52.2020.48

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Diniego della licenza per il cambiamento di destinazione da abitazione secondaria a primaria di un edificio FZE

Incarto n. 52.2020.48 Lugano 3 agosto 2022 In nome della Repubblica e Cantone Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo composto dei giudici: Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi vicecancelliere: Mariano Morgani statuendo sul ricorso del 24 gennaio 2020 di RI 1 patrocinata da:   PA 1 contro la decisione del 4 dicembre 2019 (n. 6203) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione dell'11 giugno 2019 con cui il Municipio di Bellinzona le ha negato l'autorizzazione per il cambiamento di destinazione (da abitazione secondaria a primaria) dell'edificio al mapp. __________6 di quel Comune, sezione di Bellinzona; ritenuto, in fatto A.   a. Dal settembre 2016 RI 1 è proprietaria del mapp. __________6 di Bellinzona, sezione di Bellinzona, situato nelle vicinanze del Castello di Sasso Corbaro, in località Piano del Castello, fuori della zona edificabile (zona agricola). Sul fondo sorge un edificio, costruito in base ad una licenza edilizia - chiesta dall'allora proprietario (__________) per una residenza secondaria (Ferienhaus mit 3 Zimmer) - rilasciata il 10 maggio 1961 e rinnovata a due riprese (il 12 aprile 1963, rispettivamente il 14 febbraio 1966). L'edificio consta di due livelli: uno zoccolo parzialmente interrato in calcestruzzo (apparentemente realizzato in modo difforme rispetto ai piani approvati, dato che questi ultimi prevedevano soltanto una piccola cantina, mentre dai rilievi agli atti risulta che l'intero spazio seminterrato è adibito a cantina e deposito) e un piano superiore, realizzato in legno e rivestito (in virtù di un permesso rilasciato nel maggio 1983 dal Municipio con l'avallo dell'allora Dipartimento delle pubbliche costruzioni) con lastre (scandole) di eternit/ardesia, destinato ad abitazione (con bagno, cucina, soggiorno e due camere).

b. Il 18 luglio 2018/30 ottobre 2018 (variante), RI 1 ha chiesto al Municipio il permesso per la riattazione dell'abitazione. Il progetto prevedeva segnatamente di riorganizzare la zona giorno, di creare un soppalco aperto nel sottotetto (adibito a studio), di installare un impianto di riscaldamento (mediante termopompa aria-acqua ubicata al piano seminterrato), di isolare l'edificio e di rivestirlo interamente in pietra (Geopietra). Il progetto prevedeva invece di mantenere inalterato il tetto in tegole a due falde, così come l'impianto di smaltimento delle acque luride tramite bacino di chiarificazione e pozzo perdente. Raccolto l'avviso cantonale favorevole (n. 106660 del 14 novembre 2018) dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, in data 3 dicembre 2018 l'Esecutivo comunale ha rilasciato la licenza edilizia richiesta.

c. Nel febbraio 2019 RI 1 ha poi chiesto al Municipio l'autorizzazione per il cambiamento di destinazione da residenza secondaria a primaria. La domanda, pubblicata dal 9 aprile all'8 maggio 2019, non ha suscitato opposizioni di privati ed è stata preavvisata favorevolmente dal Dipartimento del territorio (avviso n. 109213 dell'8 maggio 2019), che ha ritenuto che l'intervento rientrasse nei limiti ammessi dall'art. 24 c della legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). L'11 giugno 2019, l'Esecutivo comunale ha negato il permesso, reputando che il postulato cambiamento di destinazione fosse in contrasto con l'art. 22 cpv. 2.3 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR). B.   Adito dall'istante in licenza, con giudizio del 4 dicembre 2019 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame, confermando il diniego della licenza edilizia per il cambiamento di destinazione. Disattesa la richiesta di richiamare gli incarti relativi a domande similari e di procedere ad un sopralluogo, il Governo ha anzitutto escluso che potesse essere rilasciato un permesso ordinario, dato che l'istante in licenza non svolge alcuna attività agricola. Negata poi la possibilità di autorizzare il cambiamento di destinazione in base all'art. 24 LPT, facendo difetto il requisito dell'ubicazione vincolata, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che anche l'art. 24 a LPT non permettesse di giungere ad un risultato più favorevole, posto che il nuovo utilizzo postulato (primario anziché secondario) comporterebbe nuove ripercussioni sul territorio, sull'urbanizzazione e sull'ambiente. Di seguito, rilevato come in base all'art. 24 c LPT non sia di per sé escluso un cambiamento di destinazione nel caso di edifici adibiti a residenza secondaria protetti nella loro situazione di fatto, purché idonei ad essere utilizzati tutto l'anno senza ulteriori eccessivi interventi edilizi, il Consiglio di Stato ha reputato che, contrariamente al parere espresso dall'autorità dipartimentale, l'edificio in questione non potesse in concreto beneficiare di questa possibilità, in quanto, nello stato al 1° luglio 1972, non era abitabile tutto l'anno, ma unicamente nel periodo estivo, siccome privo di riscaldamento, poco isolato e con una disponibilità ridotta di acqua calda. Lo stesso si presterebbe a residenza primaria soltanto a conclusione degli interventi previsti, che contemplano segnatamente l'isolamento termico delle pareti e del tetto, la posa di una termopompa e l'installazione di un nuovo boiler. A mente del Governo, il cambiamento di destinazione non permetterebbe quindi di conservare l'identità dell'edificio in questione, pensato come abitazione secondaria (e non primaria) . Esclusa inoltre l'applicabilità al caso di specie dell'art. 24 d cpv. 1 e 2, 24 e e 37 a LPT nonché dell'art. 39 cpv. 2 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1) in combinazione con le norme di attuazione del piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP), l'Esecutivo cantonale ha infine considerato che, non avendo il Cantone fatto uso della possibilità concessa dall'art. 27 a LPT di prevedere delle restrizioni (tra l'altro) all'art. 24 c LPT, l'art. 22 cpv. 2.3 NAPR fosse inapplicabile. Da qui la conferma, seppur per motivi diversi, del diniego municipale del permesso. C.   Contro il predetto giudizio governativo, RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla decisione municipale che le nega il permesso e postulando che sia fatto ordine al Municipio di rilasciarle la licenza edilizia per il cambiamento di destinazione. La ricorrente contesta la tesi governativa secondo cui l'abitazione non poteva essere usata come residenza primaria, rilevando che il permesso di abitabilità rilasciato il 25 ottobre 1972 non menziona alcuna restrizione di sorta. Al riguardo, produce le osservazioni dell'arch. A__________, incaricato dei lavori di riattamento, di cui si dirà in dettaglio più avanti. Evidenzia inoltre che gli edifici circostanti sono tutti adibiti, tranne uno, a residenza primaria e che il suo fondo è completamente urbanizzato. Il fatto che i precedenti proprietari abbiano utilizzato l'abitazione come casa di vacanza sarebbe irrilevante, in quanto ciò dipendeva dalla circostanza ch'essi risiedevano in un altro cantone. Secondo l'insorgente sarebbe poi a torto che il Governo avrebbe ritenuto che senza i previsti lavori di ristrutturazione la casa non sarebbe abitabile durevolmente. A prescindere che lei stessa, da sola o con amici, vi avrebbe soggiornato anche d'inverno, dopo 50 anni sarebbe del tutto normale adeguare la costruzione ai nuovi standard. Dedurre dalla volontà di migliorarne lo stato in tutti i suoi aspetti, con evidenti benefici anche dal profilo dell'inserimento paesaggistico, che l'edificio non sia adatto all'abitazione primaria, non sarebbe ammissibile né giustificato. D.   a. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. Ad identica conclusione perviene il Municipio. Richiamate le proprie precedenti comparse scritte, l'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si rimette al giudizio del Tribunale.

b. Preso atto delle risposte, la ricorrente ha rinunciato a replicare. Considerato, in diritto 1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la legittimazione attiva della ricorrente, personalmente e direttamente toccata dal giudizio impugnato (art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e l'oggetto della vertenza emergono sufficientemente dalle carte processuali. Il sopralluogo sollecitato dalla ricorrente non appare idoneo ad apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi fattuali rilevanti ai fini del giudizio. Il quesito sollevato è peraltro essenzialmente di natura giuridica.

2.   L'edificio in questione è stato costruito in forza della licenza rilasciata nel 1961 e successivamente rinnovata a due riprese. Benché il permesso di abitabilità sia stato rilasciato soltanto il 25 ottobre 1972, è certo che la casa d'abitazione sia stata legalmente costruita prima del 1° luglio 1972, data di principio determinante per l'applicazione dell'art. 24 c LPT. Si tratta dunque di una costruzione al beneficio della tutela (allargata) delle situazioni acquisite. Nessuno pretende il contrario. Controversa è invece l'applicazione degli art. 24 c LPT e 42 OPT. 2.1. L'art. 24 c cpv. 1 LPT dispone che f uori delle zone edificabili gli edifici e impianti utilizzabili in base alla loro destinazione, ma non più conformi alla destinazione della zona, sono per principio protetti nella propria situazione di fatto (cosiddetta Besitzstandsgarantie). Con l'autorizzazione dell'autorità competente, prosegue la norma (cpv. 2), tali edifici e impianti possono essere rinnovati, trasformati parzialmente, ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti o modificati legalmente (cosiddetta erweiterte Besitz standsgarantie). Lo stesso vale, in base al cpv. 3, per gli edifici abitativi agricoli e gli edifici annessi utilizzati a scopo di sfruttamento agricolo, eretti o trasformati legalmente prima che il fondo in questione diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del diritto federale. Con quest'ultimo capoverso, frutto della modifica della LPT del 23 dicembre 2011, in vigore dal 1° novembre 2012, si è in sostanza voluto estendere la tutela allargata delle situazioni acquisite agli edifici abitativi agricoli (e agli edifici annessi) eretti o trasformati legalmente prima del 1° luglio 1972 (cfr. Rudolf Muggli, in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 2009, ad art. 24 c

n. 6 e 18), data che coincide con l'entrata in vigore della legge federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LIA; RU 1972, 1120), che ha introdotto per la prima volta a livello legislativo la distinzione fra territorio edificabile e non edificabile. Da ciò si deduce che l'art. 24 c LPT non è applicabile nel caso di edifici e impianti agricoli isolati non abitati (cfr. art. 41 cpv. 2 OPT), a meno che non sia dimostrato un loro uso non agricolo antecedente al 1° luglio 1972 (cfr. Muggli, op. cit., ad art. 24 c

n. 20) . L'art. 42 OPT precisa la portata della tutela allargata delle situazioni acquisite. In sostanza, gli interventi sono ammessi, nella misura in cui l'identità dell'edificio o impianto unitamente ai dintorni rimane conservata nei tratti essenziali (art. 42 cpv. 1 OPT). Le modifiche possono consistere in trasformazioni interne, ampliamenti esterni, come anche in cambiamenti (parziali) di destinazione. Stato di riferimento determinante per la valutazione dell'identità è lo stato in cui si trovava l'edificio o l'impianto al momento dell'assegnazione a una zona non edificabile, ossia, di regola, il 1° luglio 1972. Il quesito di sapere se l'identità dell'edificio o dell'impianto resti sostanzialmente immutata, va valutato tenendo conto di tutte le circostanze (art. 42 cpv. 3 OPT). Essa, in ogni caso, non è più data se sono superati i limiti quantitativi fissati dall'art. 42 cpv. 3 lett. a e b OPT per gli ampliamenti all'interno e all'esterno del volume esistente. L'art. 42 cpv. 3 lett. c OPT precisa d'altronde che i lavori di trasformazione non devono consentire una modifica rilevante dell'utilizzazione di edifici abitati in origine solo temporaneamente. La norma concerne segnatamente gli edifici agricoli che in origine erano abitati/abitabili soltanto nel periodo estivo (cosiddette Temporärwohnbauten, come Maiensässe e rustici; cfr. STF 1C_312/2016 del 3 aprile 2017 consid. 2.1). Di principio, questi ultimi non potranno quindi essere trasformati in abitazioni (primarie) abitabili in modo permanente (STF 1C_312/2016 citata, consid. 3.2). Per contro, non è escluso un cambiamento di destinazione nel caso di edifici già adibiti a residenza secondaria (case di vacanza) protetti nella loro situazione di fatto ed idonei ad essere utilizzati tutto l'anno senza ulteriori eccessivi interventi edilizi. Decisivo da questo profilo è, di principio, lo stato (standard) in cui versava l'immobile al 1° luglio 1972 (STF 1C_312/2016 citata, consid. 2.1 e 4.1; 1C_464/2016 del 7 giugno 2017 consid. 3.2 e 3.4). 2.2. In concreto, il Consiglio di Stato ha reputato che, benché di principio l'art. 24 c LPT non esclude la possibilità di procedere ad un parziale cambiamento di destinazione da residenza secondaria a primaria, l'edificio in questione non potrebbe beneficiare di questa possibilità, poiché, allo stato di riferimento determinante (1° luglio 1972), non era abitabile tutto l'anno, ma unicamente nel periodo estivo, siccome privo di riscaldamento, poco isolato e con una disponibilità ridotta di acqua calda. Lo stesso si presterebbe ad essere utilizzato come residenza primaria soltanto a conclusione degli interventi previsti, che contemplano segnatamente l'isolamento termico delle pareti e del tetto, la posa di una termopompa e l'installazione di un nuovo boiler. Dato che il postulato cambiamento di destinazione non permetterebbe di conservare l'identità dell'edificio, pensato come abitazione secondaria (e non primaria), il Governo ha dunque confermato - seppur per altri motivi - il diniego della licenza edilizia. La ricorrente contesta la tesi governativa. Rilevato come il permesso di abitabilità rilasciato il 25 ottobre 1972 non menzionasse alcuna restrizione di sorta, produce le osservazioni dell'arch. A__________, incaricato dei lavori di riattamento, il quale sostiene che negli anni '60 del secolo scorso l'edificio sarebbe stato agevolmente abitabile tutto l'anno, sottolineando come le esigenze di confort fossero all'epoca diverse, ovvero inferiori, a quelle attuali. A mente dell'architetto, il bollitore di 100 l (380 Volt/2200 Watt), sufficiente per 10 docce, permetteva senz'altro di soddisfare le esigenze igieniche, peraltro più modeste di oggigiorno. Con un valore U medio pari a 0.55 W/m2K, l'isolamento termico (ossia il coefficiente di trasmittanza/dispersione termica) era da considerarsi elevato, ritenuto che all'epoca si avevano di solito valori più modesti (1.3 W/m2K con singoli mattoni di laterizio intonacati, rispettivamente 2.0 W/m2K con agglomerato di calcestruzzo da 20/25 cm). Anche i serramenti con doppi vetri (Thermopane) installati erano una rarità per l'epoca. L'assenza di un impianto di riscaldamento centralizzato non sarebbe (stata) determinante, in quanto per colmare eventuali deficit di temperatura interna, erano/sono sufficienti delle semplici stufe elettriche ad olio. La casa sarebbe dunque (stata) perfettamente abitabile, tant'è che la proprietaria la utilizzerebbe da tre anni anche d'inverno. Evidenziato inoltre che gli edifici circostanti sono tutti adibiti, tranne uno, a residenza primaria e che il suo fondo è completamente urbanizzato, l'insorgente ritiene che, dopo 50 anni, sarebbe del tutto normale adeguare la costruzione ai nuovi standard. Dedurre dalla sua volontà di migliorarne lo stato in tutti i suoi aspetti, con evidenti benefici anche dal profilo dell'inserimento paesaggistico, che l'edificio non sarebbe adatto all'abitazione primaria, sarebbe inammissibile ed ingiustificato. 2.3. Oggetto di questo procedimento e del giudizio è soltanto la domanda per cambiamento di destinazione da residenza secondaria a primaria. La valutazione di questo aspetto non può tuttavia essere disgiunta da quella relativa ai previsti lavori di riattamento, nella misura in cui con essi s'intende rendere possibile un'utilizzazione essenzialmente diversa (cfr. STF 1C_128/2018 del 28 settembre 2018 consid. 6.1, 1C_464 citata consid. 3.4). A maggior ragione che, benché cresciuta in giudicato, la licenza edilizia rilasciata il 3 dicembre 2018 non sembra essere stata sfruttata, senza che risulti che nel frattempo sia stata validamente rinnovata. Ferma questa premessa, occorre considerare che la licenza edilizia rilasciata il 10 maggio 1961 concerneva l'edificazione di una casa di vacanza (Ferienhaus mit 3 Zimmer) con uno standard di costruzione relativamente modesto/semplice. Lo attestano le fotografie agli atti e la documentazione di vendita prodotta dalla stessa ricorrente (cfr. doc. D allegato al ricorso dell'11 luglio 2019: Ausbaustandart: einfach). Le pareti in legno semplicemente intonacate, successivamente rivestite con lastre di eternit/ardesia per proteggerle dalle intemperie, e l'assenza di un impianto di riscaldamento (eccetto il caminetto presente nel soggiorno), testimoniano a loro volta, nonostante le contrarie asserzioni dell'architetto incaricato dei lavori di riattamento, di un edificio costruito per essere abitato soprattutto nella bella stagione (cfr. doc. D citato: Nutzung: Ferienhaus warme Jahreszeit, keine Heizung vorhanden). In queste circostanze, era/è plausibile ritenere che, al momento determinate (1° luglio 1972), l'edificio in questione configurava una cosiddetta casa per l'estate (Sommerhaus), oggettivamente inidonea ad essere abitata tutto l'anno. Sostenibile è pure la tesi del Governo secondo cui è proprio grazie ai lavori previsti, che contemplano segnatamente l'installazione di un impianto di riscaldamento e la posa di un involucro isolante e di un rivestimento in pietra, che l'edificio in questione verrebbe elevato ad uno standard suscettibile di renderlo abitabile durevolmente, ovvero anche d'inverno. Ciò che, consentendo un'utilizzazione essenzialmente diversa da quella originaria, si porrebbe in contrasto con quanto previsto dall'art. 42 cpv. 3 lett. c OPT e non rispetterebbe (più) quindi il principio secondo cui l'identità dell'edificio deve restare - anche sotto il profilo della destinazione - sostanzialmente immutata (cfr. Ufficio federale dello sviluppo territoriale [UST/ARE], Erläuternder Bericht zur Teilrevision der Raumplanungsverordnung, ottobre 2012, pag. 10, ove, a titolo d'esempio, viene menzionato il caso di una costruzione non riscaldata, che viene munita di un impianto di riscaldamento). Tutto sommato, considerate le caratteristiche dell'edificio in discussione, la decisione del Governo di confermare il diniego del permesso merita quindi di essere tutelata. 2.4. Non porta ad altra conclusione l'obiezione sollevata dalla ricorrente con riferimento al fatto che gli edifici circostanti sono tutti adibiti, tranne uno, a residenza primaria. A prescindere dal fatto che non è dimostrato che questi edifici fossero paragonabili, per standard di costruzione, a quello qui in esame, in concreto non sarebbero comunque integrati i presupposti per pretendere con successo lo stesso trattamento, perché non sono ravvisabili gli estremi di una prassi lesiva del diritto che permetta di privilegiare il principio della parità di trattamento rispetto a quello della legalità. In effetti, la circostanza che la legge non sia stata eventualmente applicata o non lo sia stata correttamente in uno o più casi non conferisce di massima all'interessato che si trova nella medesima situazione un diritto di essere anch'egli trattato diversamente da quanto prevede il diritto (cfr. al riguardo: DTF 139 II 49 consid. 7.1, 136 I 65 consid. 5.6, 134 V 34 consid. 9). Dal profilo della parità di trattamento nell'illegalità, l'interesse pubblico all'applicazione del diritto oggettivo prevale infatti, di norma, su quello privato del ricorrente. A maggior ragione laddove si tratta di interventi fuori della zona edificabile, ove occorre attribuire un peso accresciuto al principio della legalità e, in particolare, all'interesse pubblico ad una corretta applicazione di disposizioni centrali quali gli art. 24 segg. LPT (cfr. DTF 116 Ib 228 consid. 4; STF 1C .89/2009 dell'11 giugno 2009 in RtiD II-2009 n. 39 consid. 4.2).

3.   3.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va respinto. 3.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili al Comune di Bellinzona, non patrocinato (art. 49 cpv. 1 LPAmm). Per questi motivi, decide:

1.   Il ricorso è respinto.

2.   La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata, è posta a carico della ricorrente. Non si assegnano ripetibili.

3.   Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.   Intimazione a: . Per il Tribunale cantonale amministrativo Il vicepresidente                                                     Il vicecancelliere