REC.2015.3

A.

A.a.

X. est propriétaire du bien-fonds [a] et copropriétaire avec deux autres personnes du bien-fonds [b] du cadastre de A., situés en zone d'habitation à faible densité. Le bien-fonds [b] est relié au domaine public par le chemin de B. (situé, lui, en zone agricole), qui passe sur les biens-fonds [c], [d], [e] et aboutit sur le bien-fonds [a] contigu. L'ensemble de ces biens-fonds est touché par un plan d'alignement, sanctionné le 20 février 1991.

A.b.

À l'occasion d'une procédure de permis de construire sur le bien-fonds [b] (SATAC [i]), initiée par X., le service de l'aménagement du territoire (SAT) avait relevé dans un préavis de septembre 2009 que l'accès à ce bien-fonds n'était pas conforme à l'article 19 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), du 22 juin 1979, et que l'autorité communale ne pourrait délivrer le permis de construire qu'une fois le contrat d'équipement en vigueur, le financement de la route assuré et la procédure de permis de construire pour la route aboutie.

B.

B.a.

Le 30 mai 2012, après un certain nombre de contacts avec la commune de A., X. et C. ont déposé une demande de permis de construire (SATAC [g]) pour deux bâtiments d'habitation, sur les biens-fonds [a] et [b]. C. est chargée de la promotion immobilière.

B.b.

Suivant la demande du SAT de septembre 2009, X., ses copropriétaires et tous les propriétaires voisins (sauf un) ont signé, le 7 décembre 2012, un contrat d'équipement. Selon ce contrat, tous les propriétaires concernés étaient chargés par la commune de construire et financer intégralement le chemin B., lequel une fois réalisé, serait cédé à la commune qui se chargerait alors de son entretien futur.

B.c.

Ensuite, le 17 décembre 2012, une demande de permis de construire (SATAC [h]) a été déposée pour la construction d'équipements, route d'accès et canalisations.

C.

La mise à l'enquête publique a eu lieu du 22 mars au 6 mai 2013. Deux oppositions ont été déposées à cette occasion, relatives à l'impact des futures constructions sur les canalisations existantes.

D.

Interpellé par le mandataire nouvellement constitué par X. au sujet de l'état d'avancement de la procédure, le Conseil communal de D. (suite à la fusion de communes) s'est déterminé le 1eroctobre 2013. Il a indiqué que vu les oppositions, il avait mandaté un bureau d'ingénieurs pour établir un relevé des conduites dans le secteur et qu'au terme de cette étude, il pourrait traiter les oppositions précitées. Par ailleurs, le Conseil communal a mis en exergue le problème complexe de l'équipement du secteur, hérité du passé, et a assuré le mandataire qu'il travaillait à trouver une solution viable pour les propriétaires concernés.

E.

E.a.

Le 10 janvier 2014, le Conseil communal a dressé un état détaillé de la situation à l'intention du mandataire de X.. Il a notamment répété que la solution du contrat d'équipement était opportune et a expliqué que celui du 7 décembre 2012 était incomplet car il ne prévoyait aucun cautionnement bancaire, n'avait pas été signé par une propriétaire concernée et n'avait pas été avalisé par les autorités de A.. Le Conseil communal a réaffirmé sa volonté d'aller de l'avant dans le dossier; pour ce faire, il a demandé à X. de fournir une garantie bancaire et a informé ce dernier de la marche à suivre une fois la question de ladite garantie réglée.

E.b.

Le Conseil communal a répété le 7 avril 2014, répondant au mandataire de X., qu'il restait en attente de la garantie demandée afin de pourvoir lancer les démarches visant à résoudre l'ensemble du dossier.

E.c.

Ces éléments ont encore été rappelés à X. personnellement, par courriel du 30 avril 2014 de la commune.

F.

Le 19 mai 2014, une séance a eu lieu entre X., son notaire, des représentants de l'office du contentieux général de l'Etat (abrégé ci-après: l'office du contentieux) et de la commune. Dans un courrier du 22 mai 2014, le conseiller communal en charge du dicastère des finances a rappelé la teneur de la séance du 19 mai et a informé X. que les plans d'exécution des équipements posaient plusieurs problèmes qu'il devait résoudre (notamment l'approbation par un bureau d'ingénieurs). Puis il a rappelé que la commune maintenait toujours son exigence d'une garantie bancaire pour le contrat d'équipement et s'est référée pour le surplus à un courriel du même jour du chef de l'office du contentieux relatif à l'assainissement des dettes fiscales de X..

G.

G.a.

Le 3 juin 2014, le mandataire de X. a écrit au Conseil communal que le chemin litigieux relevait de l'équipement privé et que par conséquent, il n'était nul besoin d'établir un contrat d'équipement. Il a ensuite allégué que la législation n'autorisait pas la commune à requérir une garantie bancaire préalable. Il a également assuré que son mandant s'employait à liquider le problème de ses dettes fiscales. Enfin, il a exposé que les travaux d'équipement ne débuteraient que lorsque l'ensemble du projet serait vendu sur plans et que toutes autres garanties bancaires ne pourraient s'obtenir qu'après l'obtention du permis de construire.

G.b.

Une séance a eu lieu le 13 juin 2014 en présence de X., son mandataire et son notaire, ainsi que des représentants de la commune et de l'office du contentieux. Sans résultat.

H.

Le 5 juillet 2014, X. personnellement a envoyé à la commune une facture de plus de Fr. 400'000.— représentant selon lui les incidences financières des manquements qu'il reprochait à la commune.

I.

Le 18 septembre 2014, le Conseil communal a informé X. que ni son mandataire ni son notaire ne prévoyant de se rendre à une nouvelle séance, il ne voyait pas l'utilité de la maintenir. Le Conseil communal a récapitulé les faits et a répété ce qu'il lui avait dit lors des précédentes séances, à savoir que pour obtenir le permis de construire, X. devait:

·déposer des plans d'équipement conformes [ce qui a été fait le 16 juillet 2014];

·mettre à jour sa situation fiscale et régler ses impôts et factures communales dus, afin de permettre la radiation au registre foncier des restrictions du droit d'aliéner sur les biens-fonds concernés;

·déposer une garantie bancaire auprès de la commune à hauteur du montant nécessaire à la réalisation des équipements;

·signer et faire signer un contrat d'équipement.

Le Conseil communal s'est également formellement opposé à la facture du 5 juillet 2014, contestant être responsable de la situation financière de X..

J.

Dans le courant du mois de novembre 2014, X. s'est acquitté d'un certain nombre de dettes de droit public. Son mandataire a écrit le 9 décembre 2014 au Conseil communal que jamais dans l'histoire du canton l'octroi d'un permis de construire n'avait été soumis au paiement de dettes, qu'il s'agissait de contrainte pénale, mais que toutes les dettes ayant été désormais réglées, il le priait de bien vouloir délivrer le [recte: les] permis de construire, faute de quoi il recourrait pour déni de justice.

K.

K.a.

Le 10 décembre 2014, X. personnellement a adressé au Conseil général de la commune et au Conseil d'Etat un mémoire récapitulant toute l'affaire et exposant ses griefs à l'encontre de la commune.

K.b.

Le service juridique de l'Etat, chargé de l'instruction (ci-après: le service juridique) lui ayant demandé si son mémoire devait être considéré comme une dénonciation ou un recours pour déni de justice, et s'il entendait agir seul, X. a répondu le 23 décembre 2014 qu'il s'agissait à la fois d'une dénonciation et d'un recours pour déni de justice, et qu'il agirait seul mais qu'il fallait envoyer un double de toute la correspondance à son mandataire.

L.

Entre-temps, le 19 décembre 2014, le Conseil communal a informé le mandataire de X. que le dossier avait été transmis par la présidente du Conseil général à la Commission de gestion et des finances communale, et pour le surplus, qu'il s'en remettait à l'appréciation de cette commission et de l'autorité de céans.

M.

Par mémoire daté du 16 décembre 2014, posté le 24 décembre 2014 et reçu le 5 janvier 2015 par le service juridique, le mandataire de X. a déposé un recours pour déni de justice formel et retard injustifié. Il a conclu à ce que le Conseil communal soit enjoint à octroyer les deux permis de construire sollicités. Le recourant a allégué en bref que les exigences du Conseil communal relatives au paiement de ses dettes pour lui octroyer les permis de construire étaient à l'extrême limite de la contrainte, que malgré le paiement desdites dettes, le Conseil communal n'avait toujours pas rendu de décision et ce, plus de deux ans après le dépôt des demandes de permis.

N.

N.a.

Le Conseil communal a déposé ses observations et son dossier le 26 janvier 2015. Il a notamment contesté être auteur de contrainte envers le recourant, exposant que la situation financière de ce dernier était obérée, que les parcelles concernées étaient grevées de restrictions du droit d'aliéner au profit de l'Etat de Neuchâtel, de sorte qu'il était difficile d'envisager comment le recourant pourrait réaliser son projet immobilier sur des parcelles soumises à de telles restrictions. Par ailleurs, la conclusion d'un contrat tel qu'un contrat d'équipement reposait sur la confiance entre les parties et leur capacité à honorer leurs engagements. C'est dans ce contexte que le Conseil communal, avec l'office du contentieux, avait demandé au recourant de régulariser sa situation fiscale et d'honorer les montants dus à l'Etat et à la commune; à aucun moment le paiement de l'ensemble des dettes dues à des tiers n'avait été exigé. Au surplus, vu la situation financière du recourant, une garantie bancaire avait été sollicitée comme préalable à la signature du contrat d'équipement, afin d'être en mesure d'agir par substitution. Le Conseil communal a affirmé qu'il n'avait jamais eu l'intention de refuser l'octroi des permis de construire au recourant, qu'il s'était au contraire toujours employé à réunir toutes les parties impliquées afin de trouver une issue favorable au recourant, dans les meilleurs délais. Le retard pris par le dossier était uniquement imputable au recourant qui n'avait pas pu remettre à la commune la garantie bancaire souhaitée pour conclure le contrat de l'équipement; cette situation ne permettait toujours pas au Conseil communal de rendre la décision d'octroi des permis de construire. L'accusation de déni de justice et de retard injustifié à statuer était dès lors, de l'avis du Conseil communal, complétement infondée, et il a conclu au rejet du recours.

N.b.

Ces observations ont été transmises au mandataire du recourant, qui a pu également consulter le dossier.

O.

Par courriel du 10 mars 2015, le recourant personnellement s'est déterminé sur les observations du Conseil communal, en contestant leur teneur.

P.

Le 11 mars 2015, le conseiller communal en charge du dicastère des finances a remis au service juridique une copie de la plainte pénale déposée la veille contre le recourant pour calomnie ou diffamation.

Q.

Q.a.

Après deux prolongations de délai, le mandataire du recourant a déposé sa détermination le 20 mars 2015. Il a confirmé les conclusions de son recours, contestant les affirmations contenues dans les observations du Conseil communal, et a indiqué que le recourant déposait le même jour une plainte pénale pour contrainte et abus d'autorité.

Q.b.

Par courrier du 30 mars 2015, le mandataire du recourant a rectifié une erreur de date contenue dans sa détermination.

R.

Le 22 avril 2015, le service juridique a transmis au Conseil communal la détermination du 20 mars et le courrier du 30 mars 2015 du recourant, et a informé les parties que l'instruction était close.

Considérant en droit:

1.

Le recours a été déposé dans les termes légaux.

2.

2.1.

Le retard injustifié à statuer est une forme particulière du déni de justice prohibé par l'article 29, alinéa 1 Cst et l'article 6, § 1 CEDH (qui n'offre à cet égard pas une protection plus étendue). Il y a retard injustifié à statuer lorsque l'autorité administrative ou judiciaire compétente ne rend pas la décision qu'il lui incombe de prendre dans le délai prévu par la loi ou dans un délai que la nature de l'affaire ainsi que toutes les autres circonstances font apparaître comme raisonnable. Entre autres critères sont notamment déterminants le degré de complexité de l'affaire, l'enjeu que revêt le litige pour l'intéressé ainsi que le comportement de ce dernier et celui des autorités compétentes. A cet égard, il appartient, d'une part, au justiciable d'entreprendre certaines démarches pour inviter l'autorité à faire diligence, notamment en incitant celle-ci à accélérer la procédure ou en recourant pour retard injustifié. D'autre part, si on ne saurait reprocher à l'autorité quelques "temps morts", qui sont inévitables dans une procédure, elle ne peut invoquer une organisation déficiente ou une surcharge structurelle pour justifier la lenteur excessive de la procédure; il appartient en effet à l'Etat d'organiser ses juridictions de manière à garantir aux citoyens une administration de la justice conforme aux règles (ordonnance 9C_433/2009 du Tribunal fédéral du 19 août 2009, consid. 2.1 et réf. cit.).

2.2.

Il convient donc d'examiner si, au vu de toutes les circonstances du cas d'espèce, le Conseil communal commet un déni de justice, respectivement peut se voir reprocher un retard injustifié à rendre ses décisions sur les deux demandes de permis de construire, déposées le 30 mai 2012 pour les bâtiments d'habitation (SATAC [g]) et le 17 décembre 2012 pour la construction d'équipements, route d'accès et canalisations (SATAC [h]). En revanche, il n'appartient pas à l'autorité de céans de statuer sur la question de la contrainte au sens de l'article 181 du Code pénal suisse, cette question étant exclusivement de la compétence des autorités pénales.

3.

3.1.

Selon l'article 19, alinéa 1 de la loi sur l'aménagement du territoire (LAT), du 22 juin 1979,un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour l'évacuation des eaux usées. Les zones à bâtir sont équipées par la collectivité intéressée dans le délai prévu par le programme d'équipement, si nécessaire de manière échelonnée. Le droit cantonal règle la participation financière des propriétaires fonciers (art. 19, al. 2 LAT). Si la collectivité intéressée n'équipe pas les zones à bâtir dans les délais prévus, elle doit permettre aux propriétaires fonciers d'équiper eux-mêmes leur terrain selon les plans approuvés par elle ou les autoriser à lui avancer les frais des équipements selon les dispositions du droit cantonal (art. 19, al. 3 LAT).

Dans le canton de Neuchâtel, l'article 112b de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT), du 2 octobre 1991, prévoit que la commune peut charger par contrat écrit les propriétaires de faire construire les équipements nécessaires à la desserte de leurs immeubles conformément aux plans communaux (al. 1). Les engagements résultant du contrat peuvent être garantis par une convention constitutive d'une charge foncière (al. 2). Après la construction, les installations deviennent propriété de la commune aux conditions de reprise fixées par le contrat (al. 3).

3.2.

Dans ce genre de contrat, un certain nombre d'éléments doivent être pris en considération, parmi lesquels: les bases légales, la description des travaux à réaliser, la direction du projet et sa surveillance, les délais, le coût de l'équipement, la propriété de l'installation, l'inscription d'une charge foncière, etc. ainsi qu'une garantie en cas de défaut d'exécution. Dans ce dernier cas, cette garantie bancaire, sous forme de cautionnement solidaire, permet à la collectivité de se prémunir en cas d'insolvabilité de l'entreprise de construction (P. Zen-Ruffinen/C. Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, pp. 341-342ss. Dans le même sens: F. Meyer Stauffer, Comment financer l'équipement des zones à bâtir, Mémoire 72 VLP-ASPAN, Berne 2002, p. 17 et les références citées).

3.3.

Dans le cas d'espèce, l'on accède au bien-fonds [a] (déjà partiellement construit) par le chemin B., et le bien-fonds [b] contigu n'est, lui, pas du tout desservi, comme l'avait constaté le SAT dans son préavis relatif au dossier SATAC [i] en septembre 2009. Dans le premier contrat d'équipement signé par le recourant et la quasi-totalité des propriétaires du secteur, du 7 décembre 2012, il était constaté que l'aperçu de l'état de l'équipement de 1993, qui considérait le bien-fonds [b] comme équipé, ne correspondait pas aux faits et devait être actualisé. Il était également constaté que plusieurs permis de construire avaient été délivrés dans le secteur, notamment sur les biens-fonds [a], [d] et [e], bien que le chemin fût toujours dans un état provisoire (revêtement en chaille), de sorte que le contrat avait aussi pour but de régulariser une situation non traitée jusque là; en particulier, aucune taxe ni contribution d'équipement n'avait encore été prélevée dans le cadre des permis précités.

Au vu de ces circonstances, les biens-fonds [a] et [b] ne peuvent donc pas actuellement être considérés comme équipés et le recourant, qui n'a pas contesté le préavis du SAT de septembre 2009 et qui a signé en 2012 un document constatant cette absence d'équipement conforme à l'article 19 LAT, ne saurait prétendre aujourd'hui le contraire.

3.4.

Dès lors, étant donné que la commune de D. n'est pas en mesure d'équiper elle-même, avant plusieurs années, le secteur où le recourant souhaite construire, et que la route doit être intégrée au domaine public (cf. plan d'alignement existant), la solution du contrat d'équipement est parfaitement conforme au droit. Comme la doctrine citée ci-dessus l'indique, ce type de contrat requiert une garantie bancaire pour permettre à la commune de se prémunir en cas en cas d'insolvabilité de son co-contractant. La conclusion du contrat d'équipement permettra donc à la commune de délivrer le permis de construire pour la route d'accès, puis le permis de construire pour les bâtiments d'habitation projetés sur les biens-fonds [a] et [b], puisque ces derniers seront alors considérés comme équipés (art. 22, al. 2, let. b LAT). Comme le recourant n'a pas fourni jusqu'ici cette garantie, le Conseil communal ne commet donc aucun déni de justice en ne délivrant pas les permis de construire sollicités. Ce grief est dès lors rejeté.

4.

4.1.

Le Conseil communal a exigé à plusieurs reprises, la dernière fois dans son courrier du 18 septembre 2014, que le recourant mette à jour sa situation fiscale et règle ses impôts ainsi que les factures communales en souffrance, afin de permettre la radiation au registre foncier des restrictions du droit d'aliéner sur les biens-fonds concernés. Dans le présent contexte très particulier, cette exigence est justifiée. En effet, avec une situation financière obérée, il paraissait extrêmement difficile pour le recourant d'obtenir d'un établissement bancaire une garantie pour le contrat d'équipement, d'autant plus avec des restrictions du droit d'aliéner et une hypothèque légale inscrites sur les biens-fonds [a] et [b]. Au demeurant, l'on peut se demander comme assurer une promotion immobilière sur des biens-fonds comportant ce genre de restrictions. Par ailleurs, l'autorité de céans estime légitime que la commune de D. ait souhaité limiter les risques par rapport à un co-contractant dans une situation financière précaire, cette situation résultant de dettes fiscales et autres factures communales impayées.

4.2.

Il ressort du dossier que le recourant a payé en fin d'année 2014 les impôts communaux et cantonaux qui étaient dus à ce moment-là, permettant ainsi la radiation des restrictions du droit d'aliéner et d'une hypothèque légale inscrites sur les biens-fonds [a] et [b]. Certes, toujours fin 2014, de nouvelles dettes fiscales pour 2012 et 2013 étaient constatées par l'office de perception du service des contributions, lequel était sur le point de les transmettre pour recouvrement à l'office du contentieux (cf. pièce 41, annexe C du dossier communal). Le dossier ne contient pas d'informations sur la suite qui a été donnée à ces nouvelles dettes, mais il est probable que faute de paiement, de nouvelles restrictions au droit d'aliéner devront être inscrites. Toutefois, en l'état actuel, la condition fixée par le Conseil communal paraît remplie.

4.3.

Cette constatation ne permet pas encore de retenir que le Conseil communal a indûment refusé d'accorder les permis de construire au recourant. En effet, dans la mesure où aucune garantie pour le contrat d'équipement n'a encore été fournie, le Conseil communal ne peut toujours pas délivrer les permis de construire sollicités.

5.

De manière plus générale, en observant le déroulement de la procédure de permis, l'on constate ce qui suit. La demande de permis de construire pour les logements (SATAC [g]) a été déposée le 30 mai 2012 et celle relative aux équipements le 17 décembre 2012 (SATAC [h]). Le 30 janvier 2013, la commune a transmis les deux dossiers au SAT et la mise à l'enquête publique a eu lieu du 22 mars au 6 mai 2013. Les dossiers ont ensuite été examinés par différents services de l'Etat jusqu'en été 2013. Suite aux oppositions déposées, le Conseil communal a mandaté un bureau d'ingénieurs pour établir des plans des canalisations dans le secteur et les inspecter; l'inspection a été effectuée le 30 octobre 2013 et le rapport livré avec les plans le 18 décembre 2013. Le 10 janvier 2014, le Conseil communal a adressé un état de situation très complet au mandataire du recourant, en récapitulant la marche à suivre. S'en sont suivis de nombreux échanges de courriers et courriels (cf. considérants de faits), dans lesquels la commune a toujours rappelé les conditions indispensables à la délivrance des permis de construire – dont l'on a vu qu'elles sont légitimes – et constaté que le recourant n'y donnait pas suite, ou partiellement seulement. L'on tiendra compte également du fait que la commune de D. a succédé à celle de A. et a hérité d'une situation de fait compliquée. Dès lors, l'autorité de céans estime que le Conseil communal n'a pas fait preuve d'une lenteur excessive dans une affaire aussi particulière et complexe; au contraire, ses services ont fait preuve d'engagement face aux multiples sollicitations du recourant. Le Conseil communal n'a donc pas commis de déni de justice en ne statuant pas encore sur les demandes de permis de construire déposées par le recourant.

6.

En conclusion, le recours pour déni de justice et retard injustifié à statuer du 16 décembre 2014 est rejeté.

7.

7.1.

Vu le sort de la cause, le recourant, qui succombe, supportera le paiement des frais de procédure (art. 47, al. 1 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979), qui comprennent les émoluments et les débours. En application du décret fixant le tarifs des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, l'émolument de décision est fixé en tenant compte de la mise à contribution de l'autorité, de l'importance de la cause et de ses difficultés (art. 6). Devant le Tribunal cantonal, le Conseil d'Etat et les autres autorités, l'émolument de décision n'excède pas Fr. 6'000.—, (art. 44, al. 1). Les frais de ports, d'expédition et de téléphone sont calculés forfaitairement à raison de 10 % de l'émolument arrêté (art. 49, al. 1). En l'espèce, la cause a occasionné un tour d'écritures, sans vision locale et revêt une complexité certaine. Tout bien considéré, les frais de procédure sont fixés à Fr. 880.—.

7.2.

Il n'est pas alloué de dépens (art. 48, al. 1 LPJA a contrario).

Par ces motifs, le Conseil d'Etat

décide:

1.Le recours pour déni de justice et retard injustifié à statuer formé le 16 décembre 2014 par X. à l'encontre du Conseil communal de D. est rejeté.

2.Un émolument de Fr. 800.— et des frais s'élevant à Fr. 80.— sont mis à la charge du recourant.

3.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 20 mai 2015

Au nom du Conseil d'Etat:

Le président,                   La chancelière,

A.Ribaux                      S. Despland