Sachverhalt
Depuis Ie milieu du dix-huitieme siecle parait a Geneve une Feuille d'avis dont le regime juridique fut regle par une loi du 10 mars 1828. L'article unique de cet acte legislatif est ainsi conc;u : ((La feuille periodique, destinee a publier les actes et avis officiels et judiciaires, portera exclusivement le AS 53 I - 1927 5
66 Staatsrecht. titre de Feuille d'avis de Ia Republique et Canton de Geneve. - Le droit de l'imprimeur et de Ia publier sera adjuge, par forme de ferme, au plus offrant et dernier encherisseur, pour le terme de six annees, qui commenceront Ie 1 er janvier 1829, a Ia charge, par I'adjudicataire, de se conformer aux clauses et conditions qui seront fixees par Ie Conseil d'Etat. II Cette Ioi fut « maintenue » periodiquement pour des durees allant de six a douze ans. A partir d'un des renouvellements un art. 2 statua que (le terme pour lequel chaque adjudication pourra etre faite ne pourra depasser six annees». La loi de 1828 fut renouvelee pour Ia derniere fois le 2 octobre 1912 pour dix ans. La novelle renferme l'art. 2 ci-dessus. Le 12 decembre 1914, le Grand Conseil du canton de Geneve decreta Ia Ioi suivante : « Art. 1 er. - La feuille periodique, destinee a publier les actes et avis officieis et judiciaires, portera exclusivement Ie titre de Feuille d'avis de Ia Republique et Canton de Geneve. » Le droit de l'imprimer et de Ia publier sera adjuge, par forme de ferme, au plus offrant, pour le terme de six annees, qui commenceront Ie 1 er janvier 1915, a charge par l'adjudicataire de- se conformer aux clauses et conditions qui seront fixees par le Conseil d'Etat. » L'adjudicataire devra etre de nationalite suisse et domicilie a Geneve.) L'adjudication aura lieu, soit par mise aux encheres publiques, soit par soumission sous plis cachetes adresses a Ia Chancellerie et ouverts en seance du Conseil d'Etat. {(Art. 2. - La Loi sur Ia Feuille d'avis du 10 mars 1828 est abrogee. » Art. 3. - L'urgence est declaree.) Pour chaque periode de « ferme de Ia Feuille d'avis» le Conseil d'Etat aarreM un « cahier des charges» detaille. Ainsi sous le regime de Ia loi de 1912, le 27 octobre 1914, et, apres l'entree en vigueur de Ia Ioi Gewaltentrennung. N° 10. 67 de 1914, le 19 octobre 1920. D'apres ces deux derniers cahiers des charges, Ia Feuille d'avis est divisee en deux parties. La premiere, intitnlee {(avis officiels, administratifs et jlldiciaires », renferme {(les annonces de lois, d'elections, les avis divers du Gouvernement, des diverses administrations et les avis judiciaires». Ne pouvant figurer dans cette premiere partie que Ies articles transmis officiellement au fermier. La secl)nde partie, intitulee « annonces et avis divers », comprend « Ies avis et annonces du commerce, de l'industrie et des particuliers I). L'art. 7 fixe Ie format de Ia Feuille (in-octavo), le caractere d'imprimerie (neuf ou petit-romain), Ia justification de 63 n a Ia ligne et Ie nombre de lignes par page (133). L'adjudication se fait au plus offrant. Le cahier des charges le plus recent, du 20 aout 1926, differe des precedents sur deux points essentieIs: n prevoit que Ia seconde partie de Ia Feuille « renfermera les annonces, informations et avis divers» (art. 2 al. 4) et que « le format de la Feuille pourra etre conserve tel qu'il existe actuellement », que « toutefois si le fermier estime que des ameliorations peuvent resulter d'une modification du format, il devra en soumettre Ies nouveIles dispositions au Conseil d'Etat qui arretera les eonditions pour Ia duree du fermage ». Le cahier des charges du 20 ami! 1926 est declare valable pour Ia periode du 1 er janvier 1927 au 31 decembre 1932. B. - Fonde sur la loi du 12 decembre 1914 et le cahier des charges du 20 aout 1926, Ie Conseil d'Etat amis en soumission la- ferme de Ia Feuille d'avis, en observant que le « format aetuel pourra etre modifie si le soumissionnaire estime que des ameliorations peuvent en resulter ». Le 2 octobre 1926, Ie Conseil d'Etat prit connaissance des trois soumissions suivantes: M. Charles-Emile Zobrist Fr. 242600 La S. A. Publicitas, » 105 000 M. P. Pellarin~ » 101905 En conformite de l'art. 1 er du cahier des charges, le Conseil d'Etat arreta le 19 octobre 1926:
68 Staatsrecht. « 1. D'adjuger la ferme de la Feuille d'Avis officielle a M. Zobrist Charles-Emile, d'origine suisse, pour la periode de six annees a partir du 1 er janvier 1927 et jusqu'au 31 decembre 1932, au prix annuel de 242 600 fr., sous les eonditions fixees par la loi et le cahier des charges precites. . » 2. D'approuver, avec les reserves qui ont ete apportees par le Departement des Finances et Contributions, le nouveau format de la Feuille d'Avis officielle presente par le Concessionnaire ...... » C. - Contre les arr~tes du Conseil d'Etat du 20 aout 1926 et du 19 octobre 1926, la Societe anonyme du Journal de Geneve, la Soch~te anonyme de la Tribune de Geneve et la Soeiete de publicite et d'imprimerie proprietaire du journal La Suisse, ont forme un recours de droit public au Tribunal federal. Le Conseil d'Etat a conclu au rejet du reeours. (Abrege.) Considirant en droit:
3. - Le moyen essentiel des reeourants consiste a reprocher au Conseil d'Etat d'avoir viole le principe de la separation des pouvoirs en empietant sur les attributions du pouvoir legislatif,
a) par l'etablissement du. cahier des charges sans promulgation d'une loi acette fin et partant sans base legale,
b) par la modification du' format de la Feuille d'avis officielle et des matieres qui peuvent y figurer. ad a): Ce premier argument se revele d'emblee sans valeur. La base legale du eahier des charges etabli le 20 aout 1926, c'est la loi du 12 dccembre 1914. A l'encontre des lois anterieures, la loi de 1914 ne limite point sa duree, et elle abroge expressement la loi de 1828 qui formait la base des nouvelles periodiques. L'abrogation implicite de la loi du 8 octobre 1912, edictee pour dix ans, est hors de doute; e'est le eorollaire de l'adoption de la loi de 1914. Par cet acte legislatif la situation a ete Gewaltentrennung. N0 10. 69 essentiellement modifiee. Une nouvelle base legale du cahier des charges a ete creee pour une duree indeterminee. Aussi bien, en 1920, le Conseil d'Etat n'a-t-il fait surgir aucune protestation, lorsqu'il a adjuge a nouveau la Feuille d'avis sur la base de la loi de 1914, sans demander que le Grand Conseil deerete une loi ad hoc. 11 est possible qu'en 1914 le legislateur n'ait pas voulu conferer un pareil pouvoir au Conseil d 'Etat, mais la loi n'a point exprime cette intention et l'autorite administrative peut sans arbitraire interpreter le texte legal eomme elle le fait. Il appartiendra au Grand Conseil d'intervenir s'il eroit devoir reprendre le regime des lois periodiques. ad b): Les recourantes soutiennent que la Feuille officielle est et doit rester une pure et simple Feuille d'avis, sans faculte pour le fermier de publier des informations. Elles fondent cette these sur la pratique suivie jusqu'en 1914 et le droit coutumier qui en serait neo ainsi que sur le texte meme de la loi de 1914, portant que la Feuille officielle est « destinee a publier les actes et avis officieis et judiciaires » . ' Les termes de la loi ne comportent pas exclusivement I'interpretation que les reeourantes lui donnent. L'inter~ prHation du Conseil d'Etat - le Tribunal federal n~ peut examiuer cette question que dans le eadre limite de l'art. 4 Const. fM. - revient a dire que le legislateur indique le but et le contenu essentiels de la Feuille officielle sans exclure toute autre matiere queleonque. Ce point de vue n'est pas insoutenable. Si l'enumeration de la loi etait strictement limitative, la publieation d'annonces et reclames des particuliers serait illegale. Or, les recourantes elles-memes ne le pretendent pas. Elles reconnaissent expressement qu'en « contre-partie de l'obligation d'inserer gratuitement des avis officieIs ». le fermier doit avoir la faculte d'inserer d'autres avis non officieIs qui lui procurent un benefiee. Elles admettent done la possibilite d'interpreter la loi extensivement.
70 Staatsrecht. et il nes'agit des lors plus d'une question de principe, mais d'une question de mesure. Or, on ne saurait dire que le Conseil d'Etat soit sorti des limites d'une interpretation conciliable avec la lettre et l'esprit de la loi. On ne peut pas dire non plus que la pratique suivie jusqu'en 1914· au sujet des matieres figurant dans la Feuille officielle soit devenue du droit coutumier au point que la loi ecrite pourrait seule modifier cet etat de choses. Rien ne permet enfin d'affirmer que le contenu de la Feuille officielle doit etre rigoureusement delimite par la legislation et qu'aucune liberte d'appreciation ne peut etre laissee a cet egard au pouvoir administratif. L'opinion contraire du Conseil d'Etat ne rompt pas le cadre d'une interpretation admissible du droit constitutionnel cantonal, en ~orte que le Tribunal federal n'a aucun motif d'intervenir. Le Conseil d'Etat ayant pu, sans violer le principe de la separation des pouvoirs, autoriser le fermier de la Feuille officielle a y publier des informations, l'autorisation de changer le format ne viole pas non plus ce principe, car elle n'est que la consequence de la premiere faculte concedee. . Quant a l'adjudication de la Feuille d'avis a M. Zobrist, . elle est en elle-meme inattaquable, car elle est conforme aux prescriptions de la loi et du cahier des charges. Le Tribunal tM.eral prononce: Le recours est rejete. Nulla poona sine lege. N° 11. 71 X. NULLA POENA SINE LEGE
Erwägungen (3 Absätze)
E. 5 66 Staatsrecht. titre de Feuille d'avis de Ia Republique et Canton de Geneve. - Le droit de l'imprimeur et de Ia publier sera adjuge, par forme de ferme, au plus offrant et dernier encherisseur, pour le terme de six annees, qui commenceront Ie 1 er janvier 1829, a Ia charge, par I'adjudicataire, de se conformer aux clauses et conditions qui seront fixees par Ie Conseil d'Etat. II Cette Ioi fut « maintenue » periodiquement pour des durees allant de six a douze ans. A partir d'un des renouvellements un art. 2 statua que (le terme pour lequel chaque adjudication pourra etre faite ne pourra depasser six annees». La loi de 1828 fut renouvelee pour Ia derniere fois le 2 octobre 1912 pour dix ans. La novelle renferme l'art. 2 ci-dessus. Le 12 decembre 1914, le Grand Conseil du canton de Geneve decreta Ia Ioi suivante : « Art. 1 er. - La feuille periodique, destinee a publier les actes et avis officieis et judiciaires, portera exclusivement Ie titre de Feuille d'avis de Ia Republique et Canton de Geneve. » Le droit de l'imprimer et de Ia publier sera adjuge, par forme de ferme, au plus offrant, pour le terme de six annees, qui commenceront Ie 1 er janvier 1915, a charge par l'adjudicataire de- se conformer aux clauses et conditions qui seront fixees par le Conseil d'Etat. » L'adjudicataire devra etre de nationalite suisse et domicilie a Geneve.) L'adjudication aura lieu, soit par mise aux encheres publiques, soit par soumission sous plis cachetes adresses a Ia Chancellerie et ouverts en seance du Conseil d'Etat. {(Art. 2. - La Loi sur Ia Feuille d'avis du 10 mars 1828 est abrogee. » Art. 3. - L'urgence est declaree.) Pour chaque periode de « ferme de Ia Feuille d'avis» le Conseil d'Etat aarreM un « cahier des charges» detaille. Ainsi sous le regime de Ia loi de 1912, le 27 octobre 1914, et, apres l'entree en vigueur de Ia Ioi Gewaltentrennung. N° 10. 67 de 1914, le 19 octobre 1920. D'apres ces deux derniers cahiers des charges, Ia Feuille d'avis est divisee en deux parties. La premiere, intitnlee {(avis officiels, administratifs et jlldiciaires », renferme {(les annonces de lois, d'elections, les avis divers du Gouvernement, des diverses administrations et les avis judiciaires». Ne pouvant figurer dans cette premiere partie que Ies articles transmis officiellement au fermier. La secl)nde partie, intitulee « annonces et avis divers », comprend « Ies avis et annonces du commerce, de l'industrie et des particuliers I). L'art. 7 fixe Ie format de Ia Feuille (in-octavo), le caractere d'imprimerie (neuf ou petit-romain), Ia justification de 63 n a Ia ligne et Ie nombre de lignes par page (133). L'adjudication se fait au plus offrant. Le cahier des charges le plus recent, du 20 aout 1926, differe des precedents sur deux points essentieIs: n prevoit que Ia seconde partie de Ia Feuille « renfermera les annonces, informations et avis divers» (art. 2 al. 4) et que « le format de la Feuille pourra etre conserve tel qu'il existe actuellement », que « toutefois si le fermier estime que des ameliorations peuvent resulter d'une modification du format, il devra en soumettre Ies nouveIles dispositions au Conseil d'Etat qui arretera les eonditions pour Ia duree du fermage ». Le cahier des charges du 20 ami! 1926 est declare valable pour Ia periode du 1 er janvier 1927 au 31 decembre 1932. B. - Fonde sur la loi du 12 decembre 1914 et le cahier des charges du 20 aout 1926, Ie Conseil d'Etat amis en soumission la- ferme de Ia Feuille d'avis, en observant que le « format aetuel pourra etre modifie si le soumissionnaire estime que des ameliorations peuvent en resulter ». Le 2 octobre 1926, Ie Conseil d'Etat prit connaissance des trois soumissions suivantes: M. Charles-Emile Zobrist Fr. 242600 La S. A. Publicitas, » 105 000 M. P. Pellarin~ » 101905 En conformite de l'art. 1 er du cahier des charges, le Conseil d'Etat arreta le 19 octobre 1926:
68 Staatsrecht. « 1. D'adjuger la ferme de la Feuille d'Avis officielle a M. Zobrist Charles-Emile, d'origine suisse, pour la periode de six annees a partir du 1 er janvier 1927 et jusqu'au 31 decembre 1932, au prix annuel de 242 600 fr., sous les eonditions fixees par la loi et le cahier des charges precites. . » 2. D'approuver, avec les reserves qui ont ete apportees par le Departement des Finances et Contributions, le nouveau format de la Feuille d'Avis officielle presente par le Concessionnaire ...... » C. - Contre les arr~tes du Conseil d'Etat du 20 aout 1926 et du 19 octobre 1926, la Societe anonyme du Journal de Geneve, la Soch~te anonyme de la Tribune de Geneve et la Soeiete de publicite et d'imprimerie proprietaire du journal La Suisse, ont forme un recours de droit public au Tribunal federal. Le Conseil d'Etat a conclu au rejet du reeours. (Abrege.) Considirant en droit:
3. - Le moyen essentiel des reeourants consiste a reprocher au Conseil d'Etat d'avoir viole le principe de la separation des pouvoirs en empietant sur les attributions du pouvoir legislatif,
a) par l'etablissement du. cahier des charges sans promulgation d'une loi acette fin et partant sans base legale,
b) par la modification du' format de la Feuille d'avis officielle et des matieres qui peuvent y figurer. ad a): Ce premier argument se revele d'emblee sans valeur. La base legale du eahier des charges etabli le 20 aout 1926, c'est la loi du 12 dccembre 1914. A l'encontre des lois anterieures, la loi de 1914 ne limite point sa duree, et elle abroge expressement la loi de 1828 qui formait la base des nouvelles periodiques. L'abrogation implicite de la loi du 8 octobre 1912, edictee pour dix ans, est hors de doute; e'est le eorollaire de l'adoption de la loi de 1914. Par cet acte legislatif la situation a ete Gewaltentrennung. N0 10. 69 essentiellement modifiee. Une nouvelle base legale du cahier des charges a ete creee pour une duree indeterminee. Aussi bien, en 1920, le Conseil d'Etat n'a-t-il fait surgir aucune protestation, lorsqu'il a adjuge a nouveau la Feuille d'avis sur la base de la loi de 1914, sans demander que le Grand Conseil deerete une loi ad hoc. 11 est possible qu'en 1914 le legislateur n'ait pas voulu conferer un pareil pouvoir au Conseil d 'Etat, mais la loi n'a point exprime cette intention et l'autorite administrative peut sans arbitraire interpreter le texte legal eomme elle le fait. Il appartiendra au Grand Conseil d'intervenir s'il eroit devoir reprendre le regime des lois periodiques. ad b): Les recourantes soutiennent que la Feuille officielle est et doit rester une pure et simple Feuille d'avis, sans faculte pour le fermier de publier des informations. Elles fondent cette these sur la pratique suivie jusqu'en 1914 et le droit coutumier qui en serait neo ainsi que sur le texte meme de la loi de 1914, portant que la Feuille officielle est « destinee a publier les actes et avis officieis et judiciaires » . ' Les termes de la loi ne comportent pas exclusivement I'interpretation que les reeourantes lui donnent. L'inter~ prHation du Conseil d'Etat - le Tribunal federal n~ peut examiuer cette question que dans le eadre limite de l'art. 4 Const. fM. - revient a dire que le legislateur indique le but et le contenu essentiels de la Feuille officielle sans exclure toute autre matiere queleonque. Ce point de vue n'est pas insoutenable. Si l'enumeration de la loi etait strictement limitative, la publieation d'annonces et reclames des particuliers serait illegale. Or, les recourantes elles-memes ne le pretendent pas. Elles reconnaissent expressement qu'en « contre-partie de l'obligation d'inserer gratuitement des avis officieIs ». le fermier doit avoir la faculte d'inserer d'autres avis non officieIs qui lui procurent un benefiee. Elles admettent done la possibilite d'interpreter la loi extensivement.
70 Staatsrecht. et il nes'agit des lors plus d'une question de principe, mais d'une question de mesure. Or, on ne saurait dire que le Conseil d'Etat soit sorti des limites d'une interpretation conciliable avec la lettre et l'esprit de la loi. On ne peut pas dire non plus que la pratique suivie jusqu'en 1914· au sujet des matieres figurant dans la Feuille officielle soit devenue du droit coutumier au point que la loi ecrite pourrait seule modifier cet etat de choses. Rien ne permet enfin d'affirmer que le contenu de la Feuille officielle doit etre rigoureusement delimite par la legislation et qu'aucune liberte d'appreciation ne peut etre laissee a cet egard au pouvoir administratif. L'opinion contraire du Conseil d'Etat ne rompt pas le cadre d'une interpretation admissible du droit constitutionnel cantonal, en ~orte que le Tribunal federal n'a aucun motif d'intervenir. Le Conseil d'Etat ayant pu, sans violer le principe de la separation des pouvoirs, autoriser le fermier de la Feuille officielle a y publier des informations, l'autorisation de changer le format ne viole pas non plus ce principe, car elle n'est que la consequence de la premiere faculte concedee. . Quant a l'adjudication de la Feuille d'avis a M. Zobrist, . elle est en elle-meme inattaquable, car elle est conforme aux prescriptions de la loi et du cahier des charges. Le Tribunal tM.eral prononce: Le recours est rejete. Nulla poona sine lege. N° 11. 71 X. NULLA POENA SINE LEGE
E. 5a par l'etablissement du. cahier des charges sans promulgation d'une loi acette fin et partant sans base legale,
E. 5b par la modification du' format de la Feuille d'avis officielle et des matieres qui peuvent y figurer. ad a): Ce premier argument se revele d'emblee sans valeur. La base legale du eahier des charges etabli le 20 aout 1926, c'est la loi du 12 dccembre 1914. A l'encontre des lois anterieures, la loi de 1914 ne limite point sa duree, et elle abroge expressement la loi de 1828 qui formait la base des nouvelles periodiques. L'abrogation implicite de la loi du 8 octobre 1912, edictee pour dix ans, est hors de doute; e'est le eorollaire de l'adoption de la loi de 1914. Par cet acte legislatif la situation a ete Gewaltentrennung. N0 10. 69 essentiellement modifiee. Une nouvelle base legale du cahier des charges a ete creee pour une duree indeterminee. Aussi bien, en 1920, le Conseil d'Etat n'a-t-il fait surgir aucune protestation, lorsqu'il a adjuge a nouveau la Feuille d'avis sur la base de la loi de 1914, sans demander que le Grand Conseil deerete une loi ad hoc. 11 est possible qu'en 1914 le legislateur n'ait pas voulu conferer un pareil pouvoir au Conseil d 'Etat, mais la loi n'a point exprime cette intention et l'autorite administrative peut sans arbitraire interpreter le texte legal eomme elle le fait. Il appartiendra au Grand Conseil d'intervenir s'il eroit devoir reprendre le regime des lois periodiques. ad b): Les recourantes soutiennent que la Feuille officielle est et doit rester une pure et simple Feuille d'avis, sans faculte pour le fermier de publier des informations. Elles fondent cette these sur la pratique suivie jusqu'en 1914 et le droit coutumier qui en serait neo ainsi que sur le texte meme de la loi de 1914, portant que la Feuille officielle est « destinee a publier les actes et avis officieis et judiciaires » . ' Les termes de la loi ne comportent pas exclusivement I'interpretation que les reeourantes lui donnent. L'inter~ prHation du Conseil d'Etat - le Tribunal federal n~ peut examiuer cette question que dans le eadre limite de l'art. 4 Const. fM. - revient a dire que le legislateur indique le but et le contenu essentiels de la Feuille officielle sans exclure toute autre matiere queleonque. Ce point de vue n'est pas insoutenable. Si l'enumeration de la loi etait strictement limitative, la publieation d'annonces et reclames des particuliers serait illegale. Or, les recourantes elles-memes ne le pretendent pas. Elles reconnaissent expressement qu'en « contre-partie de l'obligation d'inserer gratuitement des avis officieIs ». le fermier doit avoir la faculte d'inserer d'autres avis non officieIs qui lui procurent un benefiee. Elles admettent done la possibilite d'interpreter la loi extensivement.
70 Staatsrecht. et il nes'agit des lors plus d'une question de principe, mais d'une question de mesure. Or, on ne saurait dire que le Conseil d'Etat soit sorti des limites d'une interpretation conciliable avec la lettre et l'esprit de la loi. On ne peut pas dire non plus que la pratique suivie jusqu'en 1914· au sujet des matieres figurant dans la Feuille officielle soit devenue du droit coutumier au point que la loi ecrite pourrait seule modifier cet etat de choses. Rien ne permet enfin d'affirmer que le contenu de la Feuille officielle doit etre rigoureusement delimite par la legislation et qu'aucune liberte d'appreciation ne peut etre laissee a cet egard au pouvoir administratif. L'opinion contraire du Conseil d'Etat ne rompt pas le cadre d'une interpretation admissible du droit constitutionnel cantonal, en ~orte que le Tribunal federal n'a aucun motif d'intervenir. Le Conseil d'Etat ayant pu, sans violer le principe de la separation des pouvoirs, autoriser le fermier de la Feuille officielle a y publier des informations, l'autorisation de changer le format ne viole pas non plus ce principe, car elle n'est que la consequence de la premiere faculte concedee. . Quant a l'adjudication de la Feuille d'avis a M. Zobrist, . elle est en elle-meme inattaquable, car elle est conforme aux prescriptions de la loi et du cahier des charges. Le Tribunal tM.eral prononce: Le recours est rejete. Nulla poona sine lege. N° 11. 71 X. NULLA POENA SINE LEGE
Volltext (verifizierbarer Originaltext)
10. A.rr6t du 19 fevrier 1997 dans la cause Journal de Geneve S, A., et consorts contre Conseil d.'Etat d.u canton de GenGTe. Affermage de la Feuille des avis officiels avec autorisation d'y publier outre les avis officiels, des annonces de particuliers et des informations. - Interpretation non arbitraire de la cOllstitution et de la loi cantonales. A. - Depuis Ie milieu du dix-huitieme siecle parait a Geneve une Feuille d'avis dont le regime juridique fut regle par une loi du 10 mars 1828. L'article unique de cet acte legislatif est ainsi conc;u : ((La feuille periodique, destinee a publier les actes et avis officiels et judiciaires, portera exclusivement le AS 53 I - 1927 5
66 Staatsrecht. titre de Feuille d'avis de Ia Republique et Canton de Geneve. - Le droit de l'imprimeur et de Ia publier sera adjuge, par forme de ferme, au plus offrant et dernier encherisseur, pour le terme de six annees, qui commenceront Ie 1 er janvier 1829, a Ia charge, par I'adjudicataire, de se conformer aux clauses et conditions qui seront fixees par Ie Conseil d'Etat. II Cette Ioi fut « maintenue » periodiquement pour des durees allant de six a douze ans. A partir d'un des renouvellements un art. 2 statua que (le terme pour lequel chaque adjudication pourra etre faite ne pourra depasser six annees». La loi de 1828 fut renouvelee pour Ia derniere fois le 2 octobre 1912 pour dix ans. La novelle renferme l'art. 2 ci-dessus. Le 12 decembre 1914, le Grand Conseil du canton de Geneve decreta Ia Ioi suivante : « Art. 1 er. - La feuille periodique, destinee a publier les actes et avis officieis et judiciaires, portera exclusivement Ie titre de Feuille d'avis de Ia Republique et Canton de Geneve. » Le droit de l'imprimer et de Ia publier sera adjuge, par forme de ferme, au plus offrant, pour le terme de six annees, qui commenceront Ie 1 er janvier 1915, a charge par l'adjudicataire de- se conformer aux clauses et conditions qui seront fixees par le Conseil d'Etat. » L'adjudicataire devra etre de nationalite suisse et domicilie a Geneve.) L'adjudication aura lieu, soit par mise aux encheres publiques, soit par soumission sous plis cachetes adresses a Ia Chancellerie et ouverts en seance du Conseil d'Etat. {(Art. 2. - La Loi sur Ia Feuille d'avis du 10 mars 1828 est abrogee. » Art. 3. - L'urgence est declaree.) Pour chaque periode de « ferme de Ia Feuille d'avis» le Conseil d'Etat aarreM un « cahier des charges» detaille. Ainsi sous le regime de Ia loi de 1912, le 27 octobre 1914, et, apres l'entree en vigueur de Ia Ioi Gewaltentrennung. N° 10. 67 de 1914, le 19 octobre 1920. D'apres ces deux derniers cahiers des charges, Ia Feuille d'avis est divisee en deux parties. La premiere, intitnlee {(avis officiels, administratifs et jlldiciaires », renferme {(les annonces de lois, d'elections, les avis divers du Gouvernement, des diverses administrations et les avis judiciaires». Ne pouvant figurer dans cette premiere partie que Ies articles transmis officiellement au fermier. La secl)nde partie, intitulee « annonces et avis divers », comprend « Ies avis et annonces du commerce, de l'industrie et des particuliers I). L'art. 7 fixe Ie format de Ia Feuille (in-octavo), le caractere d'imprimerie (neuf ou petit-romain), Ia justification de 63 n a Ia ligne et Ie nombre de lignes par page (133). L'adjudication se fait au plus offrant. Le cahier des charges le plus recent, du 20 aout 1926, differe des precedents sur deux points essentieIs: n prevoit que Ia seconde partie de Ia Feuille « renfermera les annonces, informations et avis divers» (art. 2 al. 4) et que « le format de la Feuille pourra etre conserve tel qu'il existe actuellement », que « toutefois si le fermier estime que des ameliorations peuvent resulter d'une modification du format, il devra en soumettre Ies nouveIles dispositions au Conseil d'Etat qui arretera les eonditions pour Ia duree du fermage ». Le cahier des charges du 20 ami! 1926 est declare valable pour Ia periode du 1 er janvier 1927 au 31 decembre 1932. B. - Fonde sur la loi du 12 decembre 1914 et le cahier des charges du 20 aout 1926, Ie Conseil d'Etat amis en soumission la- ferme de Ia Feuille d'avis, en observant que le « format aetuel pourra etre modifie si le soumissionnaire estime que des ameliorations peuvent en resulter ». Le 2 octobre 1926, Ie Conseil d'Etat prit connaissance des trois soumissions suivantes: M. Charles-Emile Zobrist Fr. 242600 La S. A. Publicitas, » 105 000 M. P. Pellarin~ » 101905 En conformite de l'art. 1 er du cahier des charges, le Conseil d'Etat arreta le 19 octobre 1926:
68 Staatsrecht. « 1. D'adjuger la ferme de la Feuille d'Avis officielle a M. Zobrist Charles-Emile, d'origine suisse, pour la periode de six annees a partir du 1 er janvier 1927 et jusqu'au 31 decembre 1932, au prix annuel de 242 600 fr., sous les eonditions fixees par la loi et le cahier des charges precites. . » 2. D'approuver, avec les reserves qui ont ete apportees par le Departement des Finances et Contributions, le nouveau format de la Feuille d'Avis officielle presente par le Concessionnaire ...... » C. - Contre les arr~tes du Conseil d'Etat du 20 aout 1926 et du 19 octobre 1926, la Societe anonyme du Journal de Geneve, la Soch~te anonyme de la Tribune de Geneve et la Soeiete de publicite et d'imprimerie proprietaire du journal La Suisse, ont forme un recours de droit public au Tribunal federal. Le Conseil d'Etat a conclu au rejet du reeours. (Abrege.) Considirant en droit:
3. - Le moyen essentiel des reeourants consiste a reprocher au Conseil d'Etat d'avoir viole le principe de la separation des pouvoirs en empietant sur les attributions du pouvoir legislatif,
a) par l'etablissement du. cahier des charges sans promulgation d'une loi acette fin et partant sans base legale,
b) par la modification du' format de la Feuille d'avis officielle et des matieres qui peuvent y figurer. ad a): Ce premier argument se revele d'emblee sans valeur. La base legale du eahier des charges etabli le 20 aout 1926, c'est la loi du 12 dccembre 1914. A l'encontre des lois anterieures, la loi de 1914 ne limite point sa duree, et elle abroge expressement la loi de 1828 qui formait la base des nouvelles periodiques. L'abrogation implicite de la loi du 8 octobre 1912, edictee pour dix ans, est hors de doute; e'est le eorollaire de l'adoption de la loi de 1914. Par cet acte legislatif la situation a ete Gewaltentrennung. N0 10. 69 essentiellement modifiee. Une nouvelle base legale du cahier des charges a ete creee pour une duree indeterminee. Aussi bien, en 1920, le Conseil d'Etat n'a-t-il fait surgir aucune protestation, lorsqu'il a adjuge a nouveau la Feuille d'avis sur la base de la loi de 1914, sans demander que le Grand Conseil deerete une loi ad hoc. 11 est possible qu'en 1914 le legislateur n'ait pas voulu conferer un pareil pouvoir au Conseil d 'Etat, mais la loi n'a point exprime cette intention et l'autorite administrative peut sans arbitraire interpreter le texte legal eomme elle le fait. Il appartiendra au Grand Conseil d'intervenir s'il eroit devoir reprendre le regime des lois periodiques. ad b): Les recourantes soutiennent que la Feuille officielle est et doit rester une pure et simple Feuille d'avis, sans faculte pour le fermier de publier des informations. Elles fondent cette these sur la pratique suivie jusqu'en 1914 et le droit coutumier qui en serait neo ainsi que sur le texte meme de la loi de 1914, portant que la Feuille officielle est « destinee a publier les actes et avis officieis et judiciaires » . ' Les termes de la loi ne comportent pas exclusivement I'interpretation que les reeourantes lui donnent. L'inter~ prHation du Conseil d'Etat - le Tribunal federal n~ peut examiuer cette question que dans le eadre limite de l'art. 4 Const. fM. - revient a dire que le legislateur indique le but et le contenu essentiels de la Feuille officielle sans exclure toute autre matiere queleonque. Ce point de vue n'est pas insoutenable. Si l'enumeration de la loi etait strictement limitative, la publieation d'annonces et reclames des particuliers serait illegale. Or, les recourantes elles-memes ne le pretendent pas. Elles reconnaissent expressement qu'en « contre-partie de l'obligation d'inserer gratuitement des avis officieIs ». le fermier doit avoir la faculte d'inserer d'autres avis non officieIs qui lui procurent un benefiee. Elles admettent done la possibilite d'interpreter la loi extensivement.
70 Staatsrecht. et il nes'agit des lors plus d'une question de principe, mais d'une question de mesure. Or, on ne saurait dire que le Conseil d'Etat soit sorti des limites d'une interpretation conciliable avec la lettre et l'esprit de la loi. On ne peut pas dire non plus que la pratique suivie jusqu'en 1914· au sujet des matieres figurant dans la Feuille officielle soit devenue du droit coutumier au point que la loi ecrite pourrait seule modifier cet etat de choses. Rien ne permet enfin d'affirmer que le contenu de la Feuille officielle doit etre rigoureusement delimite par la legislation et qu'aucune liberte d'appreciation ne peut etre laissee a cet egard au pouvoir administratif. L'opinion contraire du Conseil d'Etat ne rompt pas le cadre d'une interpretation admissible du droit constitutionnel cantonal, en ~orte que le Tribunal federal n'a aucun motif d'intervenir. Le Conseil d'Etat ayant pu, sans violer le principe de la separation des pouvoirs, autoriser le fermier de la Feuille officielle a y publier des informations, l'autorisation de changer le format ne viole pas non plus ce principe, car elle n'est que la consequence de la premiere faculte concedee. . Quant a l'adjudication de la Feuille d'avis a M. Zobrist, . elle est en elle-meme inattaquable, car elle est conforme aux prescriptions de la loi et du cahier des charges. Le Tribunal tM.eral prononce: Le recours est rejete. Nulla poona sine lege. N° 11. 71 X. NULLA POENA SINE LEGE