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A. STAATSRECHTLICHE ENTSCHEIDUNGEN
ARRETS DE DROIT PUBLIC
Erster Abschnitt. -
Premiere section.
Bundesverfassung. -
Constitution federale.
I. Rechtsverweigerung und Gleichheit
vor dem Gesetze.
Deni de justice et egalite devant la loi.
32. Am'it du 13 juin 1900, dans la cause
Cornpagnie d'assurances generales sur la vie des hornmes
contre Neuchdtel.
Deni de justice, soU violation du principe de l'egalite devant Ia
loi, commis par l'astriction a un impot. -
Qualite d'une com-
pagnie d'assurance ayant son siege principal a l'etranger; art.
1 et 6 traite franco-suisse da 1882. -
Interpretation arbitraire
da la Ioi sur les impöts. -
Le domicile juridique eIu par les
compagnies d'assurances en vertu de Ia Ioi fed. concernant les
entreprisesd'assurances ne constitue pas un siege.
La Compagnie d'assurances generales sur la vie des
hommes, etablie a Paris depuis la fin de l'annee 1819, a son
-siege social dans cette viHe, rue Richelieu N° 87. Le Conseil
federal l'a autorisee ä. faire des assurances en Suisse, en
XXVI, L -
1900
170
A. Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverra~sllng.
application de Ia loi federale du 25 jnin 1885 sur la surveil-
lance des entreprises privees en matiere d'assurance ..
Le domicile principal que Ia compagnie a elu en Suisse,
en conformite de 1'art. 2, chiffre 3 de la loi precitee, est a
Geneve au bureau de ses mandataires generaux. Conforme-
ment au chiffre 4 du meme article, Ia compagnie a un domi-
eile juridique a NeuchäteI. Depuis quelques annees, les
autorites cantonales de Neuchätel ont astreint la Compagnie
d'assurances generales a l'impöt pour les operations faites
par elle daus ce canton, et la Commune de N euchatel, de
son cöte, a reclame l'impöt communal pour les memes opera-
tions.
La Compagnie s'est soumise pendant quelque temps a
cette imposition tant par l'Etat que par la Commune, mais,
sous l'empire de la loi actuelle sur l'impöt direct, du 27 fe-
vrier 1892, elle a estime que cette imposition n'etait pas
justifiee, et elle a delnande au Conseil d'Etat, par recours du
12 juin 1895, qu'on l'exonere de l'impöt sur les ressources
et les revenus dans le canton de Neuchatel. Ce recours ayant
ete ecarte par arn~te du 24 decembre 1895, la Compagnie
a recouru au Tribunal federal, en alleguant a son prejudice
une double imposition contraire a Ia constitution federale,
une violation du traite d'etablissement franco-suisse et une
infraction a la constitution cantonale neuchäteloise, art. 16.
Statuant sur ces griefs, le Tribunal federal a ecarte le
recours, par arret du 28 mai 1896, en faisant ob server tou·
tefois qu'il n'avait pas examine le recours au point de yue
d'un deni de justice, attendu qu'iI n'etait pas fonde sur ce
motif.
La Compagnie d'assurances generales a continue a pro-
tester contre l'imposition dont eHe etait l'objet, et elle a
adresse, le 1 er mai 1896, un nouveau recours au Conseil
d'Etat, en se fondant sur la loi federale sur les entreprises
d'assurances.
De nouveau repoussee, elle s'est adressee au Conseil
federal, en invoquant une violation de l'art. 15 de la loi
federale susvisee.
I. Rechtsverweigerung und Gleichheit vor dem Gesetze. N° 3'!.
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De son cöte egalement, le Conseil federal a ecarte le
recours, en se declarant lie par l'interpretation donnee par Je
Conseil d'Etat a Ia 10i neucbateloise Sur l'impöt direct mais
il a ajoute que Ia dite interpretation « pourrait etre re~e, et
le cas echeant, infirmee pa.r Ie Tribunal federal a l'occasion
d'un recours pour inegalite devant Ia loi. })
En se basant sur cette appreciation Ia Compagnie a adresse,
en 1898, un nouveau recours au Conseil d'Etat, fonde sur
l'art. 4 de Ia Constitution federale. Elle n'a toutefois pas
porte devant Ie Tribunal federal1'arrete du Conseil d'Etat du
20 decembl'e 1898 qui Fa ecarte, parce que, au dire de la
recourante elle-meme, celle-ci avait commis au cours de cette
annee une informalite, en omettant de faire une decIarationJ
a laquelle elle ne se croyait pas astreinte.
En 1899 Ia Compagnie ayant duement fait sa dEklaration
(tout en protestant contre son imposition et en reservant son
droit de recours) apresente, sous acte du 6 mai, un nouveau
recours, dans Iequel elle invoque en sa faveur Ie principe de
l'egalite devant la loi.
Par arrete du 9 janvier L900, le Conseil d'Etat a ecarte
le dit re co urs, par Ie motif que la recourante, loin d'etre
autorisee a se plaindre d'un traitement arbitraire, a ete im-
posee regulierement en application des dispositions de 1'art. 8
de la loi cantonale sm' l'impot direct.
C'est contre cet am3te que Ia Compagnie recourt au Tri-
bunal federal en se fondant sur l'art. 4 de la Constitution
federale, combine avec l'art. 1 du traite d'etablissement
franco-suisse, et en ajoutant que Ia recourante a ete invitee
a payer l'impöt reclame, conformement a la loi, mais sous
reserve de restitution en cas d'admission du recours; et que
ce versement a ete opere par elle (300 fr. a l'Etat et 600 fr.
a Ia Commune de Neucbatel).
La re courante conclut a ce qu'il plaise au Tribunal federal:
1. Declarer fonde le present recours.
2. Prononcer que Ia Compagnie recourante ne peut pas
et1'e imposee dans Ie canton de Neucbatel en vertu de l'art.8
de la loi cantonale sur l'impöt direct.
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A, Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverfassung.
3. Annuler, en consequence, l'imposition dont la Compa-
gnie a ete l'objet pour l'annee 1899, tant en faveur de l'Etat
qu'en faveur de la Commune de Neuchatel et ordonner la
restitution des sommes qu'elle a du payer provisoirement de
ce chef pour 1899.
A l'appui de ces conclusions, la recourante fait valoir, en
substance, les considerations ci-apres :
Pour que la Compagnie put etre soumise a l'art. 8, chiffre
2 de la loi neuchateloise sur l'impot direct, du 27 fevrier
1892, il faudrait qu'elle eut son siege dans le canton; or elle
n'y a ni son siege, ni meme une succursale. L'interpretation
contraire du Conseil d'Etat constitue un deni de justice. La
Compagnie n'a pas de domieile !l'impot dans le canton de
Neucbätel; le Conseil d'Etat veut l'imposer en vertu d'une
eleetion de domicile a NeuehateI, ce qui est egalement arbi-
traire, attendu que la loi ne parIe que de « siege », et non
de domicile elu. Par sa decision attaquee, le Conseil d'Etat
n'a pas applique la loi de 1892, mais il a voulu, de son chef,
ressusciter l'art. 6, chiffre 3 de la loi du 18 oetobre 1878,
lequel est abroge, et qui astreignait a la verite a l'impot,
pour les ressources que leur procurent les affaires faites dans
le pays, les societes anonymes DU autres qui, sans avoir leur
siege dans le canton, y font des operations par agents, sous·
agents ou mandataires quelconques. Le Conseil federaJ, dans
son arrete du 13 septembre 1897, laisse entendre clairement
que l'interpretation donuee a l'art. 8 de la loi sur l'impot
direct par le Conseil d'Etat de Neuchatel n'est pas soute-
nable, mais qu'elle « pourrait etre revue et, le eas ecMant,
infirmee par le Tribunal federal a l'occasion d'un recours pour
inegalite devant la loi. ~ Enfin l'art. 7 de la loi sur les impo-
sitions communales du 29 oetobre 1885, en vertu duquel la
Commune de Neucbatel a reclame a la reeourante l'impot
communal, est tout aussi peu applicable a cette derniere que
l'art. 8 de la 10i cantonale, attendu que le predit article 7
n'admet l'imposition qu'a l'egard de personnes morales ayant
leur siege legal ou administratif dans la Commune, ce qui
n'est pas le cas de la Compagnie d'assurances generales.
I. Rechtsverweigerung und Gleichheit vor dem Gesetze. N° 32.
173
Dans sa reponse, le Conseil d'Etat conclut au rejet du
recours, par des considerations qui peuvent etre resumees
comme suit:
La Compagnie recourante a deja adresse au sujet de
l'impöt litigieux deux recours qui ont ete suivis d'un arret du
Tribunal federal, du 26 mai 1896, et d'un an' He du Conseil
federal du 13 septembre 1897; ces an'ets ont ecarte defini-
tivement tous les griefs de la re courante, et il n'y a pas lieu
de rentrer en discussion sur eux. Quant au pretendu deni de
justice allegue, Ia Compagnie n'etablit pas que la decision
attaquee soit incompatible avec le sens evident de I'art, 8 de
la loi eantonale sur l'impot direct, ni qu'elle ait sM dietee
par l'arbitrai1'e ou fasse aceeption des personnes, La recou-
rante, dont le siege cent1'al est a Paris, a un domicile legal
dans le canton de Neu cbatel, et elle doit se soumettre a
l'astriction de contribue1' aux charges publiques; c'est a bon
droit qu'elle est imposee dans le canton, en vertu de Part. 8,
a1. 2 de la loi cantonale susvisee; en tout cas cette inter-
pretation n'est pas inconciliable avec le texte, pas plus qu'avec
l'esprit de Ia loi. A teneur de l'art. 4 de la loi federale du
25 juin 1885 coneernant la surveillance des compagnies d'as-
surances, toutes les entreprises d'assurances privees doivent
elire dans ehaque canton ou elles operent un domicile juri-
dique, en sorte que, pour toutes les affaires traitees par elles
dans un canton, elles sont absolument dans la situation
qu'elles auraient si elles etaient etablies dans le canton, elles
sont donc considerees comme ayant, au point de vue de ces
affaires, leu1' siege dans Ie canton.
En elaborant la loi d'impot de 1892, le Grand Conseil,
comme le Conseil d'Etat, ont admis des lors que les societes
d'assurances tombaient pour les affaires traitees par elles
dans le canton de N eucbateI, d'une manie1'e directe sous
l'application du chiffre 2, art. 8 de cette loi, en sorte que le
chiffre 3, art. 6 de Ia loi de 1878 devenait inutile. C'est
pourquoi la suppression dont il s'agit a eu lieu sans discus-
sion aucune. Enfin le Conseil d'Etat se defend du reproche
d'a1'bit1'aire, et declare que la decision incriminee a ete
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A. Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Absr-hnitt. Bundesverfassung.
rendue en conformite de sa jurisprudence constante, sans
aucune mesure d'exception, ce qui fait tomber Ie grief em-
prunte ä. une pretendue inegalite de traitement.
Statuant sur ces faits et considerant en droit:
1. -
La qualite de Ia Compagnie d'assurances generales
sur Ia vie pour recourir contre l'arrete attaque ne saurait
etre rev~quee en doute. des le moment ou il est etabli, par
Ies mentlOns contenues dans Ia Feuille federale du commerce
pour 1895 que la dite Compagnie possMe, outre son siege a
Paris, un domicile principal a Geneve, lequel l'autorise, aux
termes des art. 1 et 6 du traite franco-suisse d'etablisse-
ment, de 1882, a porter devant le Tribunal federal, a l'egal
des ressortissants suisses, les recours qu'elle se croirait en
droit de formuler pour violation des garanties constitution-
nelles conferees aces derniers. En outre Ie Conseil d'Etat
dans sa reponse, admet que Ie recours actuel rentre, pou~
aut~nt au moins qu'il vise un deni de justice, dans Ia cate-
gone des reclamations prevues a ·l'art. 175, chiffre 3 de la
loi federale sur l'organisation judiciaire, et cette auto rite
declare des lors n'avoir pas d'objection a soulever contre la
recevabilite du dit recours. L'arret rendu par le Tribunal de
ceans le 28 mai 1896 dans la cause pendante alors entre les
memes parties touchant la meme matiere, avait reserve, i
son considerant 5, l'eventualite d'un nouveau recours pour
deni de justice, grief qui n'avait point ete allegue lors du
recours interjete en 1896.
Enfin, le present recours ne saurait etre ecarte prejudiciel-
lement ~n vertu de l'exception de chose jugee, attendu que,
abstractlOn faite de ce qu'il porte sur un moyen nouveau il
n'a plus trait, comme le precedent, a l'impöt reclame p~ur
1895, mais a l'impöt afferent a l'exercice de 1899· or le
droit de la Compagnie de porter, le cas echeant, de~ant le
Tribunal federal, par voie de recours, chaque imposition
annuelle, et par consequent celle a Iaquelle elle a ete soumise
pour l'annee 1899, ne saurait etre conteste.
2. -
Au fond, Ia seule question que souleve Ie present
recours est celle de savoir si, dans l'etat actuel de Ia legisla-
I. Rechtsverweigerung und Gleichheit vor dem Gesetze. N° 32.
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tion neuchateloise sur Ia matü3re, l'astriction de Ia compa-
gnie re courante a l'impöt apparait comme incompatible avec
les dispositions en vigueur a ce sujet, et si elle constitue des
Iors un deni de justice, selon Ia definition constamment admise
par le Tribunal de ceans.
En ce ql1i concerne l'historique de la predite Iegislation, il
y a lieu de constater d'abord que la loi neuchateloise sur
l'impöt direct, du 18 octobre 1878, a son article 6, chiffres 1°
et 2°, soumettait a l'impot sur les ressources et revenus
« toute personne domiciliee dans Ie canton, ainsi que toute
commune, corporation, societe, personne morale ou societe
anonyme ayant son siege dans le pays. »
Le chiffre 3° ibidem portait que « les societes anonymes
ou autres qni, sans avoir leur siege dans le canton y font des
operations par agents, sOl1s-agents ou mandataires quelcon-
ques, sont soumises au meme impöt pour les ressources que
leul' procurent les aflaires faites dans le pays. »
TI resulte de ces textes que les societes visees au chiffre 3°
n'etaient pas frappees en vertu du principe general rappele
aux chiffres 10 et 2° ibidem, puisque le chiffre 30 ne les
impose pas pour tous leurs revenus quels qu'ils soient, mais
uniquement pour les ressources resultant des aflaires faites
dans 1e pays.
C'est en vel'tQ de cette derniere disposition speciale que
Ia compagnie recourante a ete imposee dans Je canton de
Neuchatel jusqu'en 1892.
Le 27 fevriel' 1892 a ete publiee la loi neuchateloise sur
l'impöt direct, entree en vigueur le 3 mai suivant, Ioi abro-
geant, a son art. 36, la loi precedente du 18 octobre 1878
sur Ia meme matiere.
Or la disposition de la loi de 1878 (art. 6, chiffre 3°) as-
treignant a un impöt sur les ressources resultant des affaires
faites dans le pays « les societes anonymes et autres qui,
sans avoir leur siege dans le canton, y font des operations
par agents ou mandataires quelconques » ne se trouve nulle
part reproduite clans la loi nouvelle de 1892 sur l'impöt
direct, et elle doit des lors etre consideree comme n'ayant
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A. Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverfassung.
plus d'existence, conformement a Ia clause abrogatoire de
l'art. 36 sus-rappeIee.
3. -
TI suit de la qu'une compagnie n'ayant pas son siege
dans le canton de Neuchä.tel, ce qui est incontestablement
le cas de la recourante, dont le siege principal est a Paris,
et le domicile principal pour la Suisse est a Geneve, ne
saurait etre frappee par l'impot sur les ressources et revenus
en vertu de I'art. 8 de la loi de 1892, lequel ne vise que les
compagnies ayant leur siege dans le predit canton, et que
l'imposition dont Ia re courante a ete l'objet ne repose sur
aucune base legale.
En soumettant, dans cette situation, la Compagnie gene-
rale d'assurances sur Ia vie a l'impot contre Iequel elle s'eleve,
le Conseil d'Etat a donne a l'art. 8, chiffre 2 de Ia Ioi pre-
citee une interpretation extensive dont elle n'est nullement
susceptibIe, inconciliable et incompatible avec les termes par-
faitement clairs de cette disposition, et qui, des lors, implique
un deni de justice dans Ie sens constamment admis· par Ia
jurisprudence du Tribunal de ceans.
4. -
C'est sans aucun fondement que, pour echapper a
cette consequence, le Conseil d'Etat, dans sa reponse, cherche
a assimiler a un
q: siege ~ dans le canton le domicile juri-
dique que les entreprises d'assurances privees sont tenues
d'y elire.
Le Conseil d'Etat pretend, a l'appui de cette these, que
lors de l'elaboration de Ia loi d'impot de 1892 la situation
des compagnies d'assurances etrangeres operant dans le
canton de Neuchä.tel s'etait profondement modifiee par Ia
promulgation de Ia Ioi federale du 25 juin 1885 concernant la
surveillance des entreprises privees en matiere d'assurance,
qu'a teneur de l'art. 4 de cette loi, toutes les entreprises
d'assurances privees sont tenues d'elire dans chaque canton
Oll elles operent un domicile juridique, en sorte que pou!'
toutes les affaires traitees par elles dans un canton, elles
sont placees d'une maniere absolue dans la situation qu'elles
auraient si elles etaient etablies dans le canton: qu'elles sont
en consequence considerees comme ayant, au point de vue
I. Rechtsverweigerung und Gleichheit vor dem Gesetze. N° 3~.
177
de ces afIaires, leur siege dans le canton, et qu'en presence
de cette situation nouvelle le Grand Conseil comme le Con-
seil d'Etat ont admis, lors de l'elaboration de la loi d'impot
de 1892, que les societes d'assurances tombaient, pour les
affaires traitees par elles dans le canton de N euchateI, d'une
maniere directe sous l'application du chiffre 2°, art. 8 de
cette Ioi, en sorte que le chiffre 3°, art. 6 de la loi de 1878
devenait inutile et superflu, et n'avait pas a ~tre reproduit
dans la nouvelle, ce qui explique la suppression sans discus-
sion du predit chiffre 3°.
Pour reiuter cette argumentation du Conseil d'Etat, il suffit
de faire observer que l'assimilation par lui, a un «siege, »
du domicile juridique que Ies compagnies d'assurances sont
tenues d'elire dans les cantons, a teneur de Ia loi federale du
25 juin 1885 precitee, n'etait pas possible en 1892, en pre-
sence de Ia circulaire du Conseil federal aux Etats confe-
deres au sujet de la surveillance des entreprises privees en
matiere d'assurance, du 26 janvier 1887, laquelle porte tex-
tuellement ce qui suit : « Il faut ne pas traiter comme fondes
de pouvoirs les personnes chez lesquelles, en vertu des pres-
criptions legislatives federales, les compagnies ont elu leur
domicile legal afin de faeiliter aux assureS les moyens de faire
valoir les reclamations qu'ils pourraient avoir a soulever sur
Ia base de leur contrat d'assurance, et su,rtou,t ne pas consi-
derer le domicile de ces personnes comme une su,ccursale de
la compagnie. CeIles-ei sont simplement la pour recevoil' les
reclamations des assures, et leur domicile legal n'a d'autre
qualite que celle du domicile legal vis-a-vis des tribv,naux,
lorsque le contrat d'assurance ne prevoit pas le domicile du
demandeur comme for. » (Voir F. F. 1887, vol. I, p. 153).
Le Tribunal federal, de son cöte, a admis aussi a differentes
reprises que Ie domicile juridique auquel la loi de 1885 as-
treint les compagnies n'avait d'importance qu'au point de vue
de la procedure, et ne saurait etre assimiIe ni a un «siege ~
ni a une succursale (voir arrets du TribunalYederal dans les
causes Heivetia contre Uri, Bec. off. XVIII, p. 22; Helvetia
contre Fribourg, ibidem XIX, p. 10 et suivantes; Compagnie
178
A. Staatsrechtliche Entscheid,mgen. 1. Abschnitt. Bundesverfassung.
d'assurance I'Union contre Fribourg; ibidem XXI, p. 72, etc.).
5. -
Le recours apparait en consequence comme fonde,
et i1 se justifie d'admettre 1a conclusion de Ia recourante
tendant a l'annulation de l'imposition dont 1a Compagnie
d'assurances generales a ete l'objet pour I'annee 1899. Il n'y
a pas lieu, en revanche, d'ordonner Ia restitution des sommes
provisoirement payees par la dite recourante, soit a I'Etat,
soit a la Commune, pour la dite annee, attendu que ce point
n'est pas litigieux devant 1e Tribunal de ceans, et qu'i} va de
soi, conformement au principe reconnu dans les circulaires
du Departement des ! etll)cigerte bie ~e3alj{ung unb
I>edangte aU\)or feine famtlid;en
~tten 3urücl. \!Rortaub legte
ljimmf feine vted;nung ben 3ur !Beftimmung 3uftanbigm @enfer
vtidjtern bor, Il)e{dje ben !Betrag nur 519 ~r. 65 ~t~. feitfe~ten,
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treif>ung an. ?Bom ~etriebenen wurbe für 120 ~r. vtedjt borge~
jdjlagen, woraufljin ber @Iaubiger 6ei bem I.ßräftbenlen be~ .reon~
tur~getidjt~ tlon tlCibwalben vtedjt~öffnung \)edangte. ~iefe wurbe
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treif>ung gefc~te ~orberung edeHt.,3n ber ~olge beaalj(te ~tfdjer
ben !Betrag ber urfl>rüngUdjen 1Redjnung bon 399 IJr. 65 ~t~.
S)infi~tUdj ber
weiterge~enben ~orberung erl)06 er gegen ben
vtedjt~öffnung~entfdjetb be~ .reonfur~geridjt~:priifibenten \)on tlCib!
walben ftant~red)tUd)en vtefur~ beim ~unbe~getidjt mit bem mn~
trag, e~ fei berfeIbe auf3u~eben. ~~ luirb geltenb gemadjt: ~urdj
bie .reoftenfejtjteUung ber @enfer vtidjter lei bie S)onorarforberung
be~ mnmalte~ lebigUdj ber S)öl)e nadj in iljren einaeInen Illnfäi}en
reftgerteUt morben. :-Dagegen fet bamit über bie Bnlj{ung§l>fiid)t
nid)! entfdjieben. S)ieau waren Die @enfer 1Rtdjter _na,? 'll:rt." 59
~.~?B. gar nid)t foml>etent gewefen, fonoem bel' ®trelt ljteruber
fei Mr ben illibma(bner ®etidjten
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Cß jei ba~er iljm gegenüf>er audj ber @runbfai} bel' @ell)al)rung
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be~ vtefurrenten ridjtedtdj feftgefteUt morben. :vaburdj, baj3 er l~
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.reompetenö be~fe(6en anerfannt, no:dj . S)JCo:j3ga?e ber borttgen
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