REC.2017.192

A.

A.a.

Le couple X.-Y. (ci-après : les propriétaires, respectivement les recourants) sont copropriétaires de l'article [a] du cadastre de D., situé en zone d'habitation à faible densité selon le plan d'aménagement communal du 13 avril 1994. Le 5 juillet 2012, ils ont obtenu l'autorisation de construire sur cette parcelle une maison familiale. Selon les plans sanctionnés, la partie sud du terrain devait constituer un talus rejoignant un mur de soutènement existant, situé tout près de la limite sud de propriété.

A.b.

Par courrier du 22 novembre 2012, l'architecte des propriétaires a fait savoir au Conseil communal qu'il sollicitait un permis de construire pour un mur antibruit en béton au sud du terrain de ses clients, en bordure de la route de E.. Il a précisé que cet ouvrage atteignait une hauteur de 1,80 mètre en amont de la route et de 2,60 mètres en aval de celle-ci, qu'il permettrait de diminuer les nuisances sonores de la route et de créer une surface plane au bas de la parcelle et que cette dernière serait reliée au bien-fonds voisin ([…]) "pratiquement en continu", avec un talus d'environ 40 cm.

A.c.

Selon les plans du projet, datés des 14 janvier et 16 juillet 2013, le mur, situé à l'angle sud-ouest du terrain des propriétaires et à l'intérieur d'un alignement cantonal, s'appuie contre le mur de soutènement en pierres existant en bordure de route et dépasse celui-ci d'une hauteur de 2 mètres (plan No 4 "profil 2"). Sa longueur est de 12 mètres en bordure de route et de 3,70 mètres en limite de l'article [b]. Le plan No 1 "profil sud" mentionne une hauteur totale, garde-corps compris, de 1,55 mètre en amont et de 2,3 mètres en aval.

A.d.

Le Conseil communal a transmis le dossier au service de l'aménagement du territoire (SCAT) pour préavis le 6 août 2013, en précisant que les travaux avaient débuté sans autorisation et qu'ils étaient suspendus durant la procédure d'autorisation.

B.

La mise à l'enquête publique de la paroi antibruit a suscité une opposition du couple B.-C. (ci-après : les opposants, respectivement les tiers intéressés), copropriétaires de la parcelle voisine côté Est […]. Ceux-ci ont exposé qu'ils contestaient le projet bien qu'ils aient apposé leur signature sur le formulaire de demande de permis de construire, car seul un profil indiquant une hauteur de 2 m leur avait été soumis préalablement, alors que la hauteur de l'ouvrage déjà construit est de 2,6 mètres en ouest. Ils ont demandé que cette hauteur ne dépasse pas 2 mètres, de manière à ce que la route de E. reste une avenue aérée et verdoyante.

C.

C.a.

Par décision du 28 janvier 2014, le Département du développement territorial et de l'environnement (ci-après : le département) a octroyé pour la mise en conformité du mur antibruit une dérogation à l'alignement sanctionné par le Conseil d'État le 26 décembre 1957 pour la route de E., laquelle est une route cantonale selon le Système d'Information du Territoire Neuchâtelois (SITN), rubrique routes. Il a retenu qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'opposait à la construction du mur et que la sécurité des usagers de la route était garantie selon le service des ponts et chaussées.

C.b.

Le SCAT a communiqué cette décision à la commune, avec son préavis positif sur la paroi antibruit, du 29 janvier 2014. La commune a transmis aux propriétaires ces documents, ainsi que le préavis du 24 avril 2014 de la commission d'urbanisme, par courrier du 17 juin 2014. Il a annoncé qu'il envisageait de ne pas délivrer le permis de construire et d'ordonner la démolition du mur et la mise en conformité des lieux aux plans sanctionnés le 5 juillet 2012, en invoquant l'article 1.02 du règlement communal sur les constructions […] (RC) concernant les principes à respecter pour maintenir le caractère général de ce village.

D.

A la demande de l'architecte des recourants, des représentants de la commune et des propriétaires se sont réunis sur place, le 14 août 2014. A cette occasion, les propriétaires ont proposé de recouvrir le mur antibruit d'un revêtement en pierre calcaire et de végétation. Le 13 octobre 2014, le conseiller communal responsable de l'urbanisme et le chef du service technique et des constructions de la commune (ci-après : service technique) ont rencontré les opposants, qui ont formulé les conditions auxquelles ils pourraient lever leur opposition. Par message électronique du 28 novembre 2014, le service technique a transmis à l'architecte des propriétaires la liste de ces conditions, à savoir :

·"La hauteur du mur sera, au maximum, la même que celle du mur en bac à fleurs mural de […] voisin à l'ouest;

·Le mur sera paré d'un revêtement antibruit et recouvert d'une végétation;

·Le mur ne devra pas être surmonté d'une barrière avec un remplissage en verre. Par contre cet élément pourra être dissimulé par une haie et une végétation tombante sur le mur;

·Le parement du mur sera le même sur toute la surface, y compris sur les retours à l'Est et à l'ouest;

·Le lampadaire public, supprimé pour la réalisation des travaux, devra être remis en place;

·Un relevé, par un ingénieur-conseil agréé, devra être réalisé à la fin des travaux afin de contrôler la bien facture de ces travaux."

Il a annoncé que le Conseil communal pourrait sanctionner le projet, après réception d'un plan coté décrivant ces divers éléments.

E.

Par courrier du 18 décembre 2014, les opposants ont confirmé leur opposition au mur antibruit, en soulignant qu'ils n'avaient pas à supporter à proximité de leur propriété une construction non autorisée du point de vue de sa hauteur.

F.

F.a.

A partir de février 2015, le Conseil communal et le mandataire juridique des propriétaires ont échangé diverses correspondances relatives aux conditions citées plus haut. Des plans (plan No 1 "Plan + vue sud" et plan No 2 "vue Est"), datés du 6 juillet 2015, ont été déposés par l'architecte des propriétaires. Ils indiquent un mur dont la hauteur à l'ouest, de plus de 2 mètres, dépasse celle du mur de soutènement situé sur la propriété voisine, ainsi qu'un remblai surmonté de garde-corps et formant une terrasse derrière le mur.

F.b.

Ces échanges n'ayant pas permis de trouver une solution convenant tant à la commune qu'aux propriétaires, ces derniers ont invité le Conseil communal à rendre une décision relative à leurs aménagements, par courrier du 13 novembre 2015. La commune leur a toutefois proposé, lors d'une séance du 12 mai 2016, de réduire la hauteur de l'ouvrage de manière à ce que la hauteur totale du mur surmonté d'une barrière métallique ne dépasse pas 2 mètres et de remblayer le terrain soutenu par le mur à concurrence de cette hauteur. Elle leur a demandé de lui soumettre des plans à cet effet et de remettre en place le candélabre enlevé lors des travaux entrepris sans autorisation. Ces demandes étant restées sans suite, le Conseil communal a fixé aux propriétaires un délai au 28 février 2017 pour effectuer ce dépôt de plans et remettre en place le lampadaire (cf. courrier du 30 janvier 2017 du Conseil communal au mandataire juridique des propriétaires, pièce No 34 du dossier communal).

Le 10 février 2017, les propriétaires ont annoncé qu'ils maintenaient leur position et que le candélabre ne pourrait être réinstallé qu'une fois le pavage d'entrée de leur villa terminé.

G.

G.a.

Par décision du 11 mai 2017, le Conseil communal leur a accordé un permis de construire pour la paroi antibruit, en assortissant cette autorisation des charges suivantes :

·"La hauteur maximale de la paroi antibruit, y compris le garde-corps d'une hauteur de 1 mètre situé au-dessus sera de 2,30 mètres à son extrémité ouest et de 1,55 mètre à son extrémité Est, de sorte que la hauteur moyenne de l'installation n'excède pas 2 mètres;

·Le remblayage est autorisé en hauteur au maximum jusqu'au bord de la paroi antibruit;

·Le mur sera revêtu d'un revêtement en pierre calcaire de type cyclopéen et recouvert de végétation;

·Le retour de mur sis à l'ouest devra être revêtu du même parement."

Il a dès lors sanctionné les plans des 14 janvier et 16 juillet 2013,"sous réserve de l'observation de toutes les dispositions légales en vigueur, des droits des tiers et des remarques selon notre lettre de ce jour".Par ailleurs, il a ordonné la démolition partielle de la paroi actuelle, construite sans autorisation, de manière à ce qu'elle soit conforme aux conditions précitées, dans un délai arrivant à échéance le 31 août 2017, ainsi que la pose d’un candélabre supprimé au début des travaux. Il a notamment précisé que si l'ordre de rétablissement de l'état conforme au droit n'était pas exécuté dans le délai imparti, il serait procédé à l'exécution par substitution aux frais des propriétaires.

Il a fondé sa décision sur la clause générale d'esthétique de l'article 7 de la loi sur les constructions (LConstr.), du 25 mars 1996, ainsi que sur l'article 1.02 RC contenant également une clause générale d'esthétique et fixant les principes à respecter au sud de la voie CFF – secteur dans lequel se trouve la parcelle des propriétaires – pour maintenir le caractère général du village de D.. Il a relevé que selon les mesures effectuées sur place par le service technique, la hauteur du mur atteignait finalement 2,07 mètres en amont et 2,70 mètres en aval, à laquelle il fallait ajouter la hauteur du mur de soutènement existant (1,77 mètre) et le garde-corps d'un mètre que les propriétaires avaient déclaré vouloir installer, ce qui portait la hauteur totale des aménagements à 4,84 mètres en amont et 5,47m en aval. Il a considéré qu'un tel ouvrage ne s'intégrait ni à la route de E., bordée d'immeubles d'habitation de belle qualité, ni au quartier environnant, très aéré, pourvu d'une abondante végétation et entouré de vignes. Il a en outre mis en évidence le contraste que formerait la paroi antibruit avec le mur de vigne existant, le mur construit sur la parcelle voisine et le muret situé en face, au sud de la route. Il a retenu que le mur antibruit, en raison de sa hauteur disproportionnée par rapport à ces autres constructions du même type et son revêtement bétonné, était de nature à dissimuler complètement le bâtiment situé à l'arrière et qu'il donnait à l'ensemble un aspect suffocant et oppressant, en rupture choquante avec l'harmonie du quartier. Il a dès lors assorti le permis de construire des charges précitées, pour respecter le principe de la proportionnalité. Il a justifié l'ordre de démolition partielle en relevant que le mur avait été construit sans autorisation, que sa hauteur disproportionnée au regard de l'environnement bâti représentait une atteinte grave au droit de la construction, qu'il suffisait de découper le mur et d'aplanir le remblai soutenu par celui-ci pour respecter les charges assortissant le permis de construire et que cette solution était la seule propre à rétablir un état conforme au droit au regard du principe de la proportionnalité.

G.b.

Par décision du 11 mai 2017 également, le Conseil communal a levé l'opposition en expliquant pourquoi il était arrivé à la conclusion que le mur antibruit actuellement construit ne respectait pas la clause d'esthétique applicable au village de D. et pourquoi les charges fixées dans le permis de construire permettaient de rétablir un état conforme à ces prescriptions.

H.

Le présent recours est dirigé contre la décision du Conseil communal ordonnant la démolition partielle du mur antibruit. Les recourants invoquent une violation du principe de la bonne foi, en alléguant que lors de leurs derniers échanges avec la commune, celle-ci n'a plus mis en cause la hauteur et l'esthétique du mur mais uniquement le remblai prévu contre sa paroi nord et la nécessité de poser une barrière sur le mur. Ils estiment donc qu'ils pouvaient de bonne foi partir de l'idée que la hauteur et l'esthétique du mur n'étaient plus litigieuses et qu'en rendant la décision attaquée, le Conseil communal a fait preuve d'un comportement contradictoire. Ils ajoutent qu'invoquer des motifs d'esthétique pour la première fois dans la décision attaquée constitue un grave déni de justice, que la hauteur du mur actuel respecte le droit matériel, qu'il n'existe aucun intérêt public lié à la sécurité routière ou à la protection du site qui pourrait justifier l'application d'une telle clause, que celle-ci ne permet de toute manière pas de refuser le remblai prévu au nord du mur et que le fait de scier le mur sur une hauteur d'environ un mètre n'aura pas d'influence sur le caractère oppressant ou non de cet ouvrage. En outre, ils se plaignent d'une inégalité de traitement, en signalant qu'un mur antibruit a été autorisé sur la parcelle voisine alors que sa hauteur est pratiquement la même que celle de leur mur actuel. Ils concluent à l'annulation de la décision attaquée et à l'octroi du permis de construire relatif à la construction du mur antibruit (avec sa hauteur actuelle).

I.

I.a.

Dans ses observations sur le recours du 24 août 2017, qui seront évoquées dans les considérants en droit, le Conseil communal conclut au rejet du recours sous suite de frais.

I.b

Les tiers intéressés ont également conclu au rejet du recours, le 22 mars 2018.

I.c.

Les recourants ont répondu aux observations de la commune par mémoire du 26 mars 2018. Ils se réfèrent à des messages électroniques échangés les 10 juillet, 2 octobre et 19 octobre 2015 avec la commune, dont il ressortirait que le Conseil communal entrerait en matière pour sanctionner le mur litigieux, sans que la hauteur de cet ouvrage et la clause d'esthétique soient mentionnées. Ils soulignent de plus que la pose d'une barrière en verre, donc transparente, au-dessus du mur antibruit, n'est pas de nature à rendre cette construction trop imposante.

Considérant en droit :

1.Recevabilité

Le recours, déposé dans les formes et délai légaux, est recevable.

2.Clause générale d'esthétique

2.1.

Il existe un droit à obtenir une autorisation de construire lorsque le projet est conforme aux dispositions de la législation sur l'aménagement du territoire et sur les constructions, ainsi qu'aux prescriptions des autres lois applicables dans le cadre de la procédure d'octroi du permis de construire (art. 61, al. 1 du règlement d'exécution de la loi sur les constructions (RELConstr.), du 16 octobre 1996). C'est pourquoi, en cas de construction formellement illégale, l'autorité doit exiger le dépôt d'une demande de permis de construire a posteriori lorsqu'elle ne peut d'emblée exclure l'octroi d'une autorisation (Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, N. 978 – 980 et 986).

C'est ce que le Conseil communal a fait en l'occurrence pour le mur antibruit, érigé sans autorisation. En effet, tous les travaux de nature à modifier de façon sensible la configuration du sol, tels des remblais, talus et murs de soutènement, sont des constructions nécessitant un permis de construire (art. 4, al. 2, litt. k RELConstr.).

2.2.

Ni la LConstr. et son règlement d'exécution, ni les règlements communaux d'aménagement et de construction ne fixent de hauteur maximale pour les murs de soutènement. Une dérogation à l'alignement cantonal a été accordée par décision du département du 28 janvier 2014 et c'est dans ce cadre que l'intérêt public à garantir la sécurité routière a été examiné. Le SCAT n'a pas identifié d'autres causes de non-conformité de l'ouvrage à la législation applicable dans le cadre de la procédure de permis de construire. Il a par contre encouragé le Conseil communal à apprécier le projet sous l'angle de l'esthétique et de son intégration au site.

2.3.

L'article 7 LConstr. prévoit que les constructions et installations doivent répondre aux exigences d'une architecture de qualité, tant intérieure qu'extérieure (al. 1). Elles tiennent compte de leur environnement naturel ou bâti, notamment par rapport aux caractéristiques historiques, artistiques ou culturelles de la localité, du quartier ou de la rue (al. 2). Par ailleurs, les règlements communaux peuvent contenir des dispositions concernant l'aspect des constructions et des installations, de telle sorte qu'elles ne portent pas atteinte au paysage ou à l'image du quartier, de la rue ou d'un bâtiment (art. 25, al. 1, litt. a LConstr.). L'article 1.02 du règlement des constructions de la localité de D. reprend les termes de l'article 7 LConstr., tout en précisant à son alinéa 3"qu'afin de maintenir le caractère général du village, on s'inspirera, au sud de la voie CFF, du principe qui veut qu'on fasse passer l'apparence de la rue avant celle de la maison et l'aspect de la cité avant celui de la rue. C'est pourquoi, par leur forme et leur aspect, les bâtiments s'harmoniseront avec ce qui est coutumier dans la commune."

Une clause d'esthétique ne doit pas être appliquée de manière à vider pratiquement de sa substance la réglementation sur les zones en vigueur. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur une clause d'esthétique, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle (arrêt du Tribunal cantonal du 28 septembre 2018 CDP.2018.135, consid. 5a et les références citées). Dans tous les cas, les aspects esthétiques d'une construction doivent être jugés en se fondant, dans la mesure du possible, sur des critères objectifs et non pas sur une perception ou un sentiment architectural subjectif. Pour le reste, il y a lieu de se référer aux considérants pertinents de la décision attaquée en particulier en ce qui concerne le large pouvoir d'appréciation des autorités communales en matière d'esthétique, auquel l'autorité de recours ne saurait substituer sans autre le sien propre. Dans la mesure où la décision communale repose sur une appréciation soutenable des circonstances pertinentes, la juridiction de recours doit la respecter (cf. RJN 2017 604, consid. 3 p. 608 et les références citées).

2.4.

Dans la décision attaquée, le Conseil communal décrit de manière exacte et détaillée la construction litigieuse et son environnement. Il ressort de son exposé et du site Internet d'un célèbre moteur de recherches (date de l'image : août 2014) que la route de E. est bordée de maisons individuelles, dont certaines sont d'architecture contemporaine comme celle des recourants mais dont la plupart présentent un cachet plus ancien. La présence de végétation et de vignes, ainsi que de murs de pierre (anciens murs de vigne) le long de la route est bien une caractéristique du quartier. Dans ces conditions, on ne saurait retenir que le Conseil communal a apprécié la situation de manière insoutenable en retenant que le mur antibruit, de par son aspect bétonné et sa hauteur, forme un rempart "posé" sur le mur existant en bordure de route, qui coupe la perspective sur les terrains et bâtiments situés au-dessus de lui et ne s'intègre pas dans son environnement. Certes, comme le relève le Conseil communal dans ses observations, le mur existant qui borde le côté nord de la route atteint devant la parcelle voisine à l'Est ([…]) une hauteur qui semble assez comparable à première vue. Toutefois, cette hauteur est en réalité moins élevée selon les observations du Conseil communal. De plus, il s'agit d'un mur de pierres partiellement recouvert de végétation, érigé en continuité du mur de pierres existant le long de la route. De ce fait et en raison de la position surélevée du bâtiment qui se trouve derrière lui, il ne constitue pas une rupture avec son environnement, contrairement au mur litigieux qui est beaucoup plus haut que tous les autres murs bordant la route au nord et au sud.

Compte tenu de l'accent particulier mis par l'article 1.02, alinéa 3 RC sur le maintien du caractère du site et des rues situées au sud de la voie CFF, un intérêt public prépondérant existe à ce que la clause d'esthétique soit appliquée avec rigueur dans ce secteur. Cette solution correspond à l'objectif de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), du 22 juin 1979 consistant à veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble s’intègrent dans le paysage (art. 3, al. 2, litt. b LAT). Par ailleurs, les recourants ne prétendent pas que les valeurs limites d'exposition au bruit de la route voisine sont dépassées sur leur propriété et que le mur doit impérativement demeurer dans sa conception actuelle pour les en protéger.

En conclusion, le Conseil communal n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation en retenant le caractère déraisonnable et irrationnel de l'aménagement litigieux.

2.5.

Selon le plan No 2 "profil 2" du 14 janvier 2013 (vue sur la façade ouest) la construction du mur antibruit s'accompagne d'un remblayage du terrain jusqu'à hauteur de ce mur, de manière à créer une surface plane en lieu et place du talus sanctionné en 2012 avec les plans de la villa.

Contrairement à ce qu'affirment les recourants, le Conseil communal ne refuse pas ce remblayage en tant que tel mais exige seulement une limitation de sa hauteur en fonction de la hauteur admise pour ce mur (2m en moyenne), ce qui en est le corollaire de sa décision concernant cet ouvrage. Cette limitation découle de plus de l’article 1.09, alinéa 2 RC, en vertu duquel aucun mouvement de terre ne pourra être supérieur, selon la pente, à deux mètres au maximum, soit en plus ou soit en moins, du terrain naturel. Selon les plans sanctionnés en 2012 pour la villa (notamment les plans des façades Est et ouest), le terrain naturel arrivait à la hauteur du mur de soutènement existant en bordure de route. En application de la décision du Conseil communal, il sera remblayé de 2m en moyenne à partir de ce niveau, ce qui respectera la limite fixée par le règlement communal sur les constructions. On signale enfin que le terrain fini doit être en continuité avec les parcelles voisines (art. 1.09, al. 3 RC).

3.Principe de la bonne foi

3.1.

Ancré à l'article 9 de la Constitution fédérale (Cst. féd.) et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi exige que l'administration et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part. A certaines conditions, le citoyen peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'il a légitimement placée dans celles-ci. A cet égard, il faut que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore (d) qu’il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (arrêt du Tribunal cantonal du 29 mai 2019 CDP.2018.372, consid. 4b, publication prévue au RJN 2019).

3.2.

Les recourants se réfèrent à des messages électroniques échangés en 2015 par leur mandataire juridique et le service technique, dont il ressortirait que la commune ne mettait plus en cause à ce moment-là la hauteur et l'esthétique du mur, mais seulement le remblayage prévu derrière celui-ci et l'intention de le surmonter d'une barrière. D'une part, ces messages ont été échangés avec le chef du service technique de la commune, et non avec le Conseil communal, seule autorité habilitée à autoriser les aménagements litigieux. D'autre part, le message du 14 juillet 2015 du chef du service technique demande aux propriétaires d'apporter des précisions sur leurs plans en ce qui concerne l'aspect du mur (pose de végétation, cotes indiquant la hauteur). Ceux des 7 septembre et 19 octobre 2015 demandent que le niveau du "futur terrain naturel" soit indiqué sur les plans. On ne saurait tirer de cette demande, qui vise simplement à préciser un élément particulier du projet, que les autres aspects de ce dernier étaient acceptés par la commune. Comme souligné dans les observations du Conseil communal, il résulte clairement du dossier que la hauteur et l'aspect de la paroi antibruit ont toujours été au cœur du litige : dès son courrier aux propriétaires du 24 avril 2014, le Conseil communal a annoncé qu'il envisageait de refuser le permis de construire, en invoquant la clause d'esthétique contenue dans le règlement communal des constructions. La liste de conditions transmise aux propriétaires par message électronique du 28 novembre 2014 traite également de ce thème, ainsi que les correspondances échangées entre 2015 et 2017 avec le mandataire juridique des opposants (pièces 20 à 34 du dossier communal).

Le procès-verbal de la vision locale du 14 août 2014 mentionne que le Conseil communal"pourrait envisager de renoncer à la démolition",pour autant que lui-même et la commission d'urbanisme s'accordent sur la proposition formulée par les propriétaires pour la finalisation du mur. Dans son message électronique du 19 octobre 2015, le chef des services techniques déclare que"quant au mur en question, le Conseil communal entrera en matière pour le sanctionner avec un parement en matériau phono-absorbant et recouvert d'une végétation".Encore une fois, ces déclarations n'émanent pas du Conseil communal, mais de l'un de ses représentants, du président de la commission d'urbanisme et du chef du service technique. Par ailleurs, il ne s'agit pas de promesses aux termes desquelles le Conseil communal accepterait expressément et sans condition l'ouvrage litigieux.

Enfin, comme le souligne le Conseil communal dans ses observations, les propriétaires ont pris l'initiative d'ériger le mur sans autorisation et les travaux ont été suspendus lorsqu'ils ont été interpellés par la commune. Ils n'ont donc pris aucune disposition particulière suite aux contacts intervenus ensuite avec cette autorité.

Pour ces diverses raisons, on ne saurait reprocher au Conseil communal d'avoir adopté un comportement contradictoire et les recourants ne peuvent pas se prévaloir de leur bonne foi.

4.Déni de justice

4.1.

Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti à l'article 29, alinéa 2 Cst. féd., comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuve pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. Le droit d'être entendu porte avant tout sur les questions de fait. Les parties doivent éventuellement aussi être entendues sur les questions de droit lorsque l'autorité concernée entend se fonder sur des normes légales dont la prise en compte ne pouvait pas être raisonnablement prévue par les parties, lorsque la situation juridique a changé ou lorsqu'il existe un pouvoir d'appréciation particulièrement large (ATF du 9 juin 2016 1C_574/2015, consid. 3.1; ATF 129 II 492 consid. 2.2 p. 505 et les références citées).

4.2.

En l'espèce, on ne saurait admettre que les recourants ne pouvaient pas prévoir que le Conseil communal examinerait leurs aménagements à la lumière de la clause générale d'esthétique. Comme évoqué ci-dessus, l'aspect de l'ouvrage a été au cœur des échanges intervenus avec la commune dès le début de la procédure. En outre, la commune a donné connaissance aux recourants du préavis du SCAT, qui l'encourageait à apprécier l'intégration de l'ouvrage dans le site, par courrier du 17 juin

2014. Les recourants ont donc eu amplement l'occasion de s'exprimer à ce propos et n'ont subi aucune violation du droit d'être entendu en raison de la clause d'esthétique invoquée dans la décision attaquée.

5.Égalité de traitement

5.1.

Une décision viole le droit à l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 131 V 107 consid. 3.4.2, 129 I 113 consid. 5.1, 346 consid. 6 et les références citées).

5.2.

Ainsi que l'allègue le Conseil communal, le moteur de recherches cité plus haut démontre que le mur érigé sur la parcelle voisine à l'ouest est construit en retrait de plusieurs mètres de la route et séparé d'elle par des arbres qui le dissimulent partiellement. Il est constitué de petits bacs à fleurs empilés et sa base est plus large que son sommet. Le Conseil communal n'a donc pas violé le principe de l'égalité de traitement en considérant que son aspect se distingue de celui du mur de béton érigé à proximité immédiate de la route et en appréciant différemment l'esthétique de ces deux constructions. L'argument des recourants est donc mal fondé.

6.Clauses accessoires

6.1.

Selon l’article 61, alinéa 2 RELConstr., le permis de construire peut être assorti de conditions et de charges. Ces dernières, qui imposent au destinataire de la décision une obligation (de faire, de ne pas faire, ou de tolérer quelque chose), doivent tendre à ce que la construction soit conforme aux dispositions en vigueur et à éliminer les éventuelles irrégularités du projet. Elles sont valables à condition de se concilier avec les principes constitutionnels, notamment ceux de la légalité et de la proportionnalité (RJN 2003 p. 370 et les références citées; Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert, op. cit., N. 938ss). Le principe de la proportionnalité veut que l'autorité délivre un permis de construire en l'assortissant de clauses accessoires adéquates si les défauts ou les lacunes du projet sont secondaires ou de minime importance. Tel ne saurait cependant être le cas lorsqu'il s'agit de défauts trop importants, car les règles de la procédure d'autorisation de construire ne seraient alors plus respectées. Si le projet doit être remanié de manière importante, il convient en principe de le refuser et d'ordonner la mise à l'enquête d'un nouveau projet conforme à ce qui doit être réalisé. Examiner si un permis prévoyant une modification du projet peut être accordé revient à vérifier si cette modification remplit les conditions d’une dispense d’enquête (ATF du 3 mars 2008 1C_221-223/2007, cons. 6.5 et les références citées; ATF 131 II 470 cons. 3.3 p. 477; arrêt du 4 avril 2012 du Tribunal cantonal CDP.2010.36, consid. 3b; Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2e éd., Lausanne 1988,p. 184). De même, l’autorité ne saurait assortir le permis de construire de conditions manifestement irréalisables ou disproportionnées par rapport au projet initial (Bovay, Sulliger, Pfeiffer, Aménagement du territoire, droit public des constructions et permis de construire, protection de l'environnement, in RDAF 2018 I p. 135ss, p. 150).

6.2.

En exigeant que le mur et son retour ouest soient pourvus d’un revêtement de pierre calcaire de type cyclopéen et que le mur soit recouvert de végétation, le Conseil communal règle des détails de finalisation de l’ouvrage et ne couvre pas des vices graves dont serait affecté le projet. En outre, les règlements communaux d’aménagement et des constructions, contrairement à ceux d'autres communes, ne prévoient pas de soumettre à un permis de construire le choix des matériaux des façades (cf. art. 3a LConstr.a contrario). Quant à la limitation de la hauteur du mur et du remblai soutenu par celui-ci, l’article 4 e, lettre d RELConstr. soumet à la procédure simplifiée de permis de construire, qui offre la possibilité de renoncer à l’enquête publique (art. 28, al. 2 LConstr.), les murs de soutènement et les travaux de terrassement de 1 m au maximum par rapport au terrain avant travaux. Les ouvrages concernés ici ont une dimension supérieure, même avec les charges fixées par le Conseil communal. Toutefois, l'article 86 RELConstr. prévoit qu'il y a ajustement d’un projet lorsque ce dernier, en cours de procédure ou d'exécution, est légèrement modifié, tout en restant le même dans ses éléments fondamentaux (al. 1). Le Conseil communal peut, après avoir entendu les parties à la procédure, autoriser l'ajustement du projet sans nouvelle demande de permis de construire, pour autant que des intérêts publics ou des intérêts prépondérants de voisins ne soient pas touchés(al. 2). À titre d'exemples, on peut citer la modification du nombre d'ouvertures en façade sans que cela porte atteinte au nombre de niveaux apparents ou la modification des aménagements extérieurs, la réduction de la hauteur ou de la longueur du bâtiment de quelques centimètres, etc. (Guide sur la procédure neuchâteloise de délivrance du permis de construire, p. 49). Les conditions fixées en l’espèce par le Conseil communal impliquent de rabaisser le mur déjà construit de 1,70 mètre à l’ouest et d’1,52 mètres à l’Est, d’y installer ensuite un garde-corps d’une hauteur de 1m (élément en principe non soumis à permis de construire selon l’article 4b, ch. 4, litt. h RELConstr.) et d’effectuer des terrassements sur la parcelle des recourants à concurrence de la hauteur autorisée pour le mur. En l’espèce, il y a lieu de retenir que ces modifications, qui visent à réduire les aménagements litigieux, ne touchent pas ces derniers dans leurs éléments fondamentaux. Compte tenu de l’avis déjà donné par les opposants, de la dérogation à l’alignement accordée par le département et du préavis du SCAT, ils peuvent être considérés comme un ajustement et, partant, faire l’objet de charges dans le permis de construire.

Ces charges ne sont pas disproportionnées, puisque les travaux commencés sans autorisation doivent de toute manière être finalisés, qu’un terrassement et la pose d’un garde-corps étaient déjà prévus par les recourants, que ceux-ci ont eux-mêmes proposé un revêtement de pierre et la couverture de leur mur par de la végétation et que la réduction de la hauteur du mur s’insérera dans le cadre de cette finalisation des travaux. Quoi qu’en disent les recourants, les charges fixées, considérées dans leur ensemble, sont propres à diminuer l’effet « écrasant » du mur actuel et son contraste trop important par rapport à son environnement. En effet, cet ouvrage sera ramené à des dimensions plus proches de celles des murs existants, avec un même revêtement. Cette solution permet de sauvegarder l’esthétique du site tout en permettant aux recourants de disposer de la paroi souhaitée.

C’est donc à bon droit que le Conseil communal a délivré le permis de construire avec les charges précitées.

7.Ordre de remise en état

7.1.

Lorsqu'une construction ou une installation n'est pas conforme aux prescriptions de la LConstr. ou aux autorisations délivrées, la commune peut ordonner notamment sa remise en état, sa suppression ou sa démolition (art. 46, al. 1, litt. f LConstr.). Pour prononcer de telles mesures, l’autorité doit prendre en considération les principes de la légalité, de la proportionnalité, de l’intérêt public et de la bonne foi (Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert, op. cit., N. 987).

7.2.

Il résulte de ce qui précède que les aménagements litigieux, débutés sans permis de construire, sont matériellement illégaux dans leur état actuel, qui ne respecte pas la clause d’esthétique. Les mesures ordonnées à cet égard par le Conseil communal sont le pendant des charges qui assortissent l’autorisation de construire. Comme cela a été développé plus haut, ces mesures reposent sur une base légale, répondent à un intérêt public prépondérant et respectent le principe de la proportionnalité. Les recourants ne peuvent en outre pas invoquer leur bonne foi. L’ordre de démolition partielle du mur actuel est donc bien fondé et il appartiendra au Conseil communal de fixer aux recourants un nouveau délai pour exécuter les mesures concernant le mur, le remblai soutenu par celui-ci et la remise en place d’un candélabre supprimé au début des travaux.

8.

8.1.

Au vu de ce qui précède, le recours, mal fondé, doit être rejeté.

8.2.

Les recourants, qui succombent, supporteront les frais de la cause (art. 47, al 1 LPJA), qui comprennent les émoluments et les débours. En application du décret fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, l'émolument de décision est fixé en tenant compte de la mise à contribution de l'autorité, de l'importance de la cause et de ses difficultés (art. 6). Devant le Tribunal cantonal, le Conseil d'État et les autres autorités, l'émolument de décision n'excède pas 8'000 francs, (art. 44, al. 1). Les frais de ports, d'expédition et de téléphone sont calculés forfaitairement à raison de 10 % de l'émolument arrêté (art. 49, al. 1). Tout bien considéré, l'émolument sera fixé à 800 francs, auxquels s'ajoutent les frais par 80 francs, soit au total 880 francs, montant compensé par l'avance de frais du même montant versée par les recourants suite à la décision du 14 juin 2017 du service juridique de l’État, chargé de l’instruction de la cause.

8.3.

Vu le sort de la cause, il n’est pas alloué de dépens (art. 48, al. 1 LPJA).

Par ces motifs, le Conseil d'État

décide :

1.Le recours du couple X.-Y. contre la décision du 11 mai 2017 du Conseil communal de A. est rejeté.

2.Le Conseil communal est invité à fixer aux recourants un nouveau délai pour exécuter les mesures de mise en conformité des aménagements qui font l’objet du recours.

3.Les frais de la cause, par 880 francs, sont mis à la charge des recourants.

4.Ce montant est compensé par l’avance de frais du même montant versée par les recourants.

5.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 20 novembre 2019

Au nom du Conseil d'état :

Le président,                 La chancelière,

A. Ribaux                     S. Despland