REC.2018.167

Arrêt du Tribunal cantonal

Arrêt du 24.07.2019 [CDP.2019.118-CIRC]

A.

A la suite d'une dénonciation par la police neuchâteloise le 9 avril 2014, la commission administrative du SCAN (ci-après : le SCAN) a ouvert une procédure destinée à déterminer si X. (ci-après : l'intéressé et le recourant) était apte, en regard de sa consommation de produits stupéfiants, à conduire.

B.

La police a adressé au SCAN un rapport suite à l'infraction commise en date du 31 décembre 2016 : l'intéressé a circulé au volant de sa voiture en étant sous l'influence de produits stupéfiants.

C.

Par décision du 16 mars 2017, le SCAN a retiré le permis de conduire de l'intéressé à titre préventif pour une durée indéterminée et l'a invité à contacter le médecin spécialiste, le Dr B., pour procéder à une expertise.

D.

En avril 2017, l'intéressé s'est soumis à l'expertise visant à apprécier l'aptitude ou l'inaptitude à la conduite. Dans son rapport du 9 mai 2017, l'expert a conclu à une consommation quotidienne de cannabis. Depuis l'infraction, l'intéressé a néanmoins décidé de consommer du cannabis vendu légalement. L'analyse capillaire ainsi que les autres examens concordent avec les affirmations faites et le taux deTétrahydrocannabinol (THC),est dans la limite définie par l'Office fédéral des routes (OFROU). Ainsi, compte tenu du peu de recul avec cette forme de cannabis et du peu d'expérience testant l'effet ducannabidiol (CBD)sur la conduite, il n'y avait pas d'élément pour juger l'intéressé inapte à la conduite. L'expert a par contre préconisé une analyse capillaire à six mois pour juger l'évolution favorable de cette consommation légale.

E.

Sur la base dudit rapport, le SCAN a rendu une nouvelle décision en date du 30 mai 2017 fixant des conditions au maintien du droit de conduire. Cette décision imposait à l'intéressé une abstinence de toute consommation de produits stupéfiants durant minimum six mois et la preuve de cette abstinence sur la base d'une analyse capillaire attestant le respect de l'abstinence, à tout le moins une consommation de cannabidiol à faible teneur en THC (< 1%).

F.

Le résultat de l'analyse capillaire réalisé par l'Unité de toxicologie et de chimie forensiques de A., daté du 9 mars 2018, a relevé que les concentrations de THC (840 pg/mg) et de CBD (920 pg/mg) se trouvent dans la fourchette des valeurs généralement mesurées dans les cheveux des consommateurs habituels de cannabis riche en THC et riche en CBD (plusieurs fois par semaine).

G.

Le préavis du Dr B. du 12 mars 2018 a précisé que les résultats de l'analyse capillaire mettent en doute une consommation unique de cannabis légal, pauvre en THC, suggérant une prise parallèle de THC.

H.

Par courrier du 19 mars 2018, le SCAN a informé l'intéressé que les concentrations de THC et de CBD déterminées dans les cheveux analysés se trouvaient dans une fourchette des valeurs généralement mesurées dans les cheveux des consommateurs habituels de cannabis riche en THC et riche en CBD. Il l'a aussi informé qu'il envisageait de lui retirer le droit de conduire.

I.

Dans le délai qui lui a été accordé par le SCAN, l'intéressé, dans ses observations, rappelait qu'il n'avait commis aucune faute de circulation, que l'examen effectué le 31 décembre 2016 mentionnait que l'incapacité était indécelable et qu'il était difficile de procéder à une comparaison de résultats des analyses du 9 mars 2018 et du 5 mai 2017 dans la mesure où ceux-ci sont présentés différemment.

J.

Le 11 juin 2018, l'intéressé a informé le SCAN que suite à une interpellation de la police, il avait fait l'objet d'une expertise toxicologique par le Centre universitaire romand de médecine légale en date du 3 avril 2018.

K.

Le SCAN a, par décision du 14 juin 2018, prononcé le retrait du permis de conduire de l'intéressé pour une durée indéterminée. La décision précise que le droit du permis de conduire de l'intéressé sera restitué conditionnellement sur présentation du résultat d'une analyse capillaire prouvant l'abstinence de toute consommation de produits stupéfiants (y compris le cannabis sous toutes ses formes) durant 6 mois précédant la demande de restitution. L'effet suspensif a été retiré à un éventuel recours.

L.

Le 25 juin 2018, l'intéressé a recouru contre la décision du SCAN auprès du Département du développement territorial et de l'environnement (DDTE) en concluant à la restitution de l'effet suspensif, à la récusation de la présidente de la commission administrative du SCAN et à l'annulation de la décision, sous suite de frais et dépens. À titre liminaire, il reproche à la présidente de la commission administrative d'avoir signé la décision attaquée alors que les questions de fond sont les mêmes que celles qui ont entrainé sa récusation dans une précédente affaire, en 2015. Sur le fond, il reproche principalement au SCAN d'avoir comparé deux analyses dont les résultats sont obtenus sur des bases non identiques. Il estime par ailleurs que l'abstinence de toute consommation de produits stupéfiants pendant six mois est totalement disproportionnée et ne repose sur aucune base légale. Il ne consomme exclusivement du CBD, qui contient moins de 1% de THC et est légale.

M.

Dans ses observations du 11 juillet 2018, le SCAN conclut au rejet du recours. Il relève tout d'abord qu'aucun motif ne justifie la récusation d'office de la présidente de la commission. Les récidives en matière de circulation routière ne sont pas rares et cet élément ne doit pas entrainer la récusation d'office d'un membre de la commission. Ensuite, il a précisé que le prélèvement capillaire a démontré que le taux de THC était presque aussi élevé que celui du CBD (840 contre 920 pg/mg), valeurs généralement mesurées dans les cheveux des consommateurs habituels de cannabis. La consommation du recourant durant les mois qui ont précédé le prélèvement capillaire n'était pas uniquement composé de CBD et que selon le besoin de consommer cette substance en quantité élevé augmente le taux de THC dans l'organisme et la question de la dépendance peut se poser. Seule la preuve d'une abstinence de consommation du cannabis sous toutes ses formes pourra attester l'aptitude du recourant à la conduite. Il rappelle aussi que la consommation d'alcool est légale et en cas de problématique de dépendance, une abstinence est requise avant toute restitution du droit de conduire.Il conclut enfin au rejet du recours.

N.

Plusieurs courriers du recourant ont ensuite été adressés au service juridique, en charge de l'instruction du recours, pour demander la restitution de l'effet suspensif du recours.

Considérant en droit :

1.

Interjeté dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable.

2.

Récusation

L'article 29, alinéa 1 Cst. féd. dispose que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement. Selon la jurisprudence, ce droit permet notamment d'exiger la récusation des membres d'une autorité administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut s'imposer même si une prévention effective du membre de l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement individuelles d'une des personnes impliquées ne sont pas décisives (ATF 134 I 20 cons. 4.2, 127 I 196 cons. 2b, 125 I 119 cons. 3b; arrêts du TF du 20.02.2014 [9C_499/2013] cons. 5.1 et du 06.11.2012 [2D_25/2012] cons. 2.3.1). Une autorité, ou l'un de ses membres a le devoir de se récuser lorsqu'elle dispose d'un intérêt personnel dans l'affaire à traiter, qu'elle manifeste expressément son antipathie envers l'une des parties ou s'est forgé une opinion inébranlable avant même d'avoir pris connaissance de tous les faits pertinents de la cause (arrêt du TF du 27.03.2015 [2C_975/2014] cons. 3.2 et les références citées).

Aux termes de l'article 11 LPJA, les personnes appelées à rendre ou à préparer la décision doivent se récuser si elles ont un intérêt personnel dans l'affaire (let. a), si elles sont parentes ou alliées d'une partie en ligne directe, ou jusqu'au troisième degré en ligne collatérale (let. b), si elles sont unies à une partie par mariage ou fiançailles (let. c), si elles sont unies à une partie par un partenariat enregistré fédéral ou cantonal (let. d), si elles mènent de fait une vie de couple (let. e), si elles représentent une partie ou ont agi dans la même affaire pour une partie (let. f), si, pour d'autres raisons, elles peuvent avoir une opinion préconçue sur l'affaire (let. g). Selon l'article 12 LPJA, les parties peuvent demander la récusation des personnes appelées à rendre ou à préparer une décision si les conditions de l'article 11 sont réalisées (al. 1); la demande de récusation doit être présentée sans délai à l'autorité de décision (al. 2); les personnes appelées à rendre ou à préparer la décision se prononcent sur la demande de récusation (al. 3) et si elles admettent le bien-fondé de la demande, elles se récusent (al. 4).

En l'espèce, outre la décision attaquée, les décisions des 16 mars et 30 mai 2017 ont été signées également par la présidente de la commission. L'impartialité de ces deux décisions n'a jamais été remise en question par le recourant. Le courrier du 19 mars 2018 informant le recourant que le retrait du permis de conduire était envisagé a lui aussi été signé par la présidente de la commission. Encore une fois, dans sa réponse du 16 avril 2018, ainsi que dans celle du 11 juin 2018, le recourant n'a soulevé aucun doute quant à l'indépendance de la présidente dans la procédure. La requête de récusation intervient uniquement dans la procédure de recours et est tardive. Par ailleurs, le recourant invoque "l'acharnement" de la présidente dans une affaire le concernant en 2015 pour justifier sa récusation mais il n'apporte aucun élément objectif démontrant qu'elle a une opinion préconçue dans l'actuelle procédure. Les récidives ne sont pas rares en matière de circulation routière et la commission peut être amenée à traiter le dossier de la même personne plusieurs fois mais cet élément ne suffit pas à lui seul pour demander d'office la récusation d'un membre de la commission.

Le grief invoqué par le recourant ne fonde pas une apparence objective de prévention et la décision querellée n'est pas critiquable sur ce point.

3.

Retrait de permis

Selon l'article 14, alinéa 1 LCR, tout conducteur de véhicule automobile doit posséder l'aptitude et les qualifications nécessaires à la conduite. En vertu de l'alinéa 2 de cette disposition, est apte à la conduite celui qui, notamment, ne souffre d’aucune dépendance qui l’empêche de conduire un véhicule automobile en toute sécurité (let. c).

Lorsqu'un permis d'élève conducteur ou un permis de conduire a déjà été délivré, l'article 16, alinéa 1 LCR – corollaire de l'article 14 LCR – prescrit que ces permis seront retirés lorsque l'autorité constate que les conditions légales de leur délivrance ne sont pas ou ne sont plus remplies; ils pourront être retirés lorsque les restrictions ou les obligations imposées dans un cas particulier, lors de la délivrance, n'auront pas été observées.

L'article 16d, alinéa 1 LCR précise que ces permis sont retirés pour une durée indéterminée à la personne dont les aptitudes physiques et psychiques ne lui permettent pas ou plus de conduire avec sûreté un véhicule automobile (let. a), qui souffre d'une forme de dépendance la rendant inapte à la conduite (let. b) ou qui, en raison de son comportement antérieur, ne peut garantir qu'à l'avenir, elle observera les prescriptions et fera preuve d'égards envers autrui en conduisant un véhicule automobile (let. c).

Lorsque le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire est retiré pour une durée indéterminée, il peut être restitué à certaines conditions après expiration d'un éventuel délai d'attente légal ou prescrit si la personne concernée peut prouver que son inaptitude à la conduite a disparu (art. 17 al. 3 LCR).

Lorsque le permis de conduire est restitué, si la personne concernée n'observe pas les conditions imposées ou trompe d'une autre manière la confiance mise en elle, le permis lui est retiré à nouveau, en application de l'article 17, alinéa 5 LCR.

L'article 17, alinéa 5 LCR ne constitue pas un motif de retrait indépendant mais simplement la poursuite de l'exécution de la mesure décidée initialement (Bussy/Rusconi/Jeanneret/Kuhn/Mizel/Müller, Code suisse de la circulation routière commenté, 4ème éd., Bâle 2015, ad art. 17 al. 5 LCR).

Selon la jurisprudence, l'autorité qui, après avoir prononcé un retrait de sécurité, constate que le conducteur ne respecte pas les obligations d'une réadmission conditionnelle au trafic peut procéder au retrait du permis sans examens détaillés supplémentaires (ATF 1C_26/2011 du 26 juillet 2011 consid. 4; 6A.9/2006 du 28 février 2006).

4.

Analyse capillaire

Le recourant conteste le résultat des analyses daté du 9 mars 2018 sur lequel le SCAN s'est basé pour rendre la décision attaquée. Les analyses ont été effectuées sur la base d'une seule mèche de cheveux alors que deux segments ont été analysés en mai 2017. La méthode d'analyse est aussi différente : des segments de 0-2 cm et 2-4 cm ont été analysés en mai 2017, rien n'est précisé pour les analyses du 9 mars 2018.

Il est admis que le prélèvement de cheveux, qui permet aussi bien de prouver une dépendance que le respect d'une abstinence (ATF 140 II 334; ATF 1C_492/2015 du 12 octobre 2015), constitue une atteinte admissible à l'intégrité physique. Ce moyen, peu invasif (ATF 6A.8/2007 du 1er mai 2007), est de plus en plus utilisé. Les analyses capillaires sont prévues par le législateur (FF 1999 p.4140) et sont mentionnées à l'article 55, alinéa 7, lettre c LCR (Bussy/Rusconi/Jeanneret/Kuhn/Mizel/Müller, Code suisse de la circulation routière commenté, 4ème éd., Bâle 2015, ad. art. 16d).

L’exécution des analyses de cheveux doit être réservée à des laboratoires spécialisés. Les résultats auxquels ils parviennent sont des expertises, dont les autorités ne peuvent s’écarter que si elles ont de sérieux motifs de le faire. Une expertise ne peut être écartée que si sa crédibilité est sérieusement ébranlée par les circonstances du cas d’espèce (ATF 132 II 257 c. 4.4.1).

Selon la Société Suisse de Médecine Légale, section médecine du trafic (SSML), le laboratoire est censé analyser des segments proximaux de cheveux, de 6 cm de longueur au maximum. Toutefois, il est recommandé d’analyser des segments proximaux de cheveux de 3 à 5 cm de longueur. Si un changement significatif de la quantité de substance consommée est invoqué pendant la période couverte par l’analyse qui est fixée en fonction de la longueur du cheveu, il est recommandé de faire une segmentation conforme aux indications de la personne participant à l’examen en tenant compte de la vitesse moyenne de croissance des cheveux (SSML, document intitulé Détermination de drogues et de médicaments dans les cheveux, version juillet 2014).

Il est important de rappeler que les cheveux en croissance incorporent les substances présentes dans le sang et la sueur et constituent donc un véritable calendrier rétrospectif de la consommation d’alcool ou de stupéfiants. Les cheveux poussent de 1 cm par mois et leur analyse, cm par cm, retrace l’histoire de la consommation dans le temps : l’étude du cheveu situé le plus près de la racine reflète l’exposition la plus récente, alors que l’étude du cheveu vers la pointe témoigne de l’exposition la plus ancienne.

5.

En l'occurrence, l'analyse du 9 mars 2018 a été effectuée par un laboratoire spécialisé, l'Unité de toxicologie et de chimie forensiques de A., qui a analysé une mèche de cheveux du recourant de 6 cm. Cette analyse satisfait ainsi toutes les recommandations faites par la SSML et aucun élément dans le dossier ne met en doute sa crédibilité.

L'expertise a ainsi mis en évidence une concentration de THC et de CBD dans les cheveux du recourant qui se trouve dans la fourchette des valeurs généralement mesurées dans les cheveux des consommateurs habituels de cannabis riche en THC et riche en CBD. Le taux de THC est presque aussi élevé que celui de CBD (840 contre 920 pg/mg).

Ce seul élément suffit à faire naître un sérieux doute quant à une dépendance au cannabis et par conséquent quant à son aptitude à la conduite, respectivement à justifier que son permis de conduire lui soit à nouveau retiré à titre préventif dans l'attente d'une nouvelle évaluation de son aptitude à la conduite en application des art. 17 al. 5 LCR et 30 OAC.

Sur cette base, l'autorité intimée ne pouvait que constater, dans sa décision du 14 juin 2018, que le recourant n'avait pas respecté les conditions qui lui avaient été imposées dans la décision du 30 mai 2017 et qui interdisaient une consommation de produits stupéfiants, à tout le moins une consommation de CBD à faible teneur en THC (≤ 1%).

6.

Encore, le recourant invoque l'article 34 l'ordonnance sur le contrôle de la circulation routière (OCCR-OFROU). Cette disposition fixe les valeurs de stupéfiants présentes dans le sang pour définir une conduite en état d’incapacité.

Un prélèvement capillaire s'évalue en picogramme par milligramme et, en l'espèce, il a été utilisé pour déterminer s’il y a eu consommation ou non dans un certain laps de temps. (6 mois). Il n'est pas destiné à établir une conduite en état d'incapacité. La comparaison avec le résultat d'une prise de sang et encore moins avec l'article 34 OCCR-OFROU est superflue et n'apporte rien à l'argumentation du recourant.

7.

Le recourant estime enfin que l'abstinence de toute consommation de produits stupéfiants, y compris le CBD, est disproportionnée et ne repose sur aucune base légale.

En cas de retrait de sécurité de durée indéterminée, l'article 17, alinéa 3 LCR dispose que le permis peut être restitué à certaines conditions après expiration d'un éventuel délai d'attente légal ou prescrit si la personne concernée peut prouver que son inaptitude à la conduite a disparu. Les conditions posées sont destinées à prouver la disparition de l'inaptitude et sont de ce fait formulées au moment de la décision de retrait. Elles constituent en quelque sorte les différentes charges et conditions destinées à apporter la preuve de la disparition du motif d'inaptitude et sont généralement préconisées par une expertise médico-légale et reprises dans les considérants et le dispositif de la décision de retrait (Bussy et al., op. cit., n. 4 ad art. 17 LCR).

La consommation de stupéfiants, même si elle n'est qu'occasionnelle et ne porte que sur de faibles quantités de haschich, est néanmoins susceptible d'altérer l'aptitude à conduire. Il peut, par exemple, en résulter une diminution de l'acuité visuelle dynamique, un allongement du temps de réaction, une altération de la capacité de coordination ou encore une diminution de la précision des automatismes de conduite. Parmi les erreurs de conduite typiques, on peut citer les difficultés à tenir sa ligne, l'éloignement de sa voie de circulation, la mauvaise appréciation des manœuvres de dépassement, la confusion entre limites extérieures et intérieures de la route, l'augmentation de la fréquence des collisions et les excès de vitesse (ATF 124 II 559 consid. 4a et les références citées).

En outre, il convient de rappeler que le retrait préventif du permis de conduire n'est pas une mesure d'admonestation ayant pour but de punir un comportement fautif, mais qu'il vise à empêcher qu'un automobiliste, présumé incapable de conduire, se mette au volant d'un véhicule dans un état, durable ou momentané, le rendant dangereux pour la circulation. Tant que cette présomption n'est pas renversée, l'intéressé doit être interdit de circulation, ce qui consiste en une mesure adaptée et proportionnée.

Dans la décision litigieuse, le SCAN a subordonné la restitution du droit de conduire à la production d'un rapport établi par un médecin spécialiste du trafic attestant l'abstinence de toute consommation de produits stupéfiants, y compris le cannabis sous toutes ses formes. Cette mesure a le mérite de garantir efficacement la sécurité routière et de ne pas porter trop lourdement atteinte aux droits personnels du conducteur, qui pourra obtenir la restitution de son permis de conduire – cas échéant sous conditions – dès qu'il aura prouvé son aptitude, aujourd'hui à nouveau compromise par des doutes justifiés quant à son addiction.

8.

Même si l'autorité de céans est consciente des difficultés que peut entraîner le retrait du permis de conduire, la décision querellée, qui ne viole pas le droit fédéral et ne précède d'un abus du pouvoir d'appréciation du SCAN, doit être confirmée.

Au vu de ce qui précède, le recours est rejeté, sous suite de frais (art. 47 al. 1 LPJA). Le recourant n'obtenant pas gain de cause, il ne sera pas alloué de dépens (art. 48 al. 1 LPJA a contrario).

9.

Retrait de l'effet suspensif

Par cet arrêt rendu au fond, la requête de restitution de l'effet suspensif devient sans objet.

Par contre, il convient également de retirer l'effet suspensif à un éventuel recours contre la présente décision. En effet, si en matière de retrait d'admonestation du permis de conduire, l'octroi de l'effet suspensif est la règle, il se justifie en principe de refuser l'effet suspensif dans le cas de retrait de sécurité et que lorsqu'il existe des présomptions suffisantes que le conducteur ne remplit plus les conditions posées pour l'obtention du permis de conduire, la mesure de retrait doit être exécutée immédiatement, quitte à ce qu'elle soit rapportée par la suite s'il s'avère, après enquête ou expertise, qu'elle n'est pas ou plus justifiée (ATF 106 Ib 115, 117; arrêt de la Cour de droit public du 27 février 2012, réf. CDP.2012.16, p.4).

Le retrait du permis de conduire prononcé en application de l'article 16d, alinéa 1 let. b LCR constitue un retrait de sécurité destiné à protéger la sécurité du trafic contreles conducteurs inaptes à la conduite d'un véhicule automobile notamment pour consommation de produits stupéfiants. L'intérêt public à la sécurité routière (intérêt à la base de la mesure prononcée à l'encontre du recourant) l'emporte sur l'intérêt privé du recourant à pouvoir continuer à conduire jusqu'à droit connu en cas d'un éventuel recours contre la présente décision (ATF 1C_271/2010 du 11 juin 2010).

Par ces motifs, le conseiller d'État, chef du Département du développement territorial et de l'environnement,

décide :

1.Le recours du 25 juin 2018 de X. contre la décision du service cantonal des automobiles et de la navigation du 14 juin 2018 est rejeté;

2.Un éventuel recours contre la présente décision ne déploiera pas d'effet suspensif;

3.Un émolument de 700 francs et des frais par 70 francs sont mis à la charge du recourant, montant compensé avec l'avance de frais versée le 9 juillet 2018.

4.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 12 mars 2019

Laurent Favre