REC.2016.378

A.

Le 7 mars 2005, le Conseil communal de A. (ci-après : le Conseil communal, respectivement l'intimé) a accordé à la société Y. un permis de construire quatre villas mitoyennes et huit garages sur les parcelles n° […] à […] du cadastre de B. Une route d'accès aux villas était prévue par le nord depuis la rue […] sur le bien-fonds [a].

B.

B.a.

Les époux Z., copropriétaires du bien-fonds [b] contigu à la parcelle [a], ont indiqué en 2006 à l'intimé que la route d'accès réalisée n'était pas conforme aux plans sanctionnés. Suite à cela, Y. a déposé, le 30 octobre 2007, une demande de permis de construire pour la mise en conformité de la route d'accès, demande qu'elle a réitérée le 19 janvier 2009 après que le Conseil d'État ait annulé la décision du Conseil communal pour violation du droit d'être entendu. Les époux précités ont fait opposition à cette demande du 19 janvier 2009, affirmant notamment que les gabarits du mur de soutènement de la route forjetaient sur leur parcelle, à savoir présentaient une saillie hors de l'alignement (ci-après : forjet), ce à quoi ils s'opposaient.

B.b.

Par décision du 7 janvier 2013, le Conseil communal a admis l'opposition des époux Z. et a refusé de sanctionner les plans modifiés s'agissant de la route d'accès; le Conseil communal a également ordonné à Y. de modifier cette route sur tout le tronçon pour lequel le gabarit du mur de soutènement forjetait sur le bien-fonds voisin afin de correspondre aux plans sanctionnés le 7 mars 2005. Cette décision communale était notamment fondée sur le préavis du 25 février 2011 du service de l'aménagement du territoire (SAT) qui confirmait – après avoir effectué une vision locale le 2 septembre 2010 – que les gabarits du mur de soutènement délimitant la première partie de la route forjetaient sur la parcelle des époux Z. et que ce forjet n'était possible qu'avec l'accord des propriétaires du bien-fonds concerné.

B.c.

Le 14 août 2013, le Conseil d'État a admis partiellement le recours formé par Y. contre la décision communale en ce sens que la demande de sanction des plans modifiés du 19 janvier 2009 était admise uniquement pour la partie de la route dont les gabarits du mur de soutènement ne forjetaient pas sur le bien-fonds [b]. Il était également ordonné à Y. de modifier, dans un délai de 4 mois, la route d'accès de la cote [c] à la cote [d] afin que celle-ci corresponde aux plans sanctionnés le 7 mars 2005 (décision du Conseil d'État du 14 août 2013, REC.2013.40).

B.d.

La Cour de droit public du Tribunal cantonal (ci-après : Tribunal cantonal) a, par arrêt du 5 août 2014, confirmé la décision du Conseil d'État. Elle a ainsi jugé que l'ordre de modification de la route d'accès privée sur tout le tronçon pour lequel le gabarit du mur de soutènement forjetait sur le bien-fonds [b] respectait le principe de proportionnalité. Les intérêts publics et privés en cause l'emporteraient en effet sur les intérêts financiers de Y. (arrêt du Tribunal cantonal du 5 août 2014, CDP.2013.275).

B.e.

Le 18 juin 2015, la 1èreCour de droit public du Tribunal fédéral a confirmé l'arrêt du Tribunal cantonal, respectivement la décision du Conseil d'État et, partant, rejeté le recours formé par Y. (arrêt du Tribunal fédéral du 18 juin 2015, 1C_434/2014).

C.

Par décision du 31 octobre 2016, le Conseil communal de A. a ordonné aux copropriétaires de l'article [a] et aux propriétaires des biens-fonds sis rue […], à savoir X. et consorts (ci-après : les recourants), de tolérer les travaux que doit entreprendre Y. en vue de se conformer à la décision d'exécution du Conseil d'État du 14 août 2013. Enfin, la décision du 31 octobre 2016 a précisé qu'à défaut d'exécution au 31 décembre 2016, les propriétaires précités devront procéder eux-mêmes et à leurs frais aux travaux ordonnés.

D.

D.a.

Par mémoire du 30 novembre 2016, les propriétaires précités font recours contre dite décision communale. À l'appui de celui-ci, ces derniers invoquent une violation de leur droit d'être entendu dans le sens où malgré plusieurs sollicitations de leur part, l'intimé a toujours refusé de les rencontrer. Les recourants ne contestent pas le besoin de corriger les gabarits forjetant sur la parcelle des voisins, mais uniquement la nécessité de retourner aux plans de 2005, sous prétexte que celle-ci nuit gravement à l'accessibilité de leurs villas. Ils estiment également que ce trajet ne permet pas l'accès à des véhicules d'urgence et proposent un tracé alternatif permettant d'éviter tout forjet sur la propriété voisine.

D.b.

En outre, les recourants invoquent un excès négatif du pouvoir d'appréciation de l'intimé. Ces derniers lui reprochent ainsi de ne pas avoir considéré tous les intérêts en présence dans la détermination des mesures à prendre sous l'angle du rétablissement de l'état de droit. Dès lors, et selon eux, la décision communale du 31 octobre 2016 est partiale, car elle ne considère que l'intérêt des voisins à ne pas avoir de gabarits forjetant sur leur bien-fonds, en occultant leur intérêt à pouvoir accéder à leurs villas, respectivement leurs garages ou à être secouru par une ambulance.

E.

Saisi de l'instruction du recours, le service juridique de l'État a suspendu la procédure jusqu'à fin mars 2017. L'autorité de céans a en effet été informée par l'intimé que des négociations étaient en cours entre le mandataire des recourants et les parties intéressées, dans le but d'une éventuelle résolution du conflit.

F.

F.a.

Les pourparlers ayant vraisemblablement échoué, l'intimé a fait parvenir, par courrier du 13 avril 2017, ses observations dans lesquelles il estime qu'au vu du nombre de recours pour ce dossier, "le droit d'être entendu a eu lieu à de nombreuses reprises" et que, partant, ce dernier n'a pas été violé. En outre, il précise que sa décision met uniquement en application l'arrêt du Tribunal fédéral du 18 juin 2015 et que par conséquent, le recours doit être déclaré irrecevable.

F.b.

Dans ses observations datées du 2 mai 2017, Y. est d'avis que les recourants doivent être considérés comme étant perturbateurs par situation. Aussi, comme la précédente procédure ayant conduit à l'arrêt du Tribunal fédéral du 18 juin 2015 ne concernait que les époux Z. et le perturbateur par comportement, à savoir Y., l'intimé a le devoir d'ordonner au perturbateur par situation de tolérer les travaux en rendant une nouvelle décision. Partant, le présent recours ne saurait être considéré comme étant une simple mesure relative à l'exécution d'une décision et doit dès lors être déclaré recevable. Enfin, le tiers intéressé estime que le principe de proportionnalité, en relation avec la situation des propriétaires, n'a été ni examiné, ni respecté. Dès lors, selon Y., le recours doit être admis dans la mesure de sa recevabilité.

F.c.

Par courrier du 2 mai 2017, les recourants faisant part de leurs observations précisent que le recours doit être déclaré recevable dans la mesure où la décision communale du 31 octobre 2016 constitue une mesure d'exécution qui viole un droit fondamental inaliénable et imprescriptible dans la mesure où elle contrevient à leur droit d'être entendu. De surcroît, cette décision crée de nouvelles obligations par rapport à la décision à laquelle elle se rapporte dans la mesure où elle impose aux recourants de tolérer les travaux devant être exécutés sur leurs biens-fonds. Enfin, ils relèvent le caractère flou des travaux à mener conformément à la décision exécutoire du Conseil d'État du 14 août 2013, rendant dès lors nécessaire selon eux la sanction d'un nouveau plan.

G.

Il sera revenu sur les faits autant que besoin à l'appui du développement en droit.

Considérant en droit :

1.

1.1.

Interjeté dans les formes et délais légaux, la recevabilité du recours doit cependant faire l'objet d'une analyse en lien avec l'article 29, lettre c de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979, qui exclut tout recours contre les mesures relatives à l'exécution des décisions. Se pose ainsi la question de savoir si la décision communale du 31 octobre 2016 constitue ou non une mesure d'exécution, auquel cas le présent recours doit être déclaré irrecevable.

1.2.

Selon la jurisprudence, les mesures nécessaires à l'élimination d'une situation contraire au droit doivent être dirigées en principe contre le perturbateur. Il faut distinguer à ce propos le perturbateur par comportement, qui a occasionné la situation illégale par lui-même ou par le comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité, et le perturbateur par situation, qui exerce sur la chose à l'origine de la situation illicite un pouvoir de fait ou de droit. S'il y a plusieurs perturbateurs, l'autorité peut s'adresser alternativement ou cumulativement au perturbateur par comportement et au perturbateur par situation. L'autorité compétente doit jouir d'une certaine marge d'appréciation dans le choix de la personne à laquelle incombera l'obligation d'éliminer la perturbation (RJN 2010 397, consid. 7 a).

Si un ordre de démolition est donné à un perturbateur qui n'a pas le pouvoir, fondé sur le droit privé, de disposer de l'immeuble bâti ou n'en a pas le pouvoir exclusif, ce perturbateur ne peut satisfaire à son obligation que si les propriétaires (ou copropriétaires) ou ceux qui détiennent le pouvoir sur l'immeuble y donnent le consentement. Si, en revanche, celui qui détient le pouvoir de disposer de l'immeuble s'oppose à la démolition, le destinataire de l'ordre de démolition se voit imposer une obligation qu'il ne peut pas remplir avec les moyens juridiques dont il dispose. Cependant, l'ordre de démolition n'est pas nul pour autant, il est seulement inexécutoire en l'état. Pour éliminer l'obstacle à l'exécution, il faut rendre à l'égard de celui qui a le droit de disposition et qui refuse d'approuver l'ordre de démolition, une décision ordonnant d'éliminer ou de tolérer l'élimination, si possible assortie des peines prévues à l'article 292 du Code pénal suisse.

Précisons encore que si l'autorité sait d'emblée que celui ou ceux qui ont le pouvoir de disposer de l'immeuble à démolir s'opposeront à cette décision, elle a tout avantage à donner les ordres nécessaires au cours de la même procédure : c'est de cette façon seulement que l'on peut, en ordonnant les mesures d'exécution, d'une part tenir compte aussi de tous les intérêts privés qui sont en jeu, d'autre part éviter tout retard dans l'exécution (ATF 107 Ia 19inJdT 1983 I 290, consid. 2c et réf. citées; arrêt du Tribunal fédéral du 24 décembre 2003, 1P.267/2003, consid. 1.2; RJN 2010 397, consid. 7a; arrêt du Tribunal cantonal neuchâtelois du 5 août 2014, CDP.2013.275, consid. 1).

1.3.

En l'espèce, les recourants doivent être considérés comme perturbateurs par situation dans la mesure où ces derniers sont propriétaires du bien-fonds [a]. Partant, c'est avec raison que l'intimé, par décision du 31 octobre 2016, leur a ordonné de tolérer les travaux devant être entrepris par Y., le perturbateur par comportement et ce, conformément à la décision exécutoire du Conseil d'État du 14 août 2013.

1.4.

Dès lors, la décision communale du 31 octobre 2016 doit être considérée comme étant une mesure d'exécution se rapportant à la décision exécutoire du Conseil d'État du 14 août 2013 et le recours contre celle-ci devrait donc être irrecevable (art. 29, lettre c LPJA). Une exception à l'irrecevabilité du recours contre une telle mesure n'existe que si cette dernière viole un droit fondamental, inaliénable et imprescriptible ou si, en réalité, la mesure en question crée des obligations nouvelles par rapport à la décision à laquelle elle se rapporte (décision du Conseil d'État du 12 décembre 2012, REC.2012.336). Or, force est de constater que la décision communale du 31 octobre 2016 crée des obligations nouvelles par rapport à celle du Conseil d'État, dans la mesure où elle enjoint les recourants à tolérer les travaux devant être exécutés par Y. Partant, le recours est recevable sous cet angle.

2.

2.1.

À l'appui de leur mémoire, les recourants invoquent une violation de leur droit d'être entendu, dans le sens où l'intimé aurait, à quatre reprises, refusé de les rencontrer pour leur permettre de présenter un projet de correction de la route d'accès.

2.2.

Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de nature formelle ancrée à l'article 29, alinéa 2 de la Constitution fédérale. Sa violation conduit à l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fonds (ATF 137 I 195, consid. 2.2).

Le droit d'être entendu est à la fois une institution servant à l'instruction de la cause et une faculté de la partie, en rapport avec sa personnalité, de participer au prononcé de décisions qui touchent à sa situation juridique. Il comprend notamment pour le justiciable le droit d'avoir accès au dossier, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valablement offertes, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. En tant que droit de participation, le droit d'être entendu englobe donc tous les droits qui doivent être attribués à une partie pour qu'elle puisse faire valoir efficacement son point de vue dans une procédure (arrêt du Tribunal cantonal neuchâtelois, CDP.2017.37, consid. 2 et réf. citées).

Le droit d'être entendu ne comprend pas le droit d'être entendu oralement ou dans la forme que l'administré souhaite : seul est garanti le droit à ce que l'occasion de s'exprimer lui soit donnée, directement ou par l'intermédiaire de son mandataire, sur les éléments déterminants (Bovay, Procédure administrative, Berne 2015, p.262).

Enfin, l'autorité peut mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425, consid. 2.1).

2.3.

En l'espèce, le grief des recourants est mal fondé. En effet, il ressort du dossier et du mémoire des recourants que ces derniers ont eu, à réitérées reprises, des contacts écrits avec l'intimé. Dès lors, à travers ces échanges, il leur était loisible de s'exprimer sur les éléments du dossier avant que la décision communale du 31 octobre 2016 ne soit prise. En outre, il n'apparaît pas comme arbitraire pour l'intimé de refuser une rencontre avec les recourants dès lors que le dossier, ouvert depuis 2005, paraît suffisamment complet pour le rendu d'une telle décision. Les recourants ne le contestent d'ailleurs pas. Partant, force est de constater que les recourants ont pu s'exprimer sur les éléments pertinents avant que la décision attaquée ne soit prise.

3.

3.1.

Les recourants contestent la nécessité de retourner aux plans de 2005, dans la mesure où celle-ci nuit gravement à l'accessibilité de leurs villas. Ils avancent également que l'accès à leurs biens-fonds par des véhicules d'urgence ne pourrait avoir lieu, dès lors que le trajet modifié ne le permettrait pas. Enfin, ils invoquent l'excès négatif du pouvoir d'appréciation de l'intimé dans la mesure où la décision communale du 31 octobre 2016 serait partiale, car elle ne considérerait que l'intérêt des voisins à ne pas avoir de gabarits forjetant sur leur terrain, occultant l'intérêt des recourants à pouvoir accéder à leurs villas. La pesée des intérêts serait ainsi selon eux manifestement disproportionnée.

3.2.

Selon la jurisprudence, lorsque l'autorité ordonne au propriétaire, perturbateur par situation, d'éliminer l'état de fait contraire au droit ou de tolérer les travaux, celui-ci ne peut s'opposer qu'à l'obligation qui lui est faite de tolérer la démolition et ne peut s'en prendre au refus de l'autorisation demandée après coup lorsque cette décision est entrée en force. Ainsi, le recours doit être déclaré irrecevable dès lors que son argumentaire est lié à la procédure de régularisation des travaux exécutés de manière non conforme aux plans et non à celui de la remise en état des lieux (ATF 107 Ia 19inJdT 1983 I 290, consid. 2c et réf. citées; arrêt du Tribunal fédéral du 24 décembre 2003, 1P.267/2003, consid. 1.2; RJN 2010 397, consid. 7a; arrêt du Tribunal cantonal neuchâtelois du 5 août 2014, CDP.2013.275, consid. 1).

3.3.

Concernant la contestation des recourants de la nécessité de retourner aux plans de 2005, et par conséquent de l'impossibilité d'accéder aux villas sur le long terme, il sied de constater que ces arguments ont trait à la procédure de mise en conformité de la route d’accès, sur laquelle le Conseil d’État s’est déjà prononcé dans sa décision définitive et exécutoire du 14 août 2013. Ne relevant pas de la question de l’obligation qui leur est faite de tolérer la démolition, mais bien de la procédure de régularisation des travaux exécutés de manière non conforme aux plans, il n’appartient dès lors pas à l’autorité de céans de revenir sur ces problématiques et ce, conformément à la jurisprudence citée. Ces griefs doivent ainsi être déclarés irrecevables.

3.4.

Enfin, s'agissant de l'impossibilité temporaire d'accès aux villas durant la durée des travaux, il est à relever ce qui suit : selon la décision définitive et exécutoire du Conseil d’État du 14 août 2013, la route d'accès litigieuse ne respecte pas les termes de l'autorisation de construire. Ainsi, il a été établi que la trace du gabarit du mur de soutènement de cette route forjette sur la parcelle des voisins, en violation des dispositions relatives aux gabarits. De surcroît, le forjet en question se poursuit sur une longueur de plus de 15 m pour une profondeur de 60 à 80 cm. La violation du permis de construire n'est donc pas considérée comme étant de peu d'importance (cf. décision du Conseil d'État du 14 août 2013, consid. 5.2). Or, elle doit être mise en balance avec celle portée par les recourants. Ces derniers allèguent ainsi que les travaux de mise en conformité de la route d'accès nuiraient gravement à l'accessibilité de leurs villas et ne permettraient pas l'accès à des véhicules d'urgence. En tout état de cause, force est de constater que les recourants contestent aujourd'hui des plans qu'ils ont antérieurement signés et, par là même, approuvés. Au surplus, il sied de relever que ceux-ci se contentent d'affirmer que ces travaux porteraient gravement atteinte à leur propriété sans démontrer en quoi l'obligation de retour aux plans de 2005 nuirait gravement à l'accessibilité de leurs biens-fonds. Leurs critiques, manifestement mal fondées, doivent par conséquent être écartées. En outre, il est à relever que suivant la décision du Conseil d'État du 14 août 2013, les frais des modifications apportées au bien-fonds [a] seront à la charge de Y. Dès lors, l'atteinte portée aux intérêts des recourants se résume en définitive à subir, durant une période limitée, des travaux sur le chemin d'accès à leurs biens-fonds. Dans la mesure où celle-ci permettrait de rétablir une situation conforme au droit, cette atteinte, somme toute temporaire, ne saurait être tenue pour disproportionnée. Précisons encore que les recourants doivent se laisser opposer la mauvaise foi de Y., qui a procédé à des travaux en s’écartant des plans sanctionnés par l’intimé (arrêt du Tribunal fédéral du 24 décembre 2003, 1P.267/2003, consid. 1.2 et réf. citées). Étant retenu qu'il n'existe aucune disproportion dans la mesure à exécuter, il ne saurait exister un excès négatif du pouvoir d'appréciation de l'intimé. Au vu de ce qui précède, le grief est rejeté.

4.

En résumé, l'autorité de céans constate que l'intimé n'a pas violé le droit en ordonnant aux recourants de tolérer les travaux que Y. doit exécuter. La décision attaquée, ne résultant pas d'une violation du droit d'être entendu, ni d'un excès négatif du pouvoir d'appréciation de l'intimé, est confirmée. Le recours, s'avérant mal fondé bien que recevable, est rejeté.

5.

5.1.

Vu le sort de la cause, les recourants, qui succombent, supporteront le paiement des frais de procédure (art. 47, al. 1 LPJA), qui comprennent les émoluments et les débours. En application du décret fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, l'émolument de décision est fixé en tenant compte de la mise à contribution de l'autorité, de l'importance de la cause et des difficultés (art. 6). Devant le Tribunal cantonal, le Conseil d'État et les autres autorités, l'émolument de décision n'excède pas 6'000 francs (art. 44, al. 1). Les frais de ports, d'expédition et de téléphone sont calculés forfaitairement à raison de 10% de l'émolument arrêté (art. 49, al. 1).

5.2.

En l'espèce, la cause a nécessité un tour d'écritures, sans vision locale. Elle revêt une importance relative, mais a cependant nécessité des recherches juridiques plus importantes qu'initialement escomptées. Tout bien considéré, l'émolument peut être arrêté à 1'100 francs auxquels s'ajoutent les débours à raison de 10% de ce montant, soit au total 1'210 francs, montant partiellement compensé par l'avance de frais de 880 francs versée le 12 décembre 2016 par les recourants.

5.3.

Selon l'article 48 LPJA, l'autorité de recours peut allouer d'office ou sur requête une indemnité de dépens à l'administré qui a engagé des frais à condition que les mesures qu'il a prises paraissent justifiées. Le fait de constituer mandataire correspond à cette mesure. Il convient d'assimiler à l'administré qui a engagé des frais en procédure de recours pour la défense de ses intérêts les tiers intéressés (Schaer, juridiction administrative neuchâteloise, p. 175 et 190).

Dans le cas d'espèce, les époux Z., représentés par un mandataire professionnel, ont droit à des dépens. Le mandataire n'a pas déposé un état de ses honoraires et frais si bien qu'il sera statué sur la base du dossier. Son intervention s'est limitée à se tenir informé de la procédure en cours et à produire, en date du 7 mars 2017, un courrier suivi d'un courriel daté du 12 juin 2017. Au vu de la jurisprudence de la Cour de droit public qui estime à quatre heures le temps nécessaire à l'activité déployée en seconde instance par un mandataire qui a déjà une connaissance approfondie de l'affaire – ce qui est le cas en l'espèce – le temps consacré à la présente affaire peut être estimé à 3 heures, et le tarif adéquat à 250 francs/heure (arrêt du Tribunal cantonal neuchâtelois du 5 mai 2011, CDP 2010.3). Par conséquent, aux honoraires de 750 francs, il convient d'ajouter des débours forfaitaires de 75 francs (10%) et la TVA à 8%, ce qui conduit au montant total de 891 francs, arrondi à 890 francs, à charge des recourants.

Y. n'obtenant pas gain de cause sur le fond n'a pas droit à des dépens (art. 48, al. 1 LPJA).

Par ces motifs, le Conseil d'État

décide :

1.Le recours de X. et consorts du 30 novembre 2016 dirigé à l'encontre de la décision du Conseil communal de A. du 31 octobre 2016 est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

2.Les frais de la présente procédure sont fixés à 1'210 francs, montant partiellement compensé par l'avance de frais de 880 francs versée par les recourants.

3.Une indemnité de dépens de 890 francs est allouée aux époux Z., à charge des recourants.

Neuchâtel, le 3 juillet 2017

Au nom du Conseil d'état :

Le président,                 La chancelière,

L. Favre                        S. Despland