42.2016.1

ccomandata

Incarto n.42.2016.1

rs/DC/sc

Lugano

27 giugno 2016

In nomedella Repubblica e CantoneTicino

Il Tribunale cantonale delle assicurazioni

composto dei giudici:

Daniele Cattaneo, presidente,

Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici

redattrice:

Raffaella Sartoris Vacchini, vicecancelliera

segretario:

Gianluca Menghetti

statuendo sul ricorso del 23 febbraio 2016 di

RI 1

contro

la decisione su reclamo del 25 gennaio 2016 emanata da

Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento,6501 Bellinzona

in materia di assistenza sociale

ritenuto,in fatto

in diritto

Ai sensi dell’art. 4 Laps, applicabile anche nell’ambito dell’assistenza sociale (cfr. art. 2 Laps; 21 Las):

"1L’unità di riferimento è costituita:

a)   dal titolare del diritto;

b)   dal coniuge o dal partner registrato;

c)   dal partner convivente, se la convivenza è considerata stabile;

d)   dai figli minorenni di cui essi hanno l’autorità parentale;

e)   dai figli maggiorenni, se questi non sono economicamente indipendenti.

2-7"

L’art. 2a Reg.Laps, in vigore dal 1° ottobre 2006, enuncia poi che:

"La convivenza è considerata stabile se, alternativamente:

a) vi sono figli in comune;

b) la convivenza procura gli stessi vantaggi di un matrimonio;

c) la convivenza è durata almeno 6 mesi.”

L'unità economica di riferimento del titolare del diritto alla prestazione corrisponde alla cerchia di persone da considerare per il calcolo della prestazione (cfr. Messaggio n. 4773 del 1° luglio 1998 relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali pag. 5).

Come appena visto, per gli art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e 2a Reg.Laps, validi dal 1° ottobre 2006, l’unità di riferimento del titolare del diritto alla prestazione è costituita dal partner convivente se la convivenza è considerata stabile, ossia se vi sono figli in comune o se, indipendentemente da figli in comune, la convivenza è durata almeno 6 mesi oppureprocura gli stessi vantaggi di un matrimonio,a differenza di quanto contemplato dall’art. 4 lett. c) Laps in vigore fino al 30 settembre 2006, e meglio che l’unità di riferimento era costituita dal partner convivente soltanto se vi erano figli in comune.

Riguardo al cambiamento del tenore dell’art. 4 lett. c) Laps dal Messaggio n. 5723 del 25 ottobre 2005 relativo alla Modifica della legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (Laps) p.to 2.2. si evince quanto segue:

"2.2      Unità di riferimento (art. 4 Laps)

2.2.1 Partner convivente

L’attuale art. 4 cpv 1 lett. c) Laps prevede che fa parte dell'unità di riferimento il partner convivente, se vi sono figli in comune.

Questa regola era stata definita per garantire la parità di trattamento, considerando alla stessa stregua delle coppie sposate anche le unioni libere, a condizione che queste siano obiettivamente fondate da una convivenza e dall’esistenza di figli in comune; solo in questo caso, il partner è perciò assimilato a un ‘coniuge’, indipendentemente dallo stato civile dei membri della coppia.

Non appartengono invece alla medesima unità economica di riferimento i partner senza figli in comune: i partner senza obblighi di mantenimento reciproci (coppie non sposate senza figli in comune) sono considerati unità economiche indipendenti a tutti gli effetti.

Dall’entrata in vigore della Laps la giurisprudenza in materia di conviventi ha subito un’evoluzione significativa. Ad esempio la sentenza del TF (DTF 1P.184/2003) in materia di anticipo alimenti (ma applicabile a tutte le prestazioni sociali), conferma e precisa la DTF 129 I 1, affermando che non è di per sé contrario al principio di uguaglianza tener conto per il calcolo di prestazioni sociali anche del reddito di un convivente se la convivenza ha una certa stabilità (per non creare disparità con i nuovi coniugi).

Viola però tale principio il tener conto della convivenza sin dal primo giorno della stessa e l'imporre alla richiedente la prova che la convivenza non ha una stabilità simile ad un matrimonio.

Nella sentenza del 12.01.2004, causa 2P.218/2003, il TF precisa che occorre prendere in considerazione i redditi e la fortuna dei due partner se la loro convivenza può essere definita "stabile". Tale sarà in particolare il caso quando i partner fanno famiglia comune da molti mesi o quando educano insieme un bambino comune. Se la convivenza può essere definita "stabile" tenuto conto di tutte le circostanze del caso particolare, occorrerà dunque stabilire un bilancio unico per i due concubini.

Per definire se la convivenza può essere definita stabile, relativamente alla durata minima dell’unione, il TF lascia un certo margine di apprezzamento ai Cantoni. Se in precedenti sentenze il TF prevedeva un minimo di 5 anni di convivenza, attualmente la prassi prevede un concetto di molti mesi.

Visto quanto sopra, si propone di modificare l’art. 4 cpv. 1 lett. c) Laps, prevedendo che l’unità di riferimento è costituita dal titolare del diritto e dal partner convivente se la convivenza è stabile. Il regolamento di applicazione dovrà quindi definire a quali condizioni la convivenza è stabile, sia se vi sono figli in comune oppure no."

Inoltre dal Rapporto parziale 2 del 28 marzo 2006 sul Messaggio n. 5723 della Commissione della gestione e delle finanze emerge che:

"(…)

Con l’adozione della revisione, l’unità di riferimento sarà quindi costituita dal titolare del diritto e dal suo partner convivente, se la convivenza è stabile.

Il regolamento di applicazione, che come i relatori hanno avuto modo di verificare, correttamente è già stato elaborato, provvede a definire a quali condizioni la convivenza è stabile.

Tale potrà d’ora in poi essere, anche se non vi sono figli comuni, nel caso in cui la convivenza denoti appunto stabilità definita ad esempio nel caso vi sia coabitazione da sei mesi.

L’accertamento della coabitazione avverrà concretamente tramite i Comuni, con i quali la collaborazione si è andata positivamente consolidando nel corso di questi anni."

Dal Commento alle modifiche del Reg.Laps valide dal 1° ottobre 2006 elaborato il 20 settembre 2006 dal Gruppo di coordinamento Laps e approvato dal Consiglio di Stato il 26 settembre 2006 (cfr. STCA 42.2014.13 del 21 maggio 2015 consid. 2.3.), in relazione all’art. 2a Reg.Laps risulta:

"Articolo 2a; partner conviventi

Con riferimento a quanto contenuto nel Messaggio del 25 ottobre 2005; ad 2.2.1, pag. 3-4, si specifica che la convivenza è considerata stabile se i genitori hanno figli in comune, oppure se essa conferisce vantaggi analoghi al matrimonio o dura da almeno 6 mesi, nel caso in cui non vi siano figli in comune.

Possono essere considerati indizi del fatto che la convivenza conferisce vantaggi analoghi al matrimonio: il reciproco sostegno dei partners nell’esercizio delle attività quotidiane, l’esistenza di un’assicurazione sulla vita o di un atto successorio in favore dei partner, la sottoscrizione congiunta di contratti(locazione dell'abitazione "coniugale", leasing dell'autovettura o di altri apparecchi, compra-vendita di mobilio, ecc.), l'esistenza di una procura su conti bancari o postali o ancora la dichiarazione congiunta dei partners dell'esistenza della convivenza medesima (vediDTF5C 90/2001, 5C 155/2004, 5P 70/2005, 1P 184/2003, 2P 218/2003 eDTF129 I 1).

Il richiamo ad una convivenza di almeno 6 mesi costituisce una presunzione, alla quale i partners hanno la possibilità di contrapporsi, dimostrando che la convivenza non è assimilabile ad un matrimonio: si pensa, in particolare, al caso degli studenti che condividono un appartamento, "senza avere una comunità di vita durevole o di carattere esclusivo che presenta elementi di comunione spirituale, materiale e economica" (vedi STCA citata in RDAT 11-2001 N. 22 pag. 89 e segg.; vedi anche STCA25 gennaio 2006 in re S.M., N. 39.2005.12). Il parametro dei 6 mesi si allinea alla giurisprudenza del Tribunale federale, che richiede una convivenza di "molti mesi" e alla necessità di rigore finanziario nel settore delle prestazioni sociali.

Va infine sottolineato che questa nuova normativa si applica sia in caso di partners eterosessuali che omosessuali.” (Doc. X1)

2.6.   Secondo la giurisprudenza federale in materia di assistenza sociale quando si è confrontati con un concubinato stabile è ammissibile e non arbitrario tenere conto nel calcolo della prestazione assistenziale del richiedente anche dei redditi e delle spese della persona convivente, benché non sussista un obbligo di mantenimento reciproco ex lege fra i due partner. A tal fine va, infatti, piuttosto considerata la disponibilità di fatto a sostenersi reciprocamente (cfr. STF 8C_356/2011 del 17 agosto 2011 consid. 2.2.).

La giurisprudenza federale ha stabilito che, ai fini della determinazione di una convivenza rispetto a una semplice economia domestica comune, è irrilevante la forma della vita in comune. È, invece, determinante che i partner siano pronti a prestarsi assistenza e sostegno reciproci. Ad esempio, trattandosi di persone di medesimo sesso, l'Alta Corte ha stabilito che una comunione domestica durevole e indivisa non costituisce un elemento (costitutivo) essenziale per ammettere una convivenza ai sensi del diritto della previdenza professionale (cfr. DTF 134 V 369 consid. 7.1.; DTF 137 V 82 consid. 5.5. = RtiD II-2011 N. 56 pag. 272 segg.; STF 8C_356/2011 del 17 agosto 2011 consid. 2.2.).

Inoltre in una sentenza 8C_790/2007 del 23 luglio 2008, pubblicata in DTF 134 I 313 e relativa al rifiuto di accordare al ricorrente un sussidio per la riduzione dei premi dell’assicurazione malattia, il Tribunale federale ha rilevato che:

"(…)

5.5Il n'existe entre les concubins aucun devoir légal d'entretien et d'assistance (ATF 129 I 1consid. 3.2.4 p. 6; voir aussiATF 106 II 1consid. 2 p. 4). En matière civile, la jurisprudence développée sous l'empire de l'ancien droit du divorce a considéré, sous certaines conditions, que le concubinage constituait une communauté assimilable au mariage pouvant entraîner la perte du droit à la rente du conjoint divorcé. Le Tribunal fédéral a toutefois posé la pr.omption (réfragable) qu'un concubinage était stable lorsqu'il durait depuis cinq ans au moment de l'ouverture de l'action en modification du jugement de divorce ("concubinage qualifié";ATF 118 II 235consid.3a p. 237;ATF 114 II 295consid. 1a p. 297; voir également URS FASEL/DANIELA WEISS, Auswirkungen des Konkubinats auf (nach-)eheliche Unterhaltsansprüche, in PJA 2007 p. 13 ss).En matière d'aide sociale, il existe dans les cantons une tendance de plus en plus marquée d'assimiler à des couples mariés des concubins qui vivent dans une relation durable. A ce propos, si la personne assistée vit dans une relation de concubinage stable, la jurisprudence admet qu'il n'est pas arbitraire de tenir compte de cette circonstance dans l'évaluation des besoins d'assistance, quand bien même il n'existe pas un devoir légal et réciproque d'entretien entre les partenaires. Dans cette optique, il est admissible de tenir compte du fait que ces derniers sont prêts à s'assurer mutuellement assistance (arrêts du Tribunal fédéral 2P.242/2003 du 12 janvier 2004, consid. 2, publ. in FamPra.ch 2004 p. 434; 2P.230/2005 du 10 juillet 2006, consid. 3.3; 2P.218/2003 du 12 janvier 2004, consid.3.2; 2P.386/1997 du 24 août 1998; THOMAS GÄCHTER/MYRIAM SCHWENDENER, Nichteheliche Lebensgemeinschaften im Sozialversicherungsrecht, Ein Beitrag zum Verhältnis von Familien- und Sozialversicherungsrecht, in FamPra.ch 2005 p. 857 s.; FELIX WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, 2eéd., Berne 1999, p. 162; PETER STADLER, Unterstützung von Konkubinatspartnern, in Zeitschrift für Sozialhilfe [ZeSo] 1999 p. 29 ss).A ce propos, les directives de la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS) prévoient que si les partenaires vivent en concubinage stable et si une seule personne est bénéficiaire de l'aide sociale, le revenu et la fortune du partenaire non bénéficiaire peuvent être pris en compte de manière appropriée. Elles précisent qu'un concubinage est considéré comme stable, notamment, s'il dure depuis deux ans au moins ou si les partenaires vivent ensemble avec un enfant commun (norme CSIAS 12/07 F.5 - 2). Dans ce même ordre d'idées, le Tribunal fédéral a jugé, s'agissant de l'avance de pensions alimentaires, qu'une disposition cantonale selon laquelle les revenus du concubin du parent ayant droit sont pris en compte, et l'avance alimentaire accordée seulement si le revenu total des deux concubins ne dépasse pas la limite fixée, n'était pas arbitraire (ATF 129 I 1).

(…).”

In una sentenza 42.2012.2 del 24 aprile 2013, pubblicata in RtiD II – 2013 N. 13 pag. 66 seg., questo Tribunale ha stabilito che l'USSI, a giusta ragione, ha chiesto la restituzione di prestazioni assistenziali a un beneficiario dell'assistenza sociale in quanto per un certo periodo la sua unità di riferimento deve essere considerata costituita anche da sua figlia e dalla madre di quest'ultima, con la quale intratteneva una relazione sentimentale da molti anni.

In quel caso, malgrado nell'arco di tempo in discussione il ricorrente e la compagna, diversamente da periodi precedenti e dal lasso di tempo successivo (dicembre 2010 – agosto 2012), non abitassero (sempre) nel medesimo appartamento, quest'ultima ha continuato a recarsi presso l'abitazione dell'insorgente con la figlia molto spesso (due-tre volte alla settimana, passandovi, per stessa ammissione della signora, a volte anche la notte), occupandosi anche delle faccende domestiche del suddetto.

Inoltre la Polizia Comunale ha effettuato controlli in modo assiduo e durante differenti orari sia di giorno che di notte, attestando che l'autovettura della signora si trovava in modo predominante posteggiata nell'autorimessa privata dello stabile dove risiedeva quest'ultimo.

Con giudizio 36.2014.78-79+36.2014.84-85+36.2014.102-103 del 2 febbraio 2015 il TCA ha stabilito che rettamente la Cassa cantonale di compensazione Ufficio delle prestazioni, ai fini della determinazione del diritto alla riduzione dei premi dell’assicurazione obbligatoria contro le malattie (RIPAM), ha considerato una coppia quale unica unità di riferimento, siccome la convivenza, che durava, in modo indubbio, da oltre sei mesi, andava ritenuta stabile ai sensi dell’art. 10a RLCAmal, in vigore dal 1° gennaio 2015 (cfr. BU 3/2015 del 23 gennaio 2015 pag. 14-15) e il cui tenore è identico a quello dell’art. 2a Reg.Laps.

2.7.   Le direttive COSAS del 2005, aggiornate nel dicembre 2014 e menzionate nelle sentenze DTF 134 I 313 consid. 5.5. e DTF 141 I 153 consid. 4.3. citate sopra (cfr. consid. 2.3.), al punto F.5.1 ("Comunità di abitazione e vita di tipo familiare") sottolineano che:

"F.5 Comunità di abitazione e vita di tipo familiare

F.5.1 Principi

Riguardo alla funzione delle disposizioni COSAS, cfr. C. Hänzi,  Die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe". Ed. Helbing Lichtenhahn, Basilea 2011, pag. 171-172 e pag. 114-115 relativamente al principio di sussidiarietà.

Nr.

Data

Ora

Esito del controllo

Nomi agenti

1

29.10.2015

1725

Presente la vettura __________ – grigia – __________

__________

2

29.10.2015

1945

Presente la vettura __________ – grigia – __________

__________

3

30.10.2015

0815

Presente la vettura __________ – grigia – __________

__________

4

30.102.105

15.55

Auto non presente

5

01.11.2015

0955

Presente la vettura __________ – grigia – __________

__________

6

02.11.2015

0810

Veicolo non presente

__________

7

02.11.2015

1430

Presente la vettura __________ – grigia – __________

8

04.11.2015

0815

Veicolo non presente

9

04.11.2015

1730

Presente la vettura __________ – grigia – __________

__________

10

04.11.2015

2110

Presente la vettura __________ grigia – __________

__________

11

05.11.2015

2005

Presente la vettura __________ – grigia – __________

__________

12

06.11.2015

1435

Veicolo non presente

__________

13

07.11.2015

0820

Veicolo non presente

__________

14

10.11.2015

0822

Veicolo presente

__________

15

10.11.2015

1946

Presente la vettura __________ grigia – __________

__________

16

11.11.2015

0820

Veicolo presente

__________

17

11.11.2015

2130

Presente la vettura __________ – grigia – __________

__________

18

12.11.2015

0820

Presente la vettura __________ – grigia – __________

__________

19

12.11.2015

1950

Presente la vettura __________ – grigia – __________

__________

20

13.11.2015

0925

Presente la vettura __________ – grigia – __________

__________

21

15.11.2015

1300

Presente la vettura __________ – grigia – __________

__________

22

16.11.2015

1025

Presente la vettura __________ – grigia – __________

__________

23

17.11.2015

1110

__________ – grigia – __________ non presente

__________

24

18.11.2015

0815

__________ – grigia – __________ presente

__________

25

18.11.2015

2200

Veicolo non presente

__________

26

19.11.2015

2005

Veicolo presente

__________

27

20.11.2015

0915

Veicolo presente

__________

28

20.11.2015

1915

__________ – grigia – __________ presente

__________

Al riguardo è utile rilevare che in un giudizio 5C.155/2004 del 9 settembre 2004, in cui la nostra Massima Istanza ha respinto il ricorso di un ex marito che aveva chiesto la soppressione della pensione alimentare dovuta all’ex moglie a seguito del divorzio, è stato poi evidenziato che in quel caso l’ex moglie riceveva un aiuto economico (pagamento saltuario di qualche pasto e di qualche uscita) da un amico con il quale aveva sì convissuto per due anni, ma con cui non abitava più. L’ex marito non aveva del resto preteso il contrario, né che tale unione sarebbe stata così stabile da procurare dei vantaggi economici analoghi al matrimonio.

Per questi motivi

dichiara e pronuncia

§      La decisione su reclamo del 25 gennaio 2016 è annullata.

§§    L’unità di riferimento di per i mesi di gennaio e febbraio 2016 è costituita esclusivamente dalla medesima.

§§§ Gli atti sono rinviati all’USSI perché calcoli la prestazione assistenziale ordinaria spettante alla ricorrente per i mesi di gennaio e febbraio 2016.

Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni

Il presidente                                                          Il segretario

Daniele Cattaneo                                                 Gianluca Menghetti