10.2004.94

Incarto n.10.2004.94

72/03

Lugano

5 dicembre 2005

Sentenza

In nomedella Repubblica e CantoneTicino

Il Tribunale di espropriazione

Composto

dalla Presidente

Margherita De Morpurgo

e dai membri

arch. Bruno Buzzini

ing. Gianfranco Sciarini

segretario giudiziario

Enzo Barenco

statuendo sulla pretesa di indennità per espropriazione materiale notificata il 30 settembre 2003 da

ISES 1

rappr. dall’ RA 1

contro

COEP 1

rappr. dal RA 2

relativamente al mapp. no. __________ RFD di __________

letti ed esaminati gli atti, udite le parti ed assunte le necessarie prove,

considerato,in fatto ed in diritto

1.1.1. ISES 1 è proprietaria della part. no. 388 di T__________ che misura mq 874 ed è censita come prato vignato. Il fondo, prativo e pianeggiante, è ubicato nel settore meridionale del Comune, a valle della ferrovia, in località V__________.1.2. Il 29.7.1975 il Consiglio Comunale di T__________ adottò il PR locale che, tra l’altro, attribuiva la part. no. 388 ad un comparto EP destinato ad accogliere un complesso unitario comprendente vari edifici di interesse pubblico.Contestualmente alla procedura ricorsuale il Comune propose l’abbandono del vincolo con una variante che, tuttavia, il Consiglio di Stato dichiarò di non poter condividere per la ridotta disponibilità nel Comune di superfici da destinarsi a scopi pubblici.Di conseguenza l’esecutivo cantonale approvò il PR in data 4.3.1977 e respinse il ricorso dell’allora proprietaria __________ che postulava l’inserimento della particella nella zona edificabile (ris. no. 2580 del 4.3.1977 p. 29 e 53).1.3. Le varianti scaturite dalla suddetta procedura furono approvate in data 11.6.1986 dal Consiglio di Stato e concernono la part. no. 388 solo nella misura in cui si specificò la sua assegnazione a parco giochi (ris. 3387 del 11.6.1986 p. 10, 13). Tale risoluzione non fu impugnata.1.4. Negli anni che seguirono si tentò di concludere un accordo sulla cessione del fondo al Comune.In un primo tempo si giunse ad una transazione che prevedeva una permuta parziale con il mapp. no. 262 di proprietà comunale ed il versamento di un conguaglio a M__________ Z__________ di fr. 28'080.-. La proposta fu però bocciata dal Consiglio Comunale ed il ricorso presentato dalla proprietaria contro la relativa risoluzione dinanzi al Consiglio di Stato non ebbe successo.In seguito la trattativa si concentrò sulla possibilità di stipulare un contratto di compravendita ma finalmente fallì, così come fu scartata l’eventualità di affrancare il fondo dal vincolo.1.5. Nel frattempo era anche stata avviata la procedura di revisione del PR.Il 30.1.2002 il Consiglio di Stato approvò il nuovo piano, che confermò il vincolo già esistente a carico del mapp. no. 388 con la medesima destinazione, e respinse il ricorso interposto da M__________ Z__________ (ris. 435 del 30.1.2002 p. 43-44).

2.2.1. Con memoria 30.9.2003 ISES 1, divenuta proprietaria del fondo per legato nella primavera dello stesso anno, ha convenuto in causa il COEP 1 sollecitando l’accertamento di un’espropriazione materiale discendente dal vincolo istituito con PR del 1977 e ribadito nel PR del 2002, come pure il riconoscimento di un’indennità espropriativa.Con risposta del 15.1.2004 il Comune ha contestato la pretesa siccome prescritta ed ha escluso, inoltre, l’acquisto immediato del fondo.All’udienza del 2.6.2004 il Tribunale ha sospeso la procedura invitando l’ente pubblico a valutare seriamente l’acquisizione della proprietà.Con scritti successivi del 1° e del 13.7.2004 il Comune ha dichiarato di voler acquistare la particella e di mantenere l’eccezione di prescrizione.Conclusa l’istruttoria le parti hanno rinunciato a comparire all’udienza finale riconfermandosi nelle rispettive tesi e domande.

3.3.1. Giusta l’art. 39 cpv. 1 Lespr., entrato in vigore il 6.5.1988, l’azione in risarcimento per espropriazione materiale dev’essere proposta entro 10 anni dall’entrata in vigore del provvedimento pianificatorio che ne è alla base. La norma transitoria codificata all’art. 75 cpv. 2 Lespr., che ne è corollario, stabilisce testualmente che il termine di 10 anni di cui all’art. 39 cpv. 1 della legge decorre dalla sua entrata in vigore per tutti i vincoli preesistenti.Con il cambiamento di giurisprudenza inaugurato con la sentenza pubblicata in RDAT II-1994 no. 64 e poi sempre confermato, il TRAM ha puntualizzato che tali normative istituiscono una sorta di generale restituzione dei termini utili per insinuare pretese derivanti da espropriazione materiale e che quindi il termine decennale decorre dall’entrata in vigore delle norme stesse, ossia dal 6.5.1988 e vale per tutte le restrizioni preesistenti (TRAM 5.3.1996 N. 50.95.00008).Si tratta di un termine di prescrizione: può dunque essere interrotto con un atto scritto qualsiasi purché ne risulti la volontà di reclamare un risarcimento. In applicazione analogica dei principi che governano la decorrenza degli interessi sull’indennità espropriativa, la validità dell’atto interruttivo non è condizionata al rispetto di particolari esigenze di ordine formale: è necessario, ma è anche sufficiente, che il richiedente manifesti in modo inequivocabile l’intenzione di farsi indennizzare (Kommentar zum RPG, Riva ad art. 5 no. 207, 202-203; DTF 114 Ib 283 c. 2a, 125 II 1 c. 3b/aa; Zbl 1998 489 c. 3).Nella casistica una tale intenzione è stata individuata, in particolare, nell’avvio di trattative per la cessione del fondo (DTF 108 Ib 334 c. 7b), in una proposta di transazione (DTF 97 I 809 c. 3b p. 819), come anche in un’opposizione ad un vincolo pianificatorio (DTF 112 Ib 496 c. 4 p. 512) ed in una domanda di riesame dell’azzonamento (DTF 113 Ib 31

c. 3b).3.2. I documenti di causa testimoniano che negli anni 1987/88 il Comune e la precedente proprietaria discussero prima di una permuta accompagnata da un conguaglio in denaro e poi della compravendita del fondo (doc. B e C) senza arrivare, tuttavia, ad un compromesso definitivo.E’ inoltre attestato che nel luglio del 1994 il Comune annunciò l’intenzione di acquistare il fondo invitando M__________ Z__________ a notificare le sue condizioni per il perfezionamento della compravendita (doc. D, E). Ancora una volta lo stadio dei preliminari, che si estese peraltro all’eventualità di affrancare il fondo, non fu superato (doc. F-L; 9, 11, 12).La medesima situazione si presentò con la nuova proprietaria, che pure sollecitò una presa di posizione del Comune (doc. M, N, 14), ma si risolse anch’essa negativamente (doc. O,P; 17).Lo scambio di corrispondenza offre l’inequivocabile riscontro della volontà della proprietaria di essere indennizzata e dunque, sulla base della giurisprudenza citata, si configura come valido atto interruttivo del termine di prescrizione.Pertanto l’eccezione sollevata dal Comune è infondata.

4.4.1.L’espropriazione materiale, che è corollario della garanzia costituzionale della proprietà, si avvera e conferisce il diritto ad una piena indennità quando l’ente pubblico, attraverso un atto pianificatorio definitivo, decreta un divieto o una limitazione particolarmente grave dell’uso attuale o del prevedibile uso futuro di un bene – generalmente riferiti al diritto di costruire – privando il soggetto colpito di una delle prerogative essenziali insite nel diritto di proprietà.Anche una restrizione meno rilevante può costituire espropriazione materiale quando tocca una cerchia ristretta di proprietari o ne colpisce uno solo in maniera tale che, fosse loro negato l’indennizzo, sarebbero costretti a sopportare, a beneficio della comunità, un sacrificio eccessivo ed incompatibile con il principio della parità di trattamento.In entrambi i casi l’edificabilità del fondo immediata o quantomeno prevedibile in un prossimo futuro è condizione imprescindibile: occorre cioè che con l’instaurazione del vincolo il proprietario veda svanire una concreta possibilità di miglior uso (Riva, op cit., no. 123-134; DTF 121 II 417 c. 4a; 125 II 431 c. 3a; RDAT 1990 no. 67 e 85, I-1991 no. 68, I-1992 no. 49).La problematica verte dunque sul grado di ingerenza dell’atto pianificatorio nella sfera protetta e sul potenziale edificatorio che soggiacciono ad una ponderazione oggettiva ed assurgono a criteri decisivi per il giudizio sulla legittimità di un risarcimento. Perciò occorre vagliare tutti gli elementi che qualificano il fondo influenzandone le possibilità di sfruttamento – deducibili tanto dagli atti pianificatori e dalla legislazione edilizia, quanto dall’effettiva e prevedibile utilizzazione del suolo locale e dalle qualità intrinseche del fondo – onde accertare se, al momento dell’istituzione del vincolo, l’edificabilità fosse una realtà di fatto concreta ed attuabile a breve termine oltre che giuridicamente plausibile.4.2. La giurisprudenza associa all’istituto dell’espropriazione materiale i concetti di dezonamento e di non-attribuzione.Un dezonamento si produce quando l’autorità pianificatoria estromette un fondo da una zona già definita come edificabile da un piano di utilizzo conforme alla legge sulla pianificazione del territorio (LPT) per attribuirlo ad una zona non edificabile. Sebbene attui una restrizione della proprietà, il dezonamento non ha, sic et sempliciter, connotazione di espropriazione materiale quest’ultima essendo subordinata all’imprescindibile requisito di verosimiglianza oggettiva dell’edificabilità del fondo (Riva, op. cit., no. 140, 161-163; DTF 121 II 417 c. 3e, 122 II 326 c. 4).Dà luogo, invece, ad una cosiddetta non-attribuzione l’autorità pianificatoria che, adottando il suo primo piano di utilizzazione conforme alla LPT, semplicemente omette di assegnare un terreno alla zona edificabile. Secondo un’opinione diffusa la non-attribuzione non adempie ai presupposti di un’espropriazione materiale e quindi nemmeno è fonte di indennità poiché la suddivisione del territorio in zone edificabili e non giusta l’art. 14 LPT risponde ai principi costituzionalmente sanciti in tema di pianificazione territoriale (art. 75 CF) e concretizza il contenuto dei diritti di proprietà nell’ottica di un’appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e di un ordinato insediamento del territorio (Riva, op. cit., no. 114, 141-145; DTF 121 II 417 c. 3e, 122 II 326 c. 4, 125 II 431 c. 3b; DTF 3.9.2002 N. 1A. 18/2002 e rinvii; RDAT II-1998 no. 47 c. 3b). In tale ambito il nostro ordinamento giuridico ed in particolare la garanzia della proprietà, non riconoscono al titolare alcun diritto generico all’attribuzione del fondo ad una zona edificabile o al mantenimento di uno specifico regime edilizio, neppure se il terreno era edificabile in base al diritto previgente ed è dotato delle infrastrutture minime (DTF 120 Ia 227 c. 2b p. 232, 121 I 245 c. 6a, 455 c. 4a).Una non-attribuzione potrebbe comportare un obbligo di indennizzo, solamente in via eccezionale, qualora circostanze particolari, concrete ed oggettive, avrebbero giustificato l’inserimento in una zona edificabile. Tale ipotesi potrebbe concretizzarsi qualora il fondo fosse nel contempo edificabile o quantomeno dotato delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, compreso nel piano generale delle canalizzazioni (PGC) ed il proprietario avesse investito somme considerevoli in vista della sua urbanizzazione ed edificazione; oppure qualora il fondo fosse situato in un territorio già largamente edificato; oppure ancora qualora l’azzonamento fosse legittimato da motivi riconducibili al principio della buona fede, istituto quest’ultimo che sembrerebbe peraltro estendersi all’insieme degli aspetti che caratterizzano l’eccezione sostanzialmente finalizzata a compensare, attraverso un risarcimento, una reale aspettativa di miglior uso che il proprietario, a fronte di motivi oggettivamente fondati e concreti, a riposto nell’ente pubblico e che questi a deluso (Riva, op. cit., no. 114, 146-160; DTF 121 417 c. 4b, 122 II 326 c. 6a, 125 II 431 c. 4a).4.3. Il provvedimento pianificatorio definitivo che sopprime o limita la componente edificabile sottrae il bene al mercato dei fondi edilizi, ne compromette la libera disponibilità privata e, di riflesso, ne riduce il valore. Per il giudizio sull’espropriazione materiale è quindi decisiva la data di entrata in vigore della misura che è causa del pregiudizio (Riva, op. cit., no. 194; DTF 122 II 326 c. 4b; RDAT II-1991 no. 68).Nell’ordinamento giuridico ticinese l’atto pianificatorio che definitivamente programma, organizza e disciplina le attività di incidenza territoriale è il PR (art. 24 LALPT, 14 LPT) che entra in vigore con l’approvazione del Consiglio di Stato e da quel momento produce effetti giuridicamente vincolanti istituendo inoltre la presunzione di pubblica utilità per tutte le espropriazioni, le imposizioni e le opere pubbliche previste (art. 39 cpv. 1 e 40 LALPT).

5.5.1. Il PR di COEP 1 approvato il 4.3.1977 è il primo piano di utilizzo di cui si è dotato il Comune. Pertanto il vincolo EP disposto nel comparto di V__________ anche a carico del mapp. no. 388 costituisce un atto di non-attribuzione.Resta da stabilire se, in via eccezionale, un risarcimento possa comunque apparire legittimo verificando, alla luce dei predetti principi giurisprudenziali, se esistessero circostanze particolari che avrebbero potuto convalidare l’attribuzione del fondo ad una zona edificabile.5.2. Nel 1977 la proprietà ISES 1 poteva essere considerata come sufficientemente urbanizzata dato che era accessibile dalla confinante strada di raccordo ed allacciabile alle infrastrutture pubbliche esistenti senza particolari difficoltà. Di per sé stessa tale circostanza non è, tuttavia, decisiva poiché l’esistenza di infrastrutture minime non conferisce al proprietario un diritto generico all’attribuzione del fondo ad una zona edificabile e non basta per catalogare un terreno come costruibile (DTF 122 II 326 c. 6a, 455 c. 4a).Tanto più che in concreto la documentazione agli atti depone piuttosto contro il carattere edilizio del terreno.In primo luogo esso era inserito nei territori protetti a titolo provvisorio disposti dal DFU del 17.3.1972 (cfr. piano). La proprietaria non impugnò il vincolo e la successiva decisione presa nell’ambito della procedura di ricorso contro il piano di affrancare alcuni fondi, pure gravati, per motivi di coerenza con il PR, non coinvolse il mapp. no. 388 (cfr. ris. 4076 dell’11.6.1974 del Consiglio di Stato).In base al DFU, che istituì un divieto generale di edificare entro le zone protette (art. 4 cpv. 1 DFU), la proprietaria avrebbe quindi potuto edificare una costruzione che non fosse agricola, forestale o ad ubicazione vincolata, solo dimostrando un bisogno oggettivamente fondato e purché non vi fossero interessi pubblici contrari (art. 4 cpv. 3 DFU).In secondo luogo nel 1977, nonostante l’esistenza di una rete di canalizzazioni e l’ottenimento di sussidi cantonali per la costruzione di vari tronchi fognari, il COEP 1 ancora non era dotato di un PGC formalmente approvato dal Dipartimento competente dal momento che il piano allestito nel 1976 fu tenuto in sospeso fino alla definizione delle infrastrutture consortili (cfr. MM 4/1998; incarto PGC). Pertanto il mapp. no. 388 non era incluso in un perimetro delle canalizzazione di accertata conformità alla LIA. Quest’ultima, entrata in vigore il 1°.7.1972, determinò la suddivisione anticipata, rispetto alla LPT, del territorio in zone edificabili e non (DTF 122 II 326 c. 4a) e sancì il principio in base al quale nei comuni privi di PR e di PGC permessi di costruzione potevano essere concessi solo nel territorio edificabile ristretto comprendente i terreni urbanizzati o in via d’esserlo (art. 28 OPA).La part. no. 388 non apparteneva al territorio edificabile ristretto bensì ad un comparto ben circoscritto di cui non era programmata l’urbanizzazione nei 15 anni a venire, se non per scopi pubblici e che soprattutto non costituiva una necessità nell’azzonamento a fini edificatori privati. Infatti, se il settore meridionale del Comune fu classificato come zona edificabile R2, l’azzonamento dipese essenzialmente dal fatto che il territorio già era pregiudicato da una certa attività edificatoria, tuttavia dispersa, che condizionò i pianificatori ed a causa della quale il Consiglio di Stato reputò improponibile una riduzione del piano del zone. Da ciò, nondimeno, l’affermazione esplicita dell’esecutivo cantonale secondo cui lo svincolo del fondo avrebbe comportato un taglio delle aree EP inammissibile poiché queste già si rivelavano carenti in rapporto al sovradimensionamento accertato del piano delle zone edificabili. Da ciò anche il netto rifiuto opposto all’ampliamento delle zone destinate all’insediamento urbano con la specifica che una modifica sarebbe stata ipotizzabile solo se giustificata da motivi di interesse pubblico (cfr. ris. no. 2580 del 4.3.1977 p. 6-7, 29, 53).Detto questo, anche secondo la LIA l’edificabilità era dunque condizionata all’esistenza di un bisogno oggettivamente fondato (art. 20 LIA e 27 OPA), presupposto che è privo di riscontri concreti. Infatti non risulta che in quegli anni la proprietaria avesse necessità di costruire o che abbia manifestato una tale intenzione sollecitando una licenza edilizia né che abbia affrontato un qualsiasi investimento finalizzato all’urbanizzazione e all’edificazione del terreno. Dal canto suo il Comune mai offrì garanzie vincolanti quanto all’edificabilità del sedime tali da legittimare concrete aspettative in questo senso. In queste condizioni la proprietaria non poteva ragionevolmente contare sull’attribuzione del terreno ad una zona edificabile, rispettivamente sulla possibilità di edificare con certezza nell’immediato futuro.Gli atti pianificatori successivi e cioè le varianti approvate nel 1986 ed il nuovo PR del 2002, non sono altro che la conferma dell’assetto previgente. In quest’ottica il fatto che attualmente il fondo sia ubicato entro il perimetro delle canalizzazioni non è decisivo: innanzitutto perché il PGS è stato approvato il 23.3.1999 ed è quindi posteriore di oltre vent’anni al primo PR comunale ed in secondo luogo perché l’inserimento all’interno del piano non è avvenuto con lo scopo di sviluppare ulteriormente la zona edificabile – anche perché quest’ultima ha, dichiaratamente, una contenibilità alta che raggiunge la soglia di allerta (cfr. ris. 435 del 30.1.2002 p. 24-25) – ma rappresenta il logico corollario della zona AP-EP.5.3. Nel 1977 la proprietà non era neppure inclusa in un comprensorio largamente edificato, concetto che la prassi interpreta rigorosamente assimilandovi soltanto il territorio edificato in senso stretto e gli spazi vuoti tra costruzioni – le cosiddette Baulücken – a tal punto segnati dall’impronta edilizia dei fondi circostanti da non poter essere attribuiti ad altra destinazione (Riva, op. cit., no. 159; DTF 121 II 417 c. 5a, 122 II 455 c. 6; Zbl 1999 p. 33 c. 4a; RDAF 1999 I p. 392 c. 4a; RDAT II-1998 no. 48 c. 5b, II-2000 no. 74).Con una popolazione residente censita a 450 abitanti alla fine del 1975 (ris. no. 2580 del 4.3.1977 p. 6), le località residenziali erano individuabili principalmente nel vecchio nucleo e nella fascia lungo la strada cantonale. Di contro il territorio a valle della ferrovia era si compromesso, ma da un’edificazione sparsa dipendente da una certa espansione edilizia e di certo non presentava le caratteristiche intrinseche di un settore densamente insediato.5.4. E’ da escludere, infine, che il provvedimento pianificatorio abbia comportato un sacrificio eccessivo ed incompatibile con il principio della parità di trattamento ritenuto che la verosimiglianza dell’edificabilità – che pure è requisito di questa fonte di espropriazione materiale – in concreto non è stata riconosciuta (DTF 116 Ib 379 c. 6c p. 384, 119 Ib 138 c. 6 p. 147).5.5. Tutto ciò considerato il fondo non è stato oggetto di espropriazione materiale.

6.E’ principio giurisprudenziale acquisito che una procedura di espropriazione materiale avviata dal proprietario giusta l’art. 39 Lespr. possa essere completata, su richiesta dell’ente pubblico, con l’espropriazione formale del fondo. Ciò si configura come ampliamento dell’espropriazione (art. 6 Lespr.) e consente al Comune di ottenere la cessione del fondo – a condizione che l’indennità dovuta per il deprezzamento (ossia per l’espropriazione materiale) superi di un terzo il valore del terreno – con la dispensa dalle formalità sancite dagli art. 20 ss Lespr. (DTF 114 Ib 174 c. 2b; TRAM 26.4.1996 N. 50.95.00003, 9.11.1998 N. 50.97.00025; Bianchi, Per un chiarimento legislativo, in RDAT 1981 p. 214, 221; Ruch, Die Espansive Kraft der materiellen Enteignung, in Zbl 2000 p. 617, 629).Nella fattispecie concreta, dopo l’avvio del procedimento espropriativo, il Municipio ha escluso l’acquisto immediato del fondo avanzando altre priorità d’investimento (cfr. risposta 15.1.2004) per poi smentirsi dichiarando di aver deciso di acquistare la particella (cfr. lettera del 1°.7.2004).I termini della dichiarazione resa dell’esecutivo comunale non permettono di identificarla come richiesta di ampliamento – o di completamento della procedura – ritenuto che l’acquisto del fondo ed il relativo credito sono esplicitamente stati condizionati ad una decisione affermativa del Consiglio Comunale (cfr. lettera del 13.7.2004).Di conseguenza pur considerando che, essendo vincolato, il fondo è destinato ad essere espropriato, il presente giudizio deve limitarsi al tema dell’espropriazione materiale poiché il diritto di espropriare (formalmente) spetta unicamente all’ente pubblico ed il Tribunale di espropriazione non ha la competenza per imporne l’esercizio (TRAM 11.1.2002 N. 50.2001.00020).Ma anche a voler prescindere da questa constatazione, l’espropriazione formale non potrebbe comunque essere ammessa in questa sede poiché, negata l’espropriazione materiale, il fondo non ha subito alcun deprezzamento e di conseguenza i presupposti dell’art. 6 cpv. 1 Lespr. non sono adempiuti.

7.L’addebito della tassa di giustizia e delle spese segue la soccombenza in applicazione del principio secondo cui qualora l’espropriazione materiale fosse contestata, l’istante si assume tutti i rischi, anche quelli inerenti le spese processuali com’è consuetudine nelle procedure amministrative (RDAT I-1994 no. 48).Poiché il comune convenuto non si è avvalso della consulenza di un legale non si assegnano ripetibili.

Per i quali motivi

richiamata la Legge di espropriazione dell’8 marzo 1971,

dichiara

e pronuncia:1.     L’istanza di indennizzo per espropriazione materiale è respinta.

2.     La tassa di giustizia e le spese in fr. 1’000.-- sono a carico dell’istante. Non si assegnano ripetibili.

3.     Contro la presente decisione è data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, nel termine di trenta giorni dall’intimazione.

4.     Intimazione a:

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per il Tribunale di espropriazione

la Presidente                                                                                                     Il segretario giudiziario

Margherita De Morpurgo                                                                                   Enzo Barenco