsteiles des Kantons
St. Gallen vom 19. September 1893, soweit es sieh um
die katholische Landeskirche handle, die Verfügung über
die Abgrenzung der Kirchgemeinden dem besonderen
kirchlichen Organ, nämlich dem katholischen Admini-
strationsrat zustehe, dem seine bezüglichen Kompetenzen .
durch den Regierungsrat nicht hätten entzogen werden
können. Dagegen sei der Regierungsrat oberste voll-
ziehende und entscheidende Behörde bei Anwendung
des Gemeindesteuergesetzes, auch soweit es sich um
die Kirchensteuern handle, und könne in dieser Eigen-
schaft mit anderen Kantonen Verständigungen zur
Hebung von Steueranständen treffen, die sich aus grenz-
nachbaFlichen Verhältnissen ergeben. Darauf beschränke
sich denn auch die Übereinkunft von 1891, während
sie die Zugehörigkeit der in Betracht kommenden Weiler
und Höfe zur Kirchgemeinde Rickenbach als einfache
Tatsache erwähne, nicht etwa neu mit konstitutiver
Wirkung festsetze. Es handle sich demnach nicht um
einen eigentlichen Staatsvertrag, sondern lediglich um
ein Abkommen administrativer Natur, das der Re-
gierungsrat als oberste Vollziehungsbehörde im Steuer-
wesen zur Beseitigung entstandener lokaler Steuer-
konflikte getroffen habe und das infolgedessen nur
temporäre Bedeutung besitze und internes Gesetzesrecht
nicht aufheben könne. .Die Aufführung der kirchlich
zu Rickenbach gehörenden st. gallischen Weiler und
Höfe in Art. 1 solle nur das örtliche Geltungsgebiet der
in den nachfolgenden Artikeln enthaltenen steuerlichen
Ordnung feststellen und enthalte keine Preisgabe, jeden-
falls keine dauernde der st. gallischen Territorialhoheit
über das Gebiet. Anderenfalls wäre die Übereinkunft
von vorneherein ungültig gewesen. Aus dem Mangel
einer ausdrücklichen Kündigungsklausel in einem Staats-
Staatsrechtliche Streitigkeiten zwischen Kantonen. N° 28.
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vertrage folge zudem noch nicht dessen Unkündbarkeit.
Vielmehr sei es Sache der Partei, welche dieselbe be-
haupte,sie zu beweisen. Im vorliegenden Falle seien
aber weder Tatsachen dargetan, welche auf den Willen
der Parteien hinwiesen, die Verhältnisse unabänderlich
so festzulegen, noch ergebe sich der Ausschluss einer
Kündigung aus der Natur der Sache, dem Inhalt des
Vertrages. Heute lägen die Dinge so, dass einzig die
Zuteilung von LampertswiI zu Kirchberg auch in
kirchlicher Hinsicht Recht und Billigkeit entspreche.
Während die übrigen, in der Übereinkunft von 1891
erwähnten Höfe und Weiler nicht bloss von Kirchberg
bedeutend weiter entfernt seien als von Rickenbach,
sondern auch dorthin keine günstige Verbindung hätten,
treffe dies für Lampertswil nicht mehr zu. Schon im
Jahre 1891 habe sich denn auch der damalige Eigen-
tümer von Lampertswil, Engensperger, der damals
eventuell ins Auge gefassten Angliederung von Lamperts-
wH an Rickenbach auch für die Schule unter Androhung
rechtlicher Schritte widersetzt, was beweise, dass die
Verbindung mit Kirchberg angenehmer und dienlicher
sei als mit Rickenbach. Die verschiedene Zuteilung
für Kirche und Schule führe auf die Dauer zu unhalt-
baren Verhrutnissen. Entweder besuchten in einem
solchen Falle die Kinder der ausserkantonalen Kirch-
genossen auch den Religionsunterricht in ihrer Kirch-
gemeinde; dann seien Störungen des Schulbetriebes
dort, wo sie schulgenössig seien, in Gestalt vermehrter
Absenzen unvermeidlich, Störungen, die, wie ein vor-
gelegtes Zeugnis des Bezirksschulrates Alttoggenburg
zeige, erheblichen Umfang annehmen können. Oder die
Kinder empfingen den Religionsunterricht da, wo sie
zur Schule gehen, woraus sich dann die Gewohnheit auch
des Kirchenbesuchs an diesem Orte ergebe, wie es insbe-
sonders bei den Kindern Engensperger der Fall gewesen
sei. Dann trage die Kirche der Schulgemeinde alle
Lasten, während eine andere Gemeinde die Kirchen-
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Staatsrecht.
steuern einziehe. Aber auch für die Erwachsenen sei
die Zugehörigkeit zu einer anderen Kirche als derjenigen
ihrer Wohngemeinde mit mannigfachen Nachteilen ver-
knüpft, indem sie dadurch verhindert würden, nach
dem Gottesdienst die verschiedenen privaten und amt-
lichen Geschäfte zu besorgen, die auf dem Lande bei
dieser Gelegenheit abgewickelt würden. An den zahl-
reichen Abstimmungssonntagen seien sie ohnehin auf
den Kirchenbesuch in der Wohn gemeinde angewiesen.
Dazu komme, dass der Weg nach Rickenbach teilweise
durch Wald (den Fetzwald) führe und für Kinder und
Frauen gefährlich sei, wie denn auch schon mehrfach
Überfälle auf solche dort vorgekommen seien. Die
Erhebungen, welche der Kirchenverwaltungsrat von
Kirchberg vorgenommen habe, zeigten, dass schon seit
geraumen die verschiedenen Bewohner von Lampertswil
nicht nur ihre Kinder Religionsunterricht und Gottes-
dienst in Kirchberg hätten besuchen lassen, sondern
auch selbst überwiegend dort und nIcht in Rickenbach
zur Kirche gingen. Durch die angeordnete Änderung
der kirchlichen Zuteilung werde also lediglich der recht-
liche Zustand mit dem tatsächlichen in Übereinstimmung
gebracht.
D. -
Zur Aufklärung über die örtlichen Verhältnisse
und Abklärung einzelner bestrittener Behauptungen hat
am 4. April 1927 ein Augenschein verbunden mit Zeugen-
einvernahme stattgefunden. Auf die Ergebnisse wird
in den nachstehenden Erwägungen Bezug genommen
werden.
E. -
Im Anschluss daran hat die Instruktionskom-
mission den Parteien einen Vergleichsvorschlag unter-
breitet. Die Parteien erklärten sich bereit auf Grund
desselben unter sich in Verhandlungen zu treten. Doch
führten diese schliesslich zu keinem Ziele.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. -
Es handelt sich um eine Streitigkeit zwischen
Kantonen über öffentlichrechtliche Verhältnisse, deren
Staatsrechtliche Streitigkeiten zwischen Kantonen. N° 28. 199
Beurteilung nach Art. 175 Züf. 2, 177 OG in die Zu-
ständigkeit des Bundesgerichts als Staatsgerichtshof
fällt. Die von der thurgauischen Kantonsregierung
gestellten Rechtsbegehren haben die Natur einer Fest-
stellungsklage. Durch das zu erlassende Urteil soll
festgestellt werden, dass St. Gallen das hinsichtlich
der Zuteilung des st. gallischen Hofes Lampertswil zur
thurgauischen Kirchgemeinde Rickenbach bestehende
Verhältnis nicht einseitig kündigen oder sonst aufheben
könne und dass es infolgedessen, gegenseitige gütliche
Vereinbarung vorbehalten, bei diesem Verhältnis sein
Bewenden haben müsse. Dahin geht nach der Klage-
begründung der von der formellen Fassung der Klage-
anträge etwas abweichende Sinn der Klage. Die prozes-
sualen Voraussetzungen für ein solches Feststellungs-
begehren sind nach den vorangegangenen Schritten des
Regierungsrates von St. Gallen -
Kündigung der
bestehenden Zuteilung und Androhung ihrer Vollziehung
auch entgegen dem Widerstand der thurgauischen
Behörden in den beiden Schreiben vom 29. Mai 1925
und 1. Juni 1926 -
zweifellos gegeben.
2. ---, Durch die zu den Akten gebrachten Überein-
künfte von 1868, 1883 und 1891 ist nicht etwa st. galli-
sches Gebiet erst zu einer thurgauischen Kirchgemeinde
zugeteilt worden. Es ist vielmehr unbestritten, dass
diese Zugehörigkeit schon seit langem, noch vor der
Entstehung der beiden Kantone bestand. Die Überein-
künfte gehen davon einfach als von einem feststehenden,
von keiner Seite in Frage gestellten Rechtszustande aus,
um ihn dann hinsichtlich einer Folge, nämlich der
Ausübung des sich daraus ergebenden Besteuerun gs
rechts einer thurgauischen Gemeinde gegenüber st. gal-
lischen Kantonseinwohnern und st. gallischem Grund-
besitz nach bestimmten Richtungen näher zu regeln.
Dies kommt denn auch in der Fassung der Überein-
künfte klar' zum Ausdruck. Alle bestimmen in ihrem
Art. 1 nicht etwa, dass das fragliche st. gallische Gebiet
bezw. die darin aufgezählten Weiler und Höfe der Kirch-
200
Staatsrecht.
gemeinde Rickenbach zugeschieden werden, sondern
dass ihre Zugehörigkeit zur Kirchgemeinde gleichen
Namens « anerkannt» werde, wobei die letzte Überem-
kunft von 1891 für die genaue Abgrenzung des Gebiets
überdies auf die Ausmarchungsurkunde von 1669 als
Rechtsgrundlage verweist. Im übrigen werden dann
Grundsätze aufgestellt, die Gewähr dafür bieten sollen,
dass die Bewohner des Gebietes bei tatsächlich gleich
hohem Vermögen nicht in stärkerem Masse zu den
Gemeindelasten herangezogen werden als die im thur-
gauischen Gemeindeteil sesshaften Gemeiridebewohner.
Mit dem Zugehörigkeitsverhältnis selbst befasste sich
einzig die Übereinkunft von 1883 insoweit, als sie Ricken-
bach die Befugnis zugestand, die Aufnahme der Bewohner
im st. gallischen Gemeindeteil neu entstehender Höfe
als Kirchgenossen von der Entrichtung eines Einkaufs-
geldes abhängig zu machen oder. überhaupt zu verwei-
gern. Gerade diese Bestimmung ist dann aber infolge
Kündigung der Übereinkunft von 1883 dur c h S t.
G a I I e n beseitigt und in der letzten heute geltenden
Übereinkunft von 1891 durch die dem früheren Zustande
entsprechende « Anerkennung» ersetzt worden, wonach
die Zugehörigkeit zur Kirchgemeinde Rickenbach sich
auf das durch die Ausmarchung von 1669 abgegrenzte
Gebiet als solches und damit auch auf alle gegenwärtigen
oder künftigen katholischen Einwohner desselben bezieht.
Es kommt· deshalb nichts darauf an, ob für eine neue
Zuteilung dieser Art in kirchlicher Hinsicht durch
Vertrag mit einem anderen Kanton der Regierungsrat
von St. Gallen (mit oder ohne Zustimmung des katho-
lischen Administrationsrates) von sich aus befugt gewe-
sen wäre oder ob es dazu der Mitwirkung des st. gallischen
Grossen Rates und eventuell sogar eines Referendums
bedurft hätte. Da das bestehende Zugehörigkeitsver-
hältnis nicht durch die Übereinkünfte von 1869, 1883
und 1891
gesch~ffen worden ist, sondern auf davon
unabhängigen viel älteren Vorgängen beruht, kann auch
Staatsrechtliche Streitigkeiten zwischen Kantonen. N° 28. 201
seine Verbindlichkeit für den Kanton St. Gallen nicht
deshalb bestritten werden, weil zu seiner Begründung
im Zeitpunkt des Abschlusses jener Übereinkünfte die
Form des Staatsvertrages nach Art. 55 Ziff. 6 der st.
gallischen KV hätte eingehalten werden müssen. Und
ebenso spielt die « Kündbarkeit » der Übereinkunft vom
14. Dezember 1891 für die Entscheidung der Streitfrage,
11m die es sich heute in Wirklichkeit handelt, keine Rolle.
Denn gekündigt werden könnte diese Übereinkunft
auf alle Fälle nur mit Bezug auf das, was darin selb-
ständig, mit konstitutiver Wirkung geregelt worden ist,
also inbezug auf die Abreden, die sie über die Art und
Weise der Ausübung des Besteuerungsrechtes der Kirch-
gemeinde Rickenbach in dem Gebiete enthält. Das
Zugehörigkeitsverhältnis des Gebietes zu dieser Kirch-
gemeinde als solches kann durch eine derartige Kündi-
gung noch nicht berührt werden, weil es seine Rechts-
grundlage nicht in der gekündigten Übereinkunft hat,
sondern von ihr als ein bereits gegebener feststehender
Rechtszustand vorausgesetzt und anerkannt wird. Wenn
der katholische Administrationsrat des Kantons St.
Gallen, dessen Vernehmlassungen sich der Regierungsrat
von St. Gallen in der Klagebeantwortung und Duplik
angeschlossen hat, auch seinerseits in der Übereinkunft
nur eine Ordnung zur Beseitigung und Verhütung lokaler
Steuerkonflikte erblicken will, die sich aus jenem Ver-
hältnis ergeben hatten oder noch ergeben könnten,
dann aber doch aus der Kündbarkeit einer solchen
Vereinbarung wegen ihrer aus dem geregelten Gegen-
stand folgenden vorübergehenden Natur die Möglichkeit
einer einseitigen Aufhebung auch der Gemeindezuteilung
selbst herleiten will, so widerspricht er sich selpst.
Darauf und nicht bloss auf eine Revision der über die
Besteuerung der st. gallischen Gemeindegenossen getrof-
fenen Abreden bei fortdauernder Zugehörigkeit des
Gebietes zur Kirchgemeinde Rickenbach und fortbe-
stehendem Besteuerungsrechte derselben' zielt aber. die
202
Staatsrecht.
« Kündigung» der Übereinkunft durch St. Gallen ab.
Und die Unzulässigkeit einer Kündigung, die mit
die s e r Wirkung verbunden wäre, ist es, was Thurgau
durch den ersten Klageantrag festgestellt wissen will.
Die Befugnis zu einer einseitigen Aufhebung dieser
Zuteilung aber kann nach dem Gesagten nicht auf die
« temporäre» Natur von Abkommen wie des am 14.
Dezember 1891 zwischen den beiden Kantonen abge-
schlossenen gestützt werden. Sie müsste aus anderen
Rechtsgrundsätzen hergeleitet werden können.
3. -
Materiell handelt es sich dabei, zum mindesten
seitdem die Gesamtkirchgemeinde Rickenbach sich über
das Gebiet zweier selbständiger Staaten (Kantone)
erstreckt, also jedenfalls seit 1803, um eine sog. völker-
rechtliche oder Staatsdienstbarkeit, kraft deren der
Kanton St. Gallen gehalten ist, die Ausübung bestimmter
öffentlichrechtlicher Befugnisse, die an sich aus der
Gebietshoheit fliessen würden, in einem zum Kanton
gehörenden Gebietsteile zu unterlassen und umgekehrt
die Inanspruchnahme dieser Befugnisse durch einen
anderen Kanton, Thurgau bezw. einen thurgauischen
öffentlichrechtlichen Verband zu dulden. Die Möglichkeit
und Zu lässigkeit solcher Verhältnisse und des darin
liegenden teilweisen Souveränetätsverzichts und zwar
auch im Sinne einer dauernden Bindung steht in der
Lehre des Völkerrechts fest und muss daher auch für
die Beziehungen zwischen den Kant~ als selbständigen
Staaten anerkannt werden, wie das Bundesgericht
bereits in dem Urteil vom 17. Februar 1882 in dem
analogen Falle Luzern gegen Aargau (BGE 8 S. 43 ff.)
ausgesprochen hat (vgl. ferner BOLLE, Das interkantonale
Recht S. 54). Über den rechtlichen Charakter des Aktes,
durch den das Verhältnis hier ursprünglich begründet
worden ist, fehlen Angaben in den Akten. Doch kommt
darauf nichts an, weil die beklagte Partei selbst nicht
etwa behauptet, dass es auf einem Rechtstitel beruhe,
der ihr die Befugnis zu einseitiger einfacher Aufhebung
l
I I
Staatsrechtliche Streitigkeiten zwischen Kantonen. N° 28.
203
in einem weitergehenden Umfange zu, verleihen ver-
möchte, als sie im Falle der Begründuilg durch inter-
kantonalen
Ver t rag (Staatsvertrag), nach den
für die Auflösung solcher geltenden Grundsätzen be-
stehen würde. Wenn Vereinbarungen zwischen den
Kantonen,
wodurCh~sie'sic:hlediglich zur Aufstellung
gemeinsamer abstrakter Rechtsregeln, zur übereinstim-
menden gesetzgeberischen Ordnung einer Materie zu-
sammentun (die Konkordate) nach heute feststehendem
Gewohnheitsrecht grundsätzlich der freien Kündigu~g
durch einen Beteiligten unterstehen, so verhält es sich
aber doch anders bei rechtsgeschäftlichen Verträgen, die,
wie die Errichtung einer Staatsdienstbarkeit, auf die
Begründung eines konkreten Rechtsverhältnisses und
darauf bezüglicher subjektiver Rechte und Pflichten
der Parteien, auf eine Erweiterung der Herrschaftssphäre
des einen Teils auf Kosten des anderen gerichtet sind.
Soll die in der Staats- und Völkerrechtslehre anerkannte
Rechtsgiltigkeit solcher Abkommen nicht ein biosses
\Vort sein, so muss der dadurch geschaffene konkrete
Rechtszustand solange für beide Teile verbindlich bleiben,
als nicht ein durch den Begründungsakt selbst vorge-
sehener oder sonst vom Rechte zugelassener besonderer
Aufhebungsgrund eingetreten ist. Dass es sich hier nach
dem rechtsbegründenden Vorgang selbst bloss um ein
befristetes oder kündbares Verhältnis hätte handeln
sollen, hat aber St. Gallen nicht darzutun vermocht.
Es spricht dagegen von vorneherein die lange Dauer
des Verhältnisses und die Tatsache, dass es bei Gründung
der beiden Kantone im Jahre 1803 unverändert über-
nommen und seither bis zum Jahre 1923 ohne den Ver-
such einer Auflösung weitergeführt worden ist. Es
ist ferner anerkannten Rechtes, dass auch Änderungen
in der internen Gesetzgebung und sogar in der Ver-
fassung des belasteten Teiles ein Kündigungsrecht
gegenüber einer Bindung der vorliegenden Art nicht
begründen können. Der Regierungsrat von St. Gallen
204
Staatsrecht.
behauptet denn auch selbst nicht, dass die Kompetenzen~
welche die heute geltende st. gallische Verfassung und
Gesetzgebung dem Grossen Rate und den autonomen
Organen der katholischen Landeskirche einräumt, ein
weiteres Bestehen des _ streitigen Verhältnisses gegen
den Willen dieser Organe selbst dann ausschlössen,
wenn es seine Entstehung Vorgängen verdankt, die
vor dem Erlass dieser Vorschriften liegen, sondern nur
dass.~s wegen derselben vom Regierungsrat bei Abschluss
der Ubereinkunft von 1891 nicht mit dauernder Wirkung
h~be eingegangen werden können, eine Einwendung,
dIe aus den in Erwägung 2 angeführten Gründen uner-
heblich ist. In Frage kann demnach nur kommen ob
nicht St. Gallen das Recht sich davon loszusagen" aus
dem Gesichtspunkt der clausula rebus sie stantibus,
wegen Veränderungen in den tatsächlichen Verhältnissen
zustehe, denen das Völkerrecht diese Wirkung auch
gegenüber einet vertraglichen Bindung
beimis~t. In
dem mehrfach angeführten Urteile in Sachen Luzern
gegen Aargau hat das Bundesgericht ein Rücktrittsrecht
aus diesem Grunde nicht nur für den Fall angenommen,
dass der Fortbestand der Dienstbarkeit mit den Lebens-
bedingungen des verpflichteten Teils als selbständigen
~taates unvereinbar wäre oder dass sie sinnlos geworden
1st, sondern auch schon dann, wenn eine Veränderung
Solcher Umständeeingetteten ist, die nach dem erkenn-
baren Willen der Parteien zur Zeit der Begründung
der Last die stillschweigende Bedingung ihres Bestandes
bildeten. Es mag dahingestellt bleiben, ob so weit wirk-
lich gegangen werden dürfte (in dem damals beurteilten
Streite musste das Rücktrittsrecht auch dann verneint
werden). Selbst wenn es der Fall wäre, müsste verlangt
w~rden, dass eine derartige Veränderung in den Um-
standen, um als Rücktrittsgrund gelten zu können,
von dem Teil, der daraus Rechte herleiten will, innert
angemessener Frist -angerufen wird, seitdem sie sich
mit Sicherheit feststellen liess. Lässt die belastete Partei
Staatsrechtliche Streitigkeiten zwischen Kantonen. N° 28.
205
trotzdem das Verhältnis noch während Jahrzehten
fortbestehen, so gibt sie damit auch zu erkennen, dass
sie den weggefallenen Tatsachen selbst nicht die Be-
deutung einer stillschweigenden Veri;ragsbedingung in
dem umschriebenen Sinne beilegt, und kann nach den
Grundsätzen von Treu und Glauben, die auch die zwi-
schenstaatlichen Beziehungen beherrschen müssen, darauf
nicht nachträglich wieder zurückkommen, um einen
von ihr versuchten Rücktritt von dem Verhältnis zu
begründen. (v. WALDKIRCH Völkerrecht S. 223). Danach
erweist sich aber von den verschiedenen «neuen»
Umständen, die in den st. gallischen Prozesschriften
angeführt werden, von vorne herein als unerheblich der
Bau der Strasse Rickenbach-:Kirchberg. Denn dieser
Bau hat lunbestrittenermassen schon im Jahre 1890
stattgefunden, also sogar noch bevor sich der Re-
gierungsrat von St. Gallen durch die Übereinkunft vom
14. Dezember 1891 nochmals ausdrücklich zur Fort-
setzung des Verhältnisses herbeiliess. Auch die Nachteile,
die mit der verschiedenen Zuteilung für Schule und
Kirche verbunden sein sollen, könnten, soweit sie über-
haupt bestehen, nicht. erst in letzter Zeit aufgetreten
sein, sondern müssten von jeher vorhanden gewesen
sein. Im übrigen kann es sich auch dabei nur um gerin-
fügige Übelstände handeln, die nicht geeignet wären,
die Voraussetzungen eines einseitigen Rücktrittsrechts,
wie sie oben umschrieben worden sind, herzustellen. Die
Bescheinigung des Bezirksschulrates Alttoggenburg be-
zieht sich auf eine andere Schulfraktion der Gemeinde
Kirchberg als diejenige, zu der Lampertswil zugeteilt
ist: bei der ausserordentlich schwankenden Zahl der
Absenzen der Schüler jener Fraktion, die kirchlich
einer anderen Gemeinde (Dussnang) zugeteilt sind, in
den einzelnen Jahren lässt sich zudem unmöglich mit
einiger Sicherheit feststellen, inwiefern der' -Grund dafür
wirklich im letzteren Umstand lag. Und wenn tatsächlich
die Kinder von Lampertswil mit der Schule jeweilen
206
Staatsrecht.
auch den Religionsunterricht in Kirchberg besucht
haben, So würde dies höchstens einen gewissen Beitrag
Rickenbachs an Kirchberg für diesem daraus allenfalls
erwachsende Mehrlasten rechtfertigen, nicht die Auf-
hebung der bestehenden kirchlichen Zuteilung des
Gebietes überhaupt. Auch von einer besonderen Gefähr-
lichkeit der Wegstrecke Lampertswil-Rickenbach über-
haupt und insbesondere im Vergleich mit der Strecke
Lampertswil-Kirchberg kann nach den Ergebnissen des
Augenscheins nicht gesprochen werden. Die vereinzelten
Überfälle auf Frauen und Kinder, die in dim Vernehm-
lassungen des katholischen Administrationsrates erwähnt
werden, bilden dafür umsoweniger einen Beweis, als,
wie durch den eingelegten Auszug aus dem Urteil. des
Bezirksgerichts Alttoggenburg dargetan wird, zwei Vor-
fälle gleicher Art sich auch auf der Strassenstrecke
zwischen Lampertswil und Kirchberg ereignet haben
(unsittliche Handlungen vor Rosa Kunz und den Kindern
Hürlimann). Auch die Behauptung, dass die Bewohner
von Lampertswil seit geraumer Zeit wenn nicht aus-
schIiesslich so doch überwiegend in Kirchberg und
nicht in Rickenbach zur Kirche gehen, ist durch das
Beweisverfahren nicht bestätigt worden : wenn einzelne
unter ihnen den Kirchweg nach Kirchberg vorgezogen
haben mögen, so hat doch die Einvernahme der betei-
ligten Personen, deren Zeugnis als durchaus unver-
dächtig angesehen werden darf, für die Mehrzahl eher
das Gegenteil dargetan. Es kann deshalb unerörtert
bleiben, ob dieser Tatsache überhaupt irgendwie ent-
scheidendes Gewicht hätte beigelegt werden können.
Was St. Gallen anstrebt, ist denn auch in Wirklichkeit
nicht sowohl seine Befreiung von der bestehenden
Staatsdienstbarkeit wegen Wegfalls der Voraussetzungen,
auf denen sie beruhte, als eine Neuordnung des Ver-
hältnisses aus dem anderen Grunde, dass die Vereinigung
des Hofes mit Kirchberg auch in kirchlicher Hinsicht
den Verhältnissen und Bedürfnissen der Hofbewohner
Internationales Auslieferungsrecht. N° 29.
207
besser entsprechen würde (s. Ziff. II am Eingang der
Vernehmlassung des kath. Administrationsrates Act. 9).
Diese Erwägung kann aber für sich allein sowenig wie
der Wunsch des gegenwärtigen Hofeigentümers aus-
reichen, um St. Gallen das Recht einfachen Rücktrittes
von einer entgegenstehenden zwischenstaatlichen Ver-
pflichtung zu geben, die es einmal eingegangen, bezw.
bei Gründung des Kantons von seinem Vorfahren in
der Gebietshoheit mitübernommen hat. Ob Thurgau
allenfalls verhalten werden könnte, sich eine Ablösung
der betreffenden Staatsdienstbarkeit gegen Entschädi-
gung gefallen . zu lassen, ist heute nicht zu erörtern,
weil ein solches Begehren nicht ans Recht gestellt worden
ist. Da es sich um ein interkantonales Rechtsverhältnis
handelt, könnte auch darüber verbindlich für Thurgau
mangels einer gütlichen Einigung nur die zur Erledigung
solcher Anstände eingesetzte Bundesbehörde und nicht
das im Kanton St. Gallen zu derartigen Abkurungen
intern zuständige landeskirchliche Organ verfügen, wie
es der Administrationsrat nach den Äusserungen seines
Vertreters am Rechtstage vom 4. April 1927 anzunehmen
.scheint.
Demnach erkennt das Bundesgericht :
Die Klage wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen.
VIII. INTERNATIONALES AUSLIEFERUNGS-
RECHT
EXTRADITION AUX ETATS ETRANGERS
29. Arr6t du 15 juin 192B dans la cause Pavan.
Extradition aux Etat.~ itrangers. Crime politique. L'homicide,
crime de droit commun, peut constituer un crime po~itique
relatif en raison de ses mobiles, de son but et des Clrcons-
tances' dans lesquelles il a ete commis (consid. 2).
AS 54 I - 1928
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