REC.2015.33

Vu les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.Le 17 septembre 2013, le couple A. a déposé une demande de permis de construire (de minime importance) pour la pose d'un pare-vue et d'une clôture sur l'article [a] du cadastre de C., à la ruelle B.. En raison de sa situation en zone d'ancienne localité, le dossier a été soumis au service de l'aménagement du territoire. Par courrier du 7 octobre 2013, le SAT informa les requérants qu'il devait procéder à la pose de perches gabarits avant le début de la mise à l'enquête publique qui était prévue du 11 octobre au 11 novembre

2013. Le 11 octobre 2013, X. informa le secrétaire communal de C. que la pose de gabarits n'avait pas eu lieu. Ensuite de nombreux courriers électroniques, l'enquête publique fut annulée et une nouvelle enquête devait être instaurée dès que les gabarits auront été posés, ce qui fut fait et la nouvelle enquête débuta le 25 octobre 2013 pour se terminer le 25 novembre 2013.

B.Par courrier du 14 novembre 2013, X. fit opposition à la demande de permis de construire. Il releva que les documents fournis à l'appui de la demande comportent des inexactitudes donnant une idée trompeuse du projet. Il s'agit en particulier du report sur le plan cadastral d'une cote inexacte, de la pose erronée d'un gabarit côté jardin, du défaut d'une coupe montrant l'élévation de la construction projetée par rapport aux niveaux respectifs des terrasses de sa propre propriété, qui si elle était présentée déterminerait une hauteur réelle de la construction de 2,8 mètres.

Il contesta le choix de la procédure simplifiée par le projet qui ne permet pas d'exiger un dépôt de plans détaillés et un plan de situation établi par un géomètre breveté. Il relata la situation de son immeuble, avec ses terrasses et le lien entre ces dernières et les terrasses de l'immeuble devant recevoir l'installation litigieuse. Il expliqua que jusqu'ici toutes les terrasses étaient constituées de treillis pour bénéficier d'un dégagement idéal. Ensuite de la pose d'une palissade contre le treillis par les requérants au permis de construire, ceux-ci ont enlevé cette palissade après consultation du cadastre. S'en sont suivies des vaines propositions de résolutions du conflit qui se sont soldées par la demande de pose d'un pare-vue de 1,8 mètre sur 2,9 mètres et une clôture adjacente de 90 cm de hauteur.

Concrètement, X. estima que le pare-vue mesure 2,8 mètres de haut depuis sa propriété, et qu'il faut tenir compte, en temps que terrain naturel de référence, de celui de la vigne sise au sud-est des parcelles [a] et [b] et de son prolongement, et non pas retenir une hauteur moyenne de 2,3 mètres. Il estima abusif que soit restreinte sa propre vue depuis sa terrasse pour permettre à ses voisins requérants de boucher leur propre vue sur sa propre terrasse. Une clôture de 1 m de hauteur lui paraît suffisante pour préserver l'intimité de chacun. Il mit aussi en exergue que le projet porte atteinte à l'esthétique du secteur dont la diversité du site bâti doit être conservée, et qu'il porte atteinte à la vue dont il dispose depuis sa terrasse.

C.Dans un courrier adressé au Conseil communal de C., du 6 décembre 2013, les requérants au permis de construire ont précisé que le pare-vue ira jusqu'à la main courante de l'escalier. Ils déposèrent une copie de la servitude grevant la parcelle [a] au profit de la nouvelle parcelle [b].

D.Une visite des lieux s'est déroulée le 21 août 2014 qui a donné lieu à un procès-verbal du SAT du 25 août 2014. Il ressort de ce dernier que le SAT a déterminé le niveau du terrain de référence pour pouvoir déterminer la hauteur de la palissade qui constitue une clôture de bien-fonds. Il a considéré que la différence de niveau entre la terrasse des requérants et celle de son voisin X. en Est est matérialisée par un mur de soutènement. Il en a déduit que le calcul de la hauteur d'une palissade pour clôturer un fond ne peut pas prendre en compte ce genre de construction mais qu'il en irait différemment si les deux fonds étaient séparés par un muret de clôture, sur lequel on aurait érigé une palissade – clôture. En conséquence, le niveau de référence est celui de la terrasse des requérants. Après analyse de certaines circonstances, le SAT a admis que la palissade – clôture est soumise à permis de construire pour sa partie qui dépasse un mètre de hauteur par rapport au niveau de la terrasse des requérants, que cette hauteur n'est pas limitée par une disposition de droit communal ou cantonal, mais par rapport au droit privé et que les gabarits définis par la réglementation sur l'aménagement du territoire ne s'appliquaient pas à la palissade-clôture. Il en a déduit qu'un préavis de synthèse favorable pouvait être établi en réservant l'appréciation du projet sous l'angle de l'esthétique.

E.Par courrier du 8 septembre 2014, X. s'adressa au Conseil communal de C. pour lui faire part de son étonnement du fait que la visite des lieux a été effectuée par un seul conseiller communal. Il demanda en conséquence qu'une autre visite soit instaurée en présence d'un autre membre du Conseil communal. Il estima sans fondement juridique le préavis du SAT en tant qu'il considère comme niveau de référence celui de la terrasse des requérants et demande que ce fondement apparaisse dans la décision.

F.Un échange de courriers électroniques est intervenu entre la commune et le SAT au mois d'octobre 2014 pour clarifier le contenu du procès-verbal dressé par le SAT le 25 août 2014. Il résulte de cet échange que le mur de soutènement ne peut pas être assimilé à une clôture et qu'en conséquence, le niveau de référence est le dessus de ce mur, sans qu'une disposition légale puisse le justifier. Mention est aussi faite que le Conseil communal in corpore ne doit pas avoir vu l'objet, la présence de l'un seul de ses membres étant suffisante. Fort de ces éléments, le Conseil communal convoqua les parties à une séance de conciliation le 17 octobre 2014. Un procès-verbal de cette séance constate qu'aucun compromis n'a été trouvé, que la conciliation n'a pas abouti et que le président du Conseil communal se rendra sur place. Par lettre du 20 octobre 2014, l'opposant X. interpella le Conseil communal de C. pour lui rappeler l'une de ses précédentes interventions, aux termes de laquelle il estima que le préavis, voire la décision devait exposer clairement et juridiquement les raisons ayant aboutie à la conclusion que le niveau de référence pris en considération est celui de la terrasse des requérants. Il formula à cette occasion une proposition de règlement amiable de l'affaire, en exposant cinq points à respecter pour aboutir à un retrait de l'opposition. Il exigea une prise de position de la commune sur chacun des points formulés. N'ayant reçu qu'un accusé de réception de cette correspondance, X. interpella une fois encore la communepour compléter sa proposition du 20 octobre 2014 et formula à nouveau cinq conditions à remplir pour activer le retrait de son opposition.

G.Par décision du 1er décembre 2014, le Conseil communal leva l'opposition de X. et sanctionna les plans déposés. Il estima en bref qu'il y a lieu de retenir comme terrain de référence celui mentionné lors de la visite des lieux, que l'autorité communale n'est pas compétente pour se saisir d'un problème de droit privé et que la question de la hauteur du pare-vue, celle de la gène engendrée, celle de la restriction de la vue et celle de l'affirmation selon laquelle une clôture de 1 m est suffisante sont des éléments que la décision réfute.

H.

X. interjette recours contre la décision précitée. Il formule le reproche qu'il n'a pas été donné suite à la question soulevée dans son opposition au sujet du gabarit qui était posé côté jardin pas plus qu'à la question justifiant une demande de permis pour une construction de minime importance. Il reproche aux participants à la première vision locale d'avoir été partiaux en particulier en s'entretenant à l'écart de sa personne et relève que nombre de ses courriers sont restés sans réponse. Il estime ainsi que son droit d'être entendu a été violé. Il s'élève aussi contre le fait que le procès-verbal de la séance de conciliation, du 14 octobre 2014, lui a été remis avec la décision du 15 décembre 2014, l'empêchant d'en relever les erreurs et imprécisions avant la prise de la décision finale. Il corrige dès lors les imperfections qu'il y voit. Le préavis du SAT ne lui a pas non plus été transmis pour observation. Il estime que le préavis du canton est trop sommaire et ne permet pas de connaître les raisons des conclusions des services consultés.

Il soutient que la justification de l'affirmation selon laquelle le niveau de référence serait celui de la terrasse des requérants du fait que la différence du niveau de terrasse est matérialisée par un mur de soutènement ne lui a jamais été donnée quand bien même elle a été formulée à plusieurs reprises. Il réaffirme que le niveau de référence se situe à la base du mur de soutènement. Il cite un certain nombre de dossiers de tribunaux dans le dessein d'étayer ses propos. Selon les dires du recourant, la question relative à la situation d'une chambre accessible depuis la terrasse, en contrebas, plaide aussi pour un niveau de référence inférieure à celui admis par la commune. L'absence de toute explication à ce sujet rend la motivation de la décision insuffisante et incompréhensible ce qui doit entraîner son annulation.

S'agissant de l'architecture d'une construction, le recourant estime, en se basant sur le règlement communal qu'on ne saurait admettre que le projet ne créerait pas un élément très disparate affirmation qui n'est aucunement motivée.

Le recourant reproche également à la décision entreprise de se retrancher derrière le préavis non motivé du service du patrimoine, qui a dû par le passé se pencher sur le caractère sensible de l'immeuble en raison de son appartenance à la zone d'ancienne localité. Il demande à ce que le procès-verbal de la séance au cours de laquelle le Conseil communal a pris sa décision soit versé au dossier et qu'il puisse se prononcer à son sujet, en soulignant l'impartialité d'un conseiller communal, trop proche des requérants. Il requiert en outre la tenue d'une vision locale.

I.Le SAT a formulé ses observations le 25 février 2015. Il se réfère à la décision communale tout en ajoutant une précision qui sera reprise autant que besoin dans les considérants en droit. Le Conseil communal de C. a formulé de brèves observations le 28 avril 2015.

J.Le recourant a fourni de nouvelles observations le 30 janvier 2015. Il conteste l'explication du SAT au sujet de la hauteur des clôtures qui selon ce service n'est pas limitée par le droit public, invoquant le bon sens et une application du droit privé à titre supplétif. Il estime que l'application des gabarits au seul bâtiment est une lacune qu'il convient de combler. Il postule que la détermination de la hauteur de la palissade et par conséquent la détermination du niveau servant de référence pour son calcul est essentiel, contrairement aux affirmations du SAT. Il reproche à ce dernier de ne pas avoir pris position sur l'emplacement des piquets des gabarits qui étaient placés en contradiction avec le plan de situation annexé à la demande de permis. Il maintient que le conseiller communal D. aurait dû se récuser et demande d'établir s'il tutoie les requérants. Le recourant critique l'argument des requérants pour justifier la construction en cause, à savoir la protection d'un minimum d'intimité.

K.Les requérants au permis de construire admettent connaître le Conseiller communal ayant participé à l'une des visites des lieux sans toutefois faire partie de son cercle d'intimes.

Considérant en droit:

1.Atteint par la décision attaquée, le recourant, voisin immédiat, à un intérêt manifeste à son annulation ou à sa modification (art. 32 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives [LPJA], du 27 juin 1979). Déposé dans le délai légal de trente jours prévu par l'article 34 LPJA, le recours est recevable.

2.Le recourant se plaint de la violation de son droit d'être entendu à plusieurs titres. Il n'a reçu le procès-verbal de conciliation du 14 octobre 2004 qu'en annexe à la décision dont est recours, ce qui l'a privé de relever erreurs et imprécisions. Le même grief vise le préavis du canton du 25 août 2014 qui lui a aussi été transmis avec la décision litigieuse et qui lui paraît de surcroît sommaire et incompréhensible.

Le grief de violation du droit d'être entendu doit être examiné en premier lieu car son caractère formel, si la violation devait être avérée, entraînerait l'annulation de la décision attaquée quelles que soient les chances de succès du recours (ATF 137 I 195).

Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de caractère formel, dont la violation doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond. Tel qu'il est reconnu par l'article 29, alinéa 2 Cst, le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (arrêt de la CDP.2014.71 du 29 juillet 2014). Le droit d'être entendu garantit le droit pour une partie à un procès de prendre connaissance de toute argumentation présentée au Tribunal et de se déterminer à son propos, que celle-ci contienne ou non de nouveaux éléments de fait ou de droit, et qu'elle soit ou non concrètement susceptible d'influer sur le jugement à rendre. Selon la jurisprudence, il appartient en effet aux parties, et non au juge ou à l'administration, de décider si une prise de position ou une pièce nouvellement versée au dossier contient des éléments déterminés qui appellent des observations de leur part. Toute prise de position ou pièce nouvelle versée au dossier doit par conséquent être communiquée aux parties pour leur permettre de décider si elles veulent ou non faire usage de leur faculté de se déterminer (ATF 137 I 195 et arrêt de la CDP 2013.95 du 26 novembre 2013).

3.

3.1.

Le procès-verbal de la séance de conciliation du 17 octobre 2014 contient les remarques faites par le recourant lors de la visite des lieux ainsi que les questions qu'il soumet au Conseil communal. Dans sa décision du 1erdécembre 2014, le Conseil communal de C. fait état du procès-verbal de cette visite (décision p. 2, paragraphe 4). Le recourant soutient que ce procès-verbal aurait donné lieu de sa part à un certain nombre de remarques, qu'il formule dans son recours. Même si, contrairement à ce que semble croire le recourant, l'autorité ne doit pas se prononcer sur tous les moyens des parties (arrêt du Tribunal Fédéral 1C_268/2013 du 25 septembre 2013), il lui incombe toutefois de permettre au recourant de formuler des remarques sur une pièce versée au dossier, ce qui n'a pas été le cas s'agissant du procès-verbal en question.

3.2.

Les mêmes considérations peuvent être formulées à l'égard du préavis du service de l'aménagement du territoire, du 25 août 2014 dans la mesure où il mentionne à son chiffre 3 la remarque de l'office du patrimoine et de l'archéologie, qui est incompréhensible pour une personne non initiée. Cette remarque a d'autant plus d'importance que la zone de situation de l'immeuble est la zone d'ancienne localité, ce qu'avait souligné le recourant dans son opposition. Cette question ne doit pas être confondue avec celle qui régit la coordination des procédures, lorsque la décision du Conseil communal et celles des autorités chargées de délivrer des décisions spéciales – pas en cause ici – doivent être notifiées simultanément par le Conseil communal (art. 94a et 107a de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT), du 2 octobre 1991). Dans la présente cause, le préavis est une pièce du dossier sur laquelle l'autorité communale s'est fondée pour motiver sa décision, sans l'avoir communiqué préalablement au recourant. Dans ces circonstances, une violation du droit d'être entendu doit aussi être retenue à cet égard.

4.Le droit d'être entendu comprend aussi le devoir, pour l'autorité, de motiver sa décision afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidés et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (arrêt du Tribunal Fédéral 1C_307/2014 du 7 avril 2015). Les déclarations de l'administration lors de contact avec l'administré ne remplacent pas la motivation proprement dite qui, seule, permet à l'autorité de s'expliquer avec tout le soin requis sur l'argumentation de l'administration et de rédiger en conséquence son mémoire de recours (). Une motivation peut être considérée comme suffisante lorsque l'intéressé est en mesure de se rendre compte de la décision et de la déférer à l'instance supérieure en pleine connaissance de cause. Contrairement au caractère formel de la violation du droit d'être entendu, le Tribunal fédéral admet la guérison de l'absence de motivation devant l'autorité supérieure lorsque l'autorité intimée justifie sa décision et l'explique dans le mémoire de réponse (Bovay, Procédure administrative p. 267, 268), ce qui n'est pas le cas de la présente affaire, où la commune n'a pas déposé d'observations circonstanciées.

Dans le cas en cause, la décision entreprise ne fait que citer l'avis favorable exprimé par l'office cantonal du patrimoine et de l'archéologie, qui, comme mentionné au considérant 3.2 ci-dessus n'a pas la clarté suffisante pour comprendre ce qu'il énonce. Il y a dès lors lieu pour l'autorité communale d'expliquer la signification de la fiche "21-394, valeur 6" et de mentionner même sommairement la conséquence qu'elle entraîne sur la décision.

5.Une remarque similaire peut être formulée au regard de l'esthétique.

Le respect de l'esthétique des constructions ressortit en premier lieu à l'autorité communale, qui dispose pour cela d'un large pouvoir d'appréciation. Il ne s'agit pas pour autant d'une question de pure opportunité. Les aspects esthétiques d'une construction doivent en effet être jugés en se fondant, dans la mesure du possible, sur des critères objectifs et non pas sur une perception ou un sentiment architectural subjectif (RDAF 1999 I 588; Chassot, Clause d'esthétique et droit des constructions in RFJ 1993 p. 104 et ss). En tous les cas, l'autorité compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu'une construction ou une installation serait de nature à enlaidir le site. Il faut prendre pour règles des conceptions largement répandues et qui peuvent en outre prétendre, dans une certaine mesure avoir une valeur générale. On ne peut se référer aux sentiments de certaines personnes d'un sens esthétique particulier et dont le goût est orienté d'une façon bien définie (Zen-Ruffinen/Guy Ecabert, Aménagement du territoire, constructions, expropriation p. 388 et ss et arrêt de la CDP 2014.150 du 14 janvier 2015). Il s'en suit que contrairement à ce que soutient la décision entreprise, l'esthétique n'est pas un élément subjectif et qu'il nécessite une motivation, ce d'autant plus que la zone considérée est une zone d'ancienne localité. Il est à noter que la motivation de la prise en compte du terrain de référence mériterait lui aussi quelques explications supplémentaires.

6.Il découle des considérations qui précèdent que la commune a violé le droit d'être entendu du recourant. La jurisprudence admet que la violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque le recourant a eu l'occasion de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'une pleine cognition, revoyant librement toutes les questions qui avaient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie. Cependant, lorsque la décision relève essentiellement du pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative, dont l'exercice n'est revu par l'autorité de recours que sous l'angle de l'excès ou de l'abus de pouvoir, sans contrôle de l'opportunité (art. 33, lettre d LPJA), une violation grave du droit d'être entendu ne saurait être réparée du seul fait que l'intéressé a pu recourir. Les autorités administratives de recours n'ont pas, en principe et sauf exception prévue par la loi à revoir l'opportunité de la décision attaquée, l'article 33, lettre d LPJA s'appliquant à toutes les autorités de recours. Aussi, le pouvoir d'examen défini par l'article 33 LPJA ne se confond-il pas avec l'application d'office du droit et l'obligation de constater d'office les faits (art. 43, al. 1 LPJA). Dès lors, si l'autorité administrative de première instance possède, dans un cas d'espèce, un pouvoir d'appréciation et qu'aucune loi spécifique n'étend le pouvoir d'examen de l'autorité de recours à l'inopportunité de la décision prise, la violation du droit d'être entendu ne peut, en règle générale, pas être réparée par un recours devant l'autorité administrative hiérarchiquement supérieure (arrêt de la CDP 2013.95, du 26 novembre 2013). Ainsi, dans la présente cause la décision querellée est insuffisamment motivée en plusieurs de ses points si bien qu'il convient de renvoyer la cause à la commune pour qu'elle répare les violations du droit d'être entendu mentionnées au considérant 3 de la présente décision et qu'elle motive sa position comme indiqué aux considérants 4 à 6 de celle-ci.

7.S'agissant d'un point de procédure, c'est à tort que le recourant soutient que la procédure initiée ne saurait être celle que le RELConstr qualifie de simplifiée. Selon l'article 4e, lettre e RELConstr, les clôtures, les palissades et les parois pare-vue dont la hauteur dépasse un mètre sont en effet soumis à la procédure simplifiée.

8.

Selon son mémoire, le recourant dit avoir agi avec l'aide d'un juriste dont les services doivent être indemnisés. Par courrier du 1erjuin 2015, il a déposé un mémoire de frais et honoraires intermédiaire de Me Simon Othenin-Girard d'un montant de Fr. 4'590.— représentant une activité s'étant déployée du 31 juillet 2013 au 30 mars 2015, divisée en plus de 60 rubriques dont le détail chiffré en temps ne figure pas sur le mémoire.

Selon les articles 60, al. 2 et 69 du décret du 6 novembre 2012 fixant le tarif de frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais), les honoraires sont fixés en fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son importance, de sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par le représentant. L'indemnité due pour la procédure devant le Conseil d'Etat ne saurait couvrir les activités antérieures à la décision communale attaquée, du 1erdécembre 2014. A mesure que celles-ci paraissent avoir été conséquentes peut-on tirer un parallélisme avec la situation où un mandataire a déjà une connaissance approfondie du dossier (CDP 2010.3 du 5 mai 2011) avant le dépôt du recours. Ainsi peut-on estimer à 6 heures le temps consacré à la procédure de recours proprement dite. Au tarif horaire moyen retenu par la Cour de droit public de Fr. 250.—, les dépens seront ainsi fixés à Fr. 1'500.—. A ce montant il convient d'ajouter les frais et débours de Fr. 150.— (art 65 TFrais) et la TVA (8%), soit au total Fr. 1'782.— à charge de la commune de C.. Il y a par ailleurs lieu de restituer au recourant son avance de frais par Fr. 880.—.

Par ces motifs, le Conseil d'Etat

décide:

1.Le recours est admis, la décision de la commune de C. du 1erdécembre 2014 est annulée et la cause lui est renvoyée pour qu'elle statue au sens des considérants.

2.Une indemnité de dépens de Fr. 1'782.— est allouée au recourant à charge de la commune de C..

3.L'avance de frais de Fr. 880.— est restituée au recourant.

4.La présente décision est rendue sans frais, les autorités cantonales et communales n'en payant pas.

Neuchâtel, le 22 juin 2015

Au nom du Conseil d'Etat:

La présidente,                 La chancelière,

M.Maire-Hefti             S. Despland