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11. Urteil vom 8. Februar 1900 in Sachen Hasenfratz und Konsorten gegen Thurgau. Auslegung eines kantonalen Gesetzes betreffend Korrektion und Unter¬ halt der öffentlichen Gewässer. Willkür? — Auferlegung von Eigen¬ tumsbeschränkungen ohne Entschädigung duch Gesetz; Verletzung der Eigentumsgarantie? A. § 11 des thurgauischen Gesetzes betreffend die Korrektion und den Unterhalt der öffentlichen Gewässer, vom 21. Mai 1895, bestimmt: „Die Profile für das Hochwasser sind stets offen zu „halten. An den Ufern von Flüssen und Bächen ist das Pflanzen „von Bäumen und Sträuchern, welche den Wasserabfluß hemmen, „untersagt. Auf den Wuhrungen und Vorländern von Doppel¬ „profilen sollen die Ausschläge innerhalb der Hochwasserprofile „alle Jahre entfernt werden.“ § 39 Absatz 1 des nämlichen Ge¬ setzes lautet: „Soweit die Vorschriften des gegenwärtigen Gesetzes „die Abtretung von Grundeigentum oder Eingriffe in bestehende „Privatrechte bedingen, so finden die Bestimmungen des Expro¬ „priationsgesetzes Anwendung. Insbesondere greifen jene Bestim¬ „mungen Platz in den Fällen der §§ 14, 20, 29, 30, 35.“ Gestützt auf die erstangeführte dieser Bestimmungen ordneten die thurgauischen Staatsbehörden an, daß das Vorland längs der Thur innerhalb des Hochwasserprofils abgeholzt und in Zukunft offen gehalten werde. Hiergegen erhoben mehrere Eigentümer von solchem Vorland in den Gemeinden Ueßlingen und Wyden Ein¬ sprache, indem sie geltend machten, daß ihnen der aus der An¬ ordnung erwachsende Schaden zu ersetzen sei. Der Regierungsrat des Kantons Thurgau gab zunächst dieser Einsprache insofern Folge, als er zur Feststellung des Schadens das Expropriations¬ verfahren einleitete. Vor der Rekursinstanz nahm er dann aber den Standpunkt ein, daß eine Entschädigungspflicht des Staates nicht bestehe und, nachdem die Rekurskommission des Obergerichts mit Rücksicht hierauf den Entscheid über die Expropriations¬ angelegenheit ausgestellt hatte, bis entweder der Kanton die Entschädigungspflicht anerkenne oder bis die Expropriaten sich darüber auswiesen, daß von kompetenter Stelle der Kanton ersatz¬ pflichtig erklärt worden sei, faßte er in gedachtem Sinne förmlich Beschluß. Auf einen staatsrechtlichen Rekurs wegen Mißachtung der verfassungsmäßigen Eigentumsgarantie, der von den Wuhr¬ korporationen Ueßlingen und Wyden und von einer Anzahl von Grundeigentümern gegen diesen Beschluß ergriffen wurde, trat das Bundesgericht laut Entscheid vom 5. Oktober 1898 nicht ein, im wesentlichen deshalb, weil Beschränkungen des Eigentums im öffentlichen Interesse durch die Eigentumsgarantie nicht aus¬ geschlossen seien, und weil die Frage, ob für eine solche Beschrän¬ kung Entschädigung zu leisten sei, zunächst den zuständigen Be¬ hörden, d. h. den Gerichten vorgelegt werden müsse. B. Infolgedessen erhoben Friedensrichter Hasenfratz und 43 Mit¬ hafte, sämtlich Eigentümer von innerhalb des Hochwasserprofils der Thur gelegenem Grund und Boden, gegen den Kanton Thur¬ gau gerichtliche Klage mit dem Begehren „es sei festzustellen, daß „die Beklagtschaft pflichtig sei, die sämtlichen Landbesitzer innerhalb „des Thurhochwasserprosils, gegen welche der Staat Thurgau im „Jahre 1897 das Expropriationsverfahren einleitete und im „speziellen die heutigen Kläger für die Inanspruchnahme ihres „Landes gemäß § 11 des Korrektionsgesetzes vom 21. Mai 1895
„bezw. gemäß Expropriationsbegehren in einem durch Expropria¬ „tion, event, durch den Civilrichter zu bestimmenden Betrage und „unter den durch diese Organe festzustellenden Modalitäten zu „entschädigen.“ Das Begehren wurde erstinstanzlich gutgeheißen, vom Obergericht des Kantons Thurgau dagegen mit Urteil vom
18. Oktober 1899 abgewiesen. Das Obergericht führt, nachdem es zunächst den Standpunkt der Kläger, daß der Beklagte die Entschädigungspflicht anerkannt habe, als unzutreffend bezeichnet hat, im wesentlichen aus: Die Pflicht zur Offenhaltung des Hochwasserprofils beruhe auf einer gesetzlichen Vorschrift, dem § 11 des Gesetzes vom 21. Mai 1895; es bestehe somit eine Legalservitut auf dem Boden der betreffenden Anstößer. Für der¬ artige gesetzliche Eigentumsbeschränkungen sei aber nach der Praxis des Bundesgerichts eine Entschädigungspflicht des Staates durch die Garantie des Eigentums nicht begründet (A. S., Bd. II, S. 25; Bd. V, S. 84 u. 106; Bd. VI, S. 100). Wenn sich die Kläger auf den § 39 des Korrektionsgesetzes beriefen, so übersähen sie dabei, daß der § 11 in den dort näher aufgezählten Fällen gar nicht erwähnt sei und daher durch jenen § 39 in keiner Weise berührt werde. Inzwischen hat unterm 25. Novem¬ ber 1898 der Regierungsrat an die Beteiligten den Befehl zur Räumung des Vorlandes erlassen, und da diesem Befehl nicht nachgekommen wurde, im April 1899 die Exekution desselben angeordnet. C. Friedensrichter Hasenfratz und 43 Genossen ergriffen gegen das Urteil des thurgauischen Obergerichts vom 18. Oktober und die demselben vorausgehende Schlußnahme des thurgauischen Re¬ gierungsrates vom 25. November 1898, sowie die Exekution der Schlußnahme den Rekurs an das Bundesgericht mit dem Antrag Es sei das angefochtene obergerichtliche Urteil aufzuheben und die von den Klägern gestellte Rechtsfrage zu bejahen. Es wird be¬ hauptet, die Abweisung des Entschädigungsanspruchs der Rekur¬ renten bedeute eine Verletzung des § 11 der thurgauischen Kan¬ tonsverfassung, und weiter ausgeführt: Die zu entscheidende Rechtsfrage sei im Grunde genommen eine sehr einfache, nämlich die: „Ist das Eigentum der Thuranstößer ein durch objektive „Rechtsnormen beschränktes?“ oder richtiger „Existieren gesetz¬ „liche Normen, laut welchen sich die Eigentümer eine einschnei¬ „dende Beschränkung ihrer Verfügungsfreiheit ohne Entgelt gefal¬ len lassen müssen?“ Dies müsse verneint werden. Im Gegenteil bestimme das Korrektionsgesetz selbst ausdrücklich, daß für die von ihm aus Gründen des Gesamtwohls aufgestellten Eigentumsbeschrän¬ kungen Entschädigung geleistet werde, und es gehe nicht an, die Unterstellung von § 11 unter die expropriationspflichtigen Fälle des § 39 wegzuinterpretieren. Daß § 11 in § 39 nicht citiert sei, ändere nichts, da die Aufzählung in § 39 nicht eine er¬ schöpfende sei, und im übrigen der in dieser Bestimmung vorge¬ gesehene Thatbestand auch im Falle des § 11 zutreffe, da kein früheres Gesetz eine solche Pflicht aufgestellt habe. Sollten aber über die Tragweite des § 11 und die Anwendbarkeit des § 39 Zweifel bestehen, so müßte für die Freiheit des Eigentums, bezw. gegen die unentgeltliche Einschränkung desselben entschieden werden. Es werde auch betont, daß der Regierungsrat früher selbst der Meinung gewesen sei, es müsse expropriiert werden. D. Der Regierungsrat des Kanions Thurgau stellt sich in seiner Vernehmlassung auf den Standpunkt, daß die Auferlegung von Eigentumsbeschränkungen ohne Entschädigung nicht verfas¬ sungswidrig sei, wenn sie durch Gesetz erfolge, und daß die Aus¬ legung des kantonalen Korrektionsgesetzes Sache der kantonalen Behörden sei. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Wenn im Eingang des Rekurses gesagt ist, derselbe richte sich auch gegen die regierungsrätliche Schlußnahme vom 25. No¬ vember 1898 und deren Exekution, so handelt es sich dabei offen¬ bar nicht um eine selbständige Anfechtung dieser Verfügungen, sondern es will damit wohl nur angedeutet werden, daß die Be¬ gründeterklärung des Nekurses auf dieselben ebenfalls zurückwirken würde. Es ist ferner klar, daß das Bundesgericht direkt das Klagspetitum nicht zusprechen, daß es vielmehr auch im Falle der Gutheißung des Rekurses lediglich das angefochtene Urteil aufheben und die Sache zu neuer Behandlung an die kantonalen Gerichte zurückweisen könnte.
2. Nach der Begründung des Rekurses und nach der Art, wie darin die zu entscheidende Frage formulirt ist, stellen sich die
Rekurrenten auf den Standpunkt, daß das Obergericht durch die Abweisung ihrer Klage sich mit den Vorschriften des thurgauischen Korrektionsgesetzes vom 21. Mai 1895 in Widerspruch gesetzt habe. Auf diesem Boden ist nun aber die Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts als Staatsgerichtshof zwar nicht gänzlich ausgeschlossen, wie der thurgauische Regierungsrat meint, wohl aber darauf beschränkt, ob das Obergericht das Gesetz in einer mit seinem Wortlaut, Sinn oder Zweck offensichtlich nicht ver¬ einbarer Weise ausgelegt und sich einer Rechtsverweigerung in materiellem Sinne schuldig gemacht habe. Hievon kann vorliegend nicht die Rede sein. Es ist ja richtig und gewiß auch vom Ober¬ gericht nicht übersehen worden, daß die Aufzählung der einzelnen Fälle in § 39 Abs. 1 des Korrektionsgesetzes nicht eine er¬ schöpfende, sondern eine bloß exemplifizierende ist. Allein damit ist noch nicht gegeben, daß § 11 nach dem klaren Willen des Gesetzes ebenfalls unter § 39 Abs. 1 falle. Zunächst hat das Obergericht dem § 11 wohl nicht nur eine zulässige, sondern die richtige Auslegung gegeben, wenn es darin die Festsetzung einer aus Gründen des öffentlichen Wohles auf eine gewisse Kategorie von Grundeigentum gelegten Last, einer öffentlich=rechtlichen Legal¬ servitut erblickt. Daß nun aber hierfür gemäß § 39 Abs. 1 des Gesetzes nach den Bestimmungen des Expropriationsgesetzes Ent¬ schädigung geleistet werden müsse, fordert weder der Wortlaut, noch Sinn oder Zweck der Bestimmung in zwingender Weise. Die Fassung „soweit die Vorschriften des gegenwärtigen Gesetzes die Abtretung von Grundeigentum oder Eingriffe in bestehende Pri¬ vatrechte bedingen“ läßt durchaus die Annahme zu, daß die Bestimmung die Fälle, in denen das Gesetz selbst eine Beschrän¬ kung der Eigentumsrechte festsetzt, nicht treffe. Und wenn die ein¬ zelnen aufgezählten Fälle, in denen § 39 Abs. 1 zur Anwendung kommt, durchgesehen werden, so ergiebt sich, daß man es dabei überall mit dem Entzug konkreter Rechte, bezw. mit der zur Durchführung des Gesetzes im einzelnen Falle nötig werdenden Ablösung oder Verlegung bestehender individueller Lasten zu thun hat, während in § 11 von Gesetzes wegen in genereller Weise das sämtliche in gleicher Lage befindliche Grundeigentum einer Beschränkung unterworfen wird. Soweit sich daher aus den in § 39 Abs. 1 aufgeführten Beispielen auf Sinn und Zweck der Bestimmung schließen läßt, spricht sie für, nicht gegen die An¬ nahme des Obergerichts. Andere Momente aber sind nicht geltend gemacht worden und nicht ersichtlich, aus denen geschlossen werden müßte, daß das Gesetz selbst für die Auferlegung der Legalservitut des § 11 den davon betroffenen Grundeigentümern eine Entschädi¬ gung zusichere.
3. Der Rekurs ist aber auch abzuweisen, soweit damit geltend gemacht werden will, daß § 11 des Korrektionsgesetzes, in der Auslegung, die ihm vom thurgauischen Obergericht gegeben wurde, mit der Garantie der Unverletzlichkeit des Eigentums, wie sie in § 11 der thurgauischen Kantonsverfassung aufgestellt ist, in Widerspruch stehe. Die verfassungsrechtliche Garantie des Eigentums (und überhaupt der erworbenen Rechte) verpflichtet allerdings den Staat nicht nur, einen Behördenorganismus und ein Verfahren zu schaffen, die es demjenigen, welcher von einem Dritten in jenen Rechten verletzt worden ist, ermöglichen, dagegen den staatlichen Schutz anzurufen, sondern es ist durch jene Ga¬ rantie auch gegenüber der Staatsgewalt selbst das Eigentum (und die gleichzustellenden Privatrechte) unter den besondern Schutz der Verfassung gestellt. Von diesem Gesichtspunkt aus betrachtet, ist die Garantie in Verbindung zu bringen mit der meistens und so auch in der thurgauischen Verfassung im Anschluß daran grund¬ sätzlich geregelten Frage der Expropriation. Danach bedeutet denn die Eigentumsgarantie, soweil sie sich gegen die Staatsbehörden richtet, daß diese sich keinerlei Eingriffe in bestehende konkrete Privatrechte erlauben dürfen, außer unter den in der Verfassung selbst festgesetzten Voraussetzungen. In diesem Umfange bildet die Garantie eine Schranke nicht nur für die Organe der öffentlichen Verwaltung, sondern auch für den Gesetzgeber, m. a. W. es ist ein Eingriff in bestehende konkrete Privatrechte auch dann verfas¬ sungswidrig, wenn er in der Form eines Gesetzes erfolgt. Da¬ gegen kann die verfassungsmäßige Eigentumsgarantie nicht ange¬ rufen werden, wenn sich der Gesetzgeber damit begnügt, allgemein verbindliche Normen über Entstehung, Inhalt, Ausübung und Beendigung der Privatrechte aufzustellen. Dies ist ja gerade eine der Aufgaben der staatlichen Gesetzgebung, und es wäre jede Ent¬
wicklung derselben auf dem Gebiete des Privatrechts unterbunden, wenn die verfassungsmäßige Garantie des Eigentums bezw. der Privatrechte dahin ausgelegt werden wollte, daß sie auch einen Anspruch auf den Fortbestand oder die Unwandelbarkeit der ob¬ jektiven Privatrechtsordnung gewähre. Nun setzt § 11 des Kor¬ rektionsgesetzes eine allgemeine, eine ganz große Kategorie von Grundstücken erfassende Norm objektiven Rechts, und wenn dadurch auch die betroffenen Grundeigentümer gegenüber früher einer weitergehenden Beschränkung in der Ausübung und Benutzung ihres Eigentums unterworfen werden, ohne daß ihnen hierfür Entschädigung gewährt wird, so kann hiergegen § 11 der Kan¬ tonsverfassung nicht angerufen werden. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird als unbegründet abgewiesen.