V 2022 102

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER Mitwirkende Richter: Dr. iur. Aldo Elsener, Vorsitz lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, Dr. iur. Matthias Suter lic. iur. Ivo Klingler und lic. iur. Adrian Willimann Gerichtsschreiber: lic. iur. Peter Kottmann U R T E I L vom 1. Mai 2023 [rechtskräftig] gemäss § 29 der Geschäftsordnung in Sachen A.________ Beschwerdeführer gegen Baudirektion des Kantons Zug Beschwerdegegnerin betreffend Rückbauanordnung (Nichteintretensentscheid) V 2022 102

2 Urteil V 2022 102 A. A.________ ist Eigentümer der Grundstücke GS Nrn. B.________ und C.________, Oberägeri. Die Gemeinde Oberägeri forderte A.________ seit dem Jahr 2021 wiederholt auf, nachträglich ein Baugesuch für ohne Bewilligung erstellte Bauten und Anlagen auf den Grundstücken GS Nrn. B.________ und C.________ einzureichen. Am

24. August 2022 fand eine Aussprache zwischen der Gemeinde Oberägeri und A.________ statt, anlässlich welcher definiert wurde, dass A.________ bis zum 30. Sep- tember 2022 ein Baugesuch einreichen müsse, ansonsten die Gemeinde Oberägeri über eine Rückbauanordnung entscheiden werde. Mit Verfügung der Gemeinde Oberägeri vom

24. Oktober 2022, betitelt mit "Rückbauanordnung", wurde das Folgende angeordnet: "1 Für die ohne Baubewilligung erstellten Bauten und Anlagen auf den Grundstücken GS B.________ und GS C.________ ist bis spätestens am 30.11.2022 ein vollständiges Baugesuch gemäss § 47 Verordnung zum Planungs- und Baugesetz einzureichen. 2 Verstreicht die Frist zur Einreichung eines Baugesuches erneut ungenutzt, sind die Bauten und An- lagen (Pergola und zwei mit Keramikplatten ausgekleidete Tröge gemäss Fotos vom 17.03.2022) bis spätestens am 31.01.2023 zurück zu bauen. 3 Erfolgt auch der Rückbau nicht innert Frist, sieht sich der Gemeinderat gezwungen, die Vollstre- ckung des Rückbaus im Sinne von § 69 Abs. 2 PBG Dritten in Auftrag zu geben. 4 Gegen den Eigentümer der Grundstücke GS B.________ und GS C.________, A.________, wird wegen nicht Einhaltung der Bauvorschriften gemäss Planungs- und Baugesetz Strafanzeige erho- ben. 5 Gestützt auf Ziffer 5.1.1 e) der Gebührenordnung der Einwohnergemeinde Oberägeri wird eine Gebühr von CHF 555 für ausserordentlichen Aufwand bei Baukontrolle in Rechnung gestellt. 6 Es ist keine spezielle Kommunikation nötig." Gegen diese Verfügung erhob Dr. A.________ am 4. November 2022 Verwaltungsbe- schwerde beim Regierungsrat des Kantons Zug. Mit Schreiben vom 11. November 2022 forderte die Baudirektion Dr. A.________ auf, bis zum 21. November 2022 seine Be- schwerde mit einem Antrag zu ergänzen, da ansonsten nicht auf die Beschwerde eingetre- ten werden könne. Daraufhin ergänzte Dr. A.________ seine Beschwerde mit Schreiben vom 15. November 2022. Mit Entscheid vom 20. Dezember 2022 trat die Baudirektion nicht auf die Verwaltungsbe- schwerde ein, da die Beschwerde keinen Beschwerdeantrag enthalte, dies obwohl A.________ ausdrücklich darauf aufmerksam gemacht worden sei, er bereits in einem früheren Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat als Beschwerdeführer aufgetreten sei und diesbezüglich daher kein Laie resp. nicht unerfahren sei.

3 Urteil V 2022 102 B. Gegen diesen Entscheid erhob A.________ am 22. Dezember 2022 Verwaltungs- gerichtsbeschwerde in englischer Sprache. C. Mit Schreiben vom 28. Dezember 2022 setzte das Gericht dem Beschwerdeführer eine Nachfrist und forderte ihn auf, die Beschwerde in deutscher Sprache mit einem An- trag und einer Begründung nachzureichen. D. Mit Eingabe vom 8. Januar 2023 reichte der Beschwerdeführer seine Beschwerde in deutscher Sprache nach und beantragte, der Entscheid der Baudirektion "solle vom Verwaltungsgericht zurückgewiesen und der Regierungsrat beauftragt werden, auf die Ar- gumente meiner Einsprache zu antworten". Das habe, so der Beschwerdeführer, im Ent- scheid vom 20. Dezember 2022 gefehlt. E. Den verlangten Kostenvorschuss von Fr. 500.– bezahlte der Beschwerdeführer in- nert der ihm dafür gesetzten Frist. F. Mit Vernehmlassung vom 2. März 2023 beantragte die Baudirektion, die Beschwer- de sei unter Kostenfolge zu Lasten des Beschwerdeführers vollumfänglich abzuweisen. G. Am 12. März 2023 äusserte sich der Beschwerdeführer noch einmal schriftlich in dieser Angelegenheit. Das Verwaltungsgericht erwägt: 1. 1.1 Gemäss § 61 Abs. 1 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG; BGS 162.1) ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig gegen Verwaltungs- entscheide des Regierungsrates, soweit die Gesetzgebung den Weiterzug nicht aus- nahmsweise ausschliesst. Ein solcher Ausschluss liegt hier nicht vor. Im vorliegenden Fall hat die Baudirektion in einem Verwaltungsbeschwerdeverfahren in Vertretung des Regie- rungsrates gestützt auf § 3 Abs. 4 Ziff. 8 der Delegationsverordnung (DelV; BGS 153.3) einen Entscheid erlassen. Bei diesem Entscheid handelt es sich jedoch nur faktisch um einen Entscheid der Baudirektion. De jure ist es ein Entscheid des Regierungsrats, der

4 Urteil V 2022 102 aufgrund der erwähnten Kompetenzdelegation durch die Baudirektion gefällt werden durf- te. Entscheide einer Direktion des Regierungsrats oder eines kantonalen Amts, welche gestützt auf eine entsprechende Kompetenzdelegation erlassen werden, können wie Ent- scheide des Gesamtregierungsrats direkt beim Verwaltungsgericht angefochten werden (vgl. hierzu auch VGer ZG V 2010 140 vom 29. Dezember 2010, in: GVP 2010 126 ff.). Der Beschwerdeführer hat das Verfahren vor dem Regierungsrat in Gang gesetzt, ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Inter- esse an dessen Änderung, sodass er zur vorliegenden Beschwerde legitimiert ist (§ 62 VRG). Die Beschwerde ist fristgerecht eingereicht worden. An die Form von Laienbe- schwerden stellt das Verwaltungsgericht in Übereinstimmung mit der konstanten Praxis des Bundesgerichts keine besonderen Anforderungen. Zumindest sinngemäss verlangt der Beschwerdeführer, dass auf seine Verwaltungsbeschwerde eingetreten wird. Die vor- liegende Beschwerde vermag somit den minimalen formellen Anforderungen zu genügen. 1.2 Richtet sich die Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid, hat das Ge- richt, ungeachtet der Vorbringen der beschwerdeführenden Partei, nur zu prüfen und darüber zu entscheiden, ob die untere Instanz zu Recht nicht auf die Beschwerde einge- treten ist. Der richterliche Entscheid in der Sache (Sachentscheid) hat in dieser besonde- ren verfahrensmässigen Situation den formellen Gesichtspunkt des Nichteintretens durch die untere Instanz zum Gegenstand. Dagegen hat sich das Gericht mit den materiellen An- trägen nicht zu befassen (BGE 121 V 157 E. 2b). Soweit in der Beschwerde also materiel- le Anträge gestellt werden, kann auf diese nicht eingetreten werden (BGE 125 V 503 E. 1 mit Hinweis). 1.3 Im Sinne der obigen Ausführungen ist im vorliegenden Verfahren somit einzig zu prüfen, ob die Vorinstanz mit Entscheid vom 20. Dezember 2022 zu Recht nicht auf die Verwaltungsbeschwerde vom 4. November 2022 eingetreten ist. Hätte die Vorinstanz auf die Beschwerde eintreten und diese materiell beurteilen müssen, ist die Beschwerde gut- zuheissen und der Fall zur materiellen Prüfung an diese zurückzuweisen. Andernfalls ist die Beschwerde abzuweisen und der vorinstanzliche Nichteintretensentscheid zu bestäti- gen. 1.4 Die Beurteilung erfolgt auf dem Zirkulationsweg gemäss § 29 der Geschäftsord- nung des Verwaltungsgerichtes (GO VG; BGS 162.11). 2.

5 Urteil V 2022 102 2.1 Gemäss § 44 Abs. 1 VRG muss eine Beschwerdeschrift im Verwaltungsbeschwer- deverfahren einen Antrag und eine Begründung enthalten. Paragraph 44 Abs. 3 VRG be- stimmt, dass in den Fällen, in denen Beschwerdeschriften diesen Anforderungen nicht genügen, eine kurze Frist zur Behebung des Mangels angesetzt wird, unter der Andro- hung, dass sonst nicht auf die Beschwerde eingetreten werde. 2.2 Aus dem Antrag gemäss § 44 Abs. 1 VRG muss grundsätzlich hervorgehen, wel- che Rechtsfolge der Beschwerdeführer wünscht, d.h. ob der angefochtene Entscheid auf- gehoben oder abgeändert werden soll. Trifft Letzteres zu, ist anzugeben, welche Ände- rungen verlangt werden (Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Aufl. 2021, S. 284). Sinn und Zweck einer Antragspflicht ist die Festlegung und Eingrenzung des Streitgegenstandes im laufenden Verfahren. Der Streitgegenstand begrenzt einerseits die Untersuchungsmaxime sowie auch die Rechtsanwendung von Amtes wegen (Isabelle Häner, Die Anforderungen an eine Beschwerde, in: Brennpunkte im Verwaltungsprozess, 2013, S. 30). Als Minimalanforderung im Verwaltungsbeschwerdeverfahren gilt, dass sich die gestellten Anträge zumindest aus der Begründung ergeben müssen. Es muss aus der Beschwerdeschrift ersichtlich sein, dass eine Person gewillt ist, als Beschwerdeführer auf- zutreten und die mittels einer Verfügung geschaffene Rechtslage abzuändern (Häner, a.a.O., S. 29; vgl. BGE 112 Ib 634 E. 2b). Die Praxis ist nicht streng (vgl. dazu z.B. VGer ZG V 2021 55 vom 30. August 2021 E. 1; VGer ZH VB.2012.00055 vom 20. Juli 2012 E. 2.2; VGer ZH VB.2011.00052 vom 10. Mai 2012 E. 3.2). Dem Antragserfordernis ist bereits Genüge getan, wenn sich aus dem Zusammenhang und unter Zuhilfenahme der Begründung sinngemäss ergibt, was anbegehrt wird (Michel Daum, in: Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 2. Aufl. 2020, Art. 32 N 18; BGE 123 IV 125 E. 1). Immerhin muss die Begründung erkennen lassen, in welchen Punk- ten und weshalb der angefochtene Entscheid beanstandet wird (BGE 113 Ib 287 E. 1). Bei nicht rechtskundig vertretenen Parteien sind die Anforderungen an den Antrag gering an- zusetzen. Es genügt eine Formulierung, aus der sich mit gutem Willen herauslesen lässt, wie das Gericht bzw. die Verwaltung entscheiden soll (vgl. dazu BVGer A 1053/2014 vom

1. Dezember 2014 E. 1.3.2). Anträge sind unter Berücksichtigung von Treu und Glauben auszulegen. Sie müssen somit so ausgelegt werden, wie sie der Empfänger nach den ge- samten Umständen in guten Treuen verstehen durfte und musste, und es verfällt in über- spitzten Formalismus, wer sie buchstabengetreu auslegt, ohne nach dem Sinn zu fragen, der ihnen vernünftigerweise beizumessen ist (BGE 123 IV 125 E. 1; Martin Bertschi, in: Kommentar VRG ZH, 3. Aufl. 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N 40).

6 Urteil V 2022 102 3. 3.1 In seiner ersten Eingabe, der Beschwerde vom 4. November 2022, richtet sich der Beschwerdeführer klar gegen die Verfügung der Gemeinde Oberägeri vom 24. Oktober 2022 (im Folgenden: Verfügung). Er macht darin unter anderem geltend, die Entscheidung der Gemeinde Oberägeri sei "unangemessen" und "Die Entscheidung, das abzureissen, was seit mehr als 30 Jahren besteht", sei "falsch und nicht anwendbar". Am Ende der Be- schwerde bittet der Beschwerdeführer jedoch darum, mit der Baudirektion des Kantons Zug und mit der Gemeinde Oberägeri einen Termin zu vereinbaren, um Missverständnis- sen vorzubeugen. Dass die Baudirektion daraufhin mit Schreiben vom 11. November 2022 eine Nachfrist ansetzte, um einen Antrag nachreichen zu lassen, ist nicht zu beanstanden. Anschliessend reichte der Beschwerdeführer erneut innert Frist ein Schreiben ein, worin er unter anderem geltend macht, die "Anordnung zum Abriss" sei "umstritten", da die in der Verfügung genannten Elemente bereits vor 30 Jahren gebaut worden seien. 3.2 Der Beschwerdeführer verfügt über keine juristische Ausbildung und wird nicht durch einen Rechtsvertreter vertreten. Er ist daher, entgegen den Ausführungen der Bau- direktion (vgl. Beschluss der Baudirektion vom 20. Dezember 2022, E. 2), als Laie zu qua- lifizieren. Auch der Umstand, dass der Beschwerdeführer nicht zum ersten Mal ein Be- schwerdeverfahren als Privatperson anstrengt, vermag die Anforderungen an die Be- schwerdeschrift nicht merklich zu erhöhen. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer Französisch und nicht Deutsch als Muttersprache hat und somit auch in sprachlicher Hin- sicht keine hohen Anforderungen gestellt werden können. 3.3 Ein formeller Antrag ausserhalb der Begründung ist weder der Beschwerde noch der verbesserten Eingabe zu entnehmen. Zwar wurde der Beschwerdeführer mit einer Nachfrist darauf aufmerksam gemacht, dass er einen Antrag nachreichen solle. Für einen juristischen Laien ist es jedoch verständlicherweise schwierig, ohne weitere Ausführungen der Behörde zu verstehen, wie ein Antrag korrekt formuliert werden müsste. Es wäre dem Beschwerdeführer zwar zumutbar gewesen, bei der Behörde nachzufragen. Da der Be- schwerdeführer dies aber nicht getan hat und wohl davon ausging, dass er verstanden hat, was von ihm verlangt wurde, muss vorliegend nur noch beurteilt werden, ob nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung und Auslegung der Begründung von einem genügenden Antrag im Sinne von § 44 Abs. 1 VRG ausgegangen werden muss (vgl. E. 2.2). 3.4

7 Urteil V 2022 102 3.4.1 Wie die Baudirektion in ihrer Vernehmlassung korrekt vorbringt, regelt die Verfü- gung verschiedene Themen, und es liegt daher grundsätzlich am Beschwerdeführer, gel- tend zu machen, in welchen Punkten die angefochtene Verfügung beanstandet wird (vgl. hiervor E. 2.2). Neben der Anordnung zur nachträglichen Einreichung eines Baugesuchs und der Anordnung zum Rückbau bzw. der Ersatzvornahme stellt die Gemeinde Oberägeri auch ihren ausserordentlichen Aufwand für Baukontrollen mit Fr. 555.– als Gebühr in Rechnung (vgl. Ziffer 5 der Verfügung). In den Ziffern 4 und 6 des Dispositivs wird sodann darüber informiert, dass die Gemeinde Oberägeri eine Strafanzeige einreichen werde und keine spezielle Kommunikation notwendig sei. Die Ziffern 4 und 6 sind jedoch als verwal- tungsinterne Entscheidungen der Gemeinde zu werten, welche für die Beteiligten kein verbindliches und erzwingbares Rechtsverhältnis festlegen und daher per se nicht an- fechtbar sind (vgl. dazu Bertschi/Plüss, in: Kommentar VRG ZH, 3. Aufl. 2014, Vorbemer- kungen zu §§ 4–31 N 22; Bosshart/Bertschi, in: Kommentar VRG ZH, 3. Aufl. 2014, § 19 N 7). Unklar ist somit vorliegend nur, ob der Beschwerdeführer nur einen Teil der Zif- fern 1–3 und Ziffer 5 anfechten wollte oder die Verfügung als Ganzes. 3.4.2 Aus den Eingaben des Beschwerdeführers lässt sich explizit nur entnehmen, dass er mit der "Anordnung zum Abriss" nicht einverstanden ist. Somit ist nach Treu und Glau- ben aufgrund der beiden Eingaben an die korrekte Beschwerdeinstanz davon auszuge- hen, dass der Beschwerdeführer beantragt die "Anordnung zum Abriss", somit die Rück- bauanordnung bzw. die damit verbundene verfügte Ersatzvornahme, sei aufzuheben. Die Anordnung zum Abriss bzw. der verfügte Rückbau wird grundsätzlich in den Ziffern 2 bzw. 3 (letztere: Ersatzvornahme) des Dispositivs angeordnet. Nun wird jedoch, wie im Ent- scheid der Baudirektion richtig erwähnt worden ist (vgl. Bst. A), die gesamte Verfügung mit "Rückbauanordnung" betitelt. Somit besteht aufgrund des Wortlautes Unklarheit darüber, ob sich die Beschwerde gegen die gesamte Verfügung richtet oder ob der Beschwerdefüh- rer nur gegen die in Ziffer 2 bzw. 3 des Dispositivs geregelte Rückbauanordnung vorgehen wollte. Der Beschwerdeführer bringt in seiner Begründung in erster Linie sinngemäss vor, dass er der Ansicht sei, die umstrittenen Bauten würden bereits seit mehr als 30 Jahren bestehen und es hätten keine (bewilligungspflichtigen) baulichen Massnahmen stattgefun- den, welche eine Rückbauanordnung von diesen bereits seit mehr als 30 Jahren beste- henden Bauten legitimieren würden. Ausgehend von dieser Begründung beanstandet der Beschwerdeführer neben den Ziffern 2 und 3 mindestens sinngemäss auch die Ziffer 1 des Dispositivs (nachträgliches Einreichen eines Baugesuchs), in dem Sinne, dass für be- reits seit 30 Jahren bestehende Bauten bzw. nicht bewilligungspflichtige bauliche Mass- nahmen an diesen Bauten kein Baugesuch notwendig wäre. Aufgrund der von der Ge-

8 Urteil V 2022 102 meinde Oberägeri zu vertretenden Unklarheit betreffend Bezeichnung der Verfügung und des Umstands, dass sich grundsätzlich sämtliche Dispositiv-Ziffern inkl. der erhobenen Gebühr thematisch um den gleichen Vorgang, nämlich die allfällige Bewilligungspflicht der bereits vorgenommenen baulichen Massnahmen auf GS Nrn. B.________ und C.________ und dessen Folgen drehen, muss bei Auslegung der Eingaben nach Treu und Glauben davon ausgegangen werden, dass der Beschwerdeführer die ganze Verfügung anfechten wollte. Die Begründung lässt vorliegend daher genügend erkennen, in welchen Punkten und weshalb die angefochtene Verfügung beanstandet wird, um von einem An- trag im Sinne von § 44 Abs. 1 VRG auszugehen. 4. Zusammenfassend genügen die beiden Eingaben den Anforderungen an einen Antrag eines juristischen Laien knapp. Der Nichteintretensentscheid der Baudirektion ist daher aufzuheben, und die Beschwerde ist zur materiellen Beurteilung an den Regie- rungsrat zurückzuweisen. 5. Im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht trägt die unterliegende Partei die Kosten (§ 23 Abs. 1 Ziff. 3 VRG). Dem Regierungsrat bzw. der Baudirektion belastet das Gericht jedoch keine Kosten (§ 24 Abs. 1 VRG). Dem Beschwerdeführer ist der von ihm bezahlte Kostenvorschuss von Fr. 500.– zurückzubezahlen.

9 Urteil V 2022 102 Demnach erkennt das Verwaltungsgericht: __________________________________ 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der angefochtene Entscheid wird aufgehoben, und die Sache wird zur materiellen Prüfung an den Regierungsrat zurückgewiesen. 2. Es werden keine Kosten erhoben. Der vom Beschwerdeführer geleistete Kosten- vorschuss im Betrag von Fr. 500.– wird ihm zurückerstattet. 3. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden. 4. Mitteilung an den Beschwerdeführer (mit ausführlicher Rechtsmittelbelehrung), an die Baudirektion des Kantons Zug, z.K. an den Gemeinderat Oberägeri und zum Vollzug von Ziffer 2 an die Finanzverwaltung des Kantons Zug (nur Dispositiv). Zug, 1. Mai 2023 Im Namen der VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER Der Vorsitzende Der Gerichtsschreiber versandt am