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46 Staatsrecht
7. trrteil vom 18. Februar 1915 i. S. Spinnler-Weber gegen Regierungsrat Aargau. Art. 31 litt. c und e BV. Ungültigkeit einer kantonalen Ge- setzesbestimmung, durch die auch alk 0 hol fr eie Wirt- schaften der Bedürfnisklausel unterstellt werden. A. - Der Rekurrent Fritz Spinnler-Weber, der in seinem Hause an der Marktgasse in Rheinfelden eine Konditorei eingerichtet hat, kam im Oktober 1914 um die Bewilligung ein, in Verbindung damit einen Erfri- s c h u n g sr a u m zu betreiben, in dem, wie er erklärte. nur alkoholfreie Getränke abgegeben werden· sollten. Von der kantonalen Finanzdirektion mit seinem Ge- suche wegen mangelnden Bedürfnisses abgewiesen, rekur- rierte Spinnler an den Regierungsrat, der jedoch am
27. November 1914 die Verfügung der Finanzdirektion bestätigte. In der Begründung des regierungsrätlichen Entscheides wird festgestellt, dass schon der Vorbesitzer der Liegenschaft, Fricker, im Frühjahr 1914 um ein Kaffeewirtschaftspatent nachgesucht habe, aber abge- wiesen worden sei, nachdem der Gemeinderat von Rhein- feIden in seinem Berichte erklärt habe: in RheinfeIden treffe es schon heute auf je ioo Einwohner eine Wirt- schaft, sodass man allgemein der Ansicht sei, es seien deren zu viele. Viele Wirte beklagten sich, dass sie keine befriedigende Existenz hätten. Die weitaus grösste Zahl der Fabrikarbeiter sei in der Stadt niedergelassen und für die auswärtigen sei bereits genügende Gelegenheit zu billiger Verköstigung vorhanden. Ein Bedürfnis für die Errichtung einer neuen Kaffeewirtschaft bestehe dem- nach nicht. Da sich seither die wirtschaftlichen Verhält- nisse nicht gebessert, sondern eher verschlechtert hätten, habe die Finanzdirektion sQmit das Gesuch des Re- kurrenten mit Recht abgewiesen. Dass auch bei alkohol- freien Wirtschaften die Bedürfnisfrage zu berücksichtigen sei, könne nach § 12 des Wirtschaftsgesetzes keinem Handels- und Gewerbefreiheit. N° 7. 47 Zweifel unterliegen und sei vom Regierungsrat stets fest- gehalten worden. In dem RekursfalIe Z'berg habe der Bundesrat diesen Standpunkt ausdrücklich als richtig anerkannt. B. - Gegen den Entscheid des Regierungsrats hat Spinnler-Weber die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht ergriffen mit dem Antrage, ihn wegen Ver- letzung der verfassungsmässig gewährleisteten Gewerbe- freiheit aufzuheben. Die Begründung des Rekurses ist soweit wesentlich aus den nachstehenden Erwägungen ersichtlich. C. - Der Regierungsrat des Kantons Aargau hat auf Abweisung der Beschwerde angetragen und zur U nter- stützung in Ergänzung der Motive seines Entscheides ausgeführt: die Annahme des Rekurrenten, dass sich die Bedürfnisklausel nicht auf die sog. alkoholfreien oder Kaffeewirtschaften beziehe, sei irrig. Art. 31 litt. c BV gestatte den Kantonen ausdrücklich die Ausübung des Wir t s c h a f t s g ewe r b e s den durch das öffentliche Wohl geforderten Beschränkungen zu unterwerfen. Von diesem Rechte habe der Kanton Aargau Gebrauch ge- macht, indem er in § 12 seines Wirtschaftsgesetzes be- stimmt habe, dass neue Wirtschaften und zwar ohne Ausnahme - also auch die in § 3 Ziff. 4 des Gesetzes erwähnten Kaffeewirtschaften - einzig nach Massgabe des durch die Bevölkerung und den Verkehr der Ge- mein de sich ergebenden öffentlichen Bedürfnisses bewilligt werden dürften. Ein öffentliches Bedürfnis sei nach Abs. 2 ebenda grundsätzlich - besondere örtliche Ver- hältnisse yorbehaltel} - überall da als nicht vorhanden, anzunehmen, wo auf 250 Einwohner eine Wirtschaft bereits bestehe. Gestützt hierauf habe der Regierungsrat steL dC>ll Standpunkt eingenommen, dass auch bei Kaffee- wirtschaftsgesuchen die Bedürfnisfrage in Betracht zu ziehen sei. Art. 31 BV und § 12 des Wirtschaftsgesetzes seien nicht nur aufgestellt worden, um dem Alkohol- missbrauch zu steuern, sondern auch im Interesse des
48 Staatsrecht. öffentlichen Wohls. Von diesem Gesichtspunkt sprächen nun gewiss manche Gründe dafür, dass auch die Zahl der Kaffeewirtschaften ~icht ins Ungemessene vermehrt werde. Die Tendenz des Gesetzes sei, allgemein den Wirtshausbesuch einzuschränken. Die alkoholfreien \Virtschaften könnten, we~n sie in einer Ortschaft in Ueberzahl vorhanden seien, auf das öffentliche Wohl ebenfal1s schädigend einwirken, indem sie den Wirt- schaftsbesuch förderten. Die Preise für alkoholfreie Ge- trär:ke mit Zuckerbäckerzutaten seien ziemlich hoch und wenn den Leuten zu viel Gelegenheit geboten werde, solche Sachen zu geniessen, so verlören sie dort ihr Geld und ihre Zeit ebensogut wie in den gewöhnlichen Wirt- schaftell. Nachdem der Bundesrat diesen Standpunkt in verschiedenen Entscheidungen als zulässig geschützt, habe daher für die Regierung kein Anlass bestanden, von der bisherigen Praxis abzugehen. Das Bundesgericht zieht in Erwägung: Streitig ist, ob der Bedürfnisklausel der kantonalen Wirtschaftsgesetzgebungen auch die sog. alkoholfreien \Virtschaften unterstellt werdeJ.1 dürfen, d. h. ob sich der Vorbehalt des Art. 311itt. c BV, der es den Kantonen freistellt, die Ausübung des \Yirtschaftsgewerbes auf dem Wege der Gesetzgebung den durch das öffentliche \Vohl geforderten Beschränkungen zu unterwerfen, auf alle Wirtschaftsbetriebe schlechthin oder nur auf solche beziehe, in denen geistige Getränke abgegeben werden. Diese Frage muss im Gegensatz zu den Entscheidungen des Bundesrats als früherer Rekursbehörde in Sachen Egger und Z'berg (Bbl. 1902 I S. 1 ff., 1904 VI S. 521 ff., Salis 11 Nr. 941) im letz te ren Sinne entschieden werden. Wie aus der einlässlichen Darstellung deI Entstehungs- geschichte der Vorschrift bei BURcKHARDT (Kommentar S. 284 ff.) hervorgeht, wurde die Verfassungsrevision Handels- und Gewerbefreiheit. N° 7. 49 von 1885, die zur Aufnahme der neuen Art. 31 litt. c und Art. 32 bis in die BV führte, veranlasst durch zwei postulate vom 23. Dezember 1881 und 30. Juni 1882, die den Bundesrat einluden, Bericht darüber zu erstat- ten, ob nicht dem sich steigernden, übermässigen Alko- hol gen u s s und dem allzu stark um sich greifenden Wirtschaftswesen Schranken gesetzt werden könnten. In seiner Botschaft an die Bundesversammlung « betref- fend die auf die Alk 0 hol fra g e be2iüglichen Postu- late und Petitionen) vom 20. November 1884 (BbJ. 1884 IV S. 372 ff.) führte darauf der Bundesrat aus, die Er- fahrung zeige eine fortschreitende Zunahme des Alkoho- lismus: es liege darin eine Gefahr für die Zukunft des Vaterlandes. Alle Massnahmen der Kantonen und alle Anstrengungen der Privatinitiative hätten sich als un- zureichend zur Beseitigung des Uebels erwiesen. Am schlimmsten hätten sich die Verhältnisse in denjenigen Teilen der Schweiz gestaltet, in denen eine Unzahl kleiner Schnapsbrennereien bestünden, die einerseits die vielen Hilfskräfte, die sie beschäftigen, in die Gewohnheit des Schnapsgenusses hineinziehen, andererseits wegen ihrer starken Verbreitung jedermann bequeme Gelegen- heit zur Beschaffung wohlfeilen Schnapses böten und deren Produkte wegen der darin enthaltenen Fuselöle eine besonders schädliche Wirkung auf den menschlichen Organismus ausübten. Als Mittel zur Abhilfe schlug der Bundesrat vor, die Fabrikation und den Verkauf ge- brannter Wasser bundesgesetzlich zu reglementieren und durch Besteuerung derselben sowie durch Erhöhung des Zolls auf importiertem Sprit den Branntwein erheblich zu verteuern, andererseits aber die unschädlichen oder doch weniger schädlichen andern alkoholhaitigen Getränke (Wein, Bier und Most) dadurch wohlfeiler zu machen, dass die Ohmgelder und die sonstigen auf dem Handel mit solchen Getränken lastenden Gebühren abgeschafft würden. Dagegen lehnte er die Vorschläge auf Revision des Art. 31 BV durch Zulassung der Beschränkung der AS 41 1- lIH5
50 Staatsrecht. Zahl der Wirtschaften mit der Begründung ab, dass dieses Mittel sich bisher überall als zur Verminderung des Alko- holkonsums unwirksam erwiesen habe. Eine wirksame Besserung auf diesem Gebiete sei nur durch energische Mitwirkung der Privatinitiative und der Kantone zu er- warten. Sache der ersteren werde es sein, durch Sorge für. gute Ernährung, durch Errichtung von Speiseanstal- ten, Volksküchen, Suppenanstalten, Kaffeehallen, Konsumvereinen und ähnlichen Einrichtungen das Be- dürfnis nach starken geistigen Getränken zu vermindern. Von den Kantonen aber müsse erwartet werden, dass sie von den heute schon in ihrer Kompetenz liegenden Mit- teln vollen Gebrauch machten, indem sie durch strenge Wirtschaftspolizei der Versuchung zum Alkoholismus entgegenträten, durcl1 strenge Getränkepolizei deren schlimme Folgen zu mildern trachteten, durch strenge Sittenpolizei und Bestrafung der Trunksucht warnend einwirkten, endlich die Privatinitiative ·n allen angedeu- teten Richtungen ermunterten und unterstützten. Bei diesem Vorgehen mit vereinten Kräften sollte es gelingen, den Kampf gegen den Alkoholismus mit Erfolg zu be- steben. Die Kommission des Nationalrates stimmte den Anträgen des Bundesrates auf Reglementierung und Be- steuerung der Fabrikation und des Verkaufs gebrannter Wasser (beutiger Art. 32 bis) zu; zugleich beschloss sie aber im Gegensatz zum Bundesrat, nocb einen Schritt weiter zu gehen, und auch 'den Begehren um Beschrän- kung der Zahl der Wirtschaften durch Aufnahme einer dem heutigen Art. 31 litt. c entsprechenden Vorschrift in die Verfassung entgegenzukommen, wobei sie zur Be- gründung in ihrem Berichte vom 31. Januar 1885 (Bbl. 1885 I S. 453 ff. insbesondere S. 476-479) geltend machte: wenn die bundesräUiche Botschaft aus der Tatsache, dass die schlimmen Folgen der Trunksucht besonders in denjenigen Kantonen hervorträten, die verhältnismässig weniger Wirtschaften zählten, schliesse, dass die Zunahme der Trunksucht nicbt die Folge der Vermehrung der Wirt- Handels- und Gewerbefreiheit; N° 7. 51 schaften sei, so gehe der Schluss in dieser Allgemeinheit zu weit. Er möge zutreffen für Gegenden, die viel Obst und Wein produzieren, ferner für solche, wo auch ohne Vermittlung des Wirtshauses der Schnaps leicht zu be- kommen sei. In Gegenden aber, in denen weder Obst noch Wein wachse und keine Brennereien sich fänden, wo somit. Most, Wein und Schnaps aus dem Wirtshaus bezogen werden müssten, wachse mit der Zahl der Wirts- häuser, mit der Bequemlichkeit, sich diese Getränke zu verschaffen, ohne Frage auch der Konsum. Gesetzt aber auch, es möchten Zweifel an der Wirksamkeit der Mass- regel gehegt werden, so dürfte nicht vergessen werden. dass von einer grösseren Zahl von Kantonsregierungen, von gemeinnützigen Gesellschaften, aus dem Schosse der Bundesversammlung selbst dringend nach dieser Mass- regel gerufen werde, die viele als das einzig oder doch vornehmlich wirksame Mittel gegen den Alkoho- lismus bezeichnen. Gegenüber diesen Stimmen dürften die Bundesbehörden nicht durch ablehnende Haltung oie Verantwortlichkeit auf sich laden, eine grosse Zahl derjenigen, die besonders berufen sein werden, an dem Werke mitzuwirken, ihm mehr oder weniger zu entfrem- den und sie zu entmutigen. Die auf Grund dieser Be- schlüsse redigierten neuen Art. 31litf. c und 32 bis wurden in der Folge vom Nationalrat, Ständerat und in der Abstimmung vom 25. Oktober 1885 auch vom Volke angenommen. Aus diesen Feststellungen erb eilt, dass der bei Erlass des Art. 31 litt. c BV verfolgte Zweck ausschliesslich die Bekämpfung de s Alkoholismus war und dass man dementsprechend mit den Ausdrücken « Wirtschafts- wesen & und « Wirtschaftsgewerbe)} lediglich solche Betriebe im Auge hatte, in denen alk 0 hol halt i ge G et r ä n k e abgegeben werden, während man die Ent- stehung sog. alkoholfreier Wirtschaften (<< Speiseanstal- ten, Kaffeehallen)}, usw.) umgekehrt geradezu begünstigen wollte. Für diese Auslegung spricht auch übrigens die
52 Staatsrecht. Tatsache, dass die Vorschrift das· Wirtschaftsgewerbe zusammen und auf gleicher Linie mit dem « Kleinhandel mit geistigen Getränken» nennt, da diese Gleichstellung nur dann erklärlich ist, wenn man annimmt, dass man auch beim Wirtschaftsgewerbe nur an den Verkauf gei- stiger Getränke gedacht und den Unterschied zwischen beiden lediglich darin erblickt habe, dass in einem Falle (Kleinhandel) die geistigen Getränke über die Gasse, im andern (Wirtschaft) zum Konsum an Ort und Stelle ab- gegeben werden. Angesichts dessen kann unerörtert bleiben, welches die Tragweite der vom Verfassungsgesetzgeber gebrauchten Wendung « durch das öffentliche Wohl geforderte Be- schränkungen » sei, ob damit nur die Begrenzung der Zahl der Wirtschaften nach Massgabe des Bedürfnisses habe vorbehalten werden wollen, wie BURcKHARDT a. a. O. S.277 annimmt, oder ob der Begriff des öffentlichen Wohles in einem weiteren Sinne auszulegen und eine der- artige Begrenzung daher auch noch aus anderen, mit der Bedürfnisfrage nicht unmittelbar zusammenhängenden, allgemein volkswirtschaftlichen Erwägungen (Bewahrung des Publikums vor durch die Ueberkonkurrenz bewirk- ter Gefahr der Ausbeutung oder' Verlockung zu Luxus- ausgaben usw.) angeordnet werden könne, welche Auf- fassung den eingangs erwähnten Entscheidungen des Bundesrats in Sachen Egger Wld Z'berg und der Rekurs- antwort des Regierungsrats von Aargau im vorliegenden Falle zu Grunde liegt. Selbst wenn man grundsätzlich der letzteren Auffassung beitreten wollte, wäre damit für die vorliegende Frage nichts gewonnen, weil die Folgen einer solchen extensiven Auslegung auf alle Fälle nur diejenigen Wirtschaften treffen könnten, in denen gei- s t i g e G e t r ä 11 k e abgegeben werden. Die sog. alko- holfreien Wirtschaften könnten dadurch nicht berührt werden, weil sie nach dem Gesagten überhaupt nicht unter den Begriff des Wirtschaftswesens im Sinne von Art. 31 litt. c BV fallen. HandeJs- und Gewerbefreiheit. N° 'I Dadurch wird selbstverständlich das Recht der Kan-· tone nicht berührt, die Ausübung auch dieses Gewerbes wie jedes beliebigen anderen gestützt ~uf .~en allge~.eine11 Vorbehalt des Art. 31 litt. e aus pohzeIlIchen Grunden an bestimmte Bedingungen zu knüpfen und hinsichtlich der Person des Inhabers, der Lokale und der Art der Führung diejenigen Anforderungen z.u stell~n, die im Interesse der öffentlichen Ordnung, SIcherheIt, Gesund- heit und Sittlichkeit sich als geboten erweisen. Eine Be- schränkung der Zahl der fraglichen Betriebe ersc~eint dagegen unter keinen Umständen als statthaft, WeI~ d~ rin ein Eingriff in den Grundsatz der Gewerbefrelhelt selbst liegt, zu dem es einer ausdrücklichen verfassun~s mässigen Ermächtigung bedürfte, eine solche aber. hIer infolge der Beschränkung der Geltung des Art. 31 lItt. C auf den Vertrieb geistiger Getränke fehlt. . Die Vorschrift des § 12 des aargauischen Wirtschafts- gesetzes, welche alle in § ~ ebenda ge?a?nten Betrie~e mit Einschluss derjenigen, In denen ledIglIch alkoholfreie Getränke abgegeben werden, der Bedürfnisklaus~l,:n ter- stellt muss demnach insoweit als verfassungswIdng an- gesehen und daher der angefochten~ Entsch~id in der Meinung aufgehoben werden, dass dIe aargaUl.schen ~~ hörden nicht befugt sind, dem Rekurrenten dIe BeWIllI- gung zum Betriebe des projektiertenErfri~chungsraumes wegen mangeln~en Bedürfnisses zu verweIgern. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird als begründet erklärt und der damit angefochtene Entscheid des Regierungsrates des Kan- tons Aargau vom 27. November 1914 aufgehoben.