REC.2016.238

A.

En même temps qu'ils étaient appelés aux urnes pour cinq scrutins fédéraux le 5 juin 2016, les électrices et électeurs de la commune de A. étaient invités à élire les membres du Conseil général. Les résultats ont été publiés dans la Feuille officielle numéro 23 du 10 juin 2016. Les sièges attribués aux différentes listes se répartissent de la façon suivante :

PLR (Parti libéral-radical) :                                  18

PS (Parti socialiste) :                                           10

Les Verts :                                                             7

PDC (Parti démocrate chrétien) :                         1

UDC (Union démocratique du centre) :                4

Sous la mention de ce dernier parti était indiqué qu'il reste un siège à pourvoir, c'est-à-dire que ce parti obtient cinq sièges alors qu'il n'avait présenté que quatre candidats.

B.

Avant la publication de ces résultats, X. s'est adressé à la Chancellerie communale pour lui demander, le 7 juin 2016, de l'informer sur le délai d'annonce du cinquième candidat manquant et sur les démarches à entreprendre dans ce cas. Le même jour, la Chancellerie lui indiquait que le cinquième élu devait faire l'objet de deux publications dans la Feuille officielle et que, s'il voulait siéger le 27 juin, une communication de ses nom et prénom, ainsi que de son adresse électronique devait intervenir le plus rapidement possible.

C.

X. a transmis le 9 juin 2016 à la Chancellerie communale les données concernant le cinquième élu, de même que d'autres informations demandées, qui firent l'objet d'un accusé de réception du même jour. Toujours le 9 juin, la Chancellerie communale demanda à la Chancellerie d'État de faire paraître dans la Feuille officielle du 17 juin la proclamation du cinquième conseiller général de l'UDC en la personne de Y.. Constatant que cette parution n'a pas eu lieu, la Chancellerie communale s'en est inquiétée et en a demandé les raisons. La Chancellerie d'État répondit qu'il y avait lieu auparavant de valider les élections du 5 juin, que cette démarche ne pouvait être entreprise qu'une fois passé le délai de recours de six jours suivant la publication des résultats dans la Feuille officielle numéro 23 du 10 juin 2016, et que ce n'est qu'après cette formalité que le nouveau conseiller général pouvait être proclamé. Ces éléments furent communiqués au nouvel élu le 20 juin 2016.

D.

Mis au courant de ces faits, X. demanda le 21 juin 2016 à la Chancellerie communale et à la Chancellerie d'État de reporter l'assemblée constitutive du Conseil général qui devait se tenir le 27 juin 2016. Il lui fut répondu que selon la loi, les nouvelles autorités pouvaient siéger le 27 juin 2016 mais que le cinquième élu UDC Y. ne pourra siéger valablement que le 26 septembre 2016, date de la prochaine séance du Conseil général. X. fit part de son point de vue le 22 juin 2016. Il considéra que la position arrêtée prétéritait l'UDC lors de la constitution du bureau, des commissions et du Conseil communal. Il estima en conséquence que la séance prévue le 27 juin devait être reportée, voire invalidée. Il lui fut communiqué que cette position ne pouvait être retenue. Il sollicita alors, par courrier électronique, le chef du DJSC pour lui exposer le problème qui fut retourné à la Chancellerie d'État comme objet de sa compétence. Dans sa réponse, celle-ci fournit un exposé motivé de la situation en concluant que le Conseil communal n'était nullement obligé à retarder la convocation du Conseil général et que le cinquième élu de l'UDC pouvait être proposé pour siéger dans une commission, une telle élection devant toutefois être validée par la suite. Après nouvelle interpellation de X. le 24 juin 2016, la Chancellerie d'État confirma son point de vue. C'est sur cet état de faits que le comité UDC de la commune de A. dit faire recours contre la proclamation, lors de la séance du 27 juin 2016, de l'élection de cinq conseillers généraux, dont trois suppléants de la liste du PLR et deux de la liste du PS en remplacement de cinq élus au Conseil communal (FO no 26 du 1er juillet 2016, p. 671). Il demande l'annulation de la séance constitutive du 27 juin 2016 et l'organisation d'une nouvelle assemblée constitutive.

E.

Dans un écrit intitulé "recours 2", le comité UDC de la commune de A. s'en prend à l'élection du Conseil communal et demande l'annulation de la séance constitutive du 27 juin 2016, l'organisation d'une nouvelle séance et subsidiairement au cas où l'assemblée du 27 juin serait validée, l'annulation de l'élection du Conseil communal et l'organisation d'une nouvelle élection en tenant compte d'un arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal, du 8 janvier 2016. Cet arrêt constate que X. a été victime d'un déni de justice formel lors d'une demande de permis de construire, à la suite d'un recours de sa part du 16 décembre 2014.

F.

Les mêmes conclusions que celles figurant au considérant E. ci-dessus sont prises dans un document intitulé "recours (3)". À l'appui de ce recours, les membres du comité invoquent une plainte déposée le 16 avril 2015 à l'encontre d'un ancien conseiller communal de la commune de A. pour contrainte au sens de l'article 181 du Code pénal (CP) et pour abus d'autorité au sens de l'article 312 CP, lui reprochant en bref d'avoir usé de procédés illicites pour empêcher X. d'obtenir un permis de construire.

G.

Dans un document portant la mention "recours (4)", les recourants reprennent les conclusions des recours mentionnés aux considérants E. et F. ci-dessus. À l'appui de ces dernières, ils invoquent le fait que les conseillères et conseillers généraux proclamés élus ne pouvaient être désignés nommément sur l'ordre du jour établi par la Chancellerie communale le 27 juin 2016, aux alentours de 15h, alors que la séance constitutive n'avait pas encore eu lieu puisqu'elle n'était prévue qu'à 18h30.

H.

La commune de A. présenta ses observations le 5 août 2016. S'agissant du premier recours, elle indique que la proclamation du nouveau conseiller général UDC ne pouvait être validée qu'après deux publications dans la Feuille officielle et seulement après validation formelle par le Conseil communal. Elle estime que la validation des conseillers généraux est de la compétence du Conseil communal qui ne nécessite pas de publication avec voies de recours. Elle a été effectuée le 27 juin 2016 après nomination des autorités exécutives de la commune en séance du même jour. La procédure suivie ne découle que du manque de candidats que l'UDC a présenté au Conseil communal et ne saurait retarder le processus de mise en place des autorités législatives et exécutives de la commune qui n'est en rien affecté par la vacance du siège de l'UDC.

Au sujet du "recours (2)", la commune met en doute sa recevabilité au même titre qu'elle le fait pour le "recours (3)". Quant au "recours (4)", la commune reconnaît une maladresse de la Chancellerie communale dans sa présentation d'un document "PowerPoint" mais relève qu'elle est sans conséquence dès lors que ce dernier ne constitue qu'une aide aux membres du Conseil général, sans force obligatoire. Ce document aurait pu être cas échéant modifié à l'issue de la séance.

I.

Les recourants ont adressé le 25 août 2016 au service juridique de l'État des observations complémentaires sur la prise de position communale du 5 août 2016. Ils y maintiennent leur demande d'annulation de la séance constitutive du 27 juin 2016 et estiment que le fait de n'avoir présenté que quatre candidats ne saurait justifier les manquements administratifs dénoncés dans le recours. Ils invoquent à nouveau l'arrêt de la Cour de droit public en matière de déni de justice et le dépôt de la plainte pénale à l'encontre d'un ancien conseiller communal, pour justifier une composition différente de l'exécutif communal, en cas de nouvelle assemblée constitutive, qu'ils appellent de leurs vœux.

J.

Le Conseil communal a transmis au service juridique de l'État, le 17 août 2016, une correspondance ainsi qu'une copie d'une ordonnance de non-entrée en matière émanant du Parquet régional de B., du 12 juillet 2016, concernant les faits mentionnés au considérant F. ci-dessus. Transmis au recourant X., pour observations, ce dernier a réagi le 22 août 2016, en bref pour signaler que l'ordonnance en question a fait l'objet d'un recours.

Considérant en droit :

1.

Le droit de procédure administrative neuchâteloise ne contient pas de prescription sur la jonction de causes (Bovet, Procédure administrative, Berne 2015, p. 218). Le Tribunal fédéral admet qu'il se justifie de réunir et de liquider dans un seul arrêt les recours qui concernent des faits de même nature, portent sur des questions juridiques communes et sont dirigés contre le même jugement (ATF 131 V 222 consid. 1 p. 224). La question de la jonction de causes relève du pouvoir d'appréciation de l'autorité. Elle est liée au principe de l'économie de la procédure selon lequel une cause doit être liquidée de la manière la plus simple, la plus rapide et la plus appropriée possible (arrêt du Tribunal administratif fédéral du 19 janvier 2015 A_1715/2014). En l'espèce, il se justifie de joindre les causes REC.2016.238, 239, 240 et 241 et de prononcer une seule et même décision.

2.

Selon l'article 134 LDP, toutes contestations relatives à l'organisation du scrutin, aux élections et aux votations populaires, ainsi qu'aux initiatives populaires et aux demandes de référendum dans le canton et les communes peuvent être portées devant la chancellerie d'État par la voie de la réclamation lorsque les griefs invoqués concernent la chancellerie d'état et par la voie du recours dans les autres cas.

Aux termes de l'article 136 LDP, le recours ou la réclamation à la chancellerie d'état doit être interjeté dans les six jours qui suivent les motifs du recours ou de la réclamation, mais au plus tard six jours après la publication des résultats de la votation ou de l'élection.

3.

En matière de droits politiques, l'ouverture d'une voie de recours ou de réclamation ne présuppose pas nécessairement l'existence d'une décision administrative au sens de la loi sur la procédure et la juridiction administrative, du 27 juin 1979 (BGC 1982-83, Vol. 148 II, p. 1611-1612). Dans la présente cause, rechercher les motifs du recours et la découverte de ceux-ci ne va pas de soi. On peut admettre qu'il découle du courrier électronique de la Chancellerie communale au nouveau conseiller général désigné, du 20 juin 2016, par lequel ce dernier est informé qu'il ne pourra pas siéger à la séance constitutive. L'UDC a réagi aussitôt le 21 juin 2016 en contestant cette prise de position, tant auprès de la Chancellerie communale que de la Chancellerie d'État, autorité de recours. Le point de départ du délai de recours pourrait aussi se situer à la date de validation de l'élection du nouveau conseiller élu, le 4 juillet 2016. Dans l'un et l'autre cas, le recours REC.2016.238 intervient dans le délai légal. Il est donc recevable.

4.

Les recourants reprochent à la Chancellerie d'Etat d'avoir tardé à publier la proclamation du conseiller général Y. dans la Feuille officielle, empêchant celui-ci de siéger lors de la séance constitutive de la nouvelle législature du Conseil général de A., séance qui s'est tenue le 27 juin 2016.

Il n'est pas contesté que le conseiller général Y. ne figurait pas à titre de candidat sur la liste du parti UDC, lequel a obtenu plus de sièges (cinq) qu'il n'avait présenté de candidats sur sa liste (quatre). Aux termes de l'article 62 de la loi sur les droits politiques, LDP, du 17 octobre 1984, si une liste obtient plus de sièges qu'elle n'a de candidats, il est procédé à une élection complémentaire. Dans ce cas, l'article 65, alinéa 1 LDP prévoit que le parti politique ou le groupement d'électeurs intéressé peut désigner un candidat supplémentaire qui est élu sans vote. S'agissant d'élections communales, les dispositions concernant les élections cantonales sont applicables par analogie au type d'élection correspondant (BGC 1982-83, Vol. 148 II, p. 1607).

Il tombe sous le sens que cette procédure d'élection – extraordinaire puisque le nouveau conseiller général n'a pas été choisi par les électeurs mais par un parti – soit soumise à un minimum de formalités propres à garantir une égalité de prérogatives entre les personnes élues et la personne désignée sans verdict des urnes au sein d'un législatif communal. Il est admis qu'en cas d'élection complémentaire, les opérations électorales préparatoires doivent être menées suivant la même procédure que celle qui s'applique à l'élection ordinaire (Jean Moritz, La garantie des droits politiques dans le canton du Jura et dans ses communes in RJJ 2013, p. 13).

5.

En l'espèce, l'article 28 LDP impose à la Chancellerie d'État de vérifier et de publier les résultats des scrutins dans la Feuille officielle avec possibilité de les contester par la voie du recours dans un délai de six jours (art. 138, al. 1 LDP). L'article 29 LDP oblige ensuite le Conseil communal de valider le résultat des scrutins communaux. Cette décision de validation ne peut intervenir qu'après l'expiration du délai de recours et de réclamation, ainsi que le stipule l'article 29, alinéa 4 LDP. Dans le cas particulier, le Conseil communal a validé l'élection du Conseil général par arrêté du 17 juin 2016, publié dans la Feuille officielle numéro 25 du 24 juin 2016. À cette même date du 24 juin 2016, la proclamation du conseiller général Y., élu sans vote, a été publiée dans la FO. Elle n'a pas soulevé d'oppositions, si bien que le Conseil communal a validé cette élection par arrêté du 8 juillet 2016 (FO no 27 du 8 juillet 2016). À l'évidence, la procédure permettant au conseiller général du parti UDC de faire partie du législatif de A. s'est déroulée conformément aux prescriptions légales et sans retard. À ce propos, il n'était pas possible de procéder à une publication anticipée dans la Feuille officielle de la désignation d'un conseiller général élu sans vote, soit le 17 juin 2016, alors que le Conseil communal n'avait pas encore validé l'élection du Conseil général. Dès lors, soumis à la procédure spéciale de l'élection complémentaire, en l'occurrence sans vote, le conseiller général Y. ne pouvait pas siéger lors de l'assemblée constitutive du Conseil général du 27 juin 2016. À ce propos, il est faux d'affirmer que la Chancellerie d'État a empêché la commune de A. de "respecter son devoir d'organiser une séance constitutive conforme aux élections du 5 juin 2016, soit une assemblée de 41 membres élus démocratiquement", pour la seule raison que le poste occupé par le conseiller général Y. ne résulte pas d'un suffrage électoral mais d'une répartition des sièges entre les listes des différents groupements politiques et d'une désignation subséquente sans vote pour occuper l'un d'eux.

6.

6.1.

La conclusion des recourants qui demandent l'annulation de l'assemblée constitutive et son report à une date ultérieure devient sans objet dans la mesure où sa tenue est en tout point conforme à la loi, même en l'absence du conseiller général élu sans vote, et dont la fonction n'avait pas encore été validée. Au surplus, un report de cette séance serait manifestement contraire au principe de l'efficacité d'une autorité politique, et par voie de conséquence de l'administration qui lui est soumise. Les tâches non seulement du pouvoir législatif, mais aussi du pouvoir exécutif resteraient en suspens du seul fait qu'un membre du législatif désigné après coup n'a pas pu participer à la séance. Pareille éventualité n'est pas envisageable, le recours sera dès lors rejeté.

6.2.

La mise en cause du vice-chancelier au motif qu'il serait intervenu par le passé à l'encontre de l'un des recourants alors qu'il occupait une toute autre fonction est irrelevante. Une impartialité supposée ne peut être mise en cause que s'il existe des motifs objectifs de soupçonner l'un ou l'autre membre d'une autorité (Knapp, Précis de droit administratif No 647). Pour les autorités administratives, la récusation s'analyse selon la nature de la fonction, dans la mesure où l'exercice normal de la compétence en cause l'implique. On ne saurait admettre une opinion préconçue lorsque les points litigieux ne sont pas les mêmes et qu'il n'y a pas d'interdépendance entre ce qui a été décidé antérieurement et ce qui doit être décidé dans l'instance pendante (Moor / Poltier, Droit administratif Vol. II p. 271,273). De plus, le vice-chancelier n'est pas membre de l'autorité appelée à statuer. Enfin, pour autant que c'est ce à quoi ils aspirent, les recourants doivent invoquer un motif de récusation aussitôt qu'ils en ont connaissance, sous peine d'être déchus du droit de s'en prévaloir ultérieurement (arrêt de la CDP 2015.217, du 21 décembre 2015). En l'espèce, soulevé lors du recours du 5 juillet seulement, le grief est de toute évidence tardif.

7.

Dans leur mémoire intitulé "recours (2)", les recourants invoquent un déni de justice formel prononcé par la Cour de droit public du Tribunal cantonal le 8 janvier 2016 pour contester l'élection de plusieurs conseillers généraux et de plusieurs conseillers communaux.

7.1.

En procédure de recours, l'objet du litige est défini principalement par l'objet de la contestation, les conclusions du recourant et accessoirement les griefs ou les motifs invoqués. Selon l'article 33 de la LPJA, le recourant peut invoquer la violation du droit, la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents, l'inégalité de traitement, l'inopportunité si une loi spéciale le prévoit, le refus de statuer ou le retard important pris par une autorité. Les motifs d'un recours sont les raisons qui peuvent conduire à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée. Le respect du cercle des motifs circonscrits par la loi de procédure constitue une des conditions de recevabilité du recours. Autrement dit, l'autorité compétente n'examine matériellement le recours que s'il est au moins fondé sur un motif recevable. L'énumération des motifs des recours cantonaux est exhaustive, de sorte que la violation d'autres principes, tels l'irrespect des règles éthiques et morales, serait irrecevable (Bovet, Procédure administrative, 2eédition 2015, p. 559, 564 et REC.2013.126).

7.2.

L'article 29, alinéa 1 Const. dispose que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Cette disposition consacre le principe de la célérité, autrement dit prohibe le retard injustifié à statuer. L'autorité viole cette garantie constitutionnelle lorsqu'elle ne rend pas la décision qu'il lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai que la nature de l'affaire, ainsi que toutes les autres circonstances font apparaître comme raisonnable (CDP 2015.167, consid. 2). C'est précisément cette affaire citée par le recourant X. qu'il invoque à son profit, car la Cour de droit public a constaté que le Conseil communal de A. avait commis à l'égard du recourant un déni de justice formel, consistant à tarder à statuer sur un permis de construire qu'il a sollicité, au motif qu'il aurait dû au préalable s'acquitter de ses dettes publiques. Cette affaire est totalement étrangère à la présente cause et ne saurait servir à remettre en question la légitimité de l'autorité nouvellement élue, même si celle-ci s'est vue reprocher par le passé, en tant qu'exécutif, un retard à statuer dans un cas individuel et concret. Le recours est en conséquence irrecevable.

8.

Le "recours (3)" déposé par les recourants se base sur une plainte pénale qui a été déposée le 16 avril 2015 contre un ancien conseiller communal de A., en particulier pour contrainte. À cet égard, le considérant 7.1 ci-dessus s'applique par analogie. Le droit de participer aux élections est un aspect essentiel des droits politiques. En matière d'élections, les droits politiques des citoyens comprennent notamment le droit d'exiger qu'une personne qui n'a pas le droit de vote ne puisse pas participer au scrutin () et que les autorités choisies par le peuple ne soient pas composées de personnes qui ne peuvent, pour un motif d'incompatibilité, exercer leurs fonctions (Auer-Malinverni, Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Vol. 1, 3eédition 2013, no 713). L'incompatibilité est une restriction d'être élu. On ne voit pas en quoi les personnes élues tant au Conseil général qu'au Conseil communal en 2016 seraient affectées par la plainte déposée bien antérieurement et qui ne vise aucun conseiller communal en place. Il est indifférent que cette plainte ait fait l'objet d'une ordonnance de non-entrée en matière de la part du Ministère public le 12 juillet 2016, et que cette décision soit ou ne soit pas définitive et exécutoire. C'est dire que le recours déposé contre cette ordonnance n'est pas de nature à influencer la situation juridique relative à la composition de l'autorité. En effet, il n'y a plus de privation des droits civiques pour cause de condamnation pénale (Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, supplément 1967-1982 No 1083-1093). Par ailleurs, le droit fédéral règle seul la question de l'exclusion des droits politiques qui ne concerne plus que l'interdiction pour maladie mentale ou faiblesse d'esprit (Aubert / Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, 2003, p. 1068; pour le droit cantonal cf. Alain Bauer, Constitution annotée de la République et Canton de Neuchâtel, Note 2.2 ad art. 37 p. 92, qui mentionne que l'interdiction ayant disparu du Code civil, elle a été remplacée par la notion de curatelle de portée générale). C'est assez dire que la plainte déposée, puis l'ordonnance du Ministère public rendue n'ont aucun effet sur le processus de désignation des autorités communales, tel qu'il s'est déroulé suite aux élections du 5 juin

2016. Le recours sera ici aussi considéré comme irrecevable.

9.

Le mémoire portant la dénomination de "recours (4)" se fonde sur un document "PowerPoint" du 27 juin 2016 établi avant la séance constitutive du même jour et qu'il ne pouvait, selon les recourants, constituer l'ordre du jour de séance, en mentionnant les noms de ceux qui n'étaient pas encore proclamés formellement élus.

En réalité, ce document ne contient pas la mention "ordre du jour", mais celle de "présentation PowerPoint". La commune admet une maladresse de la Chancellerie communale mais estime que ce courrier électronique constitue une aide aux membres du Conseil général, modifiable, et qui n'a pas force obligatoire.

Le dossier communal contient une copie de la convocation du Conseil général pour une séance du 27 juin 2016 à 18h30. L'ordre du jour qu'elle recèle fait mention notamment de la lecture de l'arrêté de validation des élections communales du 5 juin 2016 (point 2), de la nomination de cinq membres du Conseil communal pour la période législative 2016-2020 (point 4) et de la lecture de l'arrêté proclamant l'élection des conseillères générales et conseillers généraux en remplacement de celles et ceux nommés au Conseil communal et appelle les viennent-ensuite proclamé-e-s élu-e-s (point 6). Comme indiqué en tête de la présente décision, le Conseil communal a validé l'élection du Conseil général le 20 juin 2016, validation qui a paru dans la Feuille officielle numéro 25 du 24 juin 2016. Le Conseil général a quant à lui nommé les cinq membres le 27 juin 2016, élection proclamée dans la FO numéro 26 du 1erjuillet 2016. On ne voit pas en quoi le document PowerPoint sur lequel s'appuient les recourants pour étayer leur recours aurait joué un rôle quelconque dans la procédure suivie. Le recours devra aussi sur cette question être déclaré irrecevable.

10.

En matière de droits politiques, si un recours est formé après le scrutin, la question de l'effet suspensif ne se pose pas car, en pratique, la procédure se confond avec celle de la validation, qui se déroule d'office. Tant que le résultat n'a pas été proclamé valable, décision qui implique le rejet du recours, le projet mis en cause ne peut pas être promulgué. Dans une pareille situation, le retrait du pourvoi ne dispense pas l'autorité des contrôles dont elle est chargée (Etienne Grisel, Initiative et référendum populaires, 3eédition, no 342). Pour éviter toute discussion oiseuse à ce sujet, et parce que, au vu du dossier, les irrégularités dénoncées n'ont pas été constatées, l'effet suspensif sera retiré à un éventuel recours contre la présente décision, la Chancellerie d'État estimant qu'il est légitime que les autorités régulièrement élues puissent remplir leur mandat dans les meilleurs délais.

11.

La procédure n'est pas gratuite (Arrêt du Tribunal fédéral 1C_470/2010, du 21 décembre 2010 et CDP 2014.313, du 15 décembre 2015). Il y a lieu toutefois de tenir compte de la jonction des causes, pour ne percevoir auprès de chaque recourant que des frais réduits de procédure qui, en application des articles 44 et 49 du décret fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et de dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais) comprennent un émolument qui peut être arrêté globalement à 800 francs auquel s'ajoutent les débours à raison de 10% de ce montant, soit au total 880 francs à charge des recourants, solidairement entre eux.

Il n'y a par ailleurs pas lieu à dépens.

Par ces motifs, la Chancellerie d'État

décide :

1.Les causes REC.2016.238, 2016.239, 2016.240 et 2016.241 sont jointes.

2.Le recours 2016.238 est rejeté.

3.Les recours 2016.239, 2016.240 et 2016.241 sont irrecevables.

4.L'effet suspensif attaché cas échéant à un éventuel recours contre la présente décision est retiré.

5.Les frais de la présente procédure, comprenant un émolument de 800 francs auquel s'ajoutent les frais par 80 francs, soit au total880 francs, sont mis solidairement à charge des recourants.

6.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 26 août 2016

La chancelière d'étatSéverine Despland