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rechtlich sei, kann nie aus Art. 41 OR selbst, der darauf

keine Antwort gibt, sondern stets nur aus dem Inhalte

der übrigen Rechtsordnung gelöst werden.

Demnach hat das Bundesgericht

erkannt:

Der Rekurs wird abgewiesen.

V. DEROGATORISCHE KRAFT

DES BUNDESRECHTS

FORCE DEROGATOIRE DU DROIT FEDERAL

25. Urteil vom 17. Juli 1916

i. S. Basler Versicherungsgesellschaft gegen Feuerschaden,

gegen Xa.nton Glarus.

Ausscheidung .. der Kom pet e n z zur Beurteilung von Be-

schwer~en uber Verletzung des 'Art. 2 Ueb.-Best. zur

BV zWIschen Bundesrat und 13undesgericht. -

Verstoss

kantonalen (glarnerischen) Yersicherungsrechts gegen die

Art. 52 u, 53 des BG vom 2 April 1908 (V"G).

A. -

Am 2. Mai 1915 hat die Landsgemeinde des Kan-

tons Glarus ein « Gesetz betreffend die Feuerversicherung

?urch Privatgesellschaften » erlassen, das folgende, hier

In Betracht fallende Bestimmungen enthält:

~ 1. -:- « V O!~ allen Verträgen über Feuerversicherung,

I; dIe mcht beIm Kanton Glarus versicherte aber in

I) diesem befindliche Fahrhabe und Gebäude 'betreffen

» sowie ~~on jeder. Erneuerung, Abänderung, Aufhebun~

» oder Loschung dIeser Verträge hat der Versicherte oder

I} der Vertreter (Agent) seiner Versicherungsgesellschaft

Derogatorische Kraft des Bundesrechts. N° 25.

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I) dem Ortsgemeinderat binnen Monatsfrist nach den fol-

I} genden Vorschriften dieses Gesetzes Anzeige zu machen.

/) Bei Nichterfüllung dieser Anzeigepflicht ist der Agent

I} vom Polizeigerichte mit einer Busse von 10 Fr. bis

I) 50 Fr. zu bestrafen. I)

§ 3. -

{(Die Anzeige soll den Namen des Versicherten,

» die Nummer und das Datum der Polize, die Art der

I) versicherten Gegenstände, sowie die Höhe der Ver-

» sicherungssumme enthalten und vom Agenten der ver-

» sichernden Gesellschaft, sowie von dem Versicherten

j) unterzeichnet sein. Der Agent hat bei gewöhnlichen

» Mobiliarversicherullgen ausdrücklich zu bezeugen, dass

» er die YersicherLen Objekte persönlich besichtigt hat,

» dass sie in der ill der Polizc angeführten Anzahl sich

» wirklich im Besitze des Versicherten befinden und nach

» ihrer Beschaffenheit den darin angesetzten \Vert haben;

»bei Versicherungen ""'Oll industriellen Geschäften oder

» Warenlagern ist einfach eine Abschrift der Polize bei-

l) zulege!l.

§ 4, --

« Ceber diese Allzeigen haben die Gemeinde-

» räte ein Verzeichnis nach den \Veisungen des Regie-

~ rungsratcs zu führen, das alljährlich anfangs Januar

» eiller gen auen Prüfung zu unterziehen ist. Die Gemeinde-

I; rille habell ferner darüber zu wachen, dass keine Doppel-

» od('r Ceherversicherung stattfindet. Sie sind auch

» pflich lig, falls ihnen die Versicherungssumme unrichtig

») erscheint, durch einen oder mehrere Sachverständige, in

» oder ausser ihrer Milte, Einsicht VOll der Polize und von

>f den versicherten Gegenständen im Beisein des Agenten

» zu nehmen, um c''entueH die Versicherungssumme im

I} EinversLündllis mit dem Versicherten auf eine ange-

l) messene Höhe zu stellen.

» Gelillgt dies nicht, so hat der Gemeinderat darüber

» sofort der MiliUir- und Polizei direktion zu berichten

>t und diese hat dafür zu sorgen, dass die versicherten Ge-

I) genstände durch die Schatzungskommission der be-

>t treffendell Gemeinde geschätzt und die Versicherungs-

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Staatsrecht.

) summe im Höchstbetrag nach dieser Schatzung fest-

» gesetzt wird.)

§ 5. -

« Stellt es sich bei der gemeinderätlichen Ueber-

) wac~ung heraus, dass ein Agent beim Abschluss von

)} VersIcherungsverträgen nicht mit der nötigen Umsicht

) z~ W~rke gegangen ist, so ist er durch das PoIizeigericht

) mIt el?er B~sse :~n 50 Fr. bis 150 Fr. zu bestrafen und

) kann Ihm dIe Mlhtär- und Polizeidirektion im Wieder-

)} holungsfal1e ~ie Au.sübung der Agentur untersagen. »

B .. -

Gegenuber dIesem Gesetzeserlass hat die Basler

."e~s1Cheru?gsgeseUschaft gegen Feuerschaden in Basel

l~ ~hrer ~Igensehaft als Präsidialgesellschaft der «Ver-

eInIgung m der ~chweiz arbeitender Feuerversicherungs_

ge~:llsch~fte~ l), Jedoch bloss im eigenen Namen recht-

zeItIg (mIt Emgaben vom 1. Juli 1915) sowohl beim Bun-

desrat als auch beim Bundesgericht den staatsrechtlichen

Rekurs erklärt.

Sie. beanstandet, gestützt auf den Grundsatz der dero-

gatorischen Kraft des Bundesrechts gegenüber dem kan-

tona~en R~cht (Art. 2 Ueb.-Best. z. BV), einerseits den § 4,

SoweIt er ~n Abs. 1, Satz 2, und Abs. 2 die Doppel- und

UeberverslCherung «schlankweg) verbiete und nach

~bs. 1, Satz 3 auch die Unterversicherung scheine ver-

hindern.~ wollen, als unzulässigen Eingriff in den durch

das BG uber den VersiCherungsvertrag vom 2. April 1908

(VVG), speziell dessen Art. 51-53 und 69 Abs. 2, geord-

n~ten ~nhaIt des Feuerversicherungsvertrages, und ander~

selts .~le .§§ 1, 3, 4 und 5 hinsichtlich ihrer Regelung des

VerhaItmsses der Versicherungsagenten zur kantonalen

Feuerversicherungsaufsicht als nach Art. 15 des BG be-

tre~end Beaufsichtigung von Privatunternehmungen im

GebIete des Versicherungswesens vom 25. Juni 1885

(VAG) unstatthaft, den § 1 Abs. 2 eventue1J auch wegen

« rech.tswiHkürJicher l) Behandlung der Agenten, weil er

nur dIese wegen Nichterfüllung der in Abs. 1 nebst ihnen

.auch den Versicherten auferlegten Anzeigepflicht als

strafbar erkläre.

Derogatorische Kraft des Bundesrechts. N° 25.

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Die Rekursanträge lauten:

1. Die in § 4 des glarnerischen Gesetzes vom 2. Mai

1915 niedergelegten Vorschriften seien als bundesrechts-

widrig aufzuheben. Der Kanton Glarus sei lediglich be-

fugt, die in Art. 52 VVG vorgesehenen Kontrollrnass-

nahmen zu treffen.

2. Die Vorschriften der §§ 1, 3, 4 und 5 des glarne-

rischen Gesetzes seien als bundesrechtswidrig aufzuheben.

3.

Es sei festzustellen, dass die Rekurrentin den

Anforderungen der Präventivkontrolle in allen Fällen

durch Vorlage eines Polizendoppels (ohne Angabe der

Vertragsdauer und des Prämiensatzes) genüge.

C. -

Die vom Regierungsrat des Kantons Glarus er-

stattete Vernehmlassung schliesst auf gänzliche Abwei-

ung des Rekurses.

Es wird zunächst erwähnt, im Kanton Glarus bestehe

schon seit mehr als 100 Jahren eine staatliche Anstalt für

die Versicherung gegen Feuerschaden an Gebäuden mit

Versicherungszwang (abgesehen von den industriellen

Etablissementen und gewissen andern Gebäulichkeiten.

die die Anstalt nicht versichere) und ausserdem seit 1895

noch ein Gesetz betr. die obligatorische Mobiliarversi-

cherung und die staatliche Mobiliarversicherungsanstalt,

das den Besitzern von im Kanton befindlichen Mobilien,

soweit es diese als versicherungspflichtig erkläre, die

Wahl ihrer Versicherung entweder bei der staatlichen

Anstalt oder bei den in der Schweiz konzessionierten

Feuerversicherungsgesellschaften überlasse; die beiden

kantonalen Anstalten würden durch das VVG gemäss

dessen Art. 103 Abs. 2 nicht berührt.

Sodann wird, soweit hier von Belang, noch ausgeführt :

Mit Bezug auf § 4 des angefochtenen Gesetzes vom 2. Mai

1915 betr. die Feuerversicherung durch Privatgesell:-

schaften, das auf Art. 1 Abs. 3 VAG basiere, sei zwar

zuzugeben. dass sein zweiter Satz etwas eng gefasst ~i.

Es könne ihm jedoch nicht der von der Rekurrenbn

behauptete. Sinn beigelegt werden. Der Regierungsrat

174

StaatsrechL

gebe auch die bestimmte Erklärung ab, dass die Aufsicht

der Gemeinderäte über die Versicherungsverträge nie-

mals so gehandhabt werden solle, dass gesetzlich erlaubte

• Doppel- oder Ueberversicherungen beanstandet würden.

Doppelversicherungen kämen im Kanton Glarus über-

haupt nicht vor; sie seien durch die kantonalen Gesetze

sowohl für die versicherungspflichtigen Gebäude, als auch

für das bei der kantonalen Anstalt versicherte Mobiliar

ausdrücklich verboten. Niemand wolle sich übrigens den

Luxus erlauben, vom Rechte der Doppelversicherung im

Sinne des Art. 53 VVG Gebrauch zu machen. Und hin-

sichtlich der Ueberversicherung, die bei Gebäuden über-

haupt nicht zulässig und bei Mobilien einzig dann gerecht-

fertigt sei, wenn das versicherte Interesse nicht eine kon-

stante Höhe habe, falle es dem Regierungsrat nicht ein,

ihre Zulässigkeit im Sinne des Art. 52 VVG bestreiten zu

wollen. Die Vorschrift des § 4, Satz 2 des angefochtenen

Gesetzes könne sich also nur auf eine u n z u I ä s s i g e

Doppel- oder Ueberversicherung beziehen. Die Rekur-

rentin oder jeder andere Interessent hätte übrigens zu

jeder Zeit das Recht, gegen eine das Bundesrecht ver-

letzende Anwendung des Gesetzes Beschwerde zu erheben.

D. -

Auf die Erklärung des Regierungsrates über die

Auslegung des § 4 des angefochtenen Gesetzes hat die

Rekurrentin replizierend wesentlich erwidert, was der

Regierungsrat· dem bedingungslosen gesetzlichen Ver-

bote gegenüber als gesetzlich erlaubte Doppel- und Ueber-

vericherungen ansehe, sei nicht zu erkennen; zudem sei

der Regierungsrat gar nicht kompetent, das angefochtene

Gesetz authentisch zu interpretieren, und es seien deshalb

die Gemeinderäte als Kontrollbehörden an seine Erklä-

rung sowieso nicht gebunden.

Demgegenüber hat der Regierungsrat in seiner Duplik

geltend gemacht, er sei als oberste Vollziehungsbehörde

des Kantons, der auch die Gemeindeverwaltung unter-

stehe, befugt, den Gemeindebehörden über den Vollzug

des streitigen Gesetzes verbindliche Weisungen zu ertei·

,.

Derogatorische Kraft des Bunclesrechts. Ne 25.

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len. und erner betont, aus seiner Erklärung ergebe sich,

dass das BG über den Versicherungsvertrag beachtet

werden solle.

E. -

Bundesrat und Bundesgericht haben sich über

die Kompetenzausscheidung im Sinne der nachstehenden

Erwägung 1 verständigt und dem Bundesgericht die Prio~

rität der Beurteilung des Rekurses zuerkannt.

Das Bundesgericht zieht

in Erwägung:

1. -

Die Beurteilung der Beschwerden über Verletzung

des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundes-

rechts gegenüber dem kantonalen Recht (Art. 2 Ueb.-

Best. z. BV) fällt nur soweit in die Kompetenz des Bundes-

ger ich t s, als solche Beschwerden nicht auf Verlet-

zung von Bundesgesetzen polizeilichen Inhalts ges~ützt

werden, da über die Auslegung und Anwendung dIeser

Gesetze im staatsrechtlichen Rekursverfahren gemäss

Art. 189 Abs.2 OG grundsätzlich der Bundes rat zu

entscheiden hat (verg!. hierüber des näheren den Bundes-

ratsbeschluss vom 7. November 1913 i. S. «Helvetia.

und Mitbeteiligte gegen Graubünden: BBI 1913 V, S.

301 ff., speziell von S. 308, unten, an, und die dort erwähn-

ten bundesgerichtlichen Entscheidungen). Demnac~ hat

das Bundesgericht hier lediglich über den angeblIchen

Eingriff der· Vorschriften in § 4 des angefochtenen glar-

nerischen Gesetzes betreffend die Doppel- und Ueberver-

sicherung, eventuell auch die Unterversicherung, in den

sachlichen Bereich des privatrechtlichen VVG zu befin~en

(Rekursantrag 1). Dagegen fällt der angebliche Verstoss

der §§ 1, 3, 4 und 5 des kantonalen Gesetzes gegen Art. 15

VAG weil dieses Bundesgesetz polizeilichen Charakter

hat ~nd nicht etwa einen besonderen Vorbehalt im Sinne

der bundesgerichtlichen Kompetenz aufwe~st,. in di~ Ko-

gnition des Bundesrates, wobei derselbe dIe.~ gleIchen

Zusammenhange vorgebrachte Beschwerde uber Verlet-

zung der Rechtsgleichheit durch § 1 Abs. 2 des Gesetzes

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Staatsrecht.

kraft Zuständigkeits attraktion mitzubeurteilen hat (Re-

kursanträge 2 und 3).

2. -

Aus Art. 52 VVG, wonach die zuständigen kan-

tonalen Behörden bei Ueberversicherungen, im Sinne des

Art. 51 VVG, gegen Feuergefahr die Herabsetzung der

Versicherungssmume auf den Betrag des Versicherungs-

wertes veranlassen können, (< wenn die Ueberversicherung

nicht als gerechtfertigt erscheint I), ergibt sich, dass das

Bundesgesetz die Ueberversicherung gegen Feuersgefahr

unter Umständen gestattet. Und Art. 53 VVG lässt erken-

nen, dass auch die hier begrifflich bestimmte Doppelver-

sicherung bundesrechtlich allgemein nicht unbedingt aus-

geschlossen werden darf, indem er für den Fall einer sol-

chen Versicherung den Versicherungsnehmer verpflichtet,

allen Versicherern hievon unverzüglich Kenntnis zugeben,

und beifügt, dass bei absichtlicher Unterlassung dieser

Anzeige oder wenn die Doppelversicherung vom Versi-

cherungsnehmer in der Absicht abgeschlossen worden ist,

sich daraus einen rechtswidrigen Vermögensvorteil zu

verschaffen, die Versicherer ihm gegenüber an ihre Ver-

träge nicht gebunden sind.

Mit diesen bundesgesetzlichen Bestimmungen verträgt

sich der S atz 2 in Art. 4 des angefochtenen glarne-

rischen Gesetzes (<< Die Gemeinderäte haben... darüber

zu wachen, dass keine Doppel~ oder Ueberversicherung

stattfindet») unzweifelhaft nicht, da dessen Wortlaut

unzweideutig auf die Verhinderung j e der Ueber- und

Doppelversicherung und so im Umfange der bundesge-

setzlich erlaubten Ueber- und Doppelversicherung auf

eine verfassungswidrige Ausschaltung der Bundesprivat-

rechtsordnung durch kantonale Polizeirnassnahmen ab-

'Zielt. Der Regierungsrat gesteht das denn auch implicite

zu, indem er diesen Satz als « etwas eng gefasst • bezeich-

net und ihm den Sinn beilegt, dass er sich nur auf die nach

Art. 52 und 53 VVG unzulässige Ueber- und Doppelver-

sicherung beziehe. Dabei hat der Regierungsrat ausdrück-

lich erklärt, dass die fragliche Vorschrift von den Gemein-

Derogatorische Kraft des Bundesrechts. N° 25.

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deräten niemals anders, als in diesem Sinn gehandhabt

werden solle. Durch diese bestimmte Erklärung wird dem

Standpunkte der Rekurrentin m a t e r i e 11 Genüge ge-

leistet, und es bleiht bloss noch zu entscheiden. ob dieser

Situation pro z e s s u a I i s c h durch einfache Behaf-

tung des RegieruI)gsrates bei seiner Erklärung oder aber

durch Gutheissung des Rekursbegehrens um Aufhebung

der streitigen Gesetzesvorschrift zum Zwecke ihrer direk-

ten Berichtigung im Sinne der regierungsrätlichen Er-

klärung Rechnung zu tragen sei. Dieser Entscheid führt

zur Wahl der letzteren Alternative. Denn bei der vom

Regierungsrat anerkannten Auffassung handelt es sich iQ.

Wirklichkeit um eine A b ä n der u n g des k I are n

Gesetzesinhaltes, die, wenn überhaupt im Auslegungs-

wege, so jedenfalls nur durch sog. authentische Ges~tze~­

auslegung herbeigeführt werden könnte, zu der, WIe dIe

Rekurrel1tin mit Recht einwendet, dem Regierungsrat

die verfassungsmässige Kompetenz fehlt. Der Regierungs-

rat kann in seiner Stellung als Verwaltungsaufsichtsbe-

hörde eine offenbar gegen das Gesetz verstossende Wei-

sung mit allgemeiner Verbindlichkeit nicht erlassen und

wäre selbst an eine solche Weisung im einzelnen Anwen-

dungsfalle staatsrechtlich nicht gebunden. Zudem geht

es nicht an einen Interessenten bei rechtsmässiger An-

fechtung eiI~er Gesetzesvorschrift in ihrem allgemeinen

Bestande auf die Wahrung seines Rechts gegenüber der

Gesetzesanwendung im einzelnen Falle zu verweisen. Die

blosse Behaftung des Regierungsrates bei seiner Erklä-

rung würde deshalb in der Tat dem begründeten R~chts­

schutzanspruche der Rekurrentin nicht Genüge leIsten.

3. -

Was sodann die U n t e r ver s ich e run g be-

trifft, so ist vorerst hervorzuheben, dass die Rekurrentin

den Vorwurf, das angefochtene Gesetz enthalte e~n Verb~t

der Unterversicherung. selbst nicht mit BestImmtheIt

erhebt sondern nur behauptet, dies « scheine» der Fall

zu sei~. Es könnte sich fragen, ob das Bundesgerich~ auf

eine in dieser Form vorgebrachte Rüge überhaupt emzu-

ti

AS 41 I -

t!JUS

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Staatsrecht.

treten hätte; doch kann dies dahingestellt bleiben, weil

die Auslegung des § 4 keine bestimmten Anhaltspunkte

dafür gibt, dass das Gesetz eine Unterversicherung

schlechthin ausschliessen wolle. Zunächst ist jedenfalls

aus dem von der Rekurrentin zur Unterstützung ihrer

Vermutung einzig angerufenen Satz 3 des zitierten Para-

graphen ein derartiges Verbot nicht abzuleiten, da hier

die Festsetzung der Höhe der Versicherungssumme aus-

drücklich an das Einverständnis des Versicherten gebun-

den wird, so dass danach die Vertragsfreiheit nieht ein-

geschränkt erscheint. Da sich diese Bestimmung unmit-

telbar an das Verbot der Doppel- und Ueberversicherung

anschliesst, so kaHIl sie aber sehr wohl dahin ausgelegt

werden, dass die amtliche Kontrolle über die « Angemes-

sellheit »der Versicherungssumme überhaupt nur der Ver-

hinderung einer Doppel- oder einer Ueberverskherullg

dienen soH. 'Venn man daher auch mit Rücksicht auf den

\Vortlaut des dem 3. Satze nachfolgendell Schlusssatzes

anzunehmen hat, dass beim l\Jangel dues Einverstünd-

nisses des Versicherteu die elldgülLige Festsetzung der

Versicherungssumme der Gemeilldeschatzungskommis-

sion übertragen sein soll, so ergibt sich daraus doch nicht

ohne weiteres ein Verbot der Bnterversichcrung. Vkl-

mehr weist die Bestimmung des_Schlussalzes, wonach die

Schatsungskommission den « H ö c h s 1 b e t r n g» dpr

Versicherungssumme festsetzen soll, eher darauf hili, dass

sich der Inhalt der zwei letzten Sütze des § 4 Bur auf die

bereits als verfassungswidrig erklürte l'eherversiclll'l'U11g

bezieht; es soll hier offenbar lIur ycrhindert werdpll, dass

eine h ö her e als die delll wahr<'ll "'ute der Ycrsichel'-

ungsgegenstül1de entsprechende Verskherullgssumme ia

die Polize aufgenommen werde. Jedenfalls aber ist die VOll

der Rekurrentin selbst nicht in positiver Weise vertretene

und von ihr auch nicht motivierte Auslegung des § 4 nicht

derart schlüssig, dass sich die Rüge einer Verfassungsver-

letzung rechtfertigen Hesse. Zudem muss dahingestellt

bleiben, ob der Kantons Glarus im Hinblick auf seine

Derogatorische Kraft des Bundesrechts. N° 25.

17St

staatliche Organisation der Feuerversicherung mit dem

Versicherungszwange nicht zum Verbot der Unterver-

sicherung für diesen Versicherungszweig gemäss Art. 103

Abs. 2 VVG berechtigt wäre.

Demnach hat das Bundesgericht

erkannt:

1. -

Es wird auf den Rekurs, soweit er die §§ 1, 3, 4

und 5 des glarnerischen Gesetzes vom 2. Mai 1915 betr.

die Feuerversicherung durch PrivatgeseHschaften wegen

Widerspruchs zum BG vom 25. Juni 1885 betr. Beauf-

sichtigung von Privat unternehmungen im Gebiete des

Versicherungswesens anficht, und demnach auf die An-

träge 2 und 3 nicht eingetreten.

2. -

Soweit der Rekurs mit dem Antrage 1 den § 4,

Satz 2 und 3, des erwähnten glarnerischen Gesetzes

wegen des behaupteten Verbots der Ueber- oder Doppel-

und Unterversicherung anficht, wird er teilweise, näm-

Hch dahin gutgeheissen, dass Satz 2 des § 4 betreffend

die Doppel oder Uebern>rsicherung im Sinne der Erwä-

gungen für aufgehoben erklärt wird.