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Staatsrecht.
provoeato dall'associazione ticinese dei proprietari di
fomi (memoria 7 Iuglio 1912 al Dipartimento eantonale
deI lavoro) e fu posda approvato da tutti i rappresen-
tanti delle assoeiazioni padronali panettieri e pasticcieri
esistenti nel Canto ne (v. risposta deI Consiglio di Stato);
inoltre, ehe fra tutti i fornai stabiliti nel Ticino, solo il
ricorrente si e lagnato di una Iegge ehe, fatta a Ioro is-
tanza,. non pun lederne sensibilmente gli interessi profes-
sionali; ehe le disposizioni eoneernenti la limitazione deI
lavoro settimanale ed il riposo festivo sono ispirate da
eonsiderazioni d'ordine generale e d'igiene sodale ehe
soverehiano !'interesse privato (sentenza Bouvier eontro
Ginevra precitata, p. 5 eons. 3°) e, finalmente. ehe anehe
altri Canto ni conoscono il divieto di lavoro
festivo
entro certe ore deI sabato e la domenica, senza distin-
guere tm padrone ed ·operai (ad es. i Cantoni di Argo-
via, Basilea-CiUa, Zurigo, San-Gallo ecc.). Nel suo
decreto dell' 11 agosto 1917 il Canto ne di Friborgo ha
disposto affatto analogo a quello delrart. 3 querelato.
II Tribunale jederale promzncia :
Il rieorso e respinto.
IH. POLITISCHES STIMM- UND WAHLRECHT
DROIT ELECTORAL ET DROIT DE VOTE
32. Arr6t du 18;uillet 1923 dans la cause Blanc et consorta
contre Conseil d'Etat du canton de Fribourg.
f:omputation de delais en matiere d'exercice de droits
politiques.
A. -
Le 15 janvier 1923, Ie Grand Conseil du canton
de Fribourg a vote une loi instituant des pensions de
Politisches Stimm- und Wahlrecht. N° 32.
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retraite en faveur des Conseillers d'Etat. Cette loi a
ete publiee. pour la dermere fois, dans la Feuille offi-
delle du canton de Fribourg du samedi 3 mars 1923.
Le lundi 19 mars, Louis Blanc, depute a Bulle, a
depose a la Chancellerie d'Etat une demande signee
par trente citoyens et tendante a soumettre cette loi
a l'approbation des electeurs dans la forme prevue
par la loi du 13 mai 1921 sur « l'exerciee du droit d'ini-
tiative constitutionnelle et legislative des citoyens et
du droit de referendum)l.
Le 7 avril 1923, le Conseil d'Etat de Fribourg, sta-
tuant sur cette demande, a rendu l'arrete suivant:
« La demande de referendum deposee au sujet de
la loi du 15 fevrier 1923, illstituallt des pensions de
retraite en faveur des Conseillers d'Etat, est declaree
tardive et ne peut, en consequenee, etre publiee».
Cette decision est motivee en substance comme suit :
La loi du 13 decembre 1921 dispose, a son art. 24
que « la demande de referendum est deposee a la Chan-
cellerie d'Etat, munie des signatures d'au moins vingt
cinq citoyens, dans le delai de 15 jours a partir de la
derniere publication de la loi ou du decret dans la Feuille
officielle)l. La derniere publication de la loi du 15 fe-
vrier 1923 ayant paru le samedi 3 mars, le delai pour
le depot de la demallde de referendum expirait done
le 18 mars. Peu importe que ce jour la fUt un dimanche.
La proeedure de referendum releve du droit public.
Or il est de regle, en droit publie, qu'a moins d'une
disposition expresse les delais sont appliques strictement
et ne peuvent etre prolonges meme si le terme echoit
un dimanche ou un jour ferie. C'est ainsi, d'ailleurs.
que la Cour de eassation a toujours interprete l'art.474
al. 1 code proc. pen. en ce qui concerne le pourvoi en
cassation et il y a lieu de relever qu'il y a identite de
termes entre cette disposition et l'art. 24 de la loi du
13 decembre 1921. Cette opinion est du reste conforme
au but de l'art. 29 precite. L'intention du legislateur.
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Staatsrecht.
en fixant le delai de 15 jours pour le depot de la demande
de referendum n'a pas ete de prevoir un certain nombre
de jours utiles pour effectuer ce depot, il a eu principa-
lement en vue de fixer une date certaine a partir de
laqueIle, a defaut d'une demande de referendum, la pro-
cedure legislative doit se poursuivre par la promulgation
de la loi. Il eut au surplus ete loisible aux signataires
de la demande d'en effectuer le depot le dimanche
18 mars, entre les mains du concierge du bätiment
de la Chancellerie. Un delai de 15 jours est amplement
suffisant pour recueillir les 25 signatures requises.
B. -
Par acte depose le 19 mai 1923, Louis Blanc
et onze autres citoyens, se disant signataires de la de-
mande de referendum du 19 mars 1923, ont forme
contre cet arrete un recours de droit public au Tribunal
federal, en alleguant la violation des art. 31, 45, 52
et 28 bis de la Constitution fribourgeoise et de l'art. 5
Const. fM.
Leur argumentation peut se resumer comme suit :
Le Conseil d'Etat atout d'abord viole le principe
de la separation des pouvoirs. Sa decision equivaut,
en effet, a une ((modification » de la loi. Celle-ci se borne
a fixer le point de depart du -delai et si le legislateur
n'a rien dit du cas OU le dernier jour echoit un dimanche
ou un jour ferie, c'est que, suivant le principe generale-
ment admis, en droit pub}ic comme en droit prive
(les recourants invoquent a ce sujet les dispositions
des art. 133 code proc. civ. frib., 78 CO, 41 OJF), il
est naturellement parti de l'idee que si Ie dernier jour
du delai tombait sur un dimanche ou un jour ferie,
il serait de plein droit reporte au premier jour ouvrable
qui suit. La jurisprudence de la Cour de cassation penale
fribourgeoise n'est pas convaincante et elle a d'ailleurs
ete condamnee par le Tribunal fMeral dans UTt arret
du 17 mars 1923 (affaire Schneider). Le Conseil d'Etat
s'est donc ((ecarte d'une fat;on absolument arbitraire»
d'un principe uniformement admis. En edictant de
Politisches Stimm- und \Vahlrecht. ::\,0 32.
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sa propre autorite une regle differente de ce principe,
il a sans raisons suffisantes apporte un ((obstacle ou
une nouvelle limite ou restrietion a l'exercice du droit
de referendum ». Il est inexact, d'autre part, de soutenir
que la loi ait voulu fixer un delai precis et invariable
pour le depot de la demande de referendum. C'est le
cas, il est vrai, du deIai pour le depot des 6000 signa-
tures par 1'art. 26, mais aussi bien voit-on que la loi
charge alors le Conseil d'Etat de fixer les deux termes
du delai. Le Conseil d'Etat a dOlle viole la loi et etant
donne qu'il s'agit de l'exerciee d'un droit garanti par
la constitution, cette violation comporte une violation
des droits constitutionnels des recourants. Quant a
l'argument consistant a dire qu'il aurait He possible
de deposer la demande le 18 mars, il ne saurait etre
pris en consideration.
Au nom du Conseil d'Etat, le Ministere pubIic
du canton de Fribourg a cOllclu au rejet du reeours.
Il conteste que le Conseil d'Etat ait viole aucune dis-
position legale ou eonstitutionnelle queleonque. Le
droit de referendum, dit-il, est un droit consacre par
Ia constitution cantonale mais l'exerciee en est regle
par une loi. Il s'agit done uniquement de !'interpre-
tation d'une loi cantonale. La solution adoptee par le
Conseil d'Etat, non seulement echappe au grief d'ar-
bitraire, mais est conforme a la lettre et a l'esprit de
Ia loi. Elle a d'ailleurs reltu l'approbation du professeur
Burckhardt de Berne dont le Conseil d'Etat avait
tenu a prendre l'avis avant de rendre se decision. Avec
M. Burckhardt, le Ministere public soutient qu'il n'est
pas possible d'assimiler les delais fixes par une loi teIle
que la loi du 13 decembre 1921 aux delais prevus par
les lois de procedure eivile. Tandis que ceIles-ci ont pour
but de regler la maniere dont s'exercent des droits
prives (et alors est-il normal de calculer par jours utiles),
la procedure instituee par la loi du 13 decembre 1921
souleve au premier ehef des questions d'interet public.
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Staatsrecht.
L'essentiel dans une procedure de cette nature n'est
pas que chacun puisse exereer ses droits et faire valoir
ses propres inter~ts, Mais qu'avant tout l'inter~t public
soit sauvegarde et cet
inter~t-la exige que la mise
en vigueur d'une loi ne soit pas retardee sans necessite.
Le Ministere publie mentionne enfin qu'll est inexact
de pretendre que les bureaux de la Chancellerie etaient
fermes le samedi apres-midi, cette mesure n'etant appli-
quee qu'a partir du 15 avril, et il affirme a nouveau
qu'un huissier, faisant fonctions de concierge, habite
le bätiment et est toujours a la disposition du publie.
Considerant en droit :
1. -
Les recourants se sont bornes apretendre qu'ils
avaient tous signe la demande de referendum. Comme
le Conseil d'Etat n'a -pas conteste cette allegation,
on doit admettre que leur legitimation est aequise et
le recours apparait par eonsequent eomme recevable.
2. -
En taut qu'il vise les « droits du peuple» ou
les « droits eonstitutionnels des citoyens ll, rart. 5 Const.
fed. se refere implicitement aux dispositions de la Cons-
titution federale ou des eonstitutions cantonales qui
regissent specialement ces matieres, de sorte qu'il ne
saurait constituer un moyen de reeours propre et qu'il
ne peut etre invoque que concurremment avec elles.
Or a l'exeeption de rart. 5 preeite, les recourants se
bornent a mentionner les art. 31, 45, 52 et 28 bis de
la eonstitution fribourgeoise. Les trois premieres de
ces dispositions ont trait a l'applieation du principe
de la separation des pouvoirs, la derniere dispose que
« toute loi ou decret de portee generale, vote par le Grand
Conseil et n'ayant pas le earaetere d'urgence, doit etre
soumis au peuple si la demande en est faite par 6000
citoyens». L'argumentation des recourants se ramene
a pretendre qu'en interpr~tant l'art. 24 de la loi du
13 mai 1921 comme il ra fait dans son arrete du 7 avril
1923, le Conseil d'Etat a « modifie» la loi, autrement
PoUtisches Stimm- und Wahlrecht. Na 32.
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dit qu'll lui a donne un sens contraire aux dispositions
de la constitution relatives au droit de referendum
et empiete ainsi sur les attributions du pouvoir legislatif.
11 convient de relever tout d'abord qu'il ne sau-
rait etre question de eontrariete entre la decision atta-
quee et la constitution cantonale. Celle-ei ne renferme
au sujet du referendum que l'art. 28 bis ci-dessus re-
produit et une disposition (art. 28 ter) aux termes de
laquelle « la loi regle la forme et les delais dans lesquels
s'exereent le droit d'initiative et de referendum». n
est donc manifeste que la constitution loin de toucher
a la question qui fait l'objet du recours, a expressement
laisse a la loi le soin de la regler.
En ce qui concerne le moyen pris de la pretendue
contrariete avec la loi, il y a lieu d'observer egalement
que celle-ci se borne a prescrire que « la demande de
referendum est deposee a la Chancellerie... dans le delai
de quinze jours a partir de la derniere publication de la
loi ou du deeret dans la Feuille officielle» (art. 24) et,
d'autre part, que « si dans les quinze jours qui suivent
la publication prevue a l'art. 24, aueune demande de
referendum n'a ete formulee, ou si eette demande.
dans le delai de 90 jours prevu a rart. 28, n'a pas ete
appuyee par 6000 citoyens au moins, le Conseil d'Etat
promulgera la loi ou le decret» (art. 25). Le Conseil
d'Etat se trouvait donc en presence d'un cas non ex-
pressement prevu par la loi et il est hors de doute qu'il
etait eompetent poo.r le trancher en sa qualite d'organe
executif (art. 42).
Quant a la question de savoir si la decision du Con-
seil d'Etat peut etre taxee d'arbitraire, elle doit elre
trancbee par la negative. Au regard de I'art. 24 precite,
il est tout d'abord manifeste que la deeision n'est pas
contraire a la lettre de cette disposition. Tout au plus,
par consequent, pourrait-il s'agir de la violation d'un
principe general et fondamental sur la computation
des delais. A cet egard les recourants font etat, il est
AS 49 I -
1923
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Staatsrl'cht.
vrai, de diverses dispositions de droit cantollal ou fede-
ral qui prevoieut, effectivement, que lorsque le dernier
jour d'uu delai tombe sur uu dimanche ou un jour
ferie, il est de plein droit re porte au premier jour ou-
vrable qui suit. S'il n'est pas contestable que ce soit
la un principe adrnis en certaines matieres du droit,
encore s'agirait-il de savoir s'il a Ia portee que les rc-
courants pretendent Iui donner. De ce qu'il pourrait
etre invoque a l'occasion de l'exerciee de certains
droits, il ne resulterait pas, en effet, qu'il doive neces-
sairement valoir pour tous les droits et meme en ma-
tiere de droits politiques. Or, ainsi que le fait justement
observer l'auteur de Ia consultation produite par le
Conseil d'Etat, il semble, au contraire, qu'il y ait de
serieuses raisons POUf faire une distinction entre les
delais prevus par les iois de proeedure et les de lais
institues po ur l'exerciee des droits politiques. Tandis
que dans le premier eas, il n'est generalement question
que d'interets prives ou de droitspersonnels et qu'il
n'y a alors aueun ineonvenient a ealeuler les delais
de maniere a permettre a l'ayant-droit de beneficier
d'un jour supplementaire lorsque le terme du delai
echoit un dimanehe ou un jour fede, le second eas met
en jeu les interets de la communaute entiere et il est
alors de toute necessite que les droits du citoyen He
eompromettent pas l'interet publie. On pourrait meme
se poser Ia question de savoir si la faeulte de demander
qu'une loi soit soumise au suffrage du peupie ne devrait
pas etre envisagee moins eomme un droit, que eomme
une des formes de l'obligation generale qui incombe
a tous les citoyens de cooperer a Ia realisation du bien-
etre general. Quoi qu'il en soit, il est en tout eas eer-
tain que Ie citoyen qui fait usage de cette faeulte est
cense agir dans l'interet general. Or si cet interet re-
quiert qu'une Ioi ne soit pas mise en vigueur Iorsqu'elle
est eontraire a la volonte de Ia majorite du peuple,
il exige egalement que la mise en vigueur d'une loi
Politisches Stimm- und \Vahlrecht. ~o 32.
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ne soit pas retardee par des raisons de pure opportunite
ou des motifs de eonvenance persoHllclle. Enfin tandis
qu'il est des actes de proeedure qu'il est materiellement
impossible d'executer lorsque les offices sont fermes,
rien n'empeehe de reeueillir des signatures meme le
dimanche et les jours feries. Etant donnee, par COll-
sequent, l'impossibilite d'une assimilation compIete entre
les deux varietes de delais, on ne saurait reprocher
au Conseil d'Etat de n'avoir pas purement et simplement
adrnis le systeme de caIcul propose par les recourants
et il ressort, d'autre part, des eonsiderations ci-dessus
que sa decision. pouvait parfaitement se justifier.
A plus forte raison en serait-il ainsi si, comme le
pretendant le Conseil d'Etat et le Ministere public,
les recourants avaient eu en fait Ia possibilite de deposer
leur demande Ie dimanche 18 mars 1923.
3. -
Les recourants n'ont pas expressement invoque
l'art. 180 eh. 5 OJF, mais a supposer meme qu'on dilt
envisager ce moyen eomme implicitement eontenu
dans Ia declaration de recours, le recours n'en appa-
raitrait pas moins comme mal fonde. L'art. 180 eh. 5
dispose en effet que les recours concernant le droit
de vote des citoyens et ceux ayant trait aux elections
et aux votations cantonales ({ doivent etre examines
d'apres l'ensemble des dispositions de Ia constitution
cantonale et de droit federal regissant la matiere».
Or, comme il a ete dit ci-dessus, la constitution fribour-
geoise ue pouvait, en l'espeee, fournir aucun argument
a l'appui du reeours et pour le surplus il ne s'agissait
que de !'interpretation d'une loi cantonale.
Le Tribunal tediral prononce:
Le:::recours est rejete.