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21. Arteil vom 20. Januar 1909 in Sachen Speck gegen Kantonsral von Zug. Voraussetzungen des Zustandekommens von (interkantonalen) Konkor¬ daten. — Angeblicher Eingriff in das Gebiet der gesetzgebenden Gewalt durch Abschluss eines Konkordates, ohne dass zuvor dessen Inhatt in den Formen der Gesetzgebung zur innerkantonaten Norm erhoben wurde. Angebliche Verletzung der Eigentumsgarantie durch Abschluss eines Fischereikonkordates, welches die Rechte der Inhaber von « Fischenzen» durch das Verbot gewisser Arten von Netzen beschränkt. — Angebliche Willkür durch Abänderung eines frühern Beschlusses seitens der gesetzgebenden Behörde. A. Der Kantonsrat des Kantons Zug beschloß am 7. Sep¬ tember 1905 die Annahme des Entwurfes für ein neues Fischerei¬ konkordat zwischen den Kantonen Luzern, Schwyz und Zug. An diesem Entwurf wurden im Januar 1906 von der Vertretung des Kantons Schwyz Aussetzungen gemacht, welche sich u. a. auf die Verwendung der sog. Genfer=, sowie der Schwebenetze bezogen. Daraufhin beschloß der Kantonsrat des Kantons Zug, an dem
früheren Beschlusse festzuhalten und, falls Schwyz ebenfalls auf seinem Standpunkt beharre, die Angelegenheit gemäß Art. 24 des Bundesgesetzes betr. die Fischerei, vom 21. Dezember 1888, an den Bundesrat weiterzuleiten. Nachdem diese Weiterleitung statt¬ gefunden, entschied der Bundesrat am 4. Juli 1907 in Bezug auf die Verwendung der Schwebe= und Genfernetze: „VI. Die Verwendung des sog. Genfernetzes ist im Zugersee „zu verbieten, unter Bewilligung jedoch der Verwendung der bis „anhin gebrauchten zwei Genfernetze noch bis Ende 1909. „VII. Die Verwendung der Schwebenetze wird auf die Zeit „vom 1. Juni bis 15. Oktober festgesetzt.“ Am 23. April 1908 nahm der Kantonsrat von diesem Ent¬ scheid Vormerk und wies den im Sinne des bundesrätlichen Ent¬ scheides bereinigten Entwurf an eine Redaktionskommission. Am 21. Mai 1908 wurde das Konkordat vom Kantonsrat verworfen, und zwar, wie es scheint, hauptsächlich aus Furcht vor einem Prozesse, welchen der heutige Rekurent wegen des Verbotes der Genfernetze gegen den Kanton auzustrengen gedroht hatte. Am 24. September 1908 endlich faßte der Kantonsrat fol¬ genden Beschluß: „Vom Beschlusse des Bundesrates vom 4. Juli 1907 betr. die „streitigen Punkte des Konkordatsentwurfes wird gestützt darauf „daß die Schlußnahme vom 21. Mai 1908 als nicht zu Recht „bestehend erkannt werden muß, Vormerk genommen. B. Am 23. November 1908 hat der Fischer Jos. Speck, welcher Inhaber einer Fischenz, d. h. des Fischereirechtes auf einem be¬ stimmten Teil des Zugersees ist, gegen den Beschluß des Kantons¬ rates vom 24. September 1908 den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht ergriffen, mit dem Antrag: Es sei die kantonsrätliche Schlußnahme vom 24. September 1908 betr. Genehmigung des Konkordates über die Fischerei im Zugersee aufzuheben. Eventuell: Es sei zu erkennen, daß das Konkordat betr. Fischerei im Zugersee nur unter dem Vorbehalt genehmigt sei, daß Fischer Jos. Speck in Zug in seinem ihm privateigentümlich gehörenden Stück See das sog. Genfernetz und die Schwebenetze wie bis anhin zu benutzen berechtigt sei. Die Rekursgründe sind aus den Erw. 1—3 hienach ersichtlich. C. In seiner Antwort vom 9. Januar 1909 hat der Regie¬ rungsrat des Kantons Zug Abweisung des Rekurses beantragt und diesen Antrag begründet. D. Durch den Instruktionsrichter des Bundesgerichts ist fest¬ gestellt worden, daß der im Sinne des bundesrätlichen Entscheides vom 4. Juli 1907 bereinigte Konkordatsentwurf außer vom Kan¬ tonsrat des Kantons Zug auch vom Regierungsrat des Kantons Luzern genehmigt worden ist, einstweilen aber noch nicht vom Kantonsrat des Kantons Schwyz. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Der Rekurrent erblickt zunächst einen Akt der Willkür und eine Verletzung von Art. 4 BV darin, daß der Kantonsrat am 24. September 1908 auf seinen Beschluß vom 21. Mai 1908 zurückgekommen ist. Dieser Standpunkt erscheint von vorneherein als unbegründet. Denn der Rekurrent hat keine kantonale Gesetzes¬ oder Verfassungsbestimmung namhaft gemacht, durch welche dem Kantonsrate ein solches Vorgehen verboten würde. Ein allgemeiner staatsrechtlicher Grundsatz des Inhaltes, daß eine gesetzgebende oder administrative Behörde auf frühere Beschlüsse nicht zurückkommen dürfe, besteht aber nicht.
2. Nach den Ausführungen der Rekursschrift liegt sodann eine Verletzung der Kantonsverfassung, insbesondere von §§ 34 und 44 derselben, darin, daß das Konkordat abgeschlossen wurde, ohne daß zuvor dessen Inhalt in den Formen der Gesetzgebung (dop¬ pelte Beratung, Unterstellung unter das Referendum) zur inner¬ kantonalen Norm erhoben wurde. Bei jedem Konkordat sei näm¬ lich zwischen dessen Vertragsseite und dessen Gesetzesseite zu unter¬ scheiden: Vertrag sei dasselbe insofern, als es den Kanton gegen¬ über den andern Kantonen binde; Gesetz insofern, als es die Bürger des eigenen Kantones verpflichte. Als Vertrag könne aber ein Konkordat erst genehmigt werden, nachdem für die Bürger Gesetz geschaffen worden sei. Abgesehen davon, daß im vorliegenden Falle der eigentliche Ab¬ schluß eines Konkordates noch nicht erfolgt zu sein scheint (vergl. oben Fakt. D), ist zu dieser Argumentation des Rekurrenten zu be¬ merken: Allerdings lassen sich in der Regel die Wirkungen eines Konkordates nach den vom Rekurrenten namhaft gemachten Rich¬
tungen hin zerlegen. Allein die Entstehung des Konkordates geht nicht in der Weise vor sich, daß zuerst die eine und nachher die andere „Seite“ desselben perfekt würde, sondern es kommt das ganze Konkordat mit seinen innerkantonalen sowohl als mit seinen interkantonalen Wirkungen grundsätzlich in dem Momente zustande, wo es von den kompetenten Organen sämtlicher oder doch jeden¬ falls zweier beteiligter Kantone angenommen bezw. genehmigt wird. Dabei kann freilich das interne Recht eines jeden Kantones die Annahme des Konkordates von der Beachtung der Gesetzesform abhängig machen; ob aber dies geschehen sei, ist jeweilen eine Frage des konkreten Verfassungsrechtes. Was nun den Kanton Zug betrifft, so ergibt sich aus dessen Verfassung keineswegs, daß die Annahme von Konkordaten in den für die Gesetzgebung vorgeschriebenen Formen erfolgen müsse. Viel¬ mehr wird in § 44 litt. i KV die Genehmigung aller Verträge mit andern Kantonen (unter Vorbehalt der Bundeskompetenz, sowie der Verträge über Salzlieferungen) ausdrücklich dem Kantons¬ rate zugewiesen. Hieraus, in Verbindung mit litt. b desselben Paragraphen, welcher für die „Gesetzgebung“ weitergehende Vor¬ behalte macht, insbesondere die doppelte Beratung und die Unter¬ stellung unter das Referendum vorsieht, ergibt sich deutlich, daß nach der Verfassung des Kantons Zug, wie übrigens nach den Verfassungen der meisten Kantone (vergl. Schollenberg, Grund¬ riß I S. 67) die Genehmigung von Konkordaten nicht in den ormen der Gesetzgebung zu erfolgen braucht, sondern daß im Kanton Zug ein einfacher Beschluß des Kantonsrates genügt. Bei dieser Sachlage braucht nicht entschieden zu werden, ob unter Umständen das kantonale Verfassungsrecht durch die Bestim¬ mung von Art. 24 des eidgen. Fischereigesetzes, wonach die Kan¬ tone verpflichtet sind, den Fischfang in allen interkantonalen Gewässern durch Übereinkommen zu regeln, im Sinne einer Aus¬ schaltung des Referendums modifiziert werden könnte.
3. Der Rekurrent beschwert sich endlich, wiewohl nur „even¬ tuell“ und ohne irgendwelche Begründung, über eine angebliche Ver¬ letzung von § 11 KV, welcher die Unverletzlichkeit des Eigen¬ tums garantiert. Abgesehen davon, daß das Recht, welches dem Rekurrenten an einem Teil des Zugersees zuzustehen scheint, wohl kaum als „Eigentum“ zu qualifizieren ist (vergl. BGE 23 II S. 1236 f. Erw. 3), genügt es hier, daran zu erinnern, daß von einer Verletzung der Eigentumsgarantie jedenfalls in denjenigen Fällen nicht gesprochen werden kann, in denen einfach der Inhalt des Eigentums durch Normen des objektiven Rechts in einer für alle Bürger verbindlichen Weise eingeschränkt wird. Daß aber im vorliegenden Falle der Abschluß des Konkordates zugleich die Auf¬ stellung einer solchen für alle Bürger verbindlichen Norm invol¬ viert, wurde bereits dargetan.
4. Sind somit sämtliche Rekursgründe unstichhaltig, so ist das Begehren um Aufhebung des Konkordates abzuweisen. Zu beur¬ teilen bliebe daher bloß noch das Eventualbegehren, dahinlautend es sei das Konkordat nur unter dem Vorbehalt der Weitergestat¬ tung der Genfer= und Schwebenetze zu genehmigen. Von einer Gutheißung dieses Begehrens kann aber schon deshalb keine Rede sein, weil dasselbe einfach auf eine Anfechtung des Bundesrats¬ beschlusses vom 4. Juli 1907 hinausläuft, ein Beschluß des Bun¬ desrates aber selbstverständlich (vergl. übrigens Art. 178 Ziff. 1 OG) nicht den Gegenstand eines staatsrechtlichen Rekurses bilden kann. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird abgewiesen.