AC.2025.0041, A.________, B.________/Municipalité d'Epalinges

Recours des acquéreurs contre la décision de la municipalité d'exercer son droit de préemption selon la LPPPL sur une parcelle non bâtie. Au vu des circonstances, la municipalité est habilitée, sur délégation, à exercer le droit de préemption (c. 5). Le bien-fonds est affecté en zone villas, à savoir en "zone à bâtir légalisée" (art. 31 al. 1 LPPPL), quand bien même il n'est pas constructible en l'état, sa surface n'atteignant pas le minimum fixé par la réglementation communale (c. 7b). La volonté de la municipalité est bien de créer des logements d'utilité publique sur ce bien-fonds (art. 31 al. 2 LPPPL) (c. 7c), mais doit adapter l'affectation de celui-ci (c. 7d). Sur le principe, la LPPPL permet aux communes d'exercer leur droit de préemption même sur des parcelles dont l'affectation doit être adaptée pour pouvoir accueillir des LUP (c. 8a) Une telle adaptation peut être opérée sous forme "ad hoc" ou dans le cadre d'une révision totale de la planification communale (c. 8b). Le tribunal doit être en mesure d'évaluer si l'adaptation de la planification présentée par l'autorité communale permet la création de LUP et si elle peut être déposée à l'examen préalable dans le délai de cinq ans des art. 37 et 38 LPPPL (c. 8c). En l'espèce, l'adaptation prévue, introduite dans la révision du PACom, permettra la création de LUP, a déjà été mise à l'enquête publique et ne semble pas d'emblée vouée à l'échec (c. 8d). Les conditions posées à l'exercice du droit de préemption sont ainsi respectées (c. 8f). Recours rejeté.

Erwägungen (34 Absätze)

E. 1 La décision attaquée est une décision finale d'application de la LPPPL, en lien avec l'exercice du droit de préemption communal institué par cette loi. Elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Les conditions de recevabilité du recours, interjeté par les destinataires de la décision entreprise, acquéreurs de la parcelle concernée, dans les formes et dans les délais prescrits (art. 75, 79, 95 et 99 LPA-VD), sont remplies, de sorte qu'il convient d'entrer en matière.

E. 2 A titre de mesures d'instruction, les recourants ont requis, dans le cadre de leur recours, la production de tout document attestant des pouvoirs de la municipalité pour acquérir la parcelle 570, ainsi que la production du dossier du projet de modification du PACom ayant un effet sur cette parcelle, respectivement de tout projet de planification relatif à celle-ci.

a) Le droit d'être entendu, tel quil est garanti notamment par lart. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l'intéressé de produire des preuves, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I 167 consid. 4.1; 142 II 218 consid. 2.3). Le droit de faire administrer les preuves suppose en particulier que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I 73 consid. 7.2.2.1, 167 consid. 4.1; 143 V 71 consid. 4.1). Le droit dêtre entendu nempêche pas lautorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 150 IV 121 consid. 2.1; 147 IV 534 consid. 2.5.1; 144 II 427 consid. 3.1.3).

b) En l'occurrence, comme on le verra plus avant au considérant 5, la première demande afférente à la compétence de la municipalité a été satisfaite par les pièces produites par l'autorité intimée dans sa réponse.

Quant à la deuxième requête, traitant de la modification du PACom, on relève que le projet y relatif a été mis à l'enquête publique tout récemment, du 24 mai au 21 juin 2026. Dans ces conditions, le dossier de la présente procédure, incluant désormais le projet mis à l'enquête publique, comporte les éléments permettant à la Cour de statuer en toute connaissance de cause, sans qu'il soit nécessaire d'ordonner la production d'éléments supplémentaires du projet de PACom en lien avec l'affectation de la parcelle litigieuse (cf. consid. 8d infra). Il n'y a donc pas lieu de donner suite à la requête de mesure d'instruction formulée par les recourants, à supposer que cette demande ait conservé un objet.

E. 2a Le droit d'être entendu, tel quil est garanti notamment par lart. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l'intéressé de produire des preuves, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I 167 consid. 4.1; 142 II 218 consid. 2.3). Le droit de faire administrer les preuves suppose en particulier que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I 73 consid. 7.2.2.1, 167 consid. 4.1; 143 V 71 consid. 4.1). Le droit dêtre entendu nempêche pas lautorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 150 IV 121 consid. 2.1; 147 IV 534 consid. 2.5.1; 144 II 427 consid. 3.1.3).

E. 2b En l'occurrence, comme on le verra plus avant au considérant 5, la première demande afférente à la compétence de la municipalité a été satisfaite par les pièces produites par l'autorité intimée dans sa réponse.

E. 3 Les recourants se plaignent de l'absence d'indication des voies de droit dans la décision entreprise, ce qui affecterait selon eux la validité de ce prononcé. Ils estiment également que celui-ci serait insuffisamment motivé.

a) D'après un principe général du droit découlant de l'art. 9 Cst. protégeant la bonne foi du citoyen, lorsqu'il existe une obligation de mentionner une voie de droit, son omission ne doit pas porter préjudice au justiciable; celui-ci ne doit en outre pas pâtir d'une indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1; cf. ég. CDAP AC.2025.0282 du 27 janvier 2026 consid. 2a/aa, et les références citées). L'obligation de mentionner les voies de droit figure également à l'art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), ainsi qu'à l'art. 42 al. 1 let. f LPA-VD.

En l'occurrence, l'absence d'indication des voies de droit n'a pas empêché les recourants d'agir en temps utile devant l'autorité compétente; ils n'ont, partant, subi aucun préjudice en lien avec un tel défaut.

b) La garantie du droit d'être entendu, consacrée à l'art. 29 al. 2 Cst., confère à toute personne le droit dexiger, en principe, quune décision défavorable à sa cause soit motivée. Cette garantie tend à éviter que lautorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue ainsi à prévenir une décision arbitraire. Lobjet et la précision des indications à fournir dépendent de la nature de laffaire et des circonstances particulières du cas; en règle générale, il suffit que lautorité mentionne au moins brièvement les motifs qui lont guidée. Lautorité peut se limiter à lexamen des questions décisives pour lissue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et lattaquer à bon escient, et que lautorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 147 IV 249 consid. 2.4; 146 II 335 consid. 5.1; 142 I 135 consid. 2.1). Le devoir de motivation a également été repris aux art. 27 al. 2 Cst-VD et 42 al. 1 let. c LPA-VD.

En l'espèce, il est vrai que la motivation de la décision est sommaire (cf. let. B supra). A sa simple lecture, on comprend toutefois clairement que l'autorité intimée a décidé d'exercer son droit de préemption dans l'optique de créer des logements d'utilité publique sur la parcelle concernée, cette démarche s'inscrivant dans la politique générale poursuivie au plan communal. On peine ainsi à comprendre en quoi la décision entreprise serait insuffisamment motivée, les recourants ayant par ailleurs pu la contester utilement. Au demeurant, les motifs ayant conduit l'autorité intimée à exercer son droit de préemption ont été exposés aux recourants lors de la séance du 6 janvier 2025 (cf. procès-verbal de la séance, pièce 4 produite par les recourants). Enfin, la question de savoir si le projet de la municipalité est matériellement suffisamment abouti pour justifier l'exercice du droit de préemption relève du fond et sera traitée dans des considérants ultérieurs (cf. consid. 7 et 8 infra). Ces griefs doivent partant être rejetés.

E. 3a D'après un principe général du droit découlant de l'art. 9 Cst. protégeant la bonne foi du citoyen, lorsqu'il existe une obligation de mentionner une voie de droit, son omission ne doit pas porter préjudice au justiciable; celui-ci ne doit en outre pas pâtir d'une indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1; cf. ég. CDAP AC.2025.0282 du 27 janvier 2026 consid. 2a/aa, et les références citées). L'obligation de mentionner les voies de droit figure également à l'art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), ainsi qu'à l'art. 42 al. 1 let. f LPA-VD.

E. 3b La garantie du droit d'être entendu, consacrée à l'art. 29 al. 2 Cst., confère à toute personne le droit dexiger, en principe, quune décision défavorable à sa cause soit motivée. Cette garantie tend à éviter que lautorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue ainsi à prévenir une décision arbitraire. Lobjet et la précision des indications à fournir dépendent de la nature de laffaire et des circonstances particulières du cas; en règle générale, il suffit que lautorité mentionne au moins brièvement les motifs qui lont guidée. Lautorité peut se limiter à lexamen des questions décisives pour lissue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et lattaquer à bon escient, et que lautorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 147 IV 249 consid. 2.4; 146 II 335 consid. 5.1; 142 I 135 consid. 2.1). Le devoir de motivation a également été repris aux art. 27 al. 2 Cst-VD et 42 al. 1 let. c LPA-VD.

E. 4 Les recourants invoquent la tardiveté de la décision d'exercice du droit de préemption.

a) L'art. 32 al. 1 LPPPL prévoit que le propriétaire qui aliène un bien-fonds soumis au droit de préemption selon l'art. 31 de cette loi est tenu d'aviser immédiatement la commune territoriale, mais au plus tard lors du dépôt de l'acte de vente au registre foncier. Aux termes de l'art. 33 LPPPL, la commune doit notifier aux parties à l'acte de vente sa décision d'acquérir le bien-fonds, aux prix et conditions fixés par cet acte, dans un délai de quarante jours à compter de la notification de l'avis prévu par l'art. 32 LPPPL.

b) En l'occurrence, la notification de l'acte de vente à la municipalité est intervenue le 2 décembre 2024, comme en atteste le tampon apposé sur l'enveloppe (cf. let. B supra). Le délai de quarante jours est ainsi venu à échéance le samedi 11 janvier 2025. Dans la mesure où la municipalité a exercé son droit de préemption par acte du 9 janvier 2025, le délai de l'art. 33 LPPPL a été respecté.

E. 4a L'art. 32 al. 1 LPPPL prévoit que le propriétaire qui aliène un bien-fonds soumis au droit de préemption selon l'art. 31 de cette loi est tenu d'aviser immédiatement la commune territoriale, mais au plus tard lors du dépôt de l'acte de vente au registre foncier. Aux termes de l'art. 33 LPPPL, la commune doit notifier aux parties à l'acte de vente sa décision d'acquérir le bien-fonds, aux prix et conditions fixés par cet acte, dans un délai de quarante jours à compter de la notification de l'avis prévu par l'art. 32 LPPPL.

E. 4b En l'occurrence, la notification de l'acte de vente à la municipalité est intervenue le 2 décembre 2024, comme en atteste le tampon apposé sur l'enveloppe (cf. let. B supra). Le délai de quarante jours est ainsi venu à échéance le samedi 11 janvier 2025. Dans la mesure où la municipalité a exercé son droit de préemption par acte du 9 janvier 2025, le délai de l'art. 33 LPPPL a été respecté.

E. 5 Les recourants affirment encore que la municipalité ne disposerait pas de la compétence pour exercer le droit de préemption communal au sens des art. 33 LPPPL et 4 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11). De leur avis, la décision serait par conséquent frappée de nullité.

a) Selon l'art. 33 LPPPL déjà cité in extenso ci-dessus (consid. 4a), la décision d'exercer le droit de préemption appartient à la commune. L'art. 4 al. 1 ch. 6 LC prévoit que " le conseil général ou communal délibère sur l'acquisition et l'aliénation d'immeubles, de droits réels immobiliers et d'actions ou parts de sociétés immobilières. L'article 44, chiffre 1, est réservé. Le conseil peut accorder à la municipalité l'autorisation générale de statuer sur les aliénations et les acquisitions en fixant une limite ". La compétence pour exercer le droit de préemption, comme celle d'y renoncer (cf. CDAP AC.2022.0258 du 3 août 2023 consid. 2c), appartient ainsi au conseil général ou communal, ou à la municipalité sur la base d'une autorisation générale de statuer sur les acquisitions d'immeubles.

b) En l'occurrence, la municipalité a produit, à l'appui de sa réponse, son préavis au Conseil communal n o 19/21 daté du 2 août 2021, un extrait adressé aux citoyennes et citoyens de la commune de la séance du Conseil communal du 7 septembre 2021, ainsi que le procès-verbal de l'intégralité de cette séance. Il ressort de ce dernier document (p. 11) que la municipalité est au bénéfice d'une autorisation lui permettant, afin d'exercer le droit de préemption prévu par la LPPPL, de procéder à des acquisitions d'immeubles jusqu'à concurrence de 5 millions de francs, ceci à la condition d'obtenir " l'approbation conjointe de la commission des finances et de celle d'urbanisme et des constructions ". Sur le plan procédural, il est encore prévu que lorsque la municipalité souhaite exercer son droit de préemption, elle en informe les commissions précitées qui se réunissent et font part de leur " préavis " dans un délai de trois semaines, étant précisé que " passé ce délai, la municipalité active son droit de préemption si elle le souhaite ".

S'agissant de l'immeuble en cause, le prix de vente était fixé à 160'000 fr., soit à un montant largement inférieur au seuil de 5 millions de francs (la municipalité précisant dans sa duplique [n. 1 ss] ne pas avoir encore utilisé cette faculté dans la législature en cours) et le préavis positif des commissions précitées a été obtenu le 8 janvier 2025. La municipalité était donc habilitée à rendre la décision attaquée, le 9 janvier 2025.

Certes, les recourants semblent mettre en question la licéité de l'exigence d'un préavis ou d'une approbation des commissions concernées, en se référant à des propos tenus par une membre de la municipalité lors de la séance précitée du Conseil communal. En tout état de cause, ils demandent à être " renseignés sur les éléments illégaux dans l'usage du droit de préemption dont la Municipalité fait état ". Toutefois, dans la mesure où, dans le cas d'espèce, ces préavis ou approbations ont été donnés, il n'y a pas lieu d'examiner la légalité de ce mécanisme, ni a fortiori d'instruire plus avant cette question.

La compétence de la municipalité doit ainsi être confirmée.

E. 5a Selon l'art. 33 LPPPL déjà cité in extenso ci-dessus (consid. 4a), la décision d'exercer le droit de préemption appartient à la commune. L'art. 4 al. 1 ch. 6 LC prévoit que " le conseil général ou communal délibère sur l'acquisition et l'aliénation d'immeubles, de droits réels immobiliers et d'actions ou parts de sociétés immobilières. L'article 44, chiffre 1, est réservé. Le conseil peut accorder à la municipalité l'autorisation générale de statuer sur les aliénations et les acquisitions en fixant une limite ". La compétence pour exercer le droit de préemption, comme celle d'y renoncer (cf. CDAP AC.2022.0258 du 3 août 2023 consid. 2c), appartient ainsi au conseil général ou communal, ou à la municipalité sur la base d'une autorisation générale de statuer sur les acquisitions d'immeubles.

E. 5b En l'occurrence, la municipalité a produit, à l'appui de sa réponse, son préavis au Conseil communal n o 19/21 daté du 2 août 2021, un extrait adressé aux citoyennes et citoyens de la commune de la séance du Conseil communal du 7 septembre 2021, ainsi que le procès-verbal de l'intégralité de cette séance. Il ressort de ce dernier document (p. 11) que la municipalité est au bénéfice d'une autorisation lui permettant, afin d'exercer le droit de préemption prévu par la LPPPL, de procéder à des acquisitions d'immeubles jusqu'à concurrence de 5 millions de francs, ceci à la condition d'obtenir " l'approbation conjointe de la commission des finances et de celle d'urbanisme et des constructions ". Sur le plan procédural, il est encore prévu que lorsque la municipalité souhaite exercer son droit de préemption, elle en informe les commissions précitées qui se réunissent et font part de leur " préavis " dans un délai de trois semaines, étant précisé que " passé ce délai, la municipalité active son droit de préemption si elle le souhaite ".

La compétence de la municipalité doit ainsi être confirmée.

E. 6 Au fond, les recourants estiment que les conditions présidant à l'exercice du droit de préemption par la municipalité ne seraient pas réunies en l'espèce.

a) Il y a lieu tout d'abord d'exposer le cadre légal régissant l'exercice du droit de préemption.

aa) La LPPPL a pour buts de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché des logements loués qui correspondent aux besoins de la population (préservation du parc locatif) et de promouvoir la construction de nouveaux logements qui correspondent aux besoins de la population (promotion du parc locatif) (art. 1 LPPPL). Pour atteindre ces objectifs, la loi instaure notamment, à ses art. 31 à 38, un droit de préemption en faveur des communes, leur permettant d'acquérir en priorité un bien-fonds mis en vente et affecté en zone à bâtir légalisée (cf. art. 31 al. 1 LPPPL, infra).

L'art. 2 al. 1 LPPPL prévoit qu'il y a pénurie au sens de la loi lorsque le taux global de logements vacants, à l'échelle du district, est durablement inférieur à 1,50%; ce taux est déterminé en prenant la moyenne, sur les trois dernières années, du taux de logements vacants établi annuellement par le département en charge de la statistique.

bb) Parmi les dispositions régissant le droit de préemption, l'art. 31 LPPPL a la teneur suivante:

Art. 31 Principe

1 Les communes bénéficient d'un droit de préemption pour leur permettre d'acquérir en priorité un bien-fonds mis en vente et affecté en zone à bâtir légalisée.

2 Le droit de préemption ne peut s'exercer qu'aux conditions cumulatives suivantes:

- il doit viser la création de LUP [logements d'utilité publique];

- il doit répondre à une pénurie au sens de l'article 2 dans le district concerné;

- la surface de la parcelle visée doit être d'au moins 1'500 m 2, sauf si elle se trouve dans un périmètre compact d'agglomération ou dans un centre cantonal reconnu par le plan directeur cantonal, ou si elle est attenante à un terrain propriété de la commune.

3 Le droit de préemption ne peut s'exercer en cas de vente à ses descendants, à ses pères et mères, à ses frères et surs, à ses demi-frères et demi-surs, à son conjoint, à son partenaire enregistré ou à son concubin.

L'art. 27 LPPPL définit ainsi la notion de logements d'utilité publique (ci-après: les LUP):

Art. 27 Logements d'utilité publique

1 Les logements d'utilité publique (ci-après: LUP) sont:

a. les logements bénéficiant d'une aide à la pierre, au sens de la loi du 9 septembre 1975 sur le logement (ci-après: LL);

b. les logements protégés destinés aux personnes âgées, au sens de l'article 32, alinéa 2 LL;

c. les logements pour étudiants dont l'Etat contribue à la création par un prêt;

d. les logements à loyer abordable reconnus d'utilité publique.

2 Pour être reconnu d'utilité publique, le logement à loyer abordable doit remplir les conditions cumulatives suivantes:

a. il fait partie d'un immeuble comprenant au moins quatre logements;

b. il est destiné à la location à long terme;

c. il respecte, par type d'appartement, les limites de loyers et de surfaces fixées par l'Etat.

3 Le Conseil d'Etat précise les conditions de l'alinéa 2 sur la base de l'avis de la Commission cantonale consultative du logement, les modalités de contrôle, ainsi que les garanties permettant de s'assurer que la destination de ces logements et les obligations du propriétaire demeurent en cas d'aliénation de l'immeuble. Les mécanismes prévus aux alinéas 1 à 4 de l'article 20 LL sont applicables par analogie.

4 Le département est l'autorité compétente pour reconnaître le caractère d'utilité publique.

5 Les communes peuvent appliquer des règles communales complémentaires dans les domaines qui ne font pas l'objet d'une réglementation cantonale, notamment en matière de conditions d'occupation. Elles sont soumises à l'approbation du département.

Le règlement du 25 octobre 2017 d'application de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (RLPPPL; BLV 840.15.1) précise la notion de LUP à son art. 34, comme suit:

Art. 34 Droit de préemption exercé par la commune

1 Au moins 70% des SUP [nldr: surface nette intra-muros ou surface utile principale, cf. art. 4 RLPPPL] selon la norme SIA 416 édition 2003, existantes sur un bien-fonds acquis au moyen du droit de préemption prévu par les art. 31 ss LPPPL doivent être vouées aux LUP. Ce ratio est ramené à 65% dans le cas où une part de ces surfaces de plancher est affectée à d'autres fonctions que l'habitation.

2 Les nouvelles SUP selon la norme SIA 416 édition 2003 construites sur un bien-fonds acquis au moyen du droit de préemption prévu par les art. 31 ss LPPPL doivent être vouées aux LUP à au moins 75%, sous réserve du cas d'application de l'article 35, alinéa 2 de la loi.

3 La commune ayant préempté des logements existants dispose d'un délai de 3 ans pour en faire reconnaître le caractère d'utilité publique. Sur demande motivée, le département peut prolonger ce délai de 2 ans maximum. Le délai court à compter de la date d'inscription du transfert de propriété au registre foncier.

cc) Les conséquences de l'exercice du droit de préemption sont traitées à l'art. 35 LPPPL, dont la teneur est la suivante:

Art. 35 Mise en uvre de la décision

1 Le bien-fonds acquis est voué sans retard à la construction.

2 Si le préempteur ne réalise pas lui-même la construction, il le met à disposition, par voie d'adjudication publique, en principe par l'octroi d'un droit de superficie ne permettant que la réalisation de LUP.

3 Lorsque les circonstances le justifient, l'acquéreur évincé a droit à une juste indemnité couvrant les frais engagés dans le cadre de la conception du projet immobilier rendu caduc par l'exercice du droit de préemption.

4 En cas d'acquisition du bien-fonds, les droits d'enregistrement de l'acte, les émoluments du registre foncier, les honoraires de notaire relatifs à l'acte et les intérêts courus qui ont été payés par l'acquéreur évincé, sont remboursés par le préempteur.

5 Les intérêts courus sont calculés pour la période comprise entre le versement des fonds par l'acquéreur évincé et le paiement effectif du prix de vente par le préempteur, au taux usuel d'une hypothèque en premier rang.

dd) L'art. 37 al. 1 LPPPL instaure un droit de réméré en faveur du propriétaire contre qui l'Etat ou la commune a exercé le droit de préemption, dans les termes suivants:

Art. 37 Droit de réméré

1. Le propriétaire contre qui un droit de préemption aura été exercé par l'Etat ou la commune dispose d'un droit de réméré si l'autorité compétente n'a pas mis à disposition d'un tiers le bien-fonds ou n'a pas déposé une demande de permis de construire dans un délai de trois ans, ou n'a pas déposé de projet à l'examen préalable dans les cinq ans si la demande nécessite une adaptation du plan d'affectation.

[2-3]

De même, l'art. 38 al. 1 LPPPL accorde un droit d'emption à l'acquéreur évincé, comme suit:

Art. 38 Droit d'emption de l'acquéreur évincé

1 L'acquéreur évincé dispose d'un droit d'emption si l'autorité compétente n'a pas mis à disposition d'un tiers le bien-fonds ou n'a pas déposé une demande de permis de construire dans un délai de trois ans, ou n'a pas déposé de projet à l'examen préalable dans les cinq ans si la demande nécessite une adaptation du plan d'affectation.

[2-4]

b) Les art. 31 ss LPPPL ont été introduits dans le cadre des travaux parlementaires portant sur le projet de loi sur la préservation du parc locatif vaudois (LPPL) et modifiant celle du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; BLV 730.01). Le projet présenté par le Conseil d'Etat ne prévoyait pas de droit de préemption et son texte a été particulièrement remanié durant les débats, pour devenir la LPPPL (pour le contenu du projet initial, voir Bulletin du Grand Conseil [BGC], Législature 2012-2017, tome 17 Conseil d'Etat, p. 409 ss). Le droit de préemption figurait toutefois dans le projet de modification de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) aux nouveaux art. 85c à 85g, dans le cadre du préavis du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur l'initiative populaire cantonale " Stop à la pénurie de logements " et notamment également sur la motion Jérôme Christen et consorts transformée en postulat en faveur de l'introduction d'un droit de préemption permettant de faciliter la politique foncière des collectivités publiques (à propos des art. 85c à 85g LATC, voir BGC, Législature 2012-2017, tome 18 Conseil d'Etat, p. 340 ss, et BGC, 2012-2017, tome 17 Grand Conseil, p. 32 ss; pour le préavis et les projets de modifications législatives, voir BGC, 2012-2017, tome 16 Conseil d'Etat, p. 406 ss; au sujet de ce cadre légal et de sa genèse, voir en outre les développements de Thierry Largey, Le droit de préemption légal, instrument de politique du logement, Le cas de la loi vaudoise sur la préservation et la promotion du parc locatif, in: Meier/Tappy [édit.], Mélanges en lhonneur du Professeur Denis Piotet, Berne 2023, p. 279 ss). Par la suite, une motion d'ordre a interrompu les travaux parlementaires et la commission a soumis au Grand Conseil un nouveau projet de LPPPL (BGC, 2012-2017, tome 17 Grand Conseil, p. 192-198 pour la motion d'ordre, puis pour la reprise des débats sur le nouveau projet de loi, tome 19 Grand Conseil, p. 21 ss et 89 ss). La LPPPL a été adoptée par le Grand Conseil le 10 mai 2016, puis acceptée en votation populaire le 12 février 2017.

c) L'exercice par une collectivité d'un droit de préemption légal sur un immeuble constitue une restriction grave du droit de propriété garanti par l'art. 26 al. 1 Cst. (ainsi que de la liberté économique consacrée par l'art. 27 al. 1 Cst.). Pour être compatible avec cette disposition, l'exercice du droit de préemption doit reposer sur une base légale une loi au sens formel , être justifié par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 142 I 76 consid. 3.1 et les références; TF 1C_515/2024 du 30 avril 2025 consid. 3.3; pour plus de détails: CDAP AC.2025.0071 du 4 juin 2026 consid. 2b).

E. 6a Il y a lieu tout d'abord d'exposer le cadre légal régissant l'exercice du droit de préemption.

bb) Parmi les dispositions régissant le droit de préemption, l'art. 31 LPPPL a la teneur suivante:

Art. 31 Principe

1 Les communes bénéficient d'un droit de préemption pour leur permettre d'acquérir en priorité un bien-fonds mis en vente et affecté en zone à bâtir légalisée.

2 Le droit de préemption ne peut s'exercer qu'aux conditions cumulatives suivantes:

- il doit viser la création de LUP [logements d'utilité publique];

- il doit répondre à une pénurie au sens de l'article 2 dans le district concerné;

L'art. 27 LPPPL définit ainsi la notion de logements d'utilité publique (ci-après: les LUP):

Art. 27 Logements d'utilité publique

1 Les logements d'utilité publique (ci-après: LUP) sont:

a. les logements bénéficiant d'une aide à la pierre, au sens de la loi du 9 septembre 1975 sur le logement (ci-après: LL);

b. les logements protégés destinés aux personnes âgées, au sens de l'article 32, alinéa 2 LL;

c. les logements pour étudiants dont l'Etat contribue à la création par un prêt;

d. les logements à loyer abordable reconnus d'utilité publique.

2 Pour être reconnu d'utilité publique, le logement à loyer abordable doit remplir les conditions cumulatives suivantes:

a. il fait partie d'un immeuble comprenant au moins quatre logements;

b. il est destiné à la location à long terme;

c. il respecte, par type d'appartement, les limites de loyers et de surfaces fixées par l'Etat.

4 Le département est l'autorité compétente pour reconnaître le caractère d'utilité publique.

Art. 34 Droit de préemption exercé par la commune

cc) Les conséquences de l'exercice du droit de préemption sont traitées à l'art. 35 LPPPL, dont la teneur est la suivante:

Art. 35 Mise en uvre de la décision

1 Le bien-fonds acquis est voué sans retard à la construction.

dd) L'art. 37 al. 1 LPPPL instaure un droit de réméré en faveur du propriétaire contre qui l'Etat ou la commune a exercé le droit de préemption, dans les termes suivants:

Art. 37 Droit de réméré

[2-3]

De même, l'art. 38 al. 1 LPPPL accorde un droit d'emption à l'acquéreur évincé, comme suit:

Art. 38 Droit d'emption de l'acquéreur évincé

[2-4]

E. 6a/aa La LPPPL a pour buts de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché des logements loués qui correspondent aux besoins de la population (préservation du parc locatif) et de promouvoir la construction de nouveaux logements qui correspondent aux besoins de la population (promotion du parc locatif) (art. 1 LPPPL). Pour atteindre ces objectifs, la loi instaure notamment, à ses art. 31 à 38, un droit de préemption en faveur des communes, leur permettant d'acquérir en priorité un bien-fonds mis en vente et affecté en zone à bâtir légalisée (cf. art. 31 al. 1 LPPPL, infra).

E. 6a/bb Parmi les dispositions régissant le droit de préemption, l'art. 31 LPPPL a la teneur suivante:

Art. 31 Principe

1 Les communes bénéficient d'un droit de préemption pour leur permettre d'acquérir en priorité un bien-fonds mis en vente et affecté en zone à bâtir légalisée.

2 Le droit de préemption ne peut s'exercer qu'aux conditions cumulatives suivantes:

- il doit viser la création de LUP [logements d'utilité publique];

- il doit répondre à une pénurie au sens de l'article 2 dans le district concerné;

L'art. 27 LPPPL définit ainsi la notion de logements d'utilité publique (ci-après: les LUP):

Art. 27 Logements d'utilité publique

1 Les logements d'utilité publique (ci-après: LUP) sont:

a. les logements bénéficiant d'une aide à la pierre, au sens de la loi du 9 septembre 1975 sur le logement (ci-après: LL);

b. les logements protégés destinés aux personnes âgées, au sens de l'article 32, alinéa 2 LL;

c. les logements pour étudiants dont l'Etat contribue à la création par un prêt;

d. les logements à loyer abordable reconnus d'utilité publique.

2 Pour être reconnu d'utilité publique, le logement à loyer abordable doit remplir les conditions cumulatives suivantes:

a. il fait partie d'un immeuble comprenant au moins quatre logements;

b. il est destiné à la location à long terme;

c. il respecte, par type d'appartement, les limites de loyers et de surfaces fixées par l'Etat.

4 Le département est l'autorité compétente pour reconnaître le caractère d'utilité publique.

Art. 34 Droit de préemption exercé par la commune

E. 6a/cc Les conséquences de l'exercice du droit de préemption sont traitées à l'art. 35 LPPPL, dont la teneur est la suivante:

Art. 35 Mise en uvre de la décision

1 Le bien-fonds acquis est voué sans retard à la construction.

E. 6a/dd L'art. 37 al. 1 LPPPL instaure un droit de réméré en faveur du propriétaire contre qui l'Etat ou la commune a exercé le droit de préemption, dans les termes suivants:

Art. 37 Droit de réméré

[2-3]

De même, l'art. 38 al. 1 LPPPL accorde un droit d'emption à l'acquéreur évincé, comme suit:

Art. 38 Droit d'emption de l'acquéreur évincé

[2-4]

E. 6b Les art. 31 ss LPPPL ont été introduits dans le cadre des travaux parlementaires portant sur le projet de loi sur la préservation du parc locatif vaudois (LPPL) et modifiant celle du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; BLV 730.01). Le projet présenté par le Conseil d'Etat ne prévoyait pas de droit de préemption et son texte a été particulièrement remanié durant les débats, pour devenir la LPPPL (pour le contenu du projet initial, voir Bulletin du Grand Conseil [BGC], Législature 2012-2017, tome 17 Conseil d'Etat, p. 409 ss). Le droit de préemption figurait toutefois dans le projet de modification de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) aux nouveaux art. 85c à 85g, dans le cadre du préavis du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur l'initiative populaire cantonale " Stop à la pénurie de logements " et notamment également sur la motion Jérôme Christen et consorts transformée en postulat en faveur de l'introduction d'un droit de préemption permettant de faciliter la politique foncière des collectivités publiques (à propos des art. 85c à 85g LATC, voir BGC, Législature 2012-2017, tome 18 Conseil d'Etat, p. 340 ss, et BGC, 2012-2017, tome 17 Grand Conseil, p. 32 ss; pour le préavis et les projets de modifications législatives, voir BGC, 2012-2017, tome 16 Conseil d'Etat, p. 406 ss; au sujet de ce cadre légal et de sa genèse, voir en outre les développements de Thierry Largey, Le droit de préemption légal, instrument de politique du logement, Le cas de la loi vaudoise sur la préservation et la promotion du parc locatif, in: Meier/Tappy [édit.], Mélanges en lhonneur du Professeur Denis Piotet, Berne 2023, p. 279 ss). Par la suite, une motion d'ordre a interrompu les travaux parlementaires et la commission a soumis au Grand Conseil un nouveau projet de LPPPL (BGC, 2012-2017, tome 17 Grand Conseil, p. 192-198 pour la motion d'ordre, puis pour la reprise des débats sur le nouveau projet de loi, tome 19 Grand Conseil, p. 21 ss et 89 ss). La LPPPL a été adoptée par le Grand Conseil le 10 mai 2016, puis acceptée en votation populaire le 12 février 2017.

E. 6c L'exercice par une collectivité d'un droit de préemption légal sur un immeuble constitue une restriction grave du droit de propriété garanti par l'art. 26 al. 1 Cst. (ainsi que de la liberté économique consacrée par l'art. 27 al. 1 Cst.). Pour être compatible avec cette disposition, l'exercice du droit de préemption doit reposer sur une base légale une loi au sens formel , être justifié par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 142 I 76 consid. 3.1 et les références; TF 1C_515/2024 du 30 avril 2025 consid. 3.3; pour plus de détails: CDAP AC.2025.0071 du 4 juin 2026 consid. 2b).

E. 7 a) Les recourants soutiennent en substance qu'au vu de son affectation actuelle, dans une zone dévolue à l'habitation de très faible densité dont la réglementation communale limite la constructibilité des terrains à ceux d'une surface supérieure à 1'000 m 2 (alors que la parcelle litigieuse compte 801 m 2 seulement) et le nombre de logements à deux (cf. art. 23 ss RPGA, consid. 7d infra), la parcelle litigieuse ne pourrait pas accueillir de construction, encore moins des logements d'utilité publique. Aucun permis de construire ne pourrait ainsi être délivré sur la base du règlement de police des constructions en vigueur; le cas échéant, il nécessiterait un nombre excessif de dérogations, ce qui serait contraire à l'art. 85 LATC.

Par ailleurs, si les recourants reconnaissent que la LPPPL permet en théorie l'exercice du droit de préemption sur une parcelle dans l'optique de modifier son affectation puis d'y construire in fine des logements d'utilité publique, ils estiment qu'une telle perspective ne serait pas admissible en l'espèce. En effet, seule une "adaptation" limitée du plan en vigueur et relative à la parcelle en question devrait être admise, à l'exclusion d'une refonte totale de la planification communale. Or, en l'occurrence, la possibilité de construire des LUP impliquerait le passage d'une affectation en zone d'habitation de très faible densité (zone de villas) à une zone de moyenne densité (zone à habitations collectives). De plus, ce changement contreviendrait aux prescriptions du Plan directeur communal en vigueur qui prévoirait à cet emplacement un secteur de faible densité, ainsi qu'à celles du projet de PACom alors en cours d'élaboration. A ces éléments s'ajoute selon eux l'absence de clarté du projet concret envisagé par la municipalité sur la parcelle concernée, celle-ci ayant tout d'abord sous-entendu prévoir la construction de logements à loyer abordable, puis indiqué qu'elle construirait des logements d'étudiants.

D'après les recourants, tous ces éléments devraient en fin de compte conduire à douter tant de la possibilité concrète de vouer " sans délai " cette parcelle à la création de LUP que de la volonté réelle de la municipalité d'effectuer l'acquisition litigieuse dans un but de promotion du parc locatif vaudois. La démarche de la municipalité s'inscrirait plutôt dans une optique de promotion immobilière.

De l'avis des recourants, le système mis en place aux art. 37 et 38 LPPPL serait lacunaire, notamment dans les cas où la commune prévoit une adaptation de l'affectation avant la construction des LUP, comme en l'espèce. Plus particulièrement, ces dispositions, ainsi que l'art. 34 al. 3 RLPPPL, ne permettraient pas de contrôler le bon usage du droit de préemption, dans la mesure où ils ne prévoient aucun délai une fois que le projet de modification de planification a été déposé à l'examen préalable. Ainsi, même si la commune mettait dix ans à adopter le PACom, l'acheteur évincé ne pourrait pas exercer son droit d'emption.

Toujours selon les recourants, au vu des doutes relatifs aux intentions et aux possibilités réelles de construire des LUP sur la parcelle concernée, la décision entreprise ne reposerait pas sur un intérêt public au sens de l'art. 36 al. 2 Cst., respectivement ne serait pas apte à atteindre cet intérêt public. Compte tenu de ces éléments, et de la lacune invoquée des art. 37 et 38 LPPPL, la décision entreprise constituerait une restriction disproportionnée à leur droit fondamental à la garantie de la propriété et à la liberté économique, violant les art. 26, 27 et 36 Cst.

En définitive, pour les recourants, les conditions légales régissant l'exercice du droit de préemption ne seraient ainsi pas réunies.

b) L'art. 31 al. 1 LPPPL prévoit que le bien-fonds mis en vente doit être affecté en "zone à bâtir légalisée".

En l'occurrence, la parcelle 570 est colloquée en zone de villas I, dont l'affectation est régie par l'art. 22 RPGA, ainsi libellé:

Art. 22 Définition

Les zones de villas sont réservées à l'habitation. La prestation de services et le petit commerce sont toutefois tolérés pour autant quil nen résulte aucune gêne pour l'habitation et que la majeure partie des surfaces habitables du bâtiment demeure consacrée à l'habitation.

Les locaux industriels et les établissements publics sont interdits.

Il ne fait donc pas de doute que la parcelle 570 est située dans une zone à bâtir légalisée, conformément à l'art. 31 al. 1 LPPPL (voir aussi AC.2022.0337 du 15 mars 2024 consid. 5). Peu importe qu'en l'état elle ne soit pas constructible (cf. consid. 7d infra).

c) Comme déjà relevé ci-dessus (consid. 6a/bb), l'art. 31 al. 2 LPPPL prévoit que pour être exercé valablement, le droit de préemption doit en outre viser la création de LUP, répondre à une situation de pénurie dans le district concerné et porter sur une parcelle dont la surface doit être d'au moins 1'500 m 2, sauf notamment si elle se trouve dans un périmètre compact d'agglomération.

En l'espèce, il ressort du dossier de la cause, et en particulier de la motivation de la décision entreprise (let. B supra), que l'exercice du droit de préemption repose sur la volonté de la municipalité de vouer la parcelle litigieuse à la construction de LUP (" au vu du contexte lié à la pénurie de logements à prix abordables ", compte tenu des " objectifs de la politique du logement ", référence au devoir de " mener une politique foncière en faveur de la création de logements d'utilité publique "). Rien ne permet de douter de la volonté réelle de la municipalité d'affecter cette parcelle à la création de LUP, qui ressortait au demeurant déjà de la " Note explicative concernant le souhait de la Municipalité d'activer le droit de préemption " établie le 17 décembre 2024 par le Service de l'urbanisme, architecture, énergie et durabilité de la commune. Autre est la question de savoir si le projet de l'autorité intimée est réalisable sur la parcelle concernée.

Le bien-fonds concerné est de surcroît situé dans le district de Lausanne, qui se trouvait dans une situation de pénurie de logements en 2025 (cf. arrêté du 18 décembre 2024 fixant pour l'année 2025 la liste des districts touchés par la pénurie au sens de l'art. 2 LPPPL, BLV 840.15.181224.1; ce qui est encore le cas en 2026, cf. arrêté du 17 décembre 2025 au titre identique relatif à l'année 2026). Enfin, il est compris dans le périmètre compact d'agglomération Lausanne-Morges (cf. extrait du guichet cartographique relatif aux géodonnées du plan directeur cantonal), si bien que le seuil minimal de 1'500 m 2 de l'art. 31 al. 2 LPPPL n'est pas applicable.

d) La zone de villas I dans laquelle est colloquée la parcelle 570 est régie, outre par l'art. 22 RPGA précité, par les art. 23, 25, 27 et 28 RPGA, comme suit:

Art. 23 Surface minimale des parcelles

La surface des parcelles à bâtir est au minimum de 1000 m 2, à raison d'une villa par 1000 m 2 (2500 m 2, à raison d'une villa par 2500 m 2 dans la zone de villas II).

Art. 25 Surface et dimensions des bâtiments

Le coefficient d'occupation du sol ne peut pas excéder 0,125 (0,1 dans la zone de villas II).

[ ]

Art. 27 - Niveaux admissibles

Le nombre de niveaux est limité à:

a) un rez-de-chaussée et un étage dans les combles pour les bâtiments dont la surface au sol est inférieure à 80 m 2;

b) un rez-de-chaussée, un premier étage et un étage dans les combles pour les bâtiments dont la surface au sol est supérieure à 80 m 2 .

Art. 28 Nombre de logements

Le nombre de logements est limité à deux par villa. Ils peuvent être superposés ou juxtaposés.

[ ]

Il n'est pas contesté qu'au regard du droit communal en vigueur, il n'est pas possible de bâtir sur la parcelle litigieuse, dès lors que sa surface de 801 m 2 est inférieure à la surface minimum de 1'000 m 2 imposée par l'art. 23 RPGA. De surcroît, il n'est pas davantage conforme à la réglementation d'y créer des logements à loyer abordable reconnus d'utilité publique (art. 27 al. 1 LPPPL), du moment que l'art. 27 al. 2 LPPPL impose que de tels logements fassent partie d'un immeuble de quatre logements au moins, alors que l'art. 28 al. 1 RPGA limite le nombre de logements à deux, sans compter que l'art. 27 RPGA restreint le nombre de niveaux.

Dans ces conditions, seule une modification de l'affectation de la parcelle pourrait permettre à la municipalité de créer des LUP. Cette question est examinée ci-après (consid. 8).

E. 8 a) Sur le principe, la LPPPL permet implicitement, mais clairement, aux communes d'exercer leur droit de préemption même sur des parcelles dont l'affectation doit être adaptée pour pouvoir accueillir des LUP. Cela résulte du texte des art. 37 et 38 LPPPL, cités in extenso ci-dessus (cf. consid. 6a/dd), qui confèrent un droit de réméré au propriétaire et un droit d'emption à l'acquéreur évincé non seulement lorsque l'autorité compétente n'a pas mis à disposition d'un tiers le bien-fonds, ou n'a pas déposé une demande de permis de construire dans un délai de trois ans, mais également lorsqu'elle " n'a pas déposé de projet à l'examen préalable dans les cinq ans si la demande nécessite une adaptation du plan d'affectation ".

b) Il convient de préciser d'emblée qu'on ne voit pas en quoi l' " adaptation " du plan d'affectation mentionnée aux art. 37 et 38 LPPPL devrait nécessairement prendre la forme d'une adaptation " ad hoc " et limitée dans son étendue. La LPPPL, le RLPPPL, ou les travaux parlementaires relatifs aux art. 37 et 38 LPPPL ne prévoient pas une telle exigence. Contrairement à ce que soutiennent les recourants, rien n'empêche d'opérer une telle " adaptation " dans le cadre d'une révision totale de la planification communale, comme en l'espèce.

c) aa) Selon la jurisprudence, lors de chaque vente immobilière permettant l'exercice du droit de préemption, l'autorité doit déterminer si l'acquisition du terrain concerné est opportune du point de vue de sa politique en faveur de la construction de logements. Ce choix ne saurait obéir à des critères définis à l'avance et de manière précise: il convient de tenir compte de la situation concrète et des caractéristiques particulières du terrain concerné et de ses environs, et d'établir un pronostic sur les possibilités de bâtir, à moyen terme, des logements à l'emplacement considéré, en prenant en considération et éventuellement en anticipant les facteurs propres à influencer le développement du secteur. Au stade de l'exercice du droit de préemption, l'autorité n'a donc pas besoin de justifier son intervention par la présentation d'un projet détaillé. Elle doit toutefois rendre plausible l'existence d'un besoin précis, et tenir compte des possibilités réelles d'y satisfaire à l'emplacement envisagé, dans un avenir pas trop éloigné (ATF 142 I 76 consid. 3.4.1).

Cette jurisprudence a été rendue dans le cadre de la législation genevoise (loi générale du 4 décembre 1977 sur le logement et la protection des locataires; LGL; I 4 05), mais a été reprise par la Cour de céans, dans la mesure où les circonstances dans lesquelles s'inscrit l'exercice du droit de préemption institué par la LPPPL sont similaires à celles du droit genevois, en particulier au vu du court délai de 40 jours depuis la notification de la vente (art. 33 LPPPL; cf. CDAP AC.2025.0071 du 4 juin 2026 consid. 2c; AC.2020.0080 du 22 mars 2021 consid. 5b, confirmé par le Tribunal fédéral dans l'arrêt 1C_247/2021 du 30 juin 2022 consid. 3.4.2.1; cf. ég. AC.2022.0066 du 28 novembre 2022 consid. 4c; AC.2023.0270 du 20 août 2024 consid. 5; sur le droit genevois, Etienne Trandafir, Vente dactions et droit de préemption immobilier. Du droit privé au droit public, in: Mühlematter/Seppey/Philipp/Gautschi, [édit.], 75 ans de la Conférence Suisse du registre foncier, Mélanges, Berne 2023, p. 473 ss).

Ainsi, au vu de la brièveté du délai de 40 jours, et dans la mesure où les critères d'évaluation que la jurisprudence fédérale a rappelés sont nombreux, on ne saurait être trop exigeant quant au degré de précision du projet de la commune préemptrice au moment où elle fait valoir sa volonté d'acquisition.

bb) La LPPPL impose plusieurs délais à l'autorité préemptrice.

Ainsi, on rappelle que les art. 37 et 38 LPPPL confèrent un droit de réméré au propriétaire ou d'emption à l'acquéreur évincé si l'autorité préemptrice " n'a pas mis à disposition d'un tiers le bien-fonds ou n'a pas déposé une demande de permis de construire dans un délai de trois ans, ou n'a pas déposé de projet à l'examen préalable dans les cinq ans si la demande nécessite une adaptation du plan d'affectation ". L'objectif affiché par le législateur est celui de s'assurer, par ce biais, que la commune réalise ses projets de logement " sans procrastiner ", en insistant sur le " caractère urgent que revêt l'initiation de projets de logements d'utilité publique " (voir BGC, 2012-2017, tome 17 Grand Conseil, p. 33, et tome 16 Grand Conseil, p. 488 s. à propos des art. 85g et 85h, aujourd'hui les art. 37 et 38 LPPPL). La jurisprudence a par ailleurs d'ores et déjà fixé le principe selon lequel la construction prévue ou la nouvelle affectation des locaux doivent être envisageables dans les délais fixés par les art. 37 et 38 LPPPL (cf. CDAP AC.2020.0080 du 22 mars 2021 consid. 5b).

De même, selon l'art. 35 al. 1 LPPPL, le bien-fonds acquis est voué " sans retard " à la construction. Les travaux préparatoires, relatifs à l'art. 85b, aujourd'hui l'art. 35, ne disent rien de plus que cette disposition (BGC, 2012-2017, tome 16 Grand Conseil, p. 484). Celle-ci consacre ainsi l'idée, du reste comme l'art. 34 al. 3 RLPPPL, que le terrain obtenu par l'exercice du droit de préemption soit utilisé pour construire des logements d'utilité publique le plus rapidement possible. Cela étant, lorsque, comme en l'espèce, le projet de construction de l'autorité préemptrice nécessite une adaptation de la planification, la notion de " sans retard " doit être lue au regard des art. 37 et 38 LPPPL.

cc) Le tribunal doit ainsi être en mesure d'évaluer si l'adaptation prévue permet la création de LUP et si le délai de cinq ans peut être tenu. Comme dans la configuration générale exposée plus haut, les exigences ne sauraient être très élevées et il n'y a pas lieu de se prononcer sur l'ensemble des éléments du projet potentiel, notamment sur la manière concrète dont l'affectation sera modifiée et les LUP envisagés seront créés. La cour doit s'en tenir à un examen de faisabilité prima facie (CDAP AC.2020.0080 du 22 mars 2021 consid. 5b et TF 1C_247/2021 du 30 juin 2022 consid. 3.4.2.1; cf. ég. ATF 142 I 76 consid. 3.4.1; CDAP AC.2022.0066 du 28 novembre 2022 consid. 4c; AC.2023.0270 du 20 août 2024 consid. 5). En effet, compte tenu des différentes étapes qui composent la procédure de planification territoriale, ainsi que des nombreux intérêts publics et privés à prendre en compte dans ce contexte, les autorités compétentes doivent se voir réserver une certaine marge de manuvre dans l'exécution de leur décision; on ne saurait ainsi être trop exigeant quant au degré de précision du projet de la commune préemptrice au moment où elle fait valoir sa volonté d'acquisition (voir aussi CDAP AC.2025.0071 du 4 juin 2026 consid. 3a).

d) En l'espèce, en ce qui concerne la faisabilité du projet ici en cause, la municipalité avait reconnu l'existence de difficultés pour densifier la parcelle litigieuse, compte tenu en particulier de sa surface modeste de 801 m 2, inférieur au seuil minimal de 1'000 m 2 (art. 23 RPGA). On rappelle encore que la réglementation actuelle limite le nombre de logements à deux par villa (cf. art. 28 RPGA) et restreint le nombre de niveaux (cf. art. 27 RPGA).

Cela étant, le projet de PACom a été mis tout récemment à l'enquête publique. Il affecte la parcelle 570 à la zone d'habitation de moyenne densité 15 LAT B (avec la mention qu'il s'agit d'une parcelle concernée par la garantie de la disponibilité des terrains à bâtir). Le projet de règlement (P-RPACom) régit cette zone à ses art. 13.1 ss. Selon ces dispositions, l'indice d'utilisation du sol est de 0,8 (art. 13.2 P-RPACom) et la distance à la limite de 7 m (art. 3.3 et art. 13.4 P-RPACom); la hauteur maximale pour les bâtiments avec toiture à pans est de 10 m à la corniche et de 13,50 m au point le plus élevé de la toiture, respectivement pour les bâtiments à toiture plate de 12,50 m au point le plus élevé de la toiture (art. 3.4 et art. 13.5 P-RPACom). De plus, l'exigence d'une surface minimale serait supprimée. Autrement dit, la parcelle 570 passerait (tout comme d'autres surfaces non bâties à proximité, soit la parcelle 574 et une grande partie de la parcelle 575) d'une zone de très faible densité (zone de villa I selon Normat 2) à une zone de moyenne densité.

Il en découle que le P-PACom permet, à première vue, la réalisation de quatre appartements LUP sur la parcelle 570, la surface de plancher utile pouvant désormais s'élever à 640 m 2, le périmètre constructible à approximativement 200 m 2 (compte tenu de la distance à la limite de 7 m) et le nombre de niveaux habitables à trois ou quatre. Le fait que la parcelle ne dispose pas d'un accès au domaine public en véhicule automobile (cf. réponse de la municipalité n. 7 ss, étant précisé que les véhicules peuvent s'en approcher à quelque 30 à 50 m), mais uniquement par des moyens de mobilité douce, n'est pas décisif. Sur ce dernier point, on relève que la municipalité a indiqué dans sa réponse (n. 36) qu'au vu de l'impossibilité d'accéder à la parcelle en voiture, des logements pour étudiants (en particulier de l'EHL proche à vélo ou à pied) seraient adéquats.

Par ailleurs, le délai de cinq ans a été respecté. L'adaptation nécessaire a en effet été soumise à l'enquête publique dans un délai d'une quinzaine de mois (de la décision attaquée du 9 janvier 2025 au premier jour d'enquête du 23 mai 2026), soit largement inférieur à cinq ans. Sous l'angle des art. 37 et 38 LPPPL, il importe peu, contrairement à ce que soutiennent les recourants, que la modification de l'affectation de la parcelle dans le projet de PACom n'ait pas fait possiblement l'objet d'un examen préalable complémentaire. La mise à l'enquête publique étant une étape postérieure à l'examen préalable, le délai de cinq ans s'en trouve a fortiori respecté.

De plus, sans préjuger du résultat d'un examen plus poussé, il n'apparaît pas que le projet de densification soit d'emblée voué à l'échec. En effet, quand bien même la parcelle est située dans le " secteur destiné principalement à l'habitation densité faible " du Plan directeur communal, elle fait partie du périmètre compact d'agglomération Lausanne-Morges (cur d'agglomération), étant encore souligné que les secteurs définis dans ce document sont expressément indiqués comme des " délimitations à titre indicatif " (cf. PDCom, cahier II, p. 27 et 99). Sur ce point, il appartenait en principe à la commune d'indiquer les motifs justifiant de s'écarter de ces délimitations (examen préalable du 21 mars 2025, ch. 1.1 p. 7, annexes au rapport 47 OAT).

Par conséquent, à ce stade de l'examen, la parcelle litigieuse semble pouvoir faire l'objet d'une modification de son affectation en vue d'y accueillir des LUP, sous la forme de logements à loyer abordable, sans qu'il soit nécessaire de déterminer plus avant le public (étudiants, familles, etc.) auquel ceux-ci seront destinés. Les obstacles d'ordre politique qu'invoquent les recourants, inhérents à toute modification de l'affectation territoriale, n'y changent rien.

e) On relèvera enfin, dans le sens de l'argumentation des recourants, qu'il n'est pas exclu d'emblée que le système institué par les art. 37 et 38 LPPPL soit lacunaire. En effet, selon une interprétation strictement littérale, les droits de réméré et d'emption deviennent définitivement caducs lorsque le projet de modification est soumis à examen préalable (cf. art. 37 LATC) avant l'échéance du délai de cinq ans. A contrario, lorsque la commune respecte ce délai, elle dispose ensuite d'un temps peu limité pour soumettre le projet de modification à l'enquête publique, puis l'adopter (cf. néanmoins l'art. 44 LATC), ensuite obtenir l'approbation cantonale, liquider les recours et, enfin, déposer une demande de permis de construire. Il n'est ainsi pas exclu que de très nombreuses années s'écoulent entre l'exercice du droit de préemption et la construction effective des LUP auxquels cet exercice est destiné, sans que le propriétaire ou l'acquéreur évincé puisse récupérer l'immeuble concerné. De même, il n'est pas davantage prévu une telle restitution du bien-fonds si le projet de modification de l'affectation devait échouer. Des biens-fonds peuvent ainsi être inutilement thésaurisés pendant une très longue période.

La question d'une éventuelle lacune entachant les art. 37 et 38 LPPPL peut toutefois rester indécise ici, dès lors que le projet de modification a été tout récemment mis à l'enquête publique.

f) Il résulte de ce qui précède que les conditions présidant à l'exercice du droit de préemption communal sont réunies. Les griefs des recourants y relatifs doivent être intégralement rejetés.

E. 8a Sur le principe, la LPPPL permet implicitement, mais clairement, aux communes d'exercer leur droit de préemption même sur des parcelles dont l'affectation doit être adaptée pour pouvoir accueillir des LUP. Cela résulte du texte des art. 37 et 38 LPPPL, cités in extenso ci-dessus (cf. consid. 6a/dd), qui confèrent un droit de réméré au propriétaire et un droit d'emption à l'acquéreur évincé non seulement lorsque l'autorité compétente n'a pas mis à disposition d'un tiers le bien-fonds, ou n'a pas déposé une demande de permis de construire dans un délai de trois ans, mais également lorsqu'elle " n'a pas déposé de projet à l'examen préalable dans les cinq ans si la demande nécessite une adaptation du plan d'affectation ".

E. 8b Il convient de préciser d'emblée qu'on ne voit pas en quoi l' " adaptation " du plan d'affectation mentionnée aux art. 37 et 38 LPPPL devrait nécessairement prendre la forme d'une adaptation " ad hoc " et limitée dans son étendue. La LPPPL, le RLPPPL, ou les travaux parlementaires relatifs aux art. 37 et 38 LPPPL ne prévoient pas une telle exigence. Contrairement à ce que soutiennent les recourants, rien n'empêche d'opérer une telle " adaptation " dans le cadre d'une révision totale de la planification communale, comme en l'espèce.

E. 8c aa) Selon la jurisprudence, lors de chaque vente immobilière permettant l'exercice du droit de préemption, l'autorité doit déterminer si l'acquisition du terrain concerné est opportune du point de vue de sa politique en faveur de la construction de logements. Ce choix ne saurait obéir à des critères définis à l'avance et de manière précise: il convient de tenir compte de la situation concrète et des caractéristiques particulières du terrain concerné et de ses environs, et d'établir un pronostic sur les possibilités de bâtir, à moyen terme, des logements à l'emplacement considéré, en prenant en considération et éventuellement en anticipant les facteurs propres à influencer le développement du secteur. Au stade de l'exercice du droit de préemption, l'autorité n'a donc pas besoin de justifier son intervention par la présentation d'un projet détaillé. Elle doit toutefois rendre plausible l'existence d'un besoin précis, et tenir compte des possibilités réelles d'y satisfaire à l'emplacement envisagé, dans un avenir pas trop éloigné (ATF 142 I 76 consid. 3.4.1).

bb) La LPPPL impose plusieurs délais à l'autorité préemptrice.

E. 8c/aa Selon la jurisprudence, lors de chaque vente immobilière permettant l'exercice du droit de préemption, l'autorité doit déterminer si l'acquisition du terrain concerné est opportune du point de vue de sa politique en faveur de la construction de logements. Ce choix ne saurait obéir à des critères définis à l'avance et de manière précise: il convient de tenir compte de la situation concrète et des caractéristiques particulières du terrain concerné et de ses environs, et d'établir un pronostic sur les possibilités de bâtir, à moyen terme, des logements à l'emplacement considéré, en prenant en considération et éventuellement en anticipant les facteurs propres à influencer le développement du secteur. Au stade de l'exercice du droit de préemption, l'autorité n'a donc pas besoin de justifier son intervention par la présentation d'un projet détaillé. Elle doit toutefois rendre plausible l'existence d'un besoin précis, et tenir compte des possibilités réelles d'y satisfaire à l'emplacement envisagé, dans un avenir pas trop éloigné (ATF 142 I 76 consid. 3.4.1).

E. 8c/bb La LPPPL impose plusieurs délais à l'autorité préemptrice.

E. 8c/cc Le tribunal doit ainsi être en mesure d'évaluer si l'adaptation prévue permet la création de LUP et si le délai de cinq ans peut être tenu. Comme dans la configuration générale exposée plus haut, les exigences ne sauraient être très élevées et il n'y a pas lieu de se prononcer sur l'ensemble des éléments du projet potentiel, notamment sur la manière concrète dont l'affectation sera modifiée et les LUP envisagés seront créés. La cour doit s'en tenir à un examen de faisabilité prima facie (CDAP AC.2020.0080 du 22 mars 2021 consid. 5b et TF 1C_247/2021 du 30 juin 2022 consid. 3.4.2.1; cf. ég. ATF 142 I 76 consid. 3.4.1; CDAP AC.2022.0066 du 28 novembre 2022 consid. 4c; AC.2023.0270 du 20 août 2024 consid. 5). En effet, compte tenu des différentes étapes qui composent la procédure de planification territoriale, ainsi que des nombreux intérêts publics et privés à prendre en compte dans ce contexte, les autorités compétentes doivent se voir réserver une certaine marge de manuvre dans l'exécution de leur décision; on ne saurait ainsi être trop exigeant quant au degré de précision du projet de la commune préemptrice au moment où elle fait valoir sa volonté d'acquisition (voir aussi CDAP AC.2025.0071 du 4 juin 2026 consid. 3a).

E. 8d En l'espèce, en ce qui concerne la faisabilité du projet ici en cause, la municipalité avait reconnu l'existence de difficultés pour densifier la parcelle litigieuse, compte tenu en particulier de sa surface modeste de 801 m 2, inférieur au seuil minimal de 1'000 m 2 (art. 23 RPGA). On rappelle encore que la réglementation actuelle limite le nombre de logements à deux par villa (cf. art. 28 RPGA) et restreint le nombre de niveaux (cf. art. 27 RPGA).

E. 8e On relèvera enfin, dans le sens de l'argumentation des recourants, qu'il n'est pas exclu d'emblée que le système institué par les art. 37 et 38 LPPPL soit lacunaire. En effet, selon une interprétation strictement littérale, les droits de réméré et d'emption deviennent définitivement caducs lorsque le projet de modification est soumis à examen préalable (cf. art. 37 LATC) avant l'échéance du délai de cinq ans. A contrario, lorsque la commune respecte ce délai, elle dispose ensuite d'un temps peu limité pour soumettre le projet de modification à l'enquête publique, puis l'adopter (cf. néanmoins l'art. 44 LATC), ensuite obtenir l'approbation cantonale, liquider les recours et, enfin, déposer une demande de permis de construire. Il n'est ainsi pas exclu que de très nombreuses années s'écoulent entre l'exercice du droit de préemption et la construction effective des LUP auxquels cet exercice est destiné, sans que le propriétaire ou l'acquéreur évincé puisse récupérer l'immeuble concerné. De même, il n'est pas davantage prévu une telle restitution du bien-fonds si le projet de modification de l'affectation devait échouer. Des biens-fonds peuvent ainsi être inutilement thésaurisés pendant une très longue période.

La question d'une éventuelle lacune entachant les art. 37 et 38 LPPPL peut toutefois rester indécise ici, dès lors que le projet de modification a été tout récemment mis à l'enquête publique.

E. 8f Il résulte de ce qui précède que les conditions présidant à l'exercice du droit de préemption communal sont réunies. Les griefs des recourants y relatifs doivent être intégralement rejetés.

E. 9 Dans ces conditions, on ne distingue pas de violation des droits fondamentaux de la garantie de la propriété et de la liberté économique invoqués par les recourants. L'exercice du droit de préemption repose en l'espèce sur une base légale formelle, à savoir en particulier l'art. 31 LPPPL. Il est au demeurant justifié par l'intérêt à la construction de logements d'utilité publique, qui sous-tend les conditions d'exercice de ce droit (cf. art. 1 et 31 al. 2 LPPPL, cf. ég. ATF 142 I 76 consid. 3.4). Il respecte au demeurant le principe de la proportionnalité, en particulier dès lors que l'acquisition par la municipalité de la parcelle litigieuse est apte à atteindre le but poursuivi par la LPPPL et qu'il n'existe pas d'autre mesure permettant dans le cas d'espèce d'y parvenir. Ces griefs doivent ainsi également être rejetés.

E. 10 Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Les recourants, qui succombent, doivent supporter l'émolument de justice et nont pas droit à lallocation de dépens (art. 49 et 55 LPA-VD). Au vu des circonstances, singulièrement de la mise à l'enquête du PACom intervenue au terme de la procédure de recours, il est renoncé à un émolument judiciaire. La commune intimée, qui lemporte avec le concours d'un mandataire professionnel, a en revanche droit à des dépens.

Dispositiv

I. Le recours est rejeté. II. La décision de la Municipalité d'Epalinges du 9 janvier 2025 est confirmée. III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire. IV. A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront à la Commune d'Epalinges une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens. Lausanne, le 10 juillet 2026 La présidente: La greffière: Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi lacte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant quelles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.

Volltext (verifizierbarer Originaltext)

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 10 juillet 2026

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; Mme Marie-Pierre Bernel, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant; Mme Lea Rochat Pittet, greffière.

Recourants

A.________, à ********,

B.________, à ********,

tous deux représentés par Me Matthieu CARREL, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité d'Epalinges, représentée par Me Amédée KASSER, avocat à Lausanne.

Objet

Droit public du logement

Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Municipalité d'Epalinges du 9 janvier 2025 exerçant son droit de préemption sur la parcelle 570 (LPPPL)

Vu les faits suivants:

A. La fondation C.________ (ci-après: la fondation), sise en Allemagne, est propriétaire de la parcelle 570 du cadastre de la Commune d'Epalinges (ci-après: la commune).

Ce bien-fonds, d'une surface de 801 m 2, est libre de toute construction. Il est affecté en zone de villas I selon le plan général d'affectation de la commune, adopté le 8 mars 2005 et approuvé par le département compétent le 13 juillet 2005, et son règlement (ci-après respectivement: le PGA et le RPGA). La parcelle 570 est située dans le périmètre compact du projet d'agglomération Lausanne-Morges. Elle fait partie du "secteur destiné principalement à l'habitation densité faible" du Plan directeur communal d'Epalinges, adopté le 20 septembre 2022 et approuvé par le Conseil d'Etat du Canton de Vaud le 5 juillet 2023 (ci-après: le PDCom ou le Plan directeur communal).

B. Le 27 novembre 2024, la fondation a signé un acte de vente en faveur d'A.________ et B.________, portant sur la parcelle 570, pour un prix de vente arrêté à 160'000 francs.

Par courrier daté du 28 novembre 2024, le notaire ayant instrumenté cet acte en a adressé une copie à la Municipalité d'Epalinges (ci-après: la municipalité), en application de l'art. 32 al. 1 de la loi vaudoise du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15), afin que cette autorité puisse décider d'exercer, respectivement de renoncer à exercer, son droit de préemption légal sur la parcelle concernée.

L'enveloppe contenant la lettre précitée comporte un sceau postal indiquant la date du 28 novembre 2024, ainsi qu'un tampon de réception par la municipalité mentionnant la date du 2 décembre 2024.

Le 17 décembre 2024, le Service de l'urbanisme, architecture, énergie et durabilité de la commune (ci-après: le service) a établi une "Note explicative concernant le souhait de la Municipalité d'activer le droit de préemption" (ci-après: la note explicative). Il en résulte, notamment, que la réglementation actuelle ne permet pas de créer des "logements à loyer abordable" sur la parcelle 570, mais qu'une modification de l'affectation de la parcelle dans le cadre du projet de PACom serait envisageable. Le service conclut en substance à l'existence d'un intérêt à recourir à l'exercice du droit de préemption, compte tenu de l'attractivité du prix fixé et de la possibilité de modifier l'affectation de la parcelle, malgré certaines contraintes liées à son équipement (voies d'accès) auxquelles des solutions peuvent être apportées.

Le même jour, la municipalité a informé le notaire qu'elle envisageait d'exercer son droit de préemption.

Le 6 janvier 2025, une rencontre réunissant des représentants de la municipalité, ainsi que les acquéreurs A.________ et B.________, s'est tenue dans les locaux de la commune. Il ressort du procès-verbal de cette séance qu'à cette occasion, A.________ et B.________ ont présenté le projet imaginé pour la parcelle concernée, à savoir une villa familiale avec un ou deux logements pour étudiants. Les acquéreurs ont également souligné leur investissement dans la commune, dans laquelle ils résidaient déjà et souhaitaient poursuivre leur vie. Leurs autres démarches pour trouver un logement dans cette localité n'avaient d'ailleurs pas abouti, vu le peu de biens sur le marché et les prix trop onéreux. Il ressort encore du procès-verbal de la séance que le prix de vente modeste de la parcelle s'expliquait par le fait que la fondation propriétaire s'était vu imposer une vente rapide par la commission foncière du canton, en raison du non-respect des normes en matière d'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger. La municipalité a quant à elle exposé les démarches de la commune en lien avec les logements d'utilité publique (ci-après: les LUP) et la teneur d'une étude datant de 2020 relative à la pénurie de logements.

Le 8 janvier 2025, la Commission des finances (ci-après: la CoFin) et la Commission d'urbanisme et des constructions (ci-après: la CUC) du Conseil communal ont toutes deux " préavisé positivement l'activation du droit de préemption ".

Par décision du 9 janvier 2025, la municipalité a informé A.________ et B.________ qu'elle maintenait sa position et qu'elle exerçait son droit de préemption aux conditions fixées dans l'acte de vente du 27 novembre 2024. Elle précisait: " En effet, au vu du contexte lié à la pénurie de logements à prix abordables et conformément aux objectifs de la politique du logement et au Plan directeur communal (PDCom) adoptés respectivement par le Conseil communal en 2020 et en 2022, la municipalité se doit de mener une politique foncière en faveur de la création de logements d'utilité publique (LUP) [ ]".

C. Agissant le 6 février 2025 sous la plume de leur mandataire, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour), concluant principalement au constat de sa nullité, subsidiairement à son annulation et, plus subsidiairement, à sa réforme en ce sens que la municipalité renonce à faire usage de son droit de préemption. A l'appui de leur recours, ils ont produit des pièces, notamment la Directive sur les logements étudiants édictée par la Direction générale du territoire et du logement (ci-après: la DGTL) le 2 avril 2019.

Le 20 mai 2025, la municipalité (ci-après également: l'autorité intimée) a déposé sa réponse, concluant au rejet du recours. Elle a en outre produit son dossier ainsi qu'un onglet de pièces comportant son préavis au Conseil communal n° 19/21 du 2 août 2021, un extrait des décisions prises lors de la séance du Conseil communal du 7 septembre 2021 et le procès-verbal complet de cette séance.

Les recourants ont déposé une réplique le 4 septembre 2025, maintenant les conclusions de leur recours du 6 février 2025. Ils ont encore transmis une carte extraite du Plan directeur communal du 5 juillet 2023 (cahier II p. 27), ainsi que deux articles du journal "24 heures" datés respectivement du 21 novembre 2016 et du 31 janvier 2024.

La municipalité a encore communiqué des observations le 29 octobre 2025. Le 17 novembre 2025, les recourants se sont une nouvelle fois déterminés et ont produit un extrait du procès-verbal de la séance du Conseil communal du 16 septembre 2025.

D. Un projet de nouveau plan d'affectation communal (ci-après: le projet de PACom) a été soumis à la DGTL pour examen préalable, le 28 juin 2024. Celui-ci a été effectué le 21 mars 2025. Une séance de coordination avec la DGTL, puis une séance d'arbitrage en présence de la Cheffe du Département des finances, du territoire et du sport (DFTS) et du directeur de la DGTL, ont été menées respectivement les 27 mai et 20 novembre 2025 (cf. rapport 47 OAT du 4 mai 2026, ch. 1.4 p. 5, voir aussi les annexes, p. 113 ss).

Le projet de PACom a été mis à l'enquête publique du 23 mai au 21 juin 2026. Il a fait l'objet d'oppositions. Le dossier a été intégré à la présente procédure (https://www.epalinges.ch/administration/urbanisme-et-architecture/urbanisme-et-police-des-constructions/pacom/).

Interpellés à ce sujet, les recourants se sont déterminés le 25 juin 2026. La municipalité s'est également exprimée, le même jour.

Considérant en droit:

1. La décision attaquée est une décision finale d'application de la LPPPL, en lien avec l'exercice du droit de préemption communal institué par cette loi. Elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Les conditions de recevabilité du recours, interjeté par les destinataires de la décision entreprise, acquéreurs de la parcelle concernée, dans les formes et dans les délais prescrits (art. 75, 79, 95 et 99 LPA-VD), sont remplies, de sorte qu'il convient d'entrer en matière.

2. A titre de mesures d'instruction, les recourants ont requis, dans le cadre de leur recours, la production de tout document attestant des pouvoirs de la municipalité pour acquérir la parcelle 570, ainsi que la production du dossier du projet de modification du PACom ayant un effet sur cette parcelle, respectivement de tout projet de planification relatif à celle-ci.

3. Les recourants se plaignent de l'absence d'indication des voies de droit dans la décision entreprise, ce qui affecterait selon eux la validité de ce prononcé. Ils estiment également que celui-ci serait insuffisamment motivé.

4. Les recourants invoquent la tardiveté de la décision d'exercice du droit de préemption.

5. Les recourants affirment encore que la municipalité ne disposerait pas de la compétence pour exercer le droit de préemption communal au sens des art. 33 LPPPL et 4 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11). De leur avis, la décision serait par conséquent frappée de nullité.

La compétence de la municipalité doit ainsi être confirmée.

6. Au fond, les recourants estiment que les conditions présidant à l'exercice du droit de préemption par la municipalité ne seraient pas réunies en l'espèce.

a) Il y a lieu tout d'abord d'exposer le cadre légal régissant l'exercice du droit de préemption.

bb) Parmi les dispositions régissant le droit de préemption, l'art. 31 LPPPL a la teneur suivante:

Art. 31 Principe

1 Les communes bénéficient d'un droit de préemption pour leur permettre d'acquérir en priorité un bien-fonds mis en vente et affecté en zone à bâtir légalisée.

2 Le droit de préemption ne peut s'exercer qu'aux conditions cumulatives suivantes:

- il doit viser la création de LUP [logements d'utilité publique];

- il doit répondre à une pénurie au sens de l'article 2 dans le district concerné;

L'art. 27 LPPPL définit ainsi la notion de logements d'utilité publique (ci-après: les LUP):

Art. 27 Logements d'utilité publique

1 Les logements d'utilité publique (ci-après: LUP) sont:

a. les logements bénéficiant d'une aide à la pierre, au sens de la loi du 9 septembre 1975 sur le logement (ci-après: LL);

b. les logements protégés destinés aux personnes âgées, au sens de l'article 32, alinéa 2 LL;

c. les logements pour étudiants dont l'Etat contribue à la création par un prêt;

d. les logements à loyer abordable reconnus d'utilité publique.

2 Pour être reconnu d'utilité publique, le logement à loyer abordable doit remplir les conditions cumulatives suivantes:

a. il fait partie d'un immeuble comprenant au moins quatre logements;

b. il est destiné à la location à long terme;

c. il respecte, par type d'appartement, les limites de loyers et de surfaces fixées par l'Etat.

4 Le département est l'autorité compétente pour reconnaître le caractère d'utilité publique.

Art. 34 Droit de préemption exercé par la commune

cc) Les conséquences de l'exercice du droit de préemption sont traitées à l'art. 35 LPPPL, dont la teneur est la suivante:

Art. 35 Mise en uvre de la décision

1 Le bien-fonds acquis est voué sans retard à la construction.

dd) L'art. 37 al. 1 LPPPL instaure un droit de réméré en faveur du propriétaire contre qui l'Etat ou la commune a exercé le droit de préemption, dans les termes suivants:

Art. 37 Droit de réméré

[2-3]

De même, l'art. 38 al. 1 LPPPL accorde un droit d'emption à l'acquéreur évincé, comme suit:

Art. 38 Droit d'emption de l'acquéreur évincé

[2-4]

7. a) Les recourants soutiennent en substance qu'au vu de son affectation actuelle, dans une zone dévolue à l'habitation de très faible densité dont la réglementation communale limite la constructibilité des terrains à ceux d'une surface supérieure à 1'000 m 2 (alors que la parcelle litigieuse compte 801 m 2 seulement) et le nombre de logements à deux (cf. art. 23 ss RPGA, consid. 7d infra), la parcelle litigieuse ne pourrait pas accueillir de construction, encore moins des logements d'utilité publique. Aucun permis de construire ne pourrait ainsi être délivré sur la base du règlement de police des constructions en vigueur; le cas échéant, il nécessiterait un nombre excessif de dérogations, ce qui serait contraire à l'art. 85 LATC.

En définitive, pour les recourants, les conditions légales régissant l'exercice du droit de préemption ne seraient ainsi pas réunies.

b) L'art. 31 al. 1 LPPPL prévoit que le bien-fonds mis en vente doit être affecté en "zone à bâtir légalisée".

En l'occurrence, la parcelle 570 est colloquée en zone de villas I, dont l'affectation est régie par l'art. 22 RPGA, ainsi libellé:

Art. 22 Définition

Les locaux industriels et les établissements publics sont interdits.

d) La zone de villas I dans laquelle est colloquée la parcelle 570 est régie, outre par l'art. 22 RPGA précité, par les art. 23, 25, 27 et 28 RPGA, comme suit:

Art. 23 Surface minimale des parcelles

La surface des parcelles à bâtir est au minimum de 1000 m 2, à raison d'une villa par 1000 m 2 (2500 m 2, à raison d'une villa par 2500 m 2 dans la zone de villas II).

Art. 25 Surface et dimensions des bâtiments

Le coefficient d'occupation du sol ne peut pas excéder 0,125 (0,1 dans la zone de villas II).

[ ]

Art. 27 - Niveaux admissibles

Le nombre de niveaux est limité à:

a) un rez-de-chaussée et un étage dans les combles pour les bâtiments dont la surface au sol est inférieure à 80 m 2;

b) un rez-de-chaussée, un premier étage et un étage dans les combles pour les bâtiments dont la surface au sol est supérieure à 80 m 2 .

Art. 28 Nombre de logements

Le nombre de logements est limité à deux par villa. Ils peuvent être superposés ou juxtaposés.

[ ]

Dans ces conditions, seule une modification de l'affectation de la parcelle pourrait permettre à la municipalité de créer des LUP. Cette question est examinée ci-après (consid. 8).

8. a) Sur le principe, la LPPPL permet implicitement, mais clairement, aux communes d'exercer leur droit de préemption même sur des parcelles dont l'affectation doit être adaptée pour pouvoir accueillir des LUP. Cela résulte du texte des art. 37 et 38 LPPPL, cités in extenso ci-dessus (cf. consid. 6a/dd), qui confèrent un droit de réméré au propriétaire et un droit d'emption à l'acquéreur évincé non seulement lorsque l'autorité compétente n'a pas mis à disposition d'un tiers le bien-fonds, ou n'a pas déposé une demande de permis de construire dans un délai de trois ans, mais également lorsqu'elle " n'a pas déposé de projet à l'examen préalable dans les cinq ans si la demande nécessite une adaptation du plan d'affectation ".

bb) La LPPPL impose plusieurs délais à l'autorité préemptrice.

La question d'une éventuelle lacune entachant les art. 37 et 38 LPPPL peut toutefois rester indécise ici, dès lors que le projet de modification a été tout récemment mis à l'enquête publique.

9. Dans ces conditions, on ne distingue pas de violation des droits fondamentaux de la garantie de la propriété et de la liberté économique invoqués par les recourants. L'exercice du droit de préemption repose en l'espèce sur une base légale formelle, à savoir en particulier l'art. 31 LPPPL. Il est au demeurant justifié par l'intérêt à la construction de logements d'utilité publique, qui sous-tend les conditions d'exercice de ce droit (cf. art. 1 et 31 al. 2 LPPPL, cf. ég. ATF 142 I 76 consid. 3.4). Il respecte au demeurant le principe de la proportionnalité, en particulier dès lors que l'acquisition par la municipalité de la parcelle litigieuse est apte à atteindre le but poursuivi par la LPPPL et qu'il n'existe pas d'autre mesure permettant dans le cas d'espèce d'y parvenir. Ces griefs doivent ainsi également être rejetés.

10. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Les recourants, qui succombent, doivent supporter l'émolument de justice et nont pas droit à lallocation de dépens (art. 49 et 55 LPA-VD). Au vu des circonstances, singulièrement de la mise à l'enquête du PACom intervenue au terme de la procédure de recours, il est renoncé à un émolument judiciaire. La commune intimée, qui lemporte avec le concours d'un mandataire professionnel, a en revanche droit à des dépens.

Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité d'Epalinges du 9 janvier 2025 est confirmée.

III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV. A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront à la Commune d'Epalinges une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 10 juillet 2026

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi lacte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant quelles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.